I SA/KR 55/24

I SA/Kr 55/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Inga Gołowska /przewodniczący/
Waldemar Michaldo
Wiesław Kuśnierz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 64e, art. 65a, art. 18
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art.7, art. 10, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2015 poz 121
art. 24
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) WSA Waldemar Michaldo po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w T. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 21 listopada 2023 r. nr 1201-IEE.7113.2.202.2023.2.EP w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Tarnowie z dnia 9 października 2023 r. nr 570000/71/176926/2023/RED/UKE-1288
Uzasadnienie
I. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w T. (dalej: Spółka, Skarżąca, Zobowiązana) wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2023 r zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tarnowie o umorzenie między innymi kosztów egzekucyjnych powstałych przy egzekucji należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Tarnowie (dalej: DOZUS, organ egzekucyjny, organ I instancji), działając na podstawie art 64e § 1 i § 2 pkt 1 lit a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479; ze zm.; dalej: u.p.e.a.), postanowieniem z dnia 9 października 2023 r nr 570000/71/176926/2023-RED/UKE-1288, odmówił "umorzenia kosztów egzekucyjnych w kwocie 17.121,09 zł przypadających na rzecz organu egzekucyjnego, powstałych w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego", na podstawie 85 tytułów wykonawczych.
Na postanowienie to Spółka złożyła zażalenie.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie (dalej: DIAS, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r poz. 775, dalej: K.p.a.) w związku z art. 17, art. 18 oraz art. 64e ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505, dalej: u.p.e.a.), utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego.
Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że "po dokładnej analizie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy zauważył co następuje.
W związku z tym, że zobowiązany posiada status przedsiębiorcy, organ pierwszej instancji dokonał analizy wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych pod kątem wystąpienia przesłanek wynikających z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej decydujących o uznaniu przedmiotowego wsparcia finansowego za pomoc publiczną.
Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że zobowiązany spełnił wszystkie warunki do przyznania pomocy de minimis niemniej jednak konsekwencją zakwalifikowania zobowiązanego, jako podmiotu, któremu może zostać przyznana pomoc de minimis, jest dodatkowo ocena wnioskowanego umorzenia kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64e § 2 upea.
W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej weryfikacja przesłanek odnoszących się do umorzenia kosztów egzekucyjnych została dokonana przez organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy. Świadczy o tym zakres i rodzaj materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, oraz sporządzona analiza zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Przedmiotowe koszty egzekucyjne powstały w wyniku wszczętego zgodnie z prawem postępowania egzekucyjnego. Co do zasady, powstałe koszty w egzekucji administracyjnej ponosi zobowiązany.
Zgodnie z art. 64e upea:
§ 1. Organ egzekucyjny prowadzący postępowanie egzekucyjne może umorzyć w całości lub w części koszty egzekucyjne.
§ 2. Koszty egzekucyjne mogą być umorzone:
1) na wniosek:
a) zobowiązanego, jeżeli za umorzeniem przemawia ważny interes zobowiązanego lub interes publiczny,
b) wierzyciela, na którego wniosek została wszczęta egzekucja:
- sądowa przejęta przez organ egzekucyjny w wyniku zbiegu - jeżeli za umorzeniem przemawia ważny interes wierzyciela,
- administracyjna - jeżeli za umorzeniem przemawia interes publiczny;
2) z urzędu, jeżeli wysokość kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym nie przekracza czterokrotności kosztów upomnienia.
W omawianej sprawie to zobowiązany złożył wniosek o umorzenie kosztów egzekucyjnych, zatem zasadność umorzenia kosztów egzekucyjnych, mogła być rozpoznawana w granicach przesłanki ważnego interesu zobowiązanego oraz ważnego interesu publicznego.
Odnosząc się do zarzutów zobowiązanego zawartych w zażaleniu, należy stwierdzić, że przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych stanowią katalog zamknięty i wymienione są enumeratywnie w art. 64e § 2 upea. Organ może umorzyć koszty egzekucyjne w przypadku stwierdzenia jednej z okoliczności wskazanych w w/w artykule, co skłania do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych ma charakter uznaniowy. Z tego względu nawet odmowa umorzenia kosztów egzekucyjnych nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Zgodnie z art. 64e § 2 pkt 1a upea koszty egzekucyjne mogą być umorzone na wniosek zobowiązanego, jedynie jeżeli za umorzeniem przemawia ważny interes zobowiązanego lub interes publiczny. Organ wziął pod uwagę całokształt materiału dowodowego oraz złożone przez zobowiązanego dokumenty i nie stwierdził zaistnienia ważnego interesu zobowiązanego, ani tym bardziej interesu publicznego, które mogłyby przemawiać za udzieleniem wnioskowanej ulgi.
