I SA/Kr 59/23

I SA/Kr 59/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas /przewodniczący/
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Michał Niedźwiedź
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 119 pkt 3, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 10, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie WSA Michał Niedźwiedź WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2023 r. sprawy ze skargi H. sp. z o.o. w G. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 grudnia 2022 r. znak 220100.71.2022-RED-EGZ-Z-7-1-MT w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 października 2022 r. znak 220100.71.2022-RED-EGZ-Z-7-MT
Uzasadnienie
Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, Organ) zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 grudnia 2022 r. znak 220000.71.2022-RED-EGZ-Z-7-1-MT utrzymał w mocy postanowienie z dnia 21 października 2022 r. znak 220000.71.2022-RED-EGZ-Z-7-MT o oddaleniu zarzutów H. sp. z o.o. w G. (dalej: Strona, Spółka, Skarżąca) w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 14 września 2022 r. nr [...] i [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
1. W dniu 14 września 2022 r. ZUS wystawił Spółce tytuły wykonawcze nr [...] i [...] obejmujące nieopłacone należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od czerwca 2022 r. do lipca 2022 r.
Na podstawie ww. tytułów wykonawczych organ egzekucyjny, Dyrektor Oddziału ZUS w Nowym Sączu, zawiadomieniami z 14 września 2022 r. nr [...] i [...] zajął wierzytelności z tytułu nadpłaty lub zwrotu podatku w Urzędzie Skarbowym w G..
W dniu 28 września 2022 r. do ZUS wpłynęły zarzuty Spółki w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Zdaniem Spółki, należności objęte powyższymi tytułami nie istnieją.
2. Postanowieniem z dnia 21 października 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych oddalił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej toczącej się na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] i [...].
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 83 ust. 4 i art. 83c ust. 1a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1009 z późn. zm.; dalej jako u.s.u.s.).
3. Pismem z dnia 3 listopada 2022 r. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozparzenie sprawy podnosząc, że wierzyciel nie uwzględnił zarzutu nieistnienia obowiązku, bowiem rozliczył wpłaty Spółki na zaległości już przedawnione. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
- art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu mimo nieistnienia obowiązku,
- § 12 ust. 1-5 rozporządzenia z 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek do których poboru zobowiązany jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych poprzez błędne zaliczenie wpłat na przedawnione zaległości,
- art. 24 ust. 5 u.s.u.s. poprzez zaliczanie wpłat na przedawnione należności, podczas gdy składki zabezpieczone hipoteką po upływie terminu przedawnienia należności mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia,
- art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niezbadanie całokształtu okoliczności sprawy i błędne przyjęcie, iż nie upłynął termin przedawnienia podczas gdy należności uległy przedawnieniu.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, Skarżąca wniosła o uwzględnienie i uznanie zarzutu oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości.
4. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia 1 grudnia 2022 r. znak 220000.71.2022-RED-EGZ-Z-7-1-MT utrzymał w mocy powyższe postanowienie.
W motywach rozstrzygnięcia ZUS wskazał, że należności objęte tytułami wykonawczymi z 14 września 2022 r. nie uległy przedawnieniu i istniały w momencie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Dokonywane przez Spółkę wpłaty są rozliczane zgodnie z obowiązującymi od dnia 1 stycznia 2018 r. przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których zobowiązany jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2017r. poz. 1831). Dlatego dokonywane przez Spółkę wpłaty pokrywały w pierwszej kolejności najstarsze nieprzedawnione zaległości z lat poprzednich.
Ponieważ sporne zaległości, na które Zakład księguje wpłaty są z okresu sprzed 1 stycznia 2012 r. wyjaśniono, że od 1 stycznia 2003 r. do końca 2011 r. kwestię przedawnień należności z tytułu składek regulował przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s, w myśl którego należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6.
Z kolei w myśl obecnie obowiązujących przepisów, zgodnie z art. 24 ust 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Natomiast zgodnie z treścią art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.
