I SA/Kr 629/21

I SA/Kr 629/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jarosław Wiśniewski
Waldemar Michaldo /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesław Kuśnierz
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
I GSK 1630/21 - Wyrok NSA z 2022-09-14
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 31zo ust. 10 i 11
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2015 poz 2009
par 9
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru  urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N. S. z dnia 10 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N. S. z dnia 29 stycznia 2021 r.
Uzasadnienie
Dnia 25 stycznia 2021 r. M. S. (dalej: Płatnik, Skarżący) złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek RDZ-B6 o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach. Płatnik wnosił o zwolnienie go z obowiązku opłacania należności tytułem składek za listopad 2020 r. W wniosku Płatnik wskazał, że przeważającą działalnością prowadzoną przez niego na 30 września 2020 r. jest wg Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) działalność oznaczona kodem 56.10.A (tj. Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne).
W dniu 29 stycznia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N. S. (dalej: organ, ZUS) decyzją o sygn. sprawy [...] odmówił Płatnikowi prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotno, na Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z danymi w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) na dzień 30 września 2020 r. Płatnik prowadził działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 41.20.Z jako przeważającą działalność, która wg brzemienia przepisów ustawy nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek.
Pismem z dnia 10 lutego 2021 r. Płatnik złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Płatnik podniósł we wniosku, że wydana w sprawie decyzja jest w jego opinii nieprawidłowa. Płatnik wskazał, że kod PKD 41.20.Z widniejący w CEIDG jest kodem przeważającej działalności jego drugiej, jednoosobowej działalności gospodarczej. Płatnik wskazał, że wniosek w sprawie złożył jako wspólnik spółki cywilnej. Wskazał, że w formie spółki cywilnej prowadzi działalność gospodarczą gastronomiczną – tj. prowadzi restaurację od 2017 r. razem ze swoją siostrą. Płatnik wskazał, że od działalności gastronomicznej prowadzonej w formie spółki cywilnej wraz z siostrą oraz od osobistej działalności oznaczonej PKD 41.20.Z opłaca niezależne od siebie opłaty do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto wskazał, że z własnej, indywidualnej działalności gospodarczej, która była zgłoszona do CEIDG nie osiągał żadnych dochodów.
Rozpoznając wskazany wniosek Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N. S. decyzją z dnia 10 marca 2021 r. o sygn. sprawy [...] utrzymał w mocy decyzję ZUS z 29 stycznia 2021 r., numer [...] o odmowie zwolnienia M. S. z opłacenia składek za listopad 2020 r. Organ w uzasadnieniu swojej decyzji zwrócił uwagę, że każdy ze wspólników spółki cywilnej odrębnie prowadzi działalność gospodarczą oraz posiada odrębny wpis w CEIDG. Zauważył, że wnioski o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia, o których stanowią przepisy ustawy, mogą składać zarówno wspólnicy spółek cywilnych jak i sama spółka cywilna. Stąd ww. organ wywiódł konieczność ustalania kodu PKD właściwego wyłącznie dla wnioskodawcy. Organ ponownie rozpatrujący sprawę wskazał, że prowadzona przez Płatnika razem z siostrą spółka cywilna w bazie REGON ma ujawnione przeważające PKD 56.10.A., natomiast dla Płatnika jako wspólnika spółki cywilnej na dzień 30 września 2020 r. w rejestrze REGON figurowało PKD przeważającej działalności gospodarczej 41.20.Z.
Następnie ZUS po przywołaniu brzmienia przepisów ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. póz. 1842, z zm.), podniósł, że oceny spełnienia warunku w zakresie PKD dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON, w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. oraz podniósł, iż ustawodawca nie przewiduje sprawdzania rodzaju prowadzonej działalności w inny sposób. Ww. organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami organu Płatnik był przedsiębiorcą, którego przeważająca działalność gospodarcza była oznaczona kodem 41.20.Z, który nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek.
Dalej organ ponownie rozpatrujący sprawę, przywołując przepisy ustawy z 29.06.1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. z 2020 r. póz. 443, z zm.) i orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że istnieje domniemanie, iż dane wpisane do CEIDG są prawdziwe, w związku z powyższym organy orzekające w sprawie są związane treścią wpisu do CEIDG i nie mogą poczynić własnych ustaleń, odmiennych niż dane w nim zawarte.
Od powyższej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych M. S. pismem z dnia 10 kwietnia 2021 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W wywiedzionej skardze skarżący podkreślił ponownie, że nie ubiega się o zwolnienie ze składek należnych z tytułu jego osobistej działalności oznaczonej kodem PKD 41.20.Z, tylko o zwolnienia z składek należnych z tytułu działalności prowadzonej w ramach spółki cywilnej, która jest oznaczona kodem PKD 56.10.A. Skarżący podniósł m.in., że z tytułu swojej indywidualnej działalności gospodarczej nie uzyskiwał dochodu od września 2020 r. oraz że działalność restauracyjną prowadził niezmiennie od 2017 r. Skarżący wyjaśnił, że w sierpniu 2020 r. wznowił indywidualną działalność (kod 41.20.Z), oraz rozszerzył wpis w CEIDG o dodatkowe numery. Odnosząc się do obowiązku wskazania przeważającej działalności, wskazał, że podał kod 41.20.Z dlatego, gdyż był później dodany, bardziej aktualny – a nie dlatego, że był faktycznie "przeważający". Wskazał, że składka, którą odprowadza do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu spółki jest w jego przypadku głównym tytułem ubezpieczenia, a z tytułu dodatkowej działalności opłaca jedynie składkę zdrowotną. Skarżący podniósł, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, a to wspólnicy podlegają opodatkowaniu i ją reprezentują, dlatego nie można traktować wspólników i spółki jako rozłącznych i oderwanych od siebie podmiotów.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych reprezentowany przez pełnomocnika podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.; dalej: ustawa o COVID) w zw. z § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r. nr 61/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Wskazane zarządzenie Prezesa WSA w Krakowie zostało wydane w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta na prawach powiatu Kraków, będącego siedzibą tut. Sądu, obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758 ze zm.). Na mocy ww. przepisów zarządzenia Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dniem 17 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. W związku z tym sprawy przeznaczone do rozpatrzenia na rozprawie skierowano do załatwienia na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Z uwagi na to zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.
Jak wskazano powyżej sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zdaniem Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącego, bowiem podnoszone przez niego argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy w tym złożoną skargę jak i odpowiedź na skargę.
Odnośnie kwestii możliwości wzięcia udziału w rozprawie przeprowadzonej na odległość przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej z jednoczesnym bezpośrednim przekazem dźwięku i obrazu zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. wyjaśnić należy, że przeprowadzenie takiej rozprawy nie było możliwe, gdyż tut. Sąd nie dysponował odpowiednim zapleczem technicznym umożliwiającymi przeprowadzenie rozprawy w formie "on line".
W następnej kolejności należy przypomnieć, iż stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2000 r., poz. 1773 ze zm.), rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) – przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Skarżący zamieszkuje na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w zasadzie do określenia, czy dla uznania, że płatnik objęty został zwolnieniem z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek ubezpieczeniowych, o którym mowa w art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.), zwanej dalej również "ustawą o COVID-19", decydującym jest kod PKD przeważającej działalności prowadzonej przez płatnika, ujawniony w określonej dacie w rejestrze REGON, czy też nadrzędne znaczenie w tym zakresie ma kod PKD określający działalność, jaką w rzeczywistości wykonywał wówczas ten podmiot. Prawidłowe ustalenie powyższej kwestii determinuje bowiem niezbędny zakres i kierunki postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ, błędne zaś przesądzić musi finalnie o wadliwości przeprowadzonego postępowania.
Zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.
