I SA/Ke 265/08

I SA/Ke 265/08 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2008-07-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2008-07-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Andrzej Jagiełło /przewodniczący sprawozdawca/
Danuta Kuchta
Maria Grabowska
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II FSK 1971/08 - Wyrok NSA z 2010-04-13
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
art. 1a pkt 7, art. 18, art. 19 par. 1,4, art. 22 par. 3, art. 26 par. 4,5, art. 27 par. 1,2, art. 29,
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Dz.U. 2001 nr 137 poz 1541
par. 6 ust. 3,5
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art.65 par.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Jagiełło (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska,, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 31 lipca 2008r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych skargę oddala.
Uzasadnienie
I SA/Ke 265/08
Uzasadnienie
Dyrektor Izby Skarbowej K. postanowieniem z dnia [...]. Nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...]. znak: [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w K., na postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...]. Znak[...] w sprawie zwrotu tytułów wykonawczych:
- od nr [...] do nr [...] dotyczących A. G.,
- nr [...] dotyczących H.K.,
- od nr [...] do nr [...]dotyczących M. K.,
* od nr [...] do nr [...] dotyczących A. G.,
utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K. zwrócił w/w tytuły wykonawcze, wystawione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w K., obejmujące należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, FP i FGSP, z uwagi na brak dowodów potwierdzających wcześniejsze wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny - Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w K.
Na postanowienie organu I instancji Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. złożył zażalenie, w którym podnosi, że nie jest w posiadaniu informacji na temat składników majątkowych dłużnika, dłużnik nie figuruje: w krajowej bazie ubezpieczonych z tytułu zatrudnienia, w wojewódzkiej bazie osób pobierających emerytury, renty i świadczenia przedemerytalne, w powiatowej bazie osób pobierających świadczenia z tytułu choroby i macierzyństwa, w związku z czym Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie może wszcząć postępowania egzekucyjnego we własnym zakresie. Ponadto stwierdzono, że w przypadku bezskuteczności zastosowanych środków w stosunku do innych zaległości (jaka nastąpiła), jak również braku możliwości ich zastosowania, co wynika z wniosków załączonych do tytułów wykonawczych, tytuły wykonawcze zostały przesłane do Naczelnika Urzędu Skarbowego.
Dodatkowo skarżący powołał się na treść § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), który jego zdaniem zezwala wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym na przesłanie tytułów wykonawczych do organu egzekucyjnego -naczelnika urzędu skarbowego jako organu uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności - bez uprzedniego wszczęcia egzekucji we własnym zakresie.
Po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz argumentami zażalenia, Dyrektor Izby Skarbowej w K. powołując się na art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) –dalej: ustawa egzekucyjna- stwierdził, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Jednocześnie wskazał, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (jak to ma miejsce w przypadku ZUS), to zgodnie z art. 26 § 4 w/w ustawy przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego.
Dodatkowo podkreślił, iż w świetle § 6 ust. 5 w/w rozporządzenia, skierowanie tytułów wykonawczych do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego, przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, może nastąpić w przypadku, gdy prowadzona przez niego egzekucji okazała się w całości lub w części bezskuteczna. Ze znajdujących się w aktach sprawy tytułów wykonawczych wynika zaś, że organ egzekucyjny Dyrektor ZUS nie podjął żadnych działań mających na celu wszczęcie postępowania egzekucyjnego, chociażby przez doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (w przedmiotowej sprawie odpisy te znajdują się przy tytułach wykonawczych). Tytuły te nie zawierają również wymaganej przepisem art. 27 § 1 ustawy egzekucyjnej klauzuli Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (poprzednio Dyrektora Wojewódzkiego Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, kierowany do Naczelnika Urzędu Skarbowego odpis tytułu wykonawczego powinien posiadać klauzulę o skierowaniu do egzekucji, co powoduje, iż naczelnik urzędu stosuje środki egzekucyjne w ramach postępowania wszczętego przez wnioskującego wierzyciela, a także informacje dotyczące skuteczności zastosowanych przez wierzyciela środków egzekucyjnych, jeżeli takowe były stosowane.
Wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny ZUS jest zatem niezbędne, aby miał on podstawę do działań, o których mowa w art. 36 ustawy egzekucyjnej, tj. posiadać prawo do żądania od uczestników postępowania informacji i wyjaśnień, jak również zwracania się do wszelkich podmiotów - w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji, czyli m.in. do możliwości ustalenia, czy zobowiązany posiada prawa majątkowe, z których egzekucję może prowadzić Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (np. wierzytelności pieniężne).
Jednocześnie Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K. podał, że nie poddaje w wątpliwość ustaleń ZUS, a kwestionuje sytuację, gdy organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem nie przystępuje do egzekucji, tj. nie podejmuje żadnych działań poszukiwawczych, pozwalających na stwierdzenie bezskuteczności egzekucji. Dowodem na nie przystąpienie do egzekucji jest brak klauzuli o skierowaniu tytułów wykonawczych do egzekucji.
Powyższe dowodzi, że Dyrektor Oddziału ZUS winien w pierwszej kolejności wszcząć postępowanie egzekucyjne we własnym zakresie i dopiero w przypadku bezskuteczności (w całości lub w części) zastosowanych środków, lub braku możliwości ich zastosowania, tytuł ten może być przesłany do kolejnego organu egzekucyjnego, jakim jest Naczelnik Urzędu Skarbowego. Równocześnie organ zauważył, że § 6 ust. 3 w/w rozporządzenia Ministra Finansów nie czyni wyjątku od zasady obligatoryjnego wykorzystania własnych kompetencji egzekucyjnych i jednocześnie przepis ten rozwija ustawową dyspozycję w sprawie właściwości miejscowej organów egzekucyjnych, regulując korzystanie z drugiego kryterium właściwości przewidzianego w art. 22 § 3 ustawy egzekucyjnej, tj. miejsca położenia majątku.
W związku z powyższym stan faktyczny stanowiący przedmiot regulacji § 6 ust. 3 w/w rozporządzenia wykonawczego, wymaga znajomości położenia majątku, nie występującego na terenie miejsca zamieszkania dłużnika, celem ustalenia, który organ egzekucyjny o tej samej właściwości rzeczowej pozostaje organem właściwym. Ilustracją techniczną sytuacji regulowanej § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego oraz art. 22 § 3 ustawy egzekucyjnej jest wypełnienie rubryki "F" tytułu wykonawczego, determinującej właściwość miejscową organu egzekucyjnego w ramach tej samej właściwości rzeczowej. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciel nie może dokonać oceny za organ egzekucyjny, tj. Dyrektora Oddziału ZUS, czy zobowiązany posiada majątek wymieniony w art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej, co do którego może prowadzić egzekucję.
W przypadku, gdy znane jest miejsce położenia majątku zobowiązanego, właściwym organem egzekucyjnym jest organ, na terenie działania którego znajduje się ten majątek. Zgodnie bowiem z art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 3, zgodnie z którym - jeżeli znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego część nie znajduje się na terenie działania organu egzekucyjnego ustalonego zgodnie z § 2, właściwość miejscową ustala się według miejsca położenia składników tego majątku. W tym przypadku bez znaczenia będzie siedziba lub miejsce zamieszkania zobowiązanego.
Bezpodstawne jest również w ocenie organu odwoławczego stanowisko wierzyciela, jakoby pismo Ministerstwa Finansów z dnia 7 kwietnia 2005r. znak: SP2-218/033-60/531/05/DO zostało wydane w trybie art. 25 § 1 w/w. Na powyższe nie wskazuje zarówno podstawa prawna powyższego pisma, jak również treść powoływanego art. 25 § 1 ustawy, który stanowi, że Minister właściwy do spraw finansów publicznych sprawuje zwierzchni nadzór i kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i organy egzekucyjne w zakresie egzekucji należności pieniężnych. Z analizy treści powyższego pisma jednoznacznie wynika, iż podstawą takiego stanowiska jest fakt uprzedniego wszczęcia egzekucji administracyjnej przez organ egzekucyjny - Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło.
Ponadto Dyrektor Izby Skarbowej zaznaczył, iż stanowisko organu egzekucyjnego - Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. wynika z analizy przepisów ustawy egzekucyjnej oraz w/w rozporządzenia, którego zasadność została potwierdzona m.in. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2005r., sygn. akt I SA/Kr 1100/03.
