I SA/Kr 627/21

I SA/Kr 627/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jarosław Wiśniewski
Urszula Zięba
Wiesław Kuśnierz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Sygn. powiązane
I GSK 1684/21 - Wyrok NSA z 2022-09-14
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) Sędziowie: WSA Jarosław Wiśniewski WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za listopad 2020 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego).
Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: PZUS, organ) decyzją z dnia 22 stycznia 2021 r. nr [...] odmówił P. Z. (dalej: Skarżący) prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za listopad 2020 r.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że we "wniosku z 15.01.2021 r. oświadczył Pan, że prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 56.10 A. Zgodnie ze zgłoszeniem do bazy REGON oraz CEiDG kod przeważającej działalności na dzień 30 września 2020 r. to 47.25 Z, który nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek. W związku z powyższym, nie przysługuje Panu prawo zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ńa ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r.."
Skarżący pismem z dnia 24 lutego 2021 r. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym podniósł, że od dnia 26 stycznia 2005 r. prowadzi niezmiennie jednoosobową działalność gospodarczą, która polega na świadczenie usług gastronomicznych w formie restauracji w lokalu przy ulicy [...]. Podniósł, że w poprzednim wniosku załączył "kserokopię wpisu do ewidencji oraz zaświadczenie REGON" i prosi "o uwzględnienie tych dokumentów również w tym wniosku". Jednocześnie Skarżący wyraził gotowość składania dodatkowych wyjaśnień.
PZUS decyzją z dnia 26 marca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 22 stycznia 2021 r.
W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.; dalej: ustawa o COVID -19) i wskazał, że: "We wniosku z 15 stycznia 2021 r. oświadczył Pan, że prowadzi przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 56.10.A. Zgodnie z bazą REGON na dzień 30 września 2020 r. przeważającą działalnością jest kod PKD 47.25.Z, który nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek.
W związku z powyższym utrzymujemy w mocy decyzję z 22 stycznia 2021 r., znak: [...], odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r."
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarżący decyzji PZUS zarzucił:
- naruszenie art. 31zo. ust. 10 ustawy o COVID-19, poprzez dokonanie błędnej interpretacji i zawężającej wykładni tego przepisu i bezpodstawne przyjęcie, że ustalenie przeważającej działalności gospodarczej opierać może się wyłącznie na ustaleniach z rejestru CEIDG oraz rejestru REGON, podczas gdy rodzaj przeważającej działalności gospodarczej stanowiący podstawę do zwolnienia ze składek nie musi być jako taki ściśle określony w rejestrze, a powinien wynikać z faktycznego sposobu wykonywania działalności przez przedsiębiorcę;
- błąd w ustaleniach faktycznych stanowiący podstawę wydania skarżonej decyzji a polegający na przyjęciu, iż przedmiotem przeważającej działalności gospodarczej Skarżącego jest sprzedaż detaliczna napojów alkoholowych i bezalkoholowych prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach, podczas gdy przedmiotem przeważającej działalności gospodarczej Skarżącego jest działalność restauracji i innych stałych placówek gastronomicznych;
- naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; obecnie: Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej K.p.a.) w związku z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności ustalenia, iż Skarżący prowadzi działalność gospodarczą stanowiącą działalność restauracji, jak również jest przedsiębiorcą w trudnej sytuacji, któremu przysługuje prawo zwolnień z obowiązku opłacania należności z tytułu składek;
- naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, w szczególności przez niedokładne zbadanie okoliczności sprawy i tym samym nieuwzględnienie w wydanej decyzji słusznego interesu strony.
Na podstawie powyższych zarzutów Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w całości, poprzez odmienne orzeczenie co do istoty sprawy i udzielenie Skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi.
Ponadto Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków: t.j. A. S., E. S. i K. S. na okoliczność wykazania, iż przeważająca działalność Skarżącego obejmuje prowadzenie restauracji tj. sushi baru a nie sprzedaż alkoholu; wykazania faktu, iż przedmiot działalności pozostaje niezmienny od 5 maja 2004 r., tj. od daty rozpoczęcia działalności przez Skarżącego; a także wykazania faktu, iż jest to najstarsza restauracja w postaci sushi baru w K..