ZUS podkreślił, że termin dochodzenia należności z tytułu składek za okres od czerwca 2010 r. do listopada 2011 r. nie uległ przedawnieniu ze względu na okoliczności ingerujące w bieg terminu przedawnienia poprzez jego zawieszenie spowodowane przez toczące się postępowanie egzekucyjne, które prowadzi Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w G. X.Y. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. sygn. akt [...] (sygnatura akt komorniczych [...]). Bieg terminu przedawnienia na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. uległ zawieszeniu od w chwili podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, tj. odpowiednio:
- dla należności za czerwiec, lipiec, sierpień i wrzesień 2010 r. (terminy wymagalności składek odpowiednio 15 lipca 2010 r., 16 sierpnia 2010 r., 15 września 2010 r. i 15 października 2010 r.) od 26 lipca 2011 r., tj. od dnia doręczenia tytułów wykonawczych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] do nadal - postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone,
- dla należności za październik i grudzień 2010 r. (terminy wymagalności składek odpowiednio 15 listopada 2010 r. i 17 stycznia 2011 r.) od 26 lipca 2011 r., tj. od dnia doręczenia tytułów wykonawczych nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] do nadal - postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone,
- dla należności za luty, marzec i kwiecień 2011 r. (termin wymagalności składek odpowiednio 15 marca 2011 r., 15 kwietnia 2011 r. i 16 maja 2011 r.) od 26 lipca 2011 r., tj. od dnia doręczenia tytułów wykonawczych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] do nadal - postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone,
- dla należności za maj 2011 r. (terminy wymagalności składki 15 czerwca 2011 r.) od 10 stycznia 2012 r., tj. od dnia doręczenia tytułów wykonawczych nr [...],[...],[...] do nadal - postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone,
- dla należności za czerwiec i sierpień 2011 r. (termin wymagalności składek odpowiednio 15 lipca 2011 r. i 15 września 2011 r.) od 10 stycznia 2012 r., tj. od dnia doręczenia tytułów wykonawczych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] do nadal - postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone,
- dla należności za wrzesień, październik i listopad 2011 r. (termin wymagalności składek odpowiednio 17 października 2011 r., 15 listopada 2011 r. i 15 grudnia 2011 r.) od 17 stycznia 2012 r., tj. od dnia doręczenia tytułów wykonawczych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] do nadal - postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone.
Wpłaty zaliczane były zatem prawidłowo na najstarsze okresy, które – jak prawidłowo wyjaśnił wierzyciel w postanowieniu z 21 października 2022 r. – nie uległy przedawnieniu.
Z rozliczenia konta Spółki wynika, że:
1) z wpłaty dokonanej 20 czerwca 2022 r. w kwocie 341,90 zł pokryte zostały składki na:
- ubezpieczenie społeczne za czerwiec 2010 r. w kwocie 147,40 zł + odsetki za zwłokę w kwocie 169,00 zł,
- Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FPiFGŚP) za luty 2011 r. w kwocie 25,50 zł,
2) z wpłaty dokonanej 11 lipca 2022 r. w kwocie 341,90 zł pokryte zostały składki na:
- ubezpieczenie społeczne za czerwiec 2010 r. w kwocie 147,40 zł + odsetki za zwłokę w kwocie 169,00 zł,
- FPiFGŚP za luty 2011 r. w kwocie 25,50 zł.
Dodatkowo Organ wyjaśnił, że Należności składkowe za okres od czerwca 2010 r. do lipca 2012 r. zostały zabezpieczone przez Zakład na majątku nieruchomym stanowiących użytkowanie wieczyste Spółki – nieruchomości o numerach ksiąg wieczystych szczegółowo wskazanych w treści zaskarżonej decyzji.
W zakresie, w jakim należności te nie są dochodzone przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. X.Y., mogą być one pokryte egzekucyjne wyłącznie z przedmiotu hipoteki.