Za bezzasadny należy uznać argument dotyczący prowadzonego wcześniej postępowania egzekucyjnego i jego bezskuteczności, bowiem jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, organ egzekucyjny - Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K., nie prowadził postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuły, które zostały zwrócone przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K., co potwierdza m.in. brak klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej oraz brak dowodu doręczenia odpisu tytułów wykonawczych. Fakt stwierdzenia bezskuteczności prowadzenia postępowania w oparciu o inne tytuły wykonawcze nie ma w przedmiotowej sprawie żadnego znaczenia, bowiem tytuły te nie były przedmiotem zaskarżonego postanowienia Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K.
Fakt wcześniejszej bezskuteczności prowadzonych przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postępowań egzekucyjnych oraz prowadzonych postępowań egzekucyjnych w stosunku do zobowiązanych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego nie uprawnia wierzyciela do automatycznego przekazywania kolejnych tytułów wykonawczych do organu egzekucyjnego innego niż Dyrektor Oddziału ZUS. Przekazanie takich tytułów powinno nastąpić dopiero po wykorzystaniu wszystkich uprawnień organu egzekucyjnego do poszukiwania majątku, z którego może on prowadzić egzekucję, a które wynikają ze wskazanych wyżej przepisów.
Niezależnie od powyższego Dyrektor Izby Skarbowej zauważył, iż podmiotem zobowiązanym są osoby prowadzące działalność gospodarczą, które mogą posiadać wierzytelności u swoich kontrahentów, a które mogą być przedmiotem zastosowania przez organ egzekucyjny ZUS środka egzekucyjnego - zajęcia wierzytelności. Powyższą informację organ egzekucyjny może uzyskać jedynie w toku
prowadzonego postępowania egzekucyjnego tj. po wszczęciu egzekucji administracyjnej, chociażby poprzez doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, po zapoznaniu z dokumentami sporządzonymi w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Informacji takiej nie posiada natomiast wierzyciel w dostępnych mu bazach danych, bowiem obrót gospodarczy pomiędzy podmiotami nie jest ewidencjonowany przez żaden organ.
Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej zarzuty, iż postępowanie Naczelnika Urzędu Skarbowego jest niezgodne z zasadami celowości, rzetelności i gospodarności są bezpodstawne. Organ zauważył, iż koszty postępowania związanego z ustaleniem majątku zobowiązanego są ponoszone również przez organ egzekucyjny - Naczelnika Urzędu Skarbowego i w przypadku bezskuteczności działań tego organu egzekucyjnego, obciąża on powstałymi kosztami egzekucyjnymi wierzyciela.
Ponadto organ odwoławczy zauważył, że jeżeli wierzycielowi znane są rachunki bankowe zobowiązanych, to winny być one wskazane odpowiednio w części "E" tytułów wykonawczych, co w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło, pomimo, że jak sam wierzyciel wskazał w zażaleniu dane te samu znane. Powyższe działanie zmusza organy egzekucyjne do ponoszenia zbędnych kosztów poszukiwania majątku.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Kielcach i wnosząc o uchylenie postanowienia wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił:
- naruszenie prawa przez niewłaściwą interpretację art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej przez złamanie zasady, iż organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, w związku z art. 26 § 1 i art. 29 § 2 przez uznanie, iż nie mogło dojść do wszczęcia egzekucji na wniosek wierzyciela, skoro zachodziły podstawy do zwrotu wystawionych tytułów wykonawczych,
- błędne przyjęcie, iż w sprawie ma wyłącznie zastosowanie § 6 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez uznanie, iż wierzyciel jakim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi przed skierowaniem tytułów wykonawczych do organu egzekucyjnego w postaci naczelnika urzędu skarbowego, wdrożyć egzekucję z urzędu,
- niezastosowanie przepisu § 6 ust. 3 w/w rozporządzenia oraz naruszenie przepisu art. 27 § 1 pkt 10 ustawy egzekucyjnej przez błędne przyjęcie, iż niedopuszczalna jest sytuacja, w której klauzula o skierowaniu tytułu do egzekucji byłaby nadawana przez naczelnika urzędu skarbowego w sytuacji, gdy z wnioskiem o wszczęcie egzekucji występuje wierzyciel – ZUS,
- naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 80 kpa przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, iż brak jest dowodów potwierdzających bezskuteczność egzekucji w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej.
Skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym postanowieniu, możliwe jest takie dokonanie ustalenia stanu majątkowego zobowiązanego, które nie wymaga wszczęcia egzekucji i dokonywania ustaleń majątkowych tylko w oparciu o art. 36 ustawy egzekucyjnej. Za dopuszczalne uznać należy, iż wierzyciel ma możliwość stwierdzenia braku podstaw do wszczęcia egzekucji, skoro majątek zobowiązanego nie pozwala na jakiekolwiek zaspokojenie wierzyciela. Stanowi to dowód bezskuteczności egzekucji z majątku zobowiązanego i wystarcza do uzasadnienia skierowania egzekucji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego.
Przyjęcie stanowiska, jak Dyrektor Izby Skarbowej w K. stanowi zdaniem skarżącego naruszenie zasady praworządności oraz zasady postępowania dowodowego (art. 7 i art. 8 oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) , skoro nie ustalono w sposób dostateczny, czy twierdzenia skarżącego o istnieniu przesłanki bezskuteczności egzekucji, miały miejsce w stanie faktycznym sprawy.
Skoro już wierzyciel - ZUS posiada wiedzę, iż egzekucja z zastosowaniem środków egzekucyjnym będących w kompetencji Dyrektora Oddziału ZUS, byłaby bezskuteczna, za prawidłowy należy przyjąć tok postępowania, w którym to wierzyciel zmierzając do realnego zaspokojenia, nie podejmuje działań pozornych przez skierowanie wniosku do Dyrektora Oddziału ZUS, celem potwierdzenia tylko jej bezskuteczności. Natomiast celem najszybszej realizacji zaspokojenia wierzytelności, wierzyciel kieruje wniosek o wszczęcie egzekucji do naczelnika urzędu skarbowego.
Powołując się na treść art. 6 § 1 ustawy egzekucyjnej skarżący wyjaśnił, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W tym celu wierzyciel składa organowi egzekucyjnemu wniosek o wszczęcie egzekucji oraz wystawia tytuły wykonawcze. Zaniechanie podjęcia działań przez wierzyciela oznacza po jego stronie bezczynność.
Skarżący podniósł, że w sprawie występuje swoistego rodzaju zagadnienie rozumienia wykazania bezskuteczności egzekucji, gdy zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym jest ten sam podmiot. W tym miejscu skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2006r. sygn. akt II FSK 775/05 oraz z dnia 20 grudnia 2005r. sygn. akt FSK 2677/04.
Mając na uwadze cel egzekucji, należy uznać dopuszczalnym wykazywanie bezskuteczności egzekucji za pomocą innych środków dowodowych. Za niedopuszczalną uznać należy sytuację, w której wierzyciel posiada wiedzę na temat stanu faktycznego sprawy rozumianego, jako stan majątkowy dłużnika i nie wykorzystuje tej wiedzy, przy formułowaniu wniosku o wszczęcie egzekucji. Zatem prowadzenie egzekucji z majątku zobowiązanego nie jest wymagane, gdy z okoliczności sprawy wynika, że zobowiązany nie ma majątku, z którego skarżący mógłby uzyskać zaspokojenie swojej należności, a wierzyciel jest uprawniony do wykazywania, iż egzekucja i tak okazałaby się bezskuteczna, skoro brak jest składników majątkowych pozwalających na zaspokojenie.
Wierzyciel przy kierowaniu wniosku o wszczęcie egzekucji może wskazać środek egzekucyjny, a zatem ustawodawca zakłada, że wierzyciel posiada rozeznanie co do stanu majątkowego zobowiązanego. Tymczasem Dyrektor Izby Skarbowej ogranicza uprawnienia ZUS jako wierzyciela przez to, iż na gruncie ustawy egzekucyjnej Dyrektor oddziału ZUS jest również wyposażony w uprawnienia organu egzekucyjnego - w zakresie określonym w art. 19 § 4. Stąd wobec skarżącego należy stosować przepisy odnoszące się do organu egzekucyjnego, z pominięciem tego, iż jest on również wierzycielem. Wyklucza przez to sytuację, w której nie dojdzie do zastosowania środków egzekucyjnych przez Dyrektora oddziału ZUS jako organ egzekucyjny, albowiem brak jest majątku, z którego egzekucja ta mogłaby być prowadzona. Podstawową przesłanką przy wyborze środka egzekucyjnego jest cel egzekucji, tj. dążenie do wykonania w trybie przymusowym obowiązku ciążącego na zobowiązanym. Zatem interpretacja przepisu art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej, by prowadzenie egzekucji przez Naczelnika Urzędu Skarbowego musiało być poprzedzone w każdym przypadku uprzednią egzekucją prowadzoną przez skarżącego, jest błędna w ocenie skarżącego, gdyż narusza zasadę ogólną postępowania egzekucyjnego (celowości). Przemawia to za uchyleniem zaskarżonego postanowienia.
Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie narusza również przepisy rozporządzenia z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z mocy § 6 ust. 3, wynika, iż jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego.
Przepis ten odnosi się do sytuacji braku posiadania wiedzy przez wierzyciela o majątku zobowiązanego, z którego może on prowadzić egzekucję. Natomiast ust. 5 reguluje skutki wdrożenia egzekucji przez podmiot skupiający uprawnienia wierzyciela i organu egzekucyjnego i to skutki rozumiane, jako bezskuteczność prowadzonej egzekucji. Ustawodawca wskazuje, iż w takim przypadku podmiot będący wierzycielem i organem egzekucyjnym jednocześnie, kieruje egzekucję już za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego. Przepis ten nie nakazuje uprzedniego wszczęcia egzekucji przez wierzyciela i organ egzekucyjny jednocześnie, określa on bowiem skutki na wypadek bezskuteczności egzekucji. W normie § 6 ust. 5 ustawy egzekucyjnej ustawodawca reguluje związek ujawnienia się bezskuteczności egzekucji prowadzonej przez wierzyciela i organ egzekucyjny jednocześnie z przystąpieniem do dalszych czynności - przez wskazanie, jak ta ścieżka postępowania powinna wyglądać.
Zdaniem Skarżącego § 6 powołanego wyżej rozporządzenia w związku z art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej powinien być interpretowany w ten sposób, iż bezskuteczność egzekucji może być wykazana bez potrzeby wdrożenia egzekucji z urzędu przez skarżącego.
Za niezgodną z prawem, w ocenie skarżącego, uznać należy taką interpretację art. 29 w związku z art. 26 § 1 ustawy egzekucyjnej, iż w opisanej wyżej sytuacji, wierzyciel ma obowiązek zaopatrzyć tytuł wykonawczy w klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji, podczas gdy wierzyciel faktycznie tej egzekucji nie wdraża. Tytuł wykonawczy pochodzi w tym przypadku nie od organu egzekucyjnego, a od wierzyciela, który ustalił, iż organ egzekucyjny - Dyrektor ZUS przez zastosowanie środków egzekucyjnych, o jakich jest mowa w art. 1a pkt 12 lit "a" nie doprowadzi do zaspokojenia zobowiązań, i mając na uwadze cel egzekucji, czyli zaspokojenie, kieruje tytuł wykonawczy do naczelnika urzędu skarbowego. Czyni to niezasadnym przyjęcie, iż w sprawie naruszono obowiązek, o jakim jest mowa w art. 27 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej podtrzymał argumentację jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej: p.p.s.a., Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy
Stosownie do art. 1a pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej ustawą egzekucyjną, za organ egzekucyjny uważa się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. O tym, które organy pełnią funkcje organów egzekucyjnych przesądzają przepisy ustawy egzekucyjnej oraz przepisy szczególne. Artykuł 19 § 1 ustawy egzekucyjnej ustala, że organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych jest naczelnik urzędu skarbowego, z zastrzeżeniem § 2-8.
W art. 19 § 4 cyt. ustawy egzekucyjnej przewidziano tzw. wyspecjalizowany organ egzekucyjny, jakim jest Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zob. szerzej Z. Leoński [w:] R. Hauser, Z. Leoński. Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck 2008, str. 78). Organ ten stosownie do treści tego przepisu jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych występuje w podwójnej funkcji: wierzyciela - podmiotu uprawnionego do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym oraz organu egzekucyjnego - organu uprawnionego do stosowania w części określonych w ustawie środków egzekucyjnych w celu wyegzekwowania ciążących na zobowiązanych należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych.
W sytuacji, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on do egzekucji z urzędu, na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej). Jako organ egzekucyjny, jeszcze przed wszczęciem egzekucji dokonuje w ramach czynności wstępnych sprawdzenia dopuszczalności wszczęcia egzekucji, w tym sprawdza formalną poprawność tytułu wykonawczego, a następnie po skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji – podejmuje czynności przygotowawcze do podjęcia czynności egzekucyjnych. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 ustawy egzekucyjnej).
W przedmiotowej sprawie Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K. zwrócił tytuły wykonawcze obejmujące należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, uznając za niedopuszczalne przekazywanie tytułów wykonawczych do realizacji innemu organowi egzekucyjnemu bez uprzedniego wszczęcia postępowania egzekucyjnego i podjęcia próby wyegzekwowania należności we własnym zakresie w ramach posiadanych uprawnień. Ustawa egzekucyjna nie zawiera bowiem przepisów, które pozwalałby wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zwolnić się od obowiązku prowadzenia egzekucji i które jednocześnie nakładałyby ten obowiązek na inny organ egzekucyjny. Częściowo kwestie te reguluje przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137 poz. 1541 ze zm.), który stanowi, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona (podkreślenie WSA) przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Brzmienie powyższego przepisu w zestawieniu z treścią art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej pozwala wyciągnąć wniosek interpretacyjny, że tylko w przypadku, gdy podjęte czynności egzekucyjne okazały się bezskuteczne, wierzyciel będący organem egzekucyjnym może skierować tytuły wykonawcze do właściwego naczelnika urzędu skarbowego.
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. przed przekazaniem tytułów wykonawczych Naczelnikowi Drugiego Urzędu Skarbowego w K. nie prowadził postępowania egzekucyjnego. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by w ogóle nastąpiło wszczęcie egzekucji, które to następuje poprzez dokonanie czynności opisanych w wyżej cytowanym art. 26 § 5 ustawy egzekucyjnej. Skoro postępowanie egzekucyjne nie zostało nawet wszczęte, nie można mówić o jego bezskuteczności, opisanej w § 6 ust. 5 rozporządzenia. Innymi słowy, aby móc skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 6 § 5 rozporządzenia, koniecznym było formalne prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Przeprowadzone w jego toku czynności nie powinny zaś pozostawiać wątpliwości, że egzekwowane wierzytelności nie mogą być zaspokojone z jakichkolwiek części majątku dłużnika. Jedynie bowiem rezultaty działania organu egzekucyjnego, w wyniku których oczywistym stało się, że w danym stanie faktycznym brak jest majątku dłużnika pozwalającego na zaspokojenie wierzyciela, pozwalają na uznanie, iż prowadzona egzekucja jest bezskuteczna. Bez znaczenia pozostaje przy tym podnoszony przez skarżącego fakt, iż wcześniej prowadzona egzekucja w stosunku do osób, których dotyczą tytuły wykonawcze okazała się bezskuteczna. Jak słusznie zauważył Dyrektor Izby Skarbowej w K., fakt stwierdzenia bezskuteczności prowadzenia postępowania w oparciu o inne tytuły wykonawcze nie ma wpływu na niniejszą sprawę, bowiem tytuły te nie były przedmiotem jej rozpoznania.
Należy, przy tym podnieść, że podmiotami zobowiązanymi są osoby prowadzące działalność gospodarczą, które mogą posiadać wierzytelności u swoich kontrahentów, a które mogą być przedmiotem zastosowania środka egzekucyjnego. Powyższą informację organ egzekucyjny może uzyskać jedynie w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego tj. po wszczęciu egzekucji administracyjnej. Informacji takiej nie posiada natomiast wierzyciel w dostępnych mu bazach danych, bowiem obrót gospodarczy pomiędzy podmiotami nie jest przez niego ewidencjonowany.
