I SA/Kr 556/23

I SA/Kr 556/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jarosław Wiśniewski /przewodniczący/
Michał Niedźwiedź /sprawozdawca/
Paweł Dąbek
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2742
par. 2
Rozporządzenie Ministra  Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2022 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz  wypłaty pomocy finansowej na operacje typu Pomoc dla rolników szczególnie dotkniętych wpływem rosyjskiej inwazji na Ukrainę w ramach  działania Nadzwyczajne tymczasowe wsparcie dla rolników, mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw szczególnie  dotkniętych wpływem rosyjskiej inwazji na Ukrainę objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
Dz.U. 2022 poz 2422
art. 27 ust. 2
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wiśniewski Sędziowie: WSA Paweł Dąbek WSA Michał Niedźwiedź (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 9 maja 2023 r., nr 304/OR06/2023 w przedmiocie pomocy dla rolników szczególnie dotkniętych wpływem rosyjskiej inwazji na Ukrainę skargę oddala.
Uzasadnienie
1.1. Wnioskiem z 19 stycznia 2023 r. P. S. – nazywany dalej "Skarżącym", zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie o przyznanie pomocy dla rolników szczególnie dotkniętych wpływem rosyjskiej inwazji na Ukrainę w ramach działania "Nadzwyczajne tymczasowe wsparcie dla rolników mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw szczególnie dotkniętych wpływem rosyjskiej inwazji na Ukrainę.
1.2. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie, decyzją z 13 marca 2023 r., odmówił Skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy.
Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 26 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2422 ze zm.).
W motywach decyzji organ wskazał, że Skarżący nie spełnił przesłanki zawartej w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 grudnia 2022 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Pomoc dla rolników szczególnie dotkniętych wpływem rosyjskiej inwazji na Ukrainę" w ramach działania "Nadzwyczajne tymczasowe wsparcie dla rolników mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw szczególnie dotkniętych wpływem rosyjskiej inwazji na Ukrainę" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2742; dalej jako "rozporządzenie").
1.3. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, decyzją z 9 maja 2023 r. (nr 304/OR06/2023) Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił między innymi, że Skarżący prowadził hodowlę świń. Tym niemniej nie spełnił on przynajmniej jednego z warunków spoza posiadania świń. Dotyczyło to w szczególności braku w 2021 i 2022 r. minimum dwóch upraw na swoich działkach i tego, aby uprawa główna nie zajmowała więcej niż 75% gruntów ornych, przy wnioskowaniu o płatność za zazielenienie za ww. lata oraz braku zrealizowania operacji dot. np. restrukturyzacji małych gospodarstw. W roku 2022 r. strona zadeklarowała mieszankę zbożową (bez wyszczególniania czy ozima czy jara) na działkach rolnych; łącznie było to 6,81 ha mieszanki zbożowej wobec łącznej pow. gruntów zadeklarowanych wynoszącej 7,33 ha (ok. 92%). W 2021 r. strona zadeklarowała uprawę jęczmienia jarego na działkach rolnych; łącznie było to 5,69 ha wobec łącznej pow. gruntów zadeklarowanych wynoszącej 7,73 ha (ok. 73%). Ponieważ wymóg dywersyfikacji powinien być spełniony zarówno w 2021 i 2022 r., to brak jego spełnienia w roku 2022 uniemożliwiał przyznanie płatności inwazyjnej.
Odnosząc się do kwestii spełnienia przez Skarżącego wymogu dotyczącego realizacji operacji restrukturyzacyjnej organ wyjaśnił, że strona w 2022 r. złożyła wniosek w ramach "Pomocy na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw" objętego PROW 2014-2020. Na podstawie decyzji z 13 marca 2023 r. (nr 00449/23/OR06) stronie przyznana została powyższa pomoc w wysokości 60 tys. zł. Środki te zostały przelane na rachunek strony 24 kwietnia 2023 r. Na dzień złożenia wniosku o pomoc inwazyjną nie zrealizowała żadnej operacji związanej z wnioskiem restrukturyzacyjnym, która mogłaby zostać uwzględniona przy rozpatrywaniu wniosku o pomoc inwazyjną. Brak w tych sprawach strony dokumentów potwierdzających np. zakupy usług, maszyn lub materiałów dokonanych w ramach ww. programu restrukturyzacyjnego. Zakupy takich rzeczy lub działania sprzed wniosku o pomoc restrukturyzacyjną lub nie związane z tym wnioskiem nie mogły zostać uwzględnione w sprawie pomocy inwazyjnej dla strony.