Z przedłożonych dokumentów w zakresie pomocy publicznej oraz danych o stanie majątkowym, oraz innych dowodów analizę finansową przeprowadzono na podstawie sprawozdań finansowych za lat 2019r – 2022r oraz za okres od stycznia do sierpnia 2023 r. Z dostarczonych do sprawy dokumentów wynika, że spółka wykazała:
- w 2019 r stratę w wysokości 188.976,40zł,
- w 2020 r stratę w wysokości 168.474,51 zł,
- w 2021 r stratę w wysokości 199.841,04zł,
- w 2022 r stratę w wysokości 91.487,30zł,
- w okresie od stycznia do sierpnia 2023 r zysk w wysokości 2.253,20 zł.
Spółka nie jest właścicielem nieruchomości ani ruchomości.
W oparciu o te dane dokonano oceny sytuacji finansowej wnioskodawcy poprzez wyliczenie stosownych wskaźników i ich porównanie w określonych przedziałach czasowych. Z przedłożonej dokumentacji finansowej wynika, że na przestrzeni czterech ostatnich lat spółka poniosła stratę. Dopiero w okresie od stycznia do sierpnia 2023 r spółka osiągnęła nieznaczny zysk. Ponadto jak zauważył organ pierwszej instancji spółka nie posiada zobowiązań długoterminowych. Z dokumentacji finansowej za lata 2019 r – 2022 r oraz za okres od stycznia do sierpnia 2023 r wynika, iż na spółce ciążą tylko zobowiązania krótkoterminowe co jest zjawiskiem niepożądanym. Zbyt duży udział zobowiązań krótkoterminowych w długu spółki może prowadzić do kłopotów z płynnością.
Organ pierwszej instancji stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał nie potwierdził zaistnienia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego. Spółka została postawiona w stan likwidacji. Co prawda nie posiada żadnego majątku z którego mogłaby uregulować przedmiotowe koszty egzekucyjne. Jednakże jednostka ta nie została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego, nie prowadzi działalności, zatem jak stwierdził organ pierwszej instancji ewentualna pomoc organu egzekucyjnego w postaci umorzenia kosztów pozostanie bez wpływu na sytuację ekonomiczną i finansową spółki. Oznacza to, że nie można jednak stracić z pola widzenia możliwości odzyskania należności. Istnieje bowiem możliwość dochodzenia należności figurujących na koncie spółki w trybie egzekucji administracyjnej z posiadanych przez nią wierzytelności.
Organ pierwszej instancji nie dopatrzył się przesłanek wskazujących na "ważny interes zobowiązanego". Należy zgodzić się z organem pierwszej instancji, że "każdy zobowiązany powinien w taki sposób układać bieg swoich interesów oraz podejmować takie decyzje finansowe, by pozwoliły mu na wywiązanie się z ciążących na nim należności publicznoprawnych".
Organ pierwszej instancji uznał, że w omawianej sprawie nie zachodzi także przesłanka wskazująca na "ważny interes publiczny". Odnosząc się do "interesu publicznego" należy zauważyć, że zakres tego pojęcia nie został przez ustawodawcę zdefiniowany. W orzecznictwie przyjął się pogląd, że pojęcie to powinno być oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo zaufanie do organów państwa, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie skarbu państwa kosztami pomocy. Z drugiej strony "interes publiczny" nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności umorzenia tych kosztów. Przy jego ocenie należy też uwzględnić zasadność obciążenia państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa kosztami udzielonej w ten sposób pomocy, na tle sytuacji finansowej państwa. Ewentualna rezygnacja poprzez umorzenie z należnych ustawowo kosztów egzekucyjnych oznaczałaby, że wydatki egzekucyjne związane z egzekwowaniem należnej kwoty zaległości musiałby ponieść sam wierzyciel (ZUS), czyli pośrednio wszyscy obywatele. Powyższa sytuacja stanowiłaby dla wierzyciela nieuzasadnioną sankcję za dochodzenie należnych zaległości i byłaby jednocześnie nieuzasadnioną "premią" dla dłużnika, który ową zaległość wygenerował - wbrew przesłance "ważnego interesu publicznego" w rozumieniu art. 64e § 2 pkt 1a upea. Mając powyższe okoliczności na uwadze w ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zachodzi przesłanka zarówno "ważnego interesu zobowiązanego" jak i "ważnego interesu publicznego".