5.1. Pismem z dnia 4 stycznia 2023 r. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
- art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu mimo nieistnienia obowiązku;
- §12 ust. 1-5 rozporządzenia z 2017 r. poprzez błędne zaliczenie wpłat na przedawnione zaległości;
- art. 24 ust. 5 u.s.u.s. poprzez zaliczanie wpłat na przedawnione należności podczas gdy składki zabezpieczone hipoteką po upływie terminu przedawnienia należności mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia;
- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który powoduje brak zaufania jego uczestników do władzy publicznej;
- naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
- art. 24 u.s.u.s poprzez przyjęcie, iż bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu w sytuacji gdy do takiego zawieszenia nie doszło.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Podkreśliła także, że dokonała wpłat na poczet należności objętych tytułami wykonawczymi nr [...],[...]. ZUS błędnie zaliczył wpłacone środki na przedawnione należności zasłaniając się tym, iż należności nie uległy przedawnieniu, bo zostały zabezpieczone hipotecznie na majątku nieruchomym Spółki.
Nadto twierdzenia organu o prowadzeniu od ponad 11 lat postępowania egzekucyjnego też jest błędne. Organ nie wykazał, że prowadził tę egzekucję od 2011 r. do chwili obecnej w sposób ciągły, że były podejmowane jakiekolwiek czynności. Żadne czynności przez te 11 lat nie były podejmowane. Od 2011, czy 2012 r. nic nie było robione. Organ zachowywał się biernie. Dopiero teraz kiedy Spółka zaczęła opłacać bieżące składki, na nowo próbuje prowadzić działalność, organ stara się wyegzekwować przedawnione należności. Nie zostało określone od kiedy egzekucja była prowadzona i mało realnym jest, iż była ona prowadzona nieprzerwanie przez ponad10 lat i nic nie zostało wyegzekwowane. Ta egzekucja w tym okresie porostu nie była prowadzona. Nie były podejmowane żadne czynności. W takich przypadkach istnieje obowiązek umorzenia egzekucji. Spółka nic nie wie o tym, by taka egzekucja była prowadzona. Nie zostało to w żaden sposób wykazane. Nie można wszcząć postępowania, a potem przez 10 lat zachowywać się biernie i twierdzić, że nie doszło do przedawnienia należności. Takie zachowanie organu jest nadużyciem.
Ponadto poddano w wątpliwość, czy zgromadzony materiał dowodowy odpowiada ustaleniom, bowiem już dwukrotnie w analogicznych sprawach w aktach sprawy brak było stosownych dowodów, kompletnych akt. Zgodnie zaś z wyrokiem NSA z dnia 1 lutego 2008 r., I OSK 1548/06, sąd administracyjny jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu.
5.2. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano m.in., że w przedmiotowej skardze Spółka, w ślad za wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadłymi w równolegle toczących się postępowaniach skargowych, powołuje się na brak materiału dowodowego, na podstawie którego dokonano rozstrzygnięcia. Dotyczy to tytułów wykonawczych będących w posiadaniu Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. X.Y., na podstawie których dochodzi on należności składkowych w sprawie prowadzonej pod sygn. akt [...]. Organ przeprowadził ustalenia telefoniczne z Komornikiem, podczas których uzyskano informację, że postępowanie to zostanie umorzone, a wraz ze stosownym postanowieniem do ZUS zostaną przesłane dokumenty egzekucyjne stanowiące podstawę prowadzonej egzekucji. Po ich otrzymaniu możliwe będzie ich
dołączenie do akt sprawy przekazanych do WSA w Krakowie.
5.3. Wraz z pismem z dnia 19 stycznia 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przesłał na adres Sądu postanowienie Komornika przy Sądzie Rejonowym w G. [...] z dnia 9 stycznia 2023 r., sygn. akt [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wraz ze zwróconymi tytułami wykonawczymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
6.1. W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2022r. poz. 329; dalej jako p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z brzmieniem art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Jak zaś zgodnie podnosi się w orzecznictwie (wyroki NSA: z dnia 16 lutego 2021r., III FSK 2430/21; z dnia 8 grudnia 2020r., I FSK 1110/20, I FSK 1121/20, I FSK 1122/20, z dnia 11 czerwca 2019r., II OSK 1867/17; wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (w przeciwieństwie do przypadków określonych wart. 119 pkt 2 p.p.s.a.) jest niezależne od woli stron.