Dalej organ zaznaczył, że nieprawidłowości, jakie stwierdzono w sprawie obciążają producenta. Przy ocenie uchybień przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Zdaniem ARiMR w przypadku osoby prowadzącej gospodarstwo, uprawnione jest domniemanie, że znane jej są podstawy mechanizmów związanych z płatnościami, z których chcę ona skorzystać. W związku z tym to sama strona powinna postarać się o to, by dane z wniosku o płatności odpowiadały rzeczywistości oraz odpowiednio wcześnie powiadomić ARiMR o ewentualnych zmianach w tym zakresie. Zwłaszcza, że składając wniosek strona podpisała się pod ujętym w tym wniosku oświadczeniem, że znane są jej zasady przyznawania żądanych płatności. Podpis pod wnioskiem o płatności istotne w niniejszej sprawie oznaczał tu zatem swego rodzaju poręczenie znajomości zasad, w oparciu o które przyznawane są te płatności, gwarancję rzetelności deklarowanych we wniosku informacji, jak i zgodę na poddanie weryfikacji tych informacji. Zgodnie z obowiązującymi przepisami organ pierwszej instancji nie mógł zatem zignorować stanu stwierdzonego w wyniku czynności kontrolnych. Rozstrzygając sprawy wniosków o płatności ARiMR musi bowiem respektować wymogi związane z udzielaniem wsparcia danego rodzaju i podobnie traktować rolników w podobnych sytuacjach. Brak uwzględnienia ww. nieprawidłowości byłby możliwy, gdyby w okolicznościach tej konkretnej sprawy strona nie była wstanie ich uniknąć bądź usunąć. Zdaniem organu, nic takiego jednak w sprawie nie zaszło.
Końcowo organ przywołał art. 27 ust. 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2422 ze. zm.; dalej jako "ustawa PROW"), zgodnie z którym na Skarżącym spoczywał obowiązek przedstawienie dowodów oraz wyjaśnień co do okoliczności sprawy, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
2.1. W skardze na powyższą decyzję Skarżący nie zgodził się z przyjętym przez organ wyliczeniem, zgodnie z którym dywersyfikacja wynosiła ok. 92%, podczas gdy powinna ona wynosić ok. 70%. W 2022 r. Skarżący miał bowiem uprawiać mieszanki zbożowe z podziałem na ozime i jare.
Ponadto Skarżący wskazał, że od 13 lipca 2022 r. realizuje program "Restrukturyzacja małych gospodarstw". W jego ramach miał on złożyć wniosek o pomoc do prosiąt, która to została mu przyznana decyzją nr 00449/23/OR06. Środki miały zostać mu wypłacone 25 kwietnia 2023 r. Dalej wyjaśnił, że 18 maja 2023 r. złożył w Biurze Powiatowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaktualizowany biznesplan do programu "Restrukturyzacji małych gospodarstw". Po czym opisał działania podjęte w ramach tego programu.
Końcowo Skarżący podniósł, że jego zdaniem, działki na których prowadził uprawę ozimą powinna różnić się w systemie identyfikacji upraw od upraw jarych.
2.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
3.1. Skarga okazała się niezasadna, dlatego została oddalona.
3.2. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma treść § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 grudnia 2022 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Pomoc dla rolników szczególnie dotkniętych wpływem rosyjskiej inwazji na Ukrainę" w ramach działania "Nadzwyczajne tymczasowe wsparcie dla rolników mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw szczególnie dotkniętych wpływem rosyjskiej inwazji na Ukrainę" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 – czyli przepisu, na podstawie którego Skarżący wniósł o przyznanie mu pomocy.
W punkcie czwartym tego paragrafu zawarto w podpunktach oznaczonych literami a)-h) dodatkowe warunki, które powinien spełnić rolnik, aby została mu przyznana pomoc. Przy czym, jak wynika z literalnego brzmienia § 2 pkt 4 rozporządzenia, wystarczy spełnienie tylko jednego z nich.
Bezspornym pozostaje to, że Skarżący nie prowadził produkcji rolnej (lit. a), jak również nie uzyskiwał płatności rolno-środowiskowej za 2021 r. oraz nie wnioskował o nią w 2022 r. (lit. b). Bezspornym jest również to, że Skarżący nie spełnił wymogów wynikających z § 2 pkt 4 lit. e-h) rozporządzenia. W tym zakresie Sąd, działając na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej jako "P.p.s.a."), nie dopatrzył się żadnych uchybień.
3.3. Biorąc pod uwagę argumentację przedstawioną w skardze należy dojść do wniosku, że Skarżący w pierwszej kolejności zarzucił organowi naruszenie § 2 pkt 4 lit. c) rozporządzenia. Strona podniosła bowiem, że w jej ocenie uprawa główna w 2022 r. nie wynosiła więcej niż 70%.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w świetle wspomnianego przepisu pomoc może zostać udzielona rolnikowi, któremu przyznano płatność za zazielenienie na podstawie przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na podstawie wniosku złożonego w 2021 r. Przy czym rolnik ten powinien również złożyć wniosek o przyznanie tej płatności na 2022 r. W przypadku Skarżącego aktualna pozostaje jednak przesłanka sformułowana w dalszej części tego przepisu: "w przypadku gdy grunty orne rolnika lub jego małżonka obejmują mniej niż 10 hektarów, to we wnioskach złożonych w 2021 r. i 2022 r. rolnik lub jego małżonek podał co najmniej dwie różne uprawy w rozumieniu art. 44 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), a uprawa główna w 2021 r. i 2022 r. nie zajmuje więcej niż 75% tych gruntów ornych".
W tym kontekście w kontrolowanej decyzji organ wskazał, że jakkolwiek w 2021 r. powyższa przesłanka ziściła się (Skarżący zadeklarował uprawę jęczmienia jarego na ok. 73% swoich gruntów), tak w 2022 r. nie została ona spełniona. Skarżący bowiem zadeklarował uprawę mieszanki zbożowej (bez podziału na jarą i ozimą) na powierzchni ok. 92% swoich gruntów. Tym samym nie spełnił warunku polegającego na dywersyfikacji upraw zarówno w 2021 r., jak i roku następnym.
Zdaniem Sądu, ocena ta jest trafna. Zgodnie z wnioskiem o przyznanie płatności za 2021 r., który znajduje się w aktach administracyjnych sprawy (k. 139-145), Skarżący określając grupy upraw rozróżnił jej dwa rodzaje: "GRUPA_RODZAJ_UPRAWA jęczmień jary" oraz "GRUPA_RODZAJ_UPRAWA Mieszanka_2", doprecyzowując co do drugiej grupy, że w jej skład wchodzi pszenica ozima oraz pszenżyto ozime (k. 141). Biorąc pod uwagę, że w świetle art. 44 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 uprawy ozime i uprawy jare uznaje się za uprawy odrębne, nawet jeżeli należą do tego samego rodzaju – oznacza to, że w 2021 r. Skarżący prowadził co najmniej dwie różne uprawy, tak jak tego wymaga § 2 pkt 4 lit. c) rozporządzenia. Przy czym jęczmień jary miał być uprawiany na powierzchni 5,69 ha z łącznej powierzchni zadeklarowanej wynoszącej 7,33 ha. Stąd też, jak trafnie wskazał organ, uprawa ta pokrywała około 73% całkowitej powierzchni zadeklarowanej do dopłat. Natomiast we wniosku z 2022 r. (k. 147-153), określając grupy upraw Skarżący nie dokonał takiego rozróżnienia, wpisując jedynie w rubryce "Grupa upraw" pozycję oznaczoną jako "GRUPA_RODZAJ_UPRAWA mieszanka zbożowa" (k. 149). W konsekwencji mieszanką tą miała zostać obsiane ok. 92% łącznej zadeklarowanej powierzchni. Z treści wniosku wynika zatem, że Skarżący nie zadeklarował uprawy co najmniej dwóch różnych upraw, tak jak tego wymaga § 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia.