Organ odwoławczy zwraca również uwagę, że rozstrzyganie w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych posiada charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. W wyroku z dnia 14.11.2017r sygn. akt I SA/Gd 661/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że "odmowa umorzenia kosztów egzekucyjnych nie narusza prawa, zarówno wtedy, gdy występują przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy gdy nie mają one miejsca".
Organ odwoławczy stwierdza, że organ pierwszej instancji podjął rozstrzygniecie mieszczące się w ramach uznania administracyjnego. To, że jest ono niezgodne z oczekiwaniami strony, nie stanowi o naruszeniu prawa. Odmienne oczekiwania zobowiązanego są zrozumiałe, jednak nie mogą one wpływać na ocenę prawidłowości prawnej zapadłego rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że zobowiązany posiada prawo do swobodnej oceny przesłanek zawartych w uzasadnieniu, ale również organ dysponuje możliwością oceny dowodów zebranych w sprawie, co nie w każdym przypadku przekłada się na ocenę stanu faktycznego oczekiwaną przez zobowiązanego.
Mając na uwadze powyższy stan sprawy należy stwierdzić, że stan faktyczny został przez organ pierwszej instancji ustalony prawidłowo i organ ten podjął rozstrzygniecie mieszczące się w ramach uznania administracyjnego. Odmienne oczekiwania zobowiązanego są zrozumiałe, jednak nie mogą one wpływać na ocenę prawidłowości prawnej zapadłego rozstrzygnięcia.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie, mając na uwadze powyższe ustalenia, nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowił jak na wstępie."
Na powyższe postanowienie DIAS Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła postanowieniu naruszenie:
- art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 83 z dnia 30 marca 2010 r.) decydujących o uznaniu przedmiotowego wsparcia finansowego za pomoc publiczną,
- art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz.1230 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), gdzie należności mogą być umarzane przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności.
Na podstawie tych zarzutów Skarżąca wniosła "o ponowne wszczęcie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku Likwidatora I. Sp. z o.o. w likwidacji z dnia 23 sierpnia 2023 r. o umorzenie zaległości z tytułu kosztów egzekucyjnych".
DIAS w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie.
W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie
Sądowej kontroli zostało poddane postanowienie DIAS utrzymujące w mocy postanowienie DOZUS, którym odmówiono Skarżącej umorzenia kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie 17.121,09 zł.
Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z zasadniczo innych przyczyn niż podniesione w skardze.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że organy orzekające w rozpatrywanej sprawie jako podstawę prawną swoich rozstrzygnięć wskazały przepisy art. 64e § 2 pkt 1a u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 lutego 2021 r.
Z przekazanych Sądowi niepełnych, a wręcz szczątkowych akt sprawy (o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia) i sentencji postanowienia DOZUS wynika, że przedmiotem sprawy były zarówno koszty egzekucyjne, które powstały do dnia 19 lutego 2021 r., jak i po tej dacie (do 19 lutego 2021 r. – tytuł wykonawczy z dnia 29 maja 2019 r. nr [...] – karty nr 10-11 akt administracyjnych; od dnia 20 lutego 2021 r. tytuły wykonawcze z dnia: 25 maja 2021 r. nr [...], 11 maja 2022 r. nr [...], 6 czerwca 2022 r. nr [...] - karty nr 13-20 akt administracyjnych).
Przepisy art. 64e § 2 u.p.e.a. w brzmieniu do dnia 19 lutego 2021 r. stanowiły, że koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli:
1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej;
2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny;
3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne.
Ustawą z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1553, dalej: ustawa nowelizujaca) nadano nowe brzmienie przepisom art. 64e § 2 u.p.e.a.