W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że stanowczo kwestionuje wszelkie twierdzenia organu poczynione w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie zwolnienia płatnika z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za ww. okres. Zdaniem Skarżącego chybiona jest wykładnia art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 stanowiącego podstawę wydania skarżonej decyzji. Twierdzenia organu, jakoby sam fakt wpisania w rejestrze GUS na pierwszym miejscu przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez Skarżącego pod kodem 47.25 Z zamiast kodu 56.10 A, który to deklarował Skarżący we wniosku z dnia 15 stycznia 2021 r., uprawniał do wydania decyzji odmawiającej prawa do zwolnienia ze składek, pozostaje w sprzeczności z wykładnią ratio legis obowiązujących przepisów, z uwagi na fakt, iż ustawa o COVID-19 ma stanowić podstawę pomocy państwa dla przedsiębiorców, których objął kryzys wywołany pandemią koronawirusa. Chodzi zatem o realny pakiet ochrony dla podmiotów rzeczywiście prowadzących na dany dzień przeważająca działalność gospodarczą objętą oznaczonym kodem PKD. Skarżący prowadzi restaurację niezmiennie od wielu lat, co mogą również potwierdzić osoby pracujące na rzecz Skarżącego, a przedmiot jego działalności gospodarczej w przeważającej mierze obejmuje usługi gastronomiczne, a nie sprzedaż alkoholu (jak zostało to wpisane omyłkowo w rejestrze).
Dalej Skarżący podkreślił, że nie budzi wątpliwości fakt, iż w przypadku prowadzenia przez Niego restauracji serwującej sushi, która zaliczana jest na rynku gastronomii krakowskiej do najstarszych tego typu restauracji, przeważającym przedmiotem działalności jest kod PKD 56.10 Z a nie kod PKD 47.25 Z. Sprzedaż alkoholu oznaczona kodem PKD 47.25 Z jest jedynie elementem dodatkowym w stosunku do świadczenia usług gastronomicznych w postaci sporządzania i sprzedawania potraw klientom. Pod kodem PKD 47.25 Z mieści się wyłącznie sprzedaż detaliczna napojów alkoholowych i bezalkoholowych. Oznacza to, iż nie sposób uznać sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych w restauracji za przedmiot przeważającej działalności gospodarczej Skarżącego, albowiem prowadziłoby to do absurdalnego założenia, iż restauracja ze swej istoty nie ma na celu przygotowywania i sprzedaży potraw, a jedynie sprzedaż alkoholu.
Następnie Skarżący wskazał, że błędne oznaczenie kodu PKD wynikało z nieprawidłowego wpisu w rejestrze CEIDG powstałego na skutek okoliczności całkowicie niezależnych od Skarżącego, co wyniknęło z przenoszenia danych z gminnej ewidencji. Dlatego też Skarżący od razu po powzięciu powyższych informacji wystosował stosowny wniosek o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, w którym wniósł o sprostowanie błędu wpisu poprzez dokonanie zmian w stosunku do przedmiotu przeważającej działalności na kod 56.10 Z, tak by data powstania zmian nastąpiła od dnia przenoszenia danych z gminnej ewidencji tj. od dnia 16 listopada 2011 r.
Dalej Skarżący podniósł, że w toku całego postępowania Skarżący składał szeroko zakrojone wyjaśnienia, iż przedmiot jego przeważającej działalności gospodarczej obejmuje prowadzenie restauracji niezmiennie od rozpoczęcia działalności w 2005 r., a sam fakt błędnego oznaczenia kodu PKD przeważającej działalności gospodarczej w prowadzonym rejestrze wynikł z nieprawidłowego procesu przeniesienia danych z gminnej ewidencji do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Organ zlekceważył powyższe wyjaśnienia Skarżącego. Powyższe twierdzenia potwierdza zaświadczenie Prezydenta Miasta K. z dnia 15 lutego 2021 r. W przedmiotowym piśmie w sposób jednoznaczny zostało wykazane, iż Skarżący posiadał wpis w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej do dnia 31 grudnia 2011 r., (gdyż potem nastąpiła migracja do systemu ogólnopolskiego), a przedmiot prowadzonej działalności przez Skarżącego obejmował na pierwszym miejscu kod PKD 56.10.A, tj. restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne. Dodatkowo w wydanym zaświadczeniu widnieje informacja, iż wpis został przeniesiony z gminnej ewidencji do CEIDG w dniu 16 listopada 2011 r., a samo zaświadczenie określa stan wpisu jaki widniał na dzień przeniesienia danych do CEIDG.
Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).
Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1773 ze zm.), rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19 – przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę.
Skarżący ma miejsce zamieszkania na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
W niniejszej sprawie Przewodniczący I Wydziału WSA w Krakowie, zawiadomieniem z dnia 14 czerwca 2021 r. poinformował Skarżącego i organ o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne w ww. trybie. Kolejno Przewodniczący I Wydziału zarządzeniem z dnia 14 czerwca 2021 r. wyznaczył w rozpatrywanej sprawie posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów na dzień 8 lipca 2021 r.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wynikało z okoliczności, iż przeprowadzenie rozprawy mogłoby stanowić nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości jej przeprowadzenia na odległość z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zdaniem Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron, bowiem podnoszone przez nie argumenty, są wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów, Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Oceniając decyzję PZUS wydaną w sprawie z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że skarga okazała się zasadna.
Przedmiotem sprawy, a tym samym kontroli Sądu, jest decyzja PZUS, którą organ odmówił Skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r.
W ocenie organu, w przypadku Skarżącego kod PKD 47.25.Z przeważającej działalności uwidoczniony w rejestrze REGON nie uprawnia do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za listopad 2020 r.
Skarżący wskazał natomiast, że zgodnie ze stanem faktycznym prowadzi działalność z przeważającym kodem PKD jest kod 5610 A. Na dowód powyższego twierdzenia Skarżący przedstawił wyjaśnienia i stosowne zaświadczenia.
Mając na uwadze tak zarysowany spór przypomnieć należy, że zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, w wersji aktualnej na dzień złożenia przez stronę wniosku (w dniu 15 stycznia 2021 r.), na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r" wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.
Treść art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 w sposób jednoznaczny wskazuje, że zwolnienie z opłacania składek za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. przysługuje płatnikom, którzy na dzień 30 września 2020 r., prowadzą działalność przeważającą wg ściśle wymienionych kodów PKD w ustawie.
W sprawie zatem kluczowe jest, na gruncie zaistniałego sporu, wyjaśnienie pojęcia "przeważającej działalności" na gruncie przywołanego art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, a następnie dokonanie prawidłowej wykładni tej regulacji, a także ustalenie, jaką przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu działalność.
Klasyfikacja PKD unormowana jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r. nr 251, poz. 1885 ze zm.; dalej: rozporządzenie PKD). Rozporządzenie wydane jest na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 443, ze zm.; dalej: u.s.p.).
W ww. akcie odnośnie przeważającej działalności, w załączniku Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji pkt 7, wyjaśniono jedynie, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana. Jednocześnie, wśród danych ewidencyjnych podlegających wpisowi jest również numer identyfikacyjny REGON przedsiębiorcy, o ile taki posiada (art. 5 ust. 1 pkt 3).
W ustawie o statystyce publicznej, ustawodawca w przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4 wskazał, że wpisowi do Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu.
W samej ustawie o statystyce nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności gospodarczej", ale w art. 46 u.s.p. zawarta jest delegacja ustawowa do określenia sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów, wzory wniosków, ankiet i zaświadczeń, uwzględniając konieczność zapewnienia kompletności oraz aktualizacji danych gromadzonych w tym rejestrze.
Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, określa § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm.; dalej: rozporządzenie o metodologii).
Przepis § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Następnie § 9 ust. 2 pkt 1 stanowi, że rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, których celem jest osiągnięcie zysku, zakładów działalności gospodarczej, stowarzyszeń, organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.
W świetle przywołanych przepisów - jedynym możliwym sposobem odkodowania pojęcia "przeważającej działalności" jest przyjęcie go w znaczeniu wynikającym z ww. przepisów statystycznych. Statystyczny charakter ma też informacja o tzw. działalności przeważającej, którą dany podmiot musi obowiązkowo podać rejestrując firmę.