W tym zakresie Skarżący podnosi, że – wbrew temu co twierdzą organy – uprawiał w 2022 r. mieszanki zbożowe z podziałem na jare i ozime. Sąd zgadza się jedna z organem, gdy ten wywodzi, że ustalając te okoliczności kierował się treścią złożonych przez Skarżącego deklaracji. Podziela również tę część argumentacji organu, w której zaznacza on, że Skarżący powinien był tak wypełnić wniosek, aby dane w nim zawarte były rzetelne. Co istotne, składając ten wniosek strona poświadczyła, że zna zasady dotyczące płatności. Stąd też można było od niego oczekiwać, że prawidłowo określi rodzaje upraw, tak aby spełnione zostały warunki przyznania płatności za zazielenienie.
Należy ponadto podkreślić, że w świetle art. 27 ust. 2 ustawy PROW, ciężar udowodnienia spełnienia przesłanek przyznania pomocy spoczywał na Skarżącym, organ zaś – tak jak przewiduje art. 27 ust. 1 pkt 2 tej ustawy – rozpatrzyć materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Z treści tych przepisów wynika, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania. Ustawodawca zastosował bowiem regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Stąd też organy nie miały podstaw, aby prowadzić w tym zakresie postępowanie dowodowe, w wyniku którego miałyby przyjąć, że wbrew deklaracji za 2022 r. Skarżący prowadził uprawę ozimą i jarą.
Tym bardziej, że w toku postępowania administracyjnego Skarżący nie zgłaszał na tę okoliczność żadnych dowodów, a jedynie wyraził w sposób ogólny swoją niezgodę na wyliczenie przyjęte przez organ pierwszej instancji (pismo z 24 kwietnia 2023 r., k. 17).
Tego rodzaju dowodem nie może być złożona w toku postępowania sądowoadministracyjnego polisa ubezpieczeniowa, w której miała być mowa o ubezpieczeniu w 2022 r. upraw mieszanki zbóż jarych i mieszanki zbóż ozimych (pismo z 16 czerwca 2023 r., k. 5 akt sądowych). Przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, na zasadach określonych w art. 106 § 3 P.p.s.a. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Innymi słowy dowody te nie mogą zatem służyć kwestionowaniu przez stronę zasadniczych ustaleń stanu faktycznego, dokonanych przez organ, ani do ustalania tego stanu przez sąd administracyjny. Podkreślić przy tym należy, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Tego rodzaju wątpliwości nie wystąpiły jednak w rozpoznawanej sprawie.
3.4. Drugim warunkiem, który zdaniem Skarżącego miał się ziścić, była realizacja przezeń operacji w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw" objętego PROW 2014-2020 – czyli działania wymienionego w § 2 pkt 4 lit. d) rozporządzenia.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że w powyższym przepisie zawarto zwrot: "zrealizował operację". Skoro przepis ten posługuje się formą dokonaną czasownika "realizować", z jego literalnego brzmienia należy wnosić, że o spełnieniu sformułowanej w nim przesłanki może być mowa wyłącznie wówczas, gdy wnioskodawca doprowadzi do końca operację.
Tymczasem z wyjaśnień Skarżącego jasno wynika, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie zakończył jeszcze realizacji działania w ramach decyzji z 4 stycznia 2023 r. nr 00449/23/OR06, którą przyznano stronie środki na realizację operacji "Restrukturyzacja małych gospodarstw" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw" objętego PROW 2014-2020. Świadczy o tym chociażby to, że 18 maja 2023 r. Skarżący złożył aktualizację biznesplanu (k. 93-97), który następnie został zaaprobowany przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie (decyzja z 6 czerwca 2023 r., k. 89-90).
3.5. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.