§ 2. Koszty egzekucyjne mogą być umorzone:
1) na wniosek:
a) zobowiązanego, jeżeli za umorzeniem przemawia ważny interes zobowiązanego lub interes publiczny,
b) wierzyciela, na którego wniosek została wszczęta egzekucja:
- sądowa przejęta przez organ egzekucyjny w wyniku zbiegu - jeżeli za umorzeniem przemawia ważny interes wierzyciela,
- administracyjna - jeżeli za umorzeniem przemawia interes publiczny;
2) z urzędu, jeżeli wysokość kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym nie przekracza czterokrotności kosztów upomnienia.
Znowelizowane brzmienie przepisu art. 64e § 2 u.p.e.a. weszło w życie z dniem 20 lutego 2021 r. (art. 15 ustawy nowelizującej).
Zgodnie z regulacją przejściową zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym i niezakończonym przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a więc przed 20 lutego 2021 r., stosuje się przepisy dotychczasowe (z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz art. 7-11).
Jak Sąd wykazał powyżej, koszty egzekucyjne objęte niniejszą sprawą powstały w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych, jak wynika z akt sprawy w 2019 i 2022 r. Umorzenie kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym zainicjowanym w 2019 r. może zatem nastąpić w oparciu o przesłanki określone w art. 64e § 2 u.p.e.a., sprzed nowelizacji, a kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym w 2022 r. w oparciu o przesłanki w brzmieniu po nowelizacji.
Sąd zauważa, że brzmienie przepisów art. 64e § 2 u.p.e.a po nowelizacji zdecydowanie różni się od brzmienia sprzed nowelizacji. Przede wszystkim w brzmieniu do dnia 19 lutego 2021 r. istniała przesłanka dotycząca nieściągalności kosztów egzekucyjnych (stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej (pkt 1)).
Z orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego brzmienia przepisu art. 64e § 2 u.p.e.a. do 19 lutego 2021 r. wynika, że każda z wymienionych przesłanek może zaistnieć samodzielnie, a rzeczą organów jest rozważanie każdej z nich (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Po 959/12; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem organy rozpoznając wniosek Skarżącej z dnia 23 sierpnia 2023 r., w którym zawarto prośbę o umorzenie m.in. kosztów egzekucyjnych "za okres od 11. 2011 r. do 07.2022 r." (karta nr 75 akt administracyjnych) powinien precyzyjnie ustalić kwotę kosztów egzekucyjnych powstałych do dnia 19 lutego 2021 r. i od dnia 20 lutego 2021 r. i rozpoznać wniosek w oparciu o odpowiednie przepisy art. 64e § 2 u.p.e.a. w brzmieniu odpowiednim dla danego okresu. Nie czyniąc powyższego organy orzekające w sprawie naruszyły przepis art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 64e § 2 u.p.e.a.
Kolejną kwestią, na którą Sąd zwrócił uwagę, jest określenie przedmiotu rozpatrywanej sprawy.
Z sentencji postanowienia organu I instancji wynika, że organ odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych, "powstałych w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, na podstawie" 85 tytułów wykonawczych, których numery wymienił. Organ I instancji wskazał też jakiego okresu składkowego (począwszy od kwietnia 2017 r. do lipca 2022 r.) i jakiego funduszu ww. tytuły dotyczą oraz podał kwoty należnych kosztów egzekucyjnych dla poszczególnych tytułów.
Na powyższą okoliczność w aktach sprawy zalegają następujące dokumenty:
- cztery wymienione powyżej przez Sąd odpisy tytułów wykonawczych (potwierdzone za zgodność z oryginałem),
- nie podpisany podpisem własnoręcznym (osobistym) ani podpisem elektronicznym wydruk z bliżej nie określonego systemu, zatytułowany "Informacja o stanie należności z tytułu składek i kosztów egzekucyjnych od 1 stycznia 1999 r.", w którym wskazano łączną kwotę kosztów dla poszczególnych składek i łączną kwotę kosztów egzekucyjnych (karta nr 24-25 akt administracyjnych), przy czym z tego wydruku wynika między innymi, że koszty egzekucyjne w zakresie składek "FP i FGŚP" wynoszą 2.110,35 zł i obejmują okres od marca 2017 r. (podkreślenie Sądu), podczas gdy z sentencji nie wynika aby postanowienie obejmowało koszty egzekucyjne odnośnie marca 2017 r.
- nie podpisany podpisem własnoręcznym (osobistym) ani podpisem elektronicznym wydruk z bliżej nie określonego systemu, "Informacja o stanie należności z tytułu składek i kosztów egzekucyjnych od 1 stycznia 1999 r.", w którym wskazano łączną kwotę kosztów dla poszczególnych składek i łączną kwotę kosztów egzekucyjnych (karta nr 64-65 akt administracyjnych - wydruk tożsamy z wydrukiem na kartach 24-25),
- nie podpisany podpisem własnoręcznym ani podpisem elektronicznym wydruk z bliżej nie określonego systemu zatytułowany "Koszty egzekucyjne należne do zapłaty [...]" (karta nr 66-68 akt administracyjnych),
- nie podpisany podpisem własnoręcznym ani podpisem elektronicznym wydruk z bliżej nie określonego systemu zatytułowany "Informacja o prowadzonym postępowaniu" (karta nr 70 akt administracyjnych), z którego wynika, że datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień "2019-02-19" i że dotyczy "okresu należności 03.2017-07. 2022".
Zatem z całych akt administracyjnych, w zakresie ustalenia jaka kwota kosztów egzekucyjnych ciąży na Skarżącej i może podlegać umorzeniu, Sąd mógł uznać za dowody jedynie odpisy czterech tytułów wykonawczych. Za dowody nie mogły być uznane wymienione wydruki, ze względu na ich niepodpisanie. Podpis własnoręczny czy elektroniczny nie może być zastąpiony wydrukiem podpisu na dokumencie. Powyższe uniemożliwiło Sądowi kontrolę postanowienia w zakresie prawidłowości kwoty wskazanej w rozstrzygnięciu.
Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 17). Sąd administracyjny dokonuje oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 P.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2546/12). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 789/14).
W kontekście powyższego, godzi się przypomnieć, że na podstawie art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, którego działanie jest przedmiotem skargi (w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie), ma obowiązek przekazać Sądowi kompletne i uporządkowane akta sprawy. Sąd dokonując kontroli decyzji (postanowienia) opiera się na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. Jak wynika bowiem z art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez ten sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd nie ogranicza się jedynie do tego aktu, lecz bada, czy okoliczności przedstawione w takim postanowieniu znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy.
Co istotne w niniejszej sprawie, wskazane przepisy P.p.s.a. nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami w zakresie wyznaczonym w art. 106 P.p.s.a. Sąd nie ma obowiązku wzywać organu do uzupełnienia akt sprawy w przypadku, gdy z przedłożonych wraz ze skargą akt sprawy wynika, że istotne dla rozstrzygnięcia materiały i dowody nie znalazły odzwierciedlenia w aktach zgromadzonych przed wydaniem kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ w przekazanych Sądowi aktach sprawy nie ma podstawowych dowodów dotyczących wysokości kosztów postępowania.
Sąd podkreśla, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia, czy powstałe koszty egzekucyjne w wyniku dokonywania czynności egzekucyjnych przez organ egzekucyjny w określonej kwocie (podkreślenie Sądu) mogą być umorzone. Wskazać należy, że zgodnie z art. 64c § 1 u.p.e.a., w egzekucji należności pieniężnych, na koszty egzekucyjne składają się opłaty egzekucyjne za dokonane czynności egzekucyjne (art. 64 § 1 u.p.e.a.), wydatki egzekucyjne w postaci kosztów poniesionych przez organ egzekucyjny (art. 64b § 1 u.p.e.a.) i opłaty manipulacyjne (64 § 6 u.p.e.a.).
Organ I instancji w rozstrzygnięciu nie wskazał z jakimi konkretnie czynnościami egzekucyjnymi koszty egzekucyjne były związane. Nie uczynił tego również w uzasadnieniu postanowienia, a powinien to uczynić, gdyż Skarżąca we wniosku nie wskazała kwoty kosztów, których umorzenia żąda.
Kolejno Sąd wskazuje, że organ może orzekać w sprawie kosztów, które są wymagalne. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem w sprawie umorzenia kosztów, które wygasły na skutek przedawnienia. W rozstrzygnięciach organów brak jest jakichkolwiek rozważań w tym zakresie, podczas gdy jak wynika z sentencji tytuły wykonawcze dotyczą jeszcze kwietnia 2017 r., a organ I instancji orzekał w październiku 2023 r.
Organ I instancji rozpoznając powyższą kwestię powinien zebrać materiał dowodowy odnośnie przedawnienia poszczególnych należności z tytułu kosztów egzekucyjnych i szczegółowo przedstawić jego ocenę w uzasadnieniu postanowienia.
Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek (składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata art. 24 ust. 2 u.s.u.s.) ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6.
Jednak z art. 24 ust. 4a tej ustawy wynika, że do kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnienia przepisów ust. 4 oraz 5-6 nie stosuje się. Ten ostatni przepis wszedł w życie od 20 lutego 2021 r. (dodany przez art. 3 pkt 1 ustawy nowelizującej) i był związany z wprowadzeniem w u.p.e.a. trzyletniego okresu przedawnienia obowiązku zapłaty kosztów egzekucyjnych. Zgodnie z dodanym ustawą nowelizującą przepisem art. 65a § 1 u.p.e.a. obowiązek zapłaty kosztów egzekucyjnych przedawnia się z upływem 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym wygasł egzekwowany obowiązek. Powyższa nowelizacja zawiera również przepis przejściowy dotyczący przedawnienia kosztów egzekucyjnych (art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy nowelizującej), nakazujący stosowanie przepisu art. 65 § 1, gdy jest korzystniejszy m.in. dla zobowiązanego. Przepis ten ma zastosowanie do postępowania egzekucyjnego i zabezpieczającego wszczętego i niezakończonego przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Zatem koszty egzekucyjne powstałe w związku z egzekwowaniem należności składkowych przedawniały się do dnia 19 lutego 2021 r. na zasadach ogólnych przewidzianych w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., a od dnia 20 lutego 2021 r. na podstawie przepisu art. 65 § 1 u.p.e.a. Jednocześnie analizując kwestie przedawnienia kosztów egzekucyjnych w niniejszej sprawie w tej analizie organ powinien uwzględnić regulacje przejściowe z ustawy nowelizującej.
W kontekście stwierdzonych przez Sąd uchybień należy również zaznaczyć, że postępowanie w zakresie umorzenia kosztów egzekucyjnych stanowi niejako postępowanie wpadkowe w postępowaniu egzekucyjnym, jest więc w pewnym sensie częścią tego postępowania. Jednakże jego cele różnią się zasadniczo od celów samej egzekucji. O ile specyfika postępowania egzekucyjnego polega przede wszystkim na przymusowym jego charakterze, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków, to postępowanie w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych zmierza do ewentualnego zastosowania względem zobowiązanego swoistej ulgi, a nie do szybkiego i skutecznego zaspokojenia wierzyciela poprzez wyegzekwowanie od dłużnika wierzytelności, której istnienie i wymagalność zostały uprzednio ustalone w stosownych procedurach postępowania orzekającego.
W związku z powyższym należy wskazać na przepis art. 18 u.p.e.a.
Stosownie do tego przepisu, "jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Odpowiednie stosowanie przepisów innej ustawy oznacza, że w zależności od specyfiki konkretnej sytuacji, przedmiotu uregulowania i obszaru ewentualnego zastosowania, może wchodzić w rachubę stosowanie pełne, stosowanie z odpowiednimi modyfikacjami, bądź niestosowanie w ogóle określonych przepisów, do których odpowiedniego zastosowania odesłano.
Omawiając zakres stosowania K.p.a. należy zwrócić uwagę na zakres stosowania zasad ogólnych postępowania w postępowaniu w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych.
Doktryna i orzecznictwo przyjmują, że z uwagi na tę specyfikę egzekucji nie wszystkie zasady ogólne znajdą zastosowanie, że względu na cel tego postępowania. Postępowanie egzekucyjne toczy się bowiem w celu realizacji stwierdzonego już obowiązku i musi zmierzać do jak najszybszego zaspokojenia wierzyciela. Stąd uznaje się, że tak postawione postępowaniu egzekucyjnemu cele determinują zakres inkorporacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6-16 K.p.a.), w tym też zasady czynnego udziału stron w postępowaniu przewidzianej w art. 10 K.p.a. do podstępowania egzekucyjnego. W praktyce oznacza to, że treść cytowanego powyżej art. 18 u.p.e.a., należy rozumieć w ten sposób, że tylko niektóre zasady postępowania administracyjnego można przenieść na grunt postępowania egzekucