I SA/Kr 667/22

I SA/Kr 667/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Michał Niedźwiedź
Urszula Zięba /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Zięba (spr.) Sędziowie: WSA Grzegorz Klimek WSA Michał Niedźwiedź Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu w dniu 7 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K.D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 13 kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2021 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz skarżącego kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
K.D. (dalej: strona, skarżący) złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wniosek o przyznanie na 2021 r.: jednolitej płatności obszarowej (dalej: JPO – zadeklarowano ostatecznie 20,48 ha), płatności za zazielenienie (dalej: PZ – dekl. 20,48 ha) i płatności dodatkowej (PD-17,48 ha) oraz płatności związanej do powierzchni upraw truskawek (PT-0,25 ha).
Kierownik BP ARiMR w K. decyzją z dnia 23 lutego 2022 r. ustalił (w oparciu o analizę zdjęć lotniczych i wyniki kontroli terenowej) powierzchnię uprawnioną do płatności JPO/PZ/PD na poziomie 11,97 ha, a PT na poz. 0,25 ha. Stronie przyznano PZ w wysokości 3915,14 zł, PT w wys. 308,77 zł oraz odmowę przyznania płatności JPO i PD (z uwagi na znaczne zawyżenie pow. uprawnionej do płatności) połączoną z nałożeniem na stronę sankcji 3-letnich.
Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. decyzją z dnia 13 kwietnia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zacytował szereg przepisów mających w sprawie zastosowanie, tj. ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1341 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach) oraz powiązanych z tą ustawą aktów prawnych krajowych i wspólnotowych, a także kodeksu postępowania administracyjnego.
Zdaniem organu odwoławczego decyzja I instancji jest prawidłowa, bowiem uwzględnia wszystkie istotne okoliczności prawne i faktyczne sprawy, którą rozstrzygała. W związku z tym odwołanie nie zostało uwzględnione. Nie stwierdzono także innych powodów uzasadniających wydanie innego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji i wskazał, że najważniejsze okoliczności niniejszej sprawy przedstawiają się następująco:
- łączna powierzchnia zadeklarowana przez stronę do płatności JPO/PZ/PD została ustalona na poziomie: 20,48 ha; w przypadku płatności PT-0,25 ha.
- łączna powierzchnia uprawniona do płatności (tzw. powierzchnia stwierdzona lub zatwierdzona) JPO/PZ/PD została ustalona w niniejszej sprawie na poziomie: 11,97 ha; w przypadku płatności PT-0,25 ha.
Organ odwoławczy podał, że zakwestionowany obszar w ramach poszczególnych płatności (działek rolnych zadeklarowanych w ramach tych płatności) prawidłowo został przez organ I instancji wykluczony z wniosku strony i potraktowany jako zawyżenie łącznej powierzchni uprawnionej do tych płatności. W sprawie uprawnienia strony do poszczególnych płatności zostały ustalone w oparciu o analizę wyników kontroli terenowej, ortofotomap i deklaracji strony z jej wniosku o płatności. W ocenie organu odwoławczego, wyniki ww. analizy słusznie nie pozwalały na uznanie, że na powierzchni zadeklarowanej odnośnie zakwestionowanych działek, zgodnie z normami i wymogami prowadzona była przez stronę działalność rolnicza uprawniająca do otrzymania żądanych płatności. Kontrola terenowa została wykonana metodą inspekcji terenowej przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu [...] OR ARiMR. Czynności kontrolne polegały na pomiarze powierzchni uprawnionej do płatności przy pomocy urządzeń nawigacji satelitarnej (GPS) i określeniu charakterystyk sprawdzanych działek, w związku z wymogami płatności do jakich te tereny zostały zgłoszone. Dotyczyło to min. zweryfikowania grup upraw wskazanych przez stronę na działkach rolnych, ich stanu i stwierdzeniu, czy powierzchnie tych działek odznaczały się dobrą kulturą rolną. W sprawie strony taka inspekcja terenowa miała miejsce w dniach 11-17.02.2021 r . i 26.02.2021 r. Organ szczegółowo przedstawił wyniki tej kontroli. Zaznaczył także, że z uwagi na wykonanie ww. kontroli w roku, za który wnioskowano o płatności oraz sposób jej udokumentowania, wyniki tej kontroli uznano za najbardziej wiarygodny dowód dotyczący stanu działek strony min. w 2021 r. Zlecenie i wykonanie ww. kontroli w odniesieniu do sprawy za 2020 r. nie zmniejszyło wiarygodności tej kontroli odnośnie roku 2021 r. nawet mimo tego, że strona częściowo zmieniła oznaczenia i powierzchnie swoich działek rolnych między 2020 i 2021 r. Różnice te polegały na tym, że w 2020 r. strona w ogóle nie wnioskowała o płatność do truskawek, działek rolnych było więcej (od A do H), strona zadeklarowała do płatności działki ewidencyjne, które we wniosku za 2021 r. już się nie pojawiły, inaczej była skonfigurowana działka rolna A, E. Przy rozpatrywaniu sprawy strony za 2021 r. wyniki ww. kontroli zorientowane na układ działek rolnych za 2020 r. zostały odpowiednio ukierunkowane na deklarację strony za 2021 r. Organ (na stronach 7-15 decyzji) przedstawił ustalenia dotyczące poszczególnych zakwestionowanych działek rolnych E, B, D i A. Podsumowując dokonane ustalenia organ podał, że tereny wykluczone z płatności w sprawie strony słusznie zostały uznane za niekwalifikujące się do tych płatności (w decyzji wskazano, jaki obszar został wykluczony z płatności – w przypadku działek rolnych B i E za nieużytkowaną uznano całość powierzchni zadeklarowaną do płatności). Podstawą do takiej oceny były wyniki kontroli terenowej. Zdjęcia wykonane podczas tej kontroli w ocenie organu odwoławczego jednoznacznie wskazują na zaniedbanie lub niewłaściwe prowadzenie działalności rolniczej min. w 2021 r. Zimowa pora wykonania kontroli nie została uznana za zmniejszającą wiarygodność jej wyników. Wynikało to z faktu, że stan zaniedbań kontrolowanych gruntów był na tyle duży, że był nie tylko łatwy do stwierdzenia przez kontrolujących, ale również dobrze widoczny na przedstawionych w decyzji zdjęciach. Stwierdzona w wyniku kontroli szata roślinna na zakwestionowanych działkach strony nie wskazywała na wykonanie minimalnych zabiegów przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się chwastów. Stare przerośnięte, wyschnięte i zdrewniałe trawy, rośliny łąkowe i małe krzewy rosnące w izolowanych kępach prawidłowo uznano za dowód niewystarczającej troski strony o grunt zadeklarowany do płatności. Stan działek strony uwidoczniony za zdjęciach wykonanych w lutym 2021 r. pozwalał na stwierdzenie, że ich zaniedbanie rolnicze obejmowało i rok 2020 i rok 2021. Chodzi tu konkretnie o widoczne na zdjęciach i wprost wpisane w protokole z kontroli zmulczowane resztki roślin drzewiastych, jeżyny, niekoszone trawy, nierówności terenu, kępy traw i zarośli. Przy prawidłowym użytkowaniu gruntu taki wygląd szaty roślinnej nie powinien mieć miejsca. Organ I instancji musiał ocenić stan gruntu nie na dzień wydania decyzji, a za okres, którego dotyczy ta decyzja, tj. 2021 r. Stąd niezbędne było odniesienie wyników ww. kontroli z początku 2021 r. do stanu, który powinien mieć miejsce odnośnie sprawdzanych gruntów w 2021 r. Sam moment wykonania opisanych w decyzji prac porządkowych przez stronę pozwala na stwierdzenie, że przeprowadzono je przede wszystkim w związku z zapowiedzianą i już rozpoczętą kontrolą porządkowanych działek. Organ zaznaczył, że zgodnie z przepisami dot. płatności (art. 32 ust. 4 rozporządzenia wspólnotowego nr 1307/2013) obszar deklarowany do płatności powinien się kwalifikować do wsparcia przez cały rok, którego dotyczy taka deklaracja. Z kolei zgodnie z §2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz.U. poz. 351 ze zm.), do uznania gruntu za kwalifikujący się do wsparcia konieczny jest przynajmniej jeden zabieg związany z usuwaniem zachwaszczenia, zakrzewienia czy zadrzewienia wykonany do końca lipca. Skoro grunty wymagały zabiegów porządkujących i pielęgnacyjnych to należało je przeprowadzić w odpowiednim natężeniu już w roku 2020. Zdjęcia z kontroli terenowej z 2021 r. wskazują, że takie zabiegi były dopiero w toku. Bujność, różnorodność i wysokość sfotografowanych roślin pozwalają stwierdzić, że przez część roku 2021 r. działki strony wciąż nie przedstawiały się jako obszary prawidłowo użytkowane rolniczo (kwalifikujące się do płatności). Taka sytuacja w praktyce uniemożliwiała przyznanie wsparcia do gruntów o takiej charakterystyce także za rok 2021. Zdjęcia lotnicze ww. działek wskazują natomiast, że niezadowalający stan tego terenu (odnośnie płatności, do których został deklarowany) utrzymuje się od lat. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do zarzutów strony dotyczących nieprawidłowego procedowania organów ARiMR w sprawie. Wskazał także, że organ I instancji nie mógł zignorować stanu stwierdzonego w wyniku czynności kontrolnych. Brak uwzględnienia ww. nieprawidłowości byłby możliwy, gdyby w okolicznościach tej konkretnej sprawy strona nie była w stanie ich uniknąć bądź usunąć. Zdaniem ARiMR, nic takiego w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Do momentu wydania decyzji przez organ odwoławczy strona nie przedłożyła żadnych materiałów mogących podważyć dokonane w sprawie ustalenia.
W skierowanej do WSA w Krakowie skardze na decyzję z dnia 13 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego, zaskarżając ją w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a w efekcie norm prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to w szczególności:
a. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 107 § 3 kpa - poprzez wydanie decyzji w oparciu o materiał dowodowy nieadekwatny do stanu rzeczywistego stanu faktycznego, w sposób niewyczerpujący oraz nierzetelny, niebiorący pod uwagę faktycznego sposobu prowadzenia gospodarki rolnej, a przez to naruszenie zasady praworządności;
b. art. 4 ust. 1 pkt. c Rozporządzenia PE nr 1307/2013 w zw. z § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy sam organ stwierdził, iż z początkiem roku 2021 przeprowadzono zabiegi agrotechniczne na terenie działek rolnych skarżącego, a tym samym uznane one być winny - w świetle ww. norm - za nadające się do uprawy lub wypasu, a przez to brak było podstawy do odmowy płatności;
c. art. 32 ust. 4 Rozporządzenia PE nr 1307/2013 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez nie mające oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym przyjęcie, iż deklarowany obszar gruntów nie był użytkowany rolniczo przez cały okres roku 2021, co jest sprzeczne z obowiązkiem wyczerpującej analizy materiału dowodowego oraz z zasadą praworządności rozumianą jako wydanie decyzji w oparciu o prawidłowo zgromadzony oraz przeanalizowany materiał dowodowy, w zgodzie z zasadami logiki, doświadczenia życiowego oraz zasadami prawidłowej gospodarki rolnej;
d. art. 72 ust. 3 Rozporządzenia Wspólnotowego nr 1306/2013 w zw. art. 16 Rozporządzenia wykonawczego Komisji nr 809/2014 z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o fotografie i kontrolę terenową w lutym 2021 r., bez uwzględnienia treści formularza przedłożonego przez skarżącego - stanowiącego, jako dokument (oraz dowód) przedłożony później niż kontrola terenowa - aktualizację stanu nieruchomości rolnych do stanu rzeczywistego.
W związku z ww. zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (przy czym w tym wypadku w zakresie, w jakim nastąpiła odmowa przyznania dopłat), jak również zasądzenie kosztów postępowania.
Odpowiadając na skargę, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ podał, że przywoływana przez stronę kontrola terenowa została wykonana w lutym 2021 r. na działkach strony. Została ona zlecona przez organ I instancji w związku ze sprawą strony za rok 2020, ale jej wyniki nie mogły zostać zignorowane odnośnie deklaracji strony za rok 2021. Wynikało to z czasu wykonania tej kontroli, sposobu jej udokumentowania i przeprowadzenia, a także ze względu na stan działek strony stwierdzony podczas tej kontroli. Brak uwzględnienia ww. kontroli w sprawie strony za rok 2021 r. oznaczałby naruszenie obowiązku praworządnego prowadzenia postępowania w tej sprawie (art. 6, art. 7 k.p.a., art. 3 ustawy o płatnościach). Organ podał, że stan części działek strony stwierdzony podczas ww. kontroli wskazywał na ich poważne zaniedbanie odnośnie stanu kultury rolnej i to nawet pomimo częściowego zaśnieżenia ww. działek. Chodziło tu o krzewy, stare zdrewniałe i wysokie (ewidentnie niekoszone) trawy oraz prace porządkowo-rekultywacyjne stwierdzone na części działek. Płatności nie przysługują wnioskodawcom za przywracanie gruntu do użytkowania a za utrzymywanie ich w odpowiednim stanie. Przywoływane w skardze prace porządkowe (wycinanie samosiejek, krzewów, równanie terenu ciężkim sprzętem) nie miały charakteru typowych zabiegów zapobiegających występowaniu zachwaszczenia. Były to faktycznie prace mające charakter wstępu do zabiegów odchwaszczających, czyli przede wszystkim koszeń. Pozostałości ww. prac (uwidocznione na zdjęciach zalegające na działkach strony ścięte gałęzie itp.) nie mogły zostać uznane za dowody na utrzymywanie przez stronę gruntu wskazanego do płatności w stanie uprawniającym do płatności. Organ podał, że nie przeczy, iż od lata 2021 r. działki strony są prowadzone w sposób odpowiedni do deklaracji z wniosku o płatności za ten rok - potwierdzają to zdjęcia satelitarne z portalu Sentinel. Jednak zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach i art. 32 ust. 4 rozporządzenia wspólnotowego nr 1307/2013, obszar uprawniony do takich płatności powinien być faktycznie i prawidłowo użytkowany rolniczo (zgodnie z wymogami i normami) przez cały rok kalendarzowy, którego dotyczy wniosek o te płatności. Rok kalendarzowy trwa od 1 stycznia do 31 grudnia. Z kolei rok wegetacyjny trwa zwykle od pierwszych zabiegów na wiosnę do ostatnich zabiegów jesienią, ale może być też uzależniony od rodzajów upraw. Ww. przepis słusznie wskazuje odnośnie całej UE całoroczny obowiązek odpowiedniego utrzymania gruntów. W przypadku uznania, że chodzi o rok (okres) wegetacyjny, początek wymagania odpowiedniego stanu działek mógłby się okazać rożny dla rożnych gospodarstw tak z powodu wybranych upraw jak i stanu gruntu czy pogody. Wobec ww. regulacji i stanu działek strony organy ARiMR nie miały możliwości uznania, że zakwestionowane działki strony były uprawnione do wsparcia przez cały okres wymagany przepisami dotyczącymi tego wsparcia. Nie było w szczególności możliwości dostosowania okresu uprawniającego do płatności do czasu w jakim strona faktycznie zakończyła prace porządkowe na ww. działkach. Organ podał także, mając na uwadze treść §2 rozporządzenia o warunkach płatności z 2015 r., że stan działek strony już na początku roku 2021 wskazywał na to, że cel w postaci usunięcia roślinności niepożądanej nie został osiągnięty nawet mimo intensywności podjętych prac. W takiej sytuacji wykonywane ciężkim sprzętem (ślady na gruncie) prace rekultywacyjne, porządkowe i wycinkowe nie mogły zostać uznane za wystarczające do uznania, że działki strony objęte tymi pracami faktycznie były hektarami kwalifikującymi się do płatności (były użytkami rolnymi, a więc np. gruntami ornymi czy użytkami zielonymi). Niezadowalający stan części gruntów strony miał miejsce w roku 2020 i przeciągnął się także na rok 2021. Z uwagi na znaczne zaniedbanie rolnicze części tych gruntów cel ten wymagał nadzwyczajnych interwencji strony, które zostały podjęte zbyt późno, aby zupełnie nie miały wpływu na ocenę deklaracji strony za rok 2021. Okoliczności sprawy wskazują wręcz na to, że strona podjęła się tych działań w reakcji na zapowiedzianą kontrolę - strona zwróciła się do kontrolerów, aby sprawdzenia wykonać w 2 etapach i tak zostało to wykonane. Stan sprzątanych (ponieważ działań strony nie można nazwać po prostu zabiegami zapobiegającymi zachwaszczaniu) działek i pogoda nie pozwoliły na sprawne ich zakończenie, bez pozostawiania widocznych śladów tych zabiegów i pozostałości po nich i to pomimo pory zimowej, gdzie jak słusznie wskazuje strona wegetacja roślin jest ograniczona. Wskazanie w decyzji, że niezadowalający stan gruntów strony obejmował zarówno rok 2020 jak i 2021 oznaczał tyle, że prace strony były wykonane odnośnie roku 2020 zbyt późno, a odnośnie roku 2021, że nie zostały odpowiednio wcześnie zakończone. Jest to ocena obiektywna - a nie dowolna, nieuprawniona czy nieudowodniona, jak to twierdzi się w skardze - wynikająca z materiału zdjęciowego zgromadzonego podczas głownie kontroli terenowej z lutego 2021 r. Ze zdjęć satelitarnych z portalu Sentinel wynika z kolei, że niezadowalający stan gruntów na dz. ewid. nr [...] i działkach sąsiednich trwał do maja 2021 r. Na zdjęciach tych widać brązowe plamy ziemi, podczas gdy użytki zielone na działkach w okolicy (innych producentów rolnych) są już w pełni zielone. Końcowo organ wskazał, że prawidłowa deklaracja strony za rok 2021 powinna uwzględniać wyniki kontroli z początku tego roku. Strona powinna odpowiednio ograniczyć powierzchnie deklarowane, tak aby w swym wniosku ująć jedynie działki, na których nie prowadzono na początku tego roku ciężkich prac porządkowych. Jeżeli grunty te odznaczały się odpowiednim stanem od 2022 r. mogły i powinny być przez stronę zadeklarowane do płatności za rok 2022.
Odnosząc się do odpowiedzi na skargę, skarżący podtrzymał stanowisko, iż przedmiotowe działki były - w efekcie prac polowych z początku 2021 r. przygotowane w sposób prawidłowy do okresu wegetacyjnego (rok 2021) - zaś prace te zostały wykonane zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki rolnej. Nie można zaakceptować argumentacji organu, iż skarżący może być swoiście "podwójnie karany" za stan działek w roku 2020 oraz w 2021 na podstawie jednej i tej samej kontroli terenowej. Co jest wyraźnie widoczne na fotografiach nieruchomości sporządzonych przez organ - obszary z pozostałościami "zdrewniałego zakrzaczenia" obejmowały znikomą część zgłoszonych do dopłat działek, podobnie jak ślady ciężkiego sprzętu rolniczego - a wynika to z faktu, także widocznego na zdjęciach, iż łąka graniczy z lasem, w efekcie czego pojawiają się tzw. samosiejki, usuwane przez skarżącego (a wyrastające tylko w obszarze graniczącym z lasem). Na pozostałym obszarze działek prowadzone były zwykłe prace, przy pomocy zwykłego, nie zaś ciężkiego, sprzętu rolniczego.
Pełnomocnik skarżącego podał również, że nie jest prawdziwa teza, jakoby dopiero od maja 2021 r. działki prowadzone miały być w "sposób odpowiedni, a to z uwagi na stwierdzone wcześniej przez organ na zdjęciach "brązowe plamy" - owe plamy to resztki materiału organicznego (zrębki powstające po rozdrobnieniu zdrewniałych łodyg i zakrzaczeń) powstałego wskutek prac polowych z lutego 2021 r., pozostawione jako naturalny nawóz.
Za chybioną została także uznana teza, jakoby grunt miał być przez cały rok kalendarzowy w takim samym stanie - po to przeprowadza się, najczęściej na wiosnę, prace polowe przygotowujące działki do produkcji rolnej, by mogły temu celowi służyć. Obiektywnie, przed tymi pracami, żadna działka rolna nie jest w stanie "właściwym" do produkcji rolnej. Jeżeli zarazem sam ustawodawca przewiduje (§ 2 rozporządzenia o warunkach płatności z 2015 r.), iż czynności agrotechnicznych ma być przynajmniej jedna w roku (do końca lipca danego roku), to racjonalnie należy przyjąć iż zakłada, że przed tymi pracami grunt może być "zachwaszczony, zadrzewiony lub zakrzewiony". W realiach sprawy - prace skarżący przeprowadził nie "na ostatnią chwilę", ale z samym początkiem roku - dopełniając obowiązku wynikającego z ww. normy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095 z późn. zm.; dalej ustawa o COVID-19). Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do ust. 3, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Mając powyższe na uwadze Przewodniczący Wydziału I WSA w Krakowie skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji Skarżącego, bowiem podnoszone przez niego argumenty, podobnie jak i argumenty Organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią Organu na skargę.
Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021r. poz. 137), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022r. poz. 329; dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.
Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.).
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Gdy skarga jest bezzasadna, sąd orzeka o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy.
Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2021r. poz. 2114 z późn. zm.; zwanej dalej u.p.s.w.b.), która miała zastosowanie w niniejszej sprawie i stanowiła jedną z podstaw prawnych wydanych decyzji, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
W dalszej kolejności podnieść wypada, że rozstrzygając sprawę sąd administracyjny opiera się wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, nie zaś na twierdzeniach organu zawartych w odpowiedzi na skargę. Poddając zatem analizie materiał dowodowy, jaki posłużył organowi I instancji do wydania decyzji a organowi odwoławczemu do jej zaakceptowania, Sąd stwierdził, że konkluzje organów zawarte w zaskarżonej decyzji, nie mają prawidłowego odniesienia i potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy – w takim stopniu aby przyjąć, że organ odwoławczy mógł stwierdzić że decyzja organu I instancji zasługuje na utrzymanie jej w mocy.
Po pierwsze, w uzasadnienie decyzji wplecione są zdjęcia wykonane – jak wynika z ich opisu podczas "kontroli terenowej wykonanej w 2020r." oraz szkice i zdjęcia lotnicze pochodzące z 2018 i 2019r. wykorzystane podczas kontroli za 2020r. – co jak słusznie podnosił Skarżący – w żadnym wypadku nie obrazuje stanu działek w 2021r. co więcej organ powołuje się na materiały z "w/w. kontroli" nie wspominając o kontroli terenowej na którą powołuje się w uzasadnieniu decyzji tj. wykonanej w dniu 26 lutego 2021r. co nie pozwala przyjąć, że są to materiały adekwatne do oceny stanu faktycznego na gruncie w 2021r. Jedynie na stronie 13 zaskarżonej decyzji zamieszczone jest zdjęcie lotnicze z programu Google Earth jednakże ono samo w sobie nie stanowi o potwierdzeniu konkluzji organu.
Po drugie, zdjęcia wykonane w czasie kontroli w 2020 r. nie dotyczą roku, którego dotyczył wniosek o przyznanie płatności w niniejszej sprawie (2021r.). Jak wynika z akt sprawy K.D. złożył wniosek o przyznanie płatności na 2021r. w dniu 17 czerwca 2021r. natomiast organ konsekwentnie powołuje się na kontrole terenowe wykonane w dniu 26 lutego 2021r. z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast by zdjęcia z tej kontroli stały się podstawą zaskarżonej decyzji. Nie przedstawia też w decyzji protokołu z tej kontroli. Organ odnosi się do wyników tej kontroli jedynie werbalnie. To powoduje, że Sąd nie może obecnie ocenić zasadności zarzutów skarżącego w przedmiocie naruszenia przepisów postępowania i w konsekwencji przepisów prawa materialnego w szczególności gdy podnosi on – nie kwestionując nieprawidłowości występujących w 2020r. – że od początku 2021r. rozpoczął prace mające przygotować grunt do rolniczego wykorzystania i że mogło to zostać stwierdzone już w lutym 2021r. oraz że w następstwie tych prac grunty podlegały rolniczemu wykorzystaniu w pełnym, zgłoszonym zakresie.
Jak podnosi się natomiast w orzecznictwie (wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2011r., II GSK 199/10; z dnia 19 maja 2011r., II GSK 500/10; z dnia 22 września 2011r., II GSK 911/10) w postępowaniu o przyznanie płatności istotne znaczenie ma rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i utrzymywanie ich w stanie zgodnym z normami w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie. W konsekwencji, dowody dokumentujące stan działek za lata poprzednie nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji (odmowy przyznania płatności) na podstawie wniosku złożonego przez stronę, a dotyczącego płatności za następne lata.
Sąd oczywiście zauważa potrzebę i konieczność kontroli przedmiotowych wniosków o przyznawanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ww. kontrola musi jednak być zgodna z prawem, w tym z zachowaniem procedur administracyjnych, do których odsyła powołana na wstępie ustawa z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Powyższe wynika nie tylko z art. 6 k.p.a (organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), lecz również z art. 3 ust. 2 pkt 1 u.p.s.w.b., zgodnie z którym w postępowaniach, o których mowa w ust. 1 (czyli w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy w trybie k.p.a.), organ administracji publicznej 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek.
Powyższe przepisy wskazują na pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności, w stosunku do regulacji wynikających z k.p.a. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu tym ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Tym niemniej dokonując kontroli przestrzegania prawa przez beneficjentów środków (płatności) przyznawanych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to przede wszystkim organy powinny ściśle przestrzegać prawa, w tym proceduralnego. Skoro bowiem na podstawie ww. ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się – co do zasady – przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to wydanie decyzji przyznającej płatności na podstawie wniosku Strony, skutkuje rygoryzmem przewidzianym w k.p.a.
W konsekwencji, ze względu na ww. rygoryzm – zdaniem Sądu – w takim przypadku zasadą powinny być kontrole przeprowadzone w toku postępowania, tzn. jeszcze przed wydaniem decyzji przyznającej przedmiotowe płatności. Oczywiście możliwe jest również odniesienie się do "wstecznych" kontroli prawidłowości przyznanych płatności ale raczej porównawczo a nie w sposób zastępujący czy wręcz wyłączający aktualne ustalenia faktyczne.
Zgodnie nadto z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. Szczególnie w przypadku decyzji, które odmawiają przyznania pewnych praw, dokonują zmniejszenia płatności, czy nakładają pewnego rodzaju sankcje, z uzasadnienia decyzji powinny w sposób wyraźny i komunikatywny wynikać przesłanki takiego, a nie innego rozstrzygnięcia wraz z wyjaśnieniem podstawy prawnych. Przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn takiego, a nie innego załatwienia żądania strony.
Temu zadaniu – zdaniem Sądu – organ nie sprostał nie gromadząc stosownego i adekwatnego do przedmiotu sprawy materiału dowodowego a w każdym razie, nie powołując się na niego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co spowodowało, że Sąd nie mógł ocenić jej merytorycznej, materialnoprawnej poprawności. Sąd administracyjny nie ustala bowiem stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy a jedynie ocenia prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ prowadzący postępowanie.
Z tych względów Sąd uznał, że naruszone zostały przepisy postępowania, tj. art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W konsekwencji odnoszenie się do dalszych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, należy uznać za bezprzedmiotowe.
Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zastosuje się do rozważań zawartych w niniejszym uzasadnieniu.
Jednocześnie wyjaśnić należy, że Sąd nie przesądza, czy organ winien skarżącemu przyznać płatności czy też nie. Stwierdza wyłącznie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a organ administracji ma obowiązek ponownego rzetelnego przeprowadzenia postępowania i następnie rozważenia okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem, w wysokości 480 zł.