Z kolei art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 stanowi, iż oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.
Z przywołanych przepisów wynika, że zwolnieniem od opłacania należności z tytułu składek za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. objęci zostali płatnicy składek prowadzący na dzień 30 września 2020 r. rodzaje działalności wskazane w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19. W tym kontekście kluczowe pozostaje zatem ustalenie rodzaju działalności, jaką przedsiębiorca faktycznie prowadził w ww. dacie.
Wprawdzie stosownie do art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 na dzień 30 września 2020 r., oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r., lecz w ocenie Sądu danych tych organ nie może przyjmować bezkrytycznie, jako dowodu absolutnego.
Przechodząc zaś do szerszego omówienia stwierdzonych w sprawie naruszeń przepisów prawa materialnego i właściwej wykładni art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19, należy podkreślić, że w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w rejestrze REGON, a faktycznie wykonywaną przez stronę działalnością gospodarcza we wskazanej dacie, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Przedmiotowa konkluzja wynika co najmniej z kilku powodów.
Na przeszkodzie dokonywania przez organ ustaleń faktycznych tylko i wyłącznie w oparciu o dane ujawnione w rejestrze REGON stoją bowiem zasady prawidłowej wykładni przepisów prawa. Chociaż nie ulega wątpliwości, iż co do zasady metodą interpretacji stosowaną w pierwszej kolejności jest wykładnia językowa, sprowadzająca się do prostego odczytania sensu regulacji w oparciu o ich literalne brzmienie, tak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, iż od powyższej zasady przewidziane są odstępstwa, w szczególności w sytuacji, gdy wykładnia językowa godziłaby w cel danej instytucji prawnej (zob. szerzej uchwała NSA z dnia 17 stycznia 2011 r., II FPS 2/10).
Warto w tym miejscu przywołać także inną uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu której, odwołując się do przykładów z orzecznictwa sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego, jak i przedstawicieli doktryny, stwierdzono, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej. Mogłoby się bowiem okazać, że sens przepisu, który z językowego punktu widzenia wydaje się wprawdzie całkiem jasny, okaże się jednak wątpliwy, gdy skonfrontować go z innymi przepisami lub celem regulacji prawnej (zob. szerzej uchwała NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10).
Z powyższych rozważań wysuwa się zatem wniosek, że o ile punktem wyjścia dla interpretacji przepisów prawa jest wykładnia językowa, tak nie ma ona charakteru absolutnego. Dlatego też, w przypadkach wątpliwych, zwłaszcza w sytuacji, gdy rezultaty powyższej wykładni podważają sens przepisów, zasadne jest skorzystanie z pozostałych metod wykładni, w tym w szczególności wykładni systemowej, odwołującej się do usytuowania przepisu w systemie prawa, oraz wykładni funkcjonalnej, która odwołuje się z kolei do funkcji, jaką ma pełnić dana regulacja.
Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotu niniejszej sprawy, należy podkreślić, że przepisy ustawy o COVID-19 służyć miały m.in. złagodzeniu negatywnych skutków, jakie wywarł wybuch pandemii na polskich przedsiębiorców za sprawą wprowadzanych ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej, a to poprzez wprowadzenie zróżnicowanych środków pomocowych. Jednym z nich było właśnie ustanowienie możliwości okresowego zwolnienia przedsiębiorców działających w określonych branżach od obowiązku uiszczania należnych składek ubezpieczeniowych, o którym mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19.
Jak trafnie wskazał m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 maja 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Bk 174/21, z uwagi na cel ustawy, organy administracji publicznej powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił we wskazanej dacie w rejestrze REGON właściwego kodu PKD dla przeważającej działalności gospodarczej, którą faktycznie prowadzi stanowi nie tylko zaprzeczenie ratio legis analizowanych regulacji, ale poddaje w wątpliwość także i konstytucyjne wartości demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji.
Pogląd powyższy Sąd podziela w całości i przyjmuje za swój własny na gruncie niniejszej sprawy. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że ograniczenie się w tym zakresie wyłącznie do językowej wykładni analizowanych przepisów, stanowiłoby wyraz akceptacji niedopuszczalnych sytuacji, w których przewidziane wsparcie trafiałoby do przedsiębiorców wskazujących w ewidencji jako kod PKD przeważającej działalności jeden z kodów wskazanych w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, podczas gdy w rzeczywistości nigdy takiej działalności nie prowadzili.
Zaznaczenia wymaga także, że przyjęty przez ustawodawcę w art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych stanowi niewątpliwie środek służący usprawnieniu postępowań w sprawach o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych za okres od dnia 1 listopada do dnia 30 listopada 2020 r. Ma on charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu, przy czym podkreślenia wymaga, że domniemanie to nie ma charakteru niewzruszalnego, w związku z czym nic nie stoi na przeszkodzie przeprowadzenia przeciwdowodu na przedmiotową okoliczność.
Niezależnie od faktu, iż brak jest przekonywujących argumentów prawnych przemawiających za brakiem możliwości podważenia ustaleń poczynionych przez organ w oparciu o ww. domniemanie, za jego wzruszalnym charakterem przemawia także odwołanie się do brzmienia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 stanowią bowiem dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Na marginesie zaznaczyć należy wszakże, iż przepisy ustawy o COVID-19 w żaden sposób nie wyłączyły stosowania art. 76 k.p.a.
W realiach niniejszej sprawy, wobec podnoszenia w toku postępowania przez M. S., że w rzeczywistości w przeważającej mierze prowadził on działalność gastronomiczną, oznaczoną kodem PKD 56.10.A, co stało w sprzeczności z kodem PKD przeważającej działalności skarżącego ujawnionym w rejestrze CEIDG oraz REGON, ZUS powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe wzywając skarżącego do wykazania wskazanej przez niego okoliczności. Jak już wskazano domniemanie prawne ustanowione przez ustawodawcę w art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 nie ma bowiem charakteru niewzruszalnego.
Organ nie odniósł się jednak w żaden sposób do ww. okoliczności wskazanych przez Skarżącego, mylnie poprzestając jedynie na ocenie danych uzyskanych z rejestru CEIDG / REGON, w związku z uprzednim dokonaniem błędnej wykładni art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19. Obowiązkiem ZUS w powyższym zakresie, mając przy tym na uwadze także treść art. 77 § 1 k.p.a., było wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie charakteru przeważającej działalności rzeczywiście prowadzonej przez stronę. Przedmiotowa okoliczność pozostaje bowiem kluczowa dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Wskazać należy ponadto, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani też ustawa o COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009). W § 9 rozporządzenia, nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.
Tym bardziej o przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego też dokonując wykładni dyspozycji art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19 nie można przy tym pominąć powyżej przedstawionego znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON.
Mając na uwadze powyżej przedstawione naruszenia prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Podstawą uchylenia decyzji wydanej przez ZUS w pierwszej instancji był art. 135 p.p.s.a. stanowiący, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, jej uchylenie stało się również konieczne.
Rozpatrując ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie uwzględnić stanowisko prawne wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Organ powinien w szczególności wezwać skarżącego do wyjaśnienia rozbieżności między kodem PKD wskazanym przez niego we wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, a kodem PKD wynikającym z bazy REGON (na dzień 30 września 2020 r.) oraz do przedłożenia wszelkich dowodów, z których wynikałoby, że faktycznie prowadzona przez niego działalność gospodarcza w przeważającym zakresie odpowiada kodowi 56.10.A Następnie organ winien dokonać oceny tak zgromadzonego materiału dowodowego, mając na uwadze prawidłową wykładnię przepisów ustawy o COVID-19 oraz przepisów k.p.a., i wydać stosowne rozstrzygnięcie z uzasadnieniem odpowiadającym standardom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.