Bezzasadnym jest również zarzut skargi dotyczący niezastosowania przez organ § 6 ust. 3 w/w rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. Przepis ten daje możliwość zmiany właściwości miejscowej organu egzekucyjnego z uwagi na kryterium położenia majątku zobowiązanego. Jednakże skorzystanie z tego przepisu uzależnione jest od posiadania wiedzy o rzeczywistym istnieniu majątku na obszarze działania innego organu egzekucyjnego. Słusznie zatem podniósł Dyrektor Izby Skarbowej w K., że stan faktyczny stanowiący przedmiot regulacji § 6 ust. 3 w/w rozporządzenia wykonawczego, wymaga znajomości położenia majątku, nie występującego na terenie miejsca zamieszkania dłużnika, celem ustalenia, który organ egzekucyjny o tej samej właściwości rzeczowej pozostaje organem właściwym. Ilustracją techniczną sytuacji regulowanej § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego oraz art. 22 § 3 ustawy egzekucyjnej jest wypełnienie rubryki "F" tytułu wykonawczego, determinującej właściwość miejscową organu egzekucyjnego w ramach tej samej właściwości rzeczowej. W niniejszej sprawie zaś spór nie dotyczy właściwości miejscowej organów egzekucyjnych tylko ich właściwości rzeczowej. Powyższe okoliczności oznaczają, że wbrew zarzutom skargi, przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia nie znajduje w sprawie zastosowania.
W związku z powyższym należy uznać, że ZUS Oddział Wojewódzki w K., kierując do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. tytuły wykonawcze wymienione w zaskarżonym postanowieniu, bez uprzedniego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, naruszył przepisy prawa, tj. art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej praz § 6 ust. 3 i 5 w/w rozporządzenia. Jak wyżej wskazano, rodzaj dochodzonych należności determinował procesowo w pierwszej kolejności jako właściwy organ egzekucyjny Dyrektora oddziału ZUS. Właściwość naczelnika urzędu skarbowego ma bowiem charakter następczy.
Przy czym, w ocenie Sądu, budzi zastrzeżenia prawidłowość zastosowanego w sprawie trybu przekazania sprawy organowi właściwemu. Organ posłużył się bowiem trybem specjalnym określonym w art. 29 ustawy egzekucyjnej, który zobowiązuje do zwrotu tytułu wierzycielowi jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 tejże ustawy. Przesłanki takiego zwrotu nie stanowi więc uznanie się przez organ egzekucyjny niewłaściwym. W takiej sytuacji natomiast organ ten powinien przekazać sprawę organowi właściwemu na podstawie art. 65 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 19 przy zastosowaniu art. 18 ustawy egzekucyjnej.
Wadliwość zastosowanego trybu, w ocenie Sądu, nie mogła jednak mieć wpływu na wynik postępowania, a tylko takie zaś naruszenie przepisów postępowania uprawnia Sąd, w ramach realizacji ustawowego kryterium kontroli, do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcie z obrotu prawnego. Dokonany zwrot tytułu wykonawczego wywołał tożsamy skutek procesowy z przekazaniem sprawy według właściwości, nie wprowadził też żadnych ograniczeń procesowych dla stron.
Nie zasługują również na uwzględnienie te argumenty skargi, które wskazują na naruszenie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Kielcach zasady celowości i szybkości postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu zasada celowości nie może konsumować zasady legalności, w której ramach funkcjonuje jako zasady fundamentalnej w demokratycznym państwie prawnym. Przy tym należy dodać, że zasada celowości w pierwszym rzędzie odnosi się do czynności wykonawczych podejmowanych w ramach egzekucji, a nie czynności procesowych. Żadne również inne względy umownie zwane pragmatycznymi nie mogą uzasadniać działania z pominięciem prawa.
W konsekwencji oznacza to, że zaskarżone postanowienie wywołało prawidłowy skutek procesowy. Istotnym jest bowiem uznanie, że skoro ustawodawca przyznał uprawnienia do prowadzenia postępowania egzekucyjnego innym poza naczelnikiem urzędu skarbowego organom, to jego intencją było, aby wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym podjął postępowanie egzekucyjne we własnym zakresie i wykorzystał przyznane mu uprawnienia na każdym etapie postępowania egzekucyjnego w tym środki egzekucyjne. Dopiero, gdy prowadzona przez niego egzekucja okaże się bezskuteczna może przekazać tytuły wykonawcze do realizacji właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego (por. np. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 1 września 2005r. sygn. akt I SA/Kr 342/03, z dnia 3 kwietnia 2008r. sygn. akt I SA/Kr 996/07, z dnia 8 stycznia 2008r. sygn. akt I SA/Kr 210/07).
Z tych wszystkich względów skarga, jako bezzasadna, stosownie do art. 151 p.p.s.a., podlegała oddaleniu.