W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji Skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak i argumenty Organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią Organu na skargę.
6.2. Odnosząc się zaś do kwestii kognicji Sądu, należy wpierw przywołać art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021r. poz. 137), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.
Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.).
Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
6.3. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.
6.4. Na wstępie wskazać należy, że kwestia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych wobec składek za wcześniejsze okresy była już przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W szczególności wskazać tu należy na – podnoszone również przez Stronę – wyroki z dnia 9 listopada 2022 r., I SA/Kr 832/22 oraz I SA/Kr 1023/22; wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zawarte w ww. wyrokach, zatem posłuży się argumentacją w nich zawartą, przyjmując ją za własną.
6.5. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm.; dalej jako u.p.e.a.), a w szczególności jej art. 33 § 1, zgodnie z którym zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. W myśl § 2 tego przepisu podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.
Zarówno poglądy doktryny jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że zarzuty mogą być oparte tylko na podstawach wyczerpująco uregulowanych w art. 33 u.p.e.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1469/10). Zaś kontrola Sądu odnosi się do oceny wystąpienia okoliczności wymienionych w tym przepisie.
W niniejszej sprawie Skarżąca w toku toczącego się postępowania egzekucyjnego zgłosiła zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.). Spółka podniosła, że wskazane w tytułach wykonawczych z dnia 14 września 2022 r. należności z tytułu składek za czerwiec i lipiec 2022 r. zostały przez nią opłacone. Zdaniem Spółki, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie był uprawniony do zaliczenia dokonanych przez nią wpłat na poczet wcześniejszych należności składkowych, w tym także przedawnionych.
Powyższy zarzut Organ uznał za niezasadny (orzekając zarówno w I jak i w II instancji). W zaskarżonym postanowieniu organ wyjaśnił, że od 1 stycznia 2018 r. w sytuacji gdy na koncie płatnika figuruje zaległość, wpłata z tytułu składek jest z urzędu zaliczona w pierwszej kolejności na pokrycie najstarszej należności, co wynika z § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W związku z tym wpłaty Spółki Zakład dzielił w pierwszej kolejności na najstarsze, nieprzedawnione zaległości. Z kolei bieg terminu przedawnienia należności z tytułu składek za okres od czerwca 2010 r. do listopada 2011 r. uległ, zdaniem Organu, zawieszeniu w chwili podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, tj. doręczenia skarżącej Spółce tytułów wykonawczych:
- nr [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (dla należności za czerwiec, lipiec, sierpień i wrzesień 2010 r.), tj. od 26 lipca 2011 r.,
- nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] (dla należności za październik i grudzień 2010 r.), tj. od 26 lipca 2011 r.,
- nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (dla należności za luty, marzec i kwiecień 2011 r.), tj. od 26 lipca 2011 r.,
- nr [...],[...],[...] (dla należności za maj 2011 r.), tj. od 10 stycznia 2012 r.,
- nr [...][...],[...],[...],[...],[...] (dla należności za czerwiec i sierpień 2011 r.), tj. od 10 stycznia 2012 r.,
- nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (dla należności za wrzesień, październik i listopad 2011 r.), tj. od 17 stycznia 2012 r.
Organ dodał, że powyższe postępowania egzekucyjne nie zostały jeszcze zakończone. Swoich twierdzeń Organ nie poparł jednak stosownymi dowodami w postaci ww. tytułów wykonawczych dotyczących składek za okres od czerwca 2010 r. do listopada 2011 r. (akt tych nie dołączono zarówno do akt niniejszej sprawy, jak i do akt równolegle prowadzonych postępowań w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych wobec składek za inne okresy). Potwierdza to również sam Organ w odpowiedzi na skargę, stwierdzając, że braki akt, na które powołuje się Strona, dotyczą tytułów wykonawczych będących w posiadaniu Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. X.Y.