Zatem należy stwierdzić, że podmiot uprawniony do otrzymania ulgi to płatnik składek prowadzący na dzień 30 września 2020 r. przeważającą działalność według podanego w przepisie PKD, a dana przeważająca działalność jest ustalona na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.
Podkreślić należy, że ustawa o COVID-19 łącznie z jej kolejnymi zmianami i wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi to tzw. pakiet ustaw Tarczy Antykryzysowej.
Tarcza Antykryzysowa ma stanowić rozwiązanie dla polskiej gospodarki w dobie epidemii koronawirusa. To pakiet rozwiązań przygotowanych przez Radę Ministrów, który ma ochronić polskie państwo i obywateli przed kryzysem wywołanym pandemią koronawirusa. Opiera się on na pięciu filarach: ochronie miejsc pracy i bezpieczeństwu pracowników, finansowaniu przedsiębiorców, ochronie zdrowia, wzmocnieniu systemu finansowego i inwestycjach publicznych. Tarcza ma na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki, a także danie jej impulsu inwestycyjnego (https://www.gov.pl/web/tarczaantykryzysowa).
Właściwe zdefiniowanie pojęcia "przeważającej działalności" ma zatem doniosłe znaczenie również w kontekście celu Tarczy Antykryzysowej, która stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19. Jak wynika z przepisów, cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne, rzeczywiste wsparcie dla podmiotów, które skutki epidemii COVID-19 faktycznie ponoszą (np. poprzez wprowadzone ograniczenia w prowadzeniu działalności). Chodzi zatem o to, aby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień jako przeważającą działalność we wskazanym zakresie według podanego PKD.
Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 162), podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2215/05; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1010/13 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W zakresie charakteru prawnego wniosku przedsiębiorcy o wpisanie, czy aktualizację danych do rejestru REGON, przywołać należy orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12 oraz w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15 Sąd Najwyższy stwierdził, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. (...) Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową. SN stwierdził, że: "Sąd Apelacyjny odmawiając uwzględnienia wniosków dowodowych odnośnie do rodzaju faktycznie prowadzonej w spornym okresie działalności pozbawił go (stronę - przypisek Sądu) możliwości wykazania, że nie doszło do zaniżenia stopy procentowej składki na ubezpieczenia społeczne (...)". Powołane wyroki zapadły na gruncie ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych z dnia 30 października 2002 r. t.j. Dz.U. z 2019 poz. 1205), która w art. 2 pkt 10 definiuje "rodzaj działalności według PKD" jako rodzaj przeważającej działalności zakodowanej według Polskiej Klasyfikacji Działalności w rejestrze REGON. Wyroki dotyczą skutków prawnych podania w formularzu ZUS IWA rzeczywistego rodzaju działalności według PKD - niepokrywającego się z rejestrem REGON. SN wskazując na charakter wpisu do rejestru i wniosku o zmianę stwierdził, że "skoro kategoria ryzyka jest instytucją związaną ze stopniem zagrożeń zawodowych, to kreuje ją rzeczywisty stan rzeczy. W takim też kontekście należy interpretować art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej. Przepis ten określa sposób ustalania przynależności płatnika do określonej grupy działalności według PKD oparty również na oświadczeniu wiedzy płatnika, tyle tylko że złożonym dla potrzeb statystycznych. Wskazana na wstępie i wynikająca z ustawy funkcja, jaką pełni zróżnicowanie stóp procentowych składek na ubezpieczenie wypadkowe, nakazuje uwzględniać rzeczywiste ryzyko zagrożeń zawodowych występujące u danego płatnika. Dlatego też z treści art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej nie można wywieść wniosku, że dane w zakresie PKD ujęte w rejestrze REGON w każdym przypadku są danymi prawidłowymi, a w konsekwencji, że zawsze podanie innego rodzaju działalności według PKD niż wynikający z rejestru REGON będzie podaniem nieprawdziwej informacji w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy wypadkowej".
Jednocześnie wskazać należy, że organ ewidencyjny, ani później inny organ administracji publicznej, nie badają z urzędu zgodności zadeklarowanej działalności (zgodnie z PKD), z ewentualnymi czynnościami, które w ramach tej działalności podmiot gospodarczy zamierza faktycznie podjąć. Takie działania organów administracji publicznej naruszałyby swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.
Powyższe obszerne odniesienie się do charakteru wpisu do rejestru i jego znaczenia jest zdaniem Sądu istotne na gruncie właściwego odczytania art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19.
Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu, przyjęty na podstawie ww. regulacji jedyny sposób weryfikacji warunku prowadzenia jako przeważającej działalności gospodarczej według podanego PKD - tj. wpis do rejestru REGON, czy ewentualnie CEIDG, w rubryce przeważającej działalności, nie przyczynia się do realizacji celu ustawy o COVID-19, nie dochowuje zasady proporcjonalności, jak również w efekcie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa.
Jak już Sąd wskazywał wsparcie w ramach Tarczy Antykryzysowej jest reakcją na skutki epidemii COVID-19 i jest ukierunkowane na realne/faktyczne wsparcie dla podmiotów, które poniosły realne straty na skutek obostrzeń związanych z pandemią.
Zastosowany przez organ, jako jedyny sposób (dowód) spełnienia wymogu do otrzymania ulgi - wpis w rejestrze REGON - nie znajduje uzasadnienia ani jako pełniący funkcję zabezpieczenia przed dostępem do skorzystania z ulgi podmiotów nieuprawnionych, ani jako uproszczenie procedur.
Wpis w tych rejestrach, jak już wskazano, nie ma charakteru pewnego, tj. korzysta z domniemania prawdziwości, które jest wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o ulgę na pewno spełnia wymóg ustawowy, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu i przesądzało o prawidłowości postępowania organu. Zwłaszcza, że istnieje inna możliwość wykazania spełnienia wymaganego warunku. Ponadto wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie jak oświadczenie we wniosku.
Zdaniem Sądu, wpisy w ww. rejestrach, jako jedyny sposób weryfikacji spełnienia kryterium przyznania ulgi, nie wypełniają również swojej funkcji jako "uproszczenie" procedur, bowiem nie ulega wątpliwości, że uproszczenie procedur ma ułatwić skorzystanie ze wsparcia (w tym skrócenie procedury), do czego jednak ww. sposób weryfikacji w sprawie nie prowadzi. Wpis w odpowiedniej rubryce rejestru jako jedyny warunek spełnienia wymogu, de facto powoduje wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które w warstwie merytorycznej warunek do przyznania ulgi spełniają (prowadzą na dzień 30 września 2020 r. przeważającą działalność według podanych PKD), a jedynie nie spełniają warstwy formalnej (uchybiły obowiązkom statystycznym).
W tym miejscu przypomnieć należy, że rozporządzenie PKD mówi, że aby uniknąć zbyt częstych zmian, stosuje się zasadę stabilności. Zgodnie z tą zasadą, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca. Czyli wręcz wymaga się od przedsiębiorcy, by odczekał dwa lata zanim dokona zmiany w zakresie działalności przeważającej.
Tak więc, zdaniem Sądu, przyjęty przez organ sposób wykładni art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, a co za tym idzie sposób weryfikacji spełnienia wymogu do przyznania ulgi, jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje. Przyjęty sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych nie może w skutkach prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek spełniają, co mogą wykazać w inny sposób.
Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia.
W ocenie Sądu, oceny w zakresie równego prawa do wsparcia (bo o takie prawo chodzi), należy dokonać pomiędzy podmiotami, które faktycznie spełniają wymóg prowadzenia na dzień 30 września 2020 r. przeważającej działalności gospodarczej według podanych kodów PKD.
Wprowadzenie jako jedynego sposobu weryfikacji spełnienia przedmiotowego kryterium - wymogu wpisu w rejestrze, w rubryce przeważającej działalności gospodarczej - doprowadziło więc do sytuacji, że podmioty, które znajdują się w tej samej sytuacji, tj. faktycznie/rzeczywiście prowadzą na dzień 30 września 2020 r., jako przeważającą działalność gospodarczą według PKD wymienionych w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 - zostały pozbawione dostępu do ulgi. Dokonany więc przez organ sposób wykładni tego przepisu, sprowadzający się jedynie do sprawdzenia zapisu w odpowiedniej rubryce rejestru, prowadzi w skutkach do nierównego dostępu do pomocy. Tym samym nie realizuje głównego celu przyjętej regulacji prawnej.
Przyjęty przez organ sposób wykładni art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 wywołuje więc wyłącznie negatywny wpływ na sytuację tożsamych podmiotów uprawnionych do wsparcia, ponieważ, jak już Sąd wskazywał, wpis w rejestrze, w rubryce zadeklarowanej przeważającej działalności, nie uzasadnia pominięcia faktycznie prowadzonej przez dany podmiot przeważającej działalności, skoro istnieje możliwość wykazania spełnienia warunku do przyznania ulgi w inny sposób, na podstawie innych dowodów/dokumentów.
W tym miejscu przypomnieć należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 K.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 423) mają zastosowanie przepisy K.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 K.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a.). Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada też na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych ustaleń pozwala organowi na zajęcie stanowiska w sprawie. Organ winien przed wydaniem decyzji, zwrócić się do Skarżącego o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie Jego twierdzeń na podstawie art. 79a K.p.a., choćby na okoliczność, czy wartość przychodu ze sprzedaży usług z działalności określonej w kodzie PKD wskazywanym przez Skarżącego jako rodzaj prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej, stanowi przeważającą większość w przychodach Skarżącego uzyskanych w 2019 r. i 2020 r.
Uzasadnienie decyzji PZUS jest wyjątkowo lakoniczne, oprócz przytoczenia art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 w sprawie wsparcia, zawiera de facto dwuzdaniowe uzasadnienie odmowy przyznania prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. PZUS rozpoznając ponownie sprawę zupełnie pominął przedstawione dowody, które Skarżący przedstawił na poparcie swoich tez.
Ze względów wskazanych powyżej, zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić należy jako wadliwe formalnie i przedwczesne, przyjęto bowiem, że Skarżący podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę bez umożliwienia wykazania, że Skarżący spełnia kryterium prowadzenia na dzień 30 września 2020 r. przeważającej działalności według PKD wskazanych w art. art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19.
Końcowo w związku z zawartymi w skardze sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika wnioskami dotyczącymi dopuszczenia przed sądem administracyjnym dowodów z zeznań świadków oraz orzeczenia "co do istoty sprawy i udzielenie Skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r.", Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnia, że w postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Oznacza to, że sąd administracyjny nie przesłuchuje świadków. Po drugie Sąd nie ma uprawnienia do przyznawania zwolnienia, czyli wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, a więc w rozpatrywanej sprawie nie może zwolnić z Skarżącego z obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenia. Uprawnienie do takiego rozstrzygnięcia posiada jedynie organ. Sąd w ramach dokonywanej kontroli jeżeli stwierdził, że decyzja narusza prawo uchyla tą decyzję w całości lub części, jednocześnie formułując zalecenia do ponownego rozpoznania sprawy.
Mając na uwadze powyższe, stwierdzając naruszenie wskazanych powyżej przepisów proceduralnych oraz art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, Sąd uchylił decyzję PZUS na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.
Rozpatrując ponownie sprawę organ, na podstawie przepisu art. 153 P.p.s.a. zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu. W szczególności PZUS dokona oceny przedłożonych przez Skarżącego dowodów, a także przeprowadzi przy współudziale Skarżącego postępowanie na okoliczność, czy wartość przychodu ze sprzedaży towarów i usług z działalności określonej w kodzie PKD wskazywanego przez Skarżącego jako rodzaj prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej, stanowi przeważającą większość w przychodach Skarżącego uzyskanych w 2019 r. i 2020 r.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisów art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1800, ze zm.).
Zgodnie z art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Z kolei art. 205 § 2 P.p.s.a. stanowi, że do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.
Skarżący na podstawie przepisu art. 239 § 1 pkt e P.p.s.a był zwolniony z uiszczania kosztów sądowych, dlatego zasądzone koszty postępowania obejmują tylko wynagrodzenie ustanowionego sprawie adwokata z wyboru, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia, w kwocie 480,00 zł oraz zwrot kwoty uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł. Łącznie Sąd zasądził od PZUS kwotę 497,00 zł.
.