Powyższe uchybienie organu uniemożliwia Sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie tego, czy należności przynajmniej w dacie wydania tego postanowienia nie uległy choćby częściowemu przedawnieniu.
Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy zdaniem Organu w danej sprawie zachodzi jedna z przesłanek z art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych skutkująca zawieszaniem biegu przedawnienia należności z tytułu zaległych składek winien tą przesłankę wykazać stosownym dowodem dołączając go do akt sprawy. Przy czym dowody te powinny znajdować się w aktach sprawy w toku całego postępowania administracyjnego – podkreślenie Sądu.
Wskazać bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (podkreślenie Sądu), na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (podkreślenie Sądu). W zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (vide - wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II FSK 1665/06). Przypomnieć trzeba, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2331/12).
Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem – co do zasady – materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., I OSK 2623/17; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r., I GSK 463/13,). Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji.
Warunkiem wydania przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja (postanowienie) jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując całością akt administracyjnych, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że nadesłane przez organ akta sprawy, z uwagi na swoje braki, uniemożliwiają Sądowi przeprowadzenie oceny prawidłowości dokonanych przez ten organ ustaleń. Wymaga podkreślenia, że Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja lub postanowienie jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W konsekwencji brak pełnego materiału dowodowego uniemożliwia Sądowi nie tylko kontrolę zaskarżonego postanowienia, ale również uniemożliwia zbadanie zasadności zarzutów skargi. Wskazać trzeba, że obowiązkiem organu jest przekazanie Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych, rolą Sądu nie jest bowiem poszukiwanie akt w celu ich skompletowania. Niedopuszczalne jest, aby Sąd orzekał nie dysponując zebranymi i powoływanymi przez organy dokumentami, a w konsekwencji nie zapoznawszy się z nimi. Zdaniem Sądu analiza przekazanych przez organ akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przedmiotowe akta nie zawierają dokumentów źródłowych stanowiących podstawę dokonanych przez organy ustaleń odnośnie braku przedawnienia składek.
Nieudokumentowanie przez organ okoliczności wpływających na bieg terminu przedawnienia należności składkowych stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej jako k.p.a.). Zgodnie bowiem z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z treści tych przepisów wynika, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych (w tym przypadku zakłócających bieg terminu przedawnienia) powinien być zatem oparty na dowodach zdobytych przez organ i sprawdzonych przezeń.
6.6. Już w momencie wszczęcia postepowania (czy to z urzędu, czy na wniosek – art. 61 k.p.a.) organ powinien założyć akta sprawy, w których gromadzić powinien wszystkie dokumenty (zarówno przesłane przez stronę, jak i zgromadzone przez organ z urzędu), które będą konieczne do wydania rozstrzygnięcia, będą stanowiły podstawę do ustaleń faktycznych rozstrzygnięcia kończącego daną sprawę. Jeśli organ nie dysponuje jakimiś niezbędnymi do wydania rozstrzygnięcia dokumentami, a według jego wiedzy znajdują się one w innym organie, powinien zwrócić się do tego organu (w naszym przypadku – Komornika Sądowego) o sporządzenie ich kopii (lub o wypożyczenie akt i samodzielne sporządzenie kopii). Taki, na bieżąco gromadzony, materiał dowodowy powinien znajdować się w siedzibie organu, aby – zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postepowaniu – zapewnić stronie możliwość zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.
Takie kompletne akta, w których znajdują się wszystkie dowody stanowiące podstawę do ustaleń faktycznych koniecznych do wydania rozstrzygnięcia powinny znajdować się w organie w chwili wydawania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w danej instancji. Takie też kompletne (gromadzone systematycznie w toku postępowania administracyjnego) akta powinny zostać przesłane do sądu administracyjnego wraz z ewentualną skargą i odpowiedzią na skargę. Niedopuszczalne jest tworzenie "akt sprawy" dopiero na potrzeby postępowania sądowoadministracyjnego (podkreślenie Sądu).
Przekładając powyższe twierdzenia na stan faktyczny niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że niedopuszczalne jest prowadzenie postepowania na podstawie niekompletnych (szczątkowych) akt, z których – w szczególności – nie wynika kluczowa w niniejszej sprawie kwestia przedawnienia (bądź braku przedawnienia) spornych należności za okres od czerwca 2010 r. do listopada 2011 r. Przesłanie akt, znajdujących się u Komornika Sądowego, dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, powoduje, że Skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z tymi aktami w toku postępowania administracyjnego, zatem takie postepowanie, oprócz ww. przepisów proceduralnych, narusza również zasadę czynnego udziału strony w postepowaniu (art. 10 k.p.a.).
6.7. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że Organ zobowiązany był do zebrania, już na etapie postępowania administracyjnego, niezbędnej dokumentacji, na podstawie której ustalił, że należności z tytułu składek ciążących na skarżącej Spółce nie uległy przedawnieniu. Sąd nie może – jak już wspomniano, orzekać na podstawie zupełnie innej dokumentacji, niż materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego.
Sąd może wprawdzie wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy, jeśli przez niedopatrzenie akta zawierają braki, ale to uzupełnienie dotyczy jedynie tych akt, które organ posiadał wydając rozstrzygnięcie. Uzupełnienie to nie może natomiast oznaczać kompletowania przez sąd akt znajdujących się poza organem w momencie wydawania zaskarżonego rozstrzygniecia, gdyż to nie należy do obowiązków sądu, ale organu, o czym stanowią przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Tym samym sąd nie ma obowiązku wzywać organu do uzupełnienia akt sprawy, w przypadku gdy z przedłożonych wraz ze skargą akt sprawy (oraz twierdzenia samego Organu zawartego w odpowiedzi na skargę – podkreślenie Sądu) wynika, że istotne dla rozstrzygnięcia materiały i dowody nie znalazły odzwierciedlenia w aktach zgromadzonych przed wydaniem kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Sąd administracyjny nie prowadzi również postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego.
Mając na uwadze ilość okoliczności, która wymagają zbadania na podstawie nadesłanego uzupełniającego materiału dowodowego, w tym ilość okresów za które składki uległy lub nie uległy przedawnieniu (lub chociażby porównując objętość nadesłanych akt, która znacznie przewyższa akta zebrane w toku postępowania administracyjnego w obydwu instancjach, przesłanego do sądu wraz ze skargą), stwierdzić należy, że w tym przypadku nie mielibyśmy do czynienia z uzupełniającym przeprowadzeniem dowodu, ale przeprowadzeniem większościowego postępowania dowodowego przez Sąd zamiast organu.
6.8. Podsumowując należy stwierdzić, że wykazane powyżej nieprawidłowości postępowania, zakończonego zaskarżonym postanowieniem, obligowały Sąd do jego wyeliminowania z porządku prawnego. Należy przy tym zauważyć, że niniejszy wyrok nie przesądza kwestii zasadności podnoszonego przez Spółkę zarzutu egzekucyjnego, gdyż wskazane uchybienia, w tym braki materiału dowodowego uniemożliwiają Sądowi odniesienie się do twierdzeń Organu o braku przedawnienia należności z tytułu składek.
Wyjaśniając zakres dokonanego uchylenia (zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia I instancji), stwierdzić należy, że w orzecznictwie (wyrok WSA w Białymstoku z 23 listopada 2021r., sygn. akt II SA/Bk 646/21) podnosi się, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).
Ponieważ uchybienia wyżej wskazane dotyczą zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia z dnia 21 października 2022 r., zasadne stało się uchylenie obydwu postanowień.
6.9. Ponownie rozpatrując sprawę Organ, mając na uwadze regulacje prawne wskazane przez Sąd w uzasadnieniu, powinien udokumentować w aktach sprawy wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia kończącego sprawę, na które będzie się powoływać w treści (uzasadnieniu) tego rozstrzygnięcia, w tym w związku z instytucją zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych.
6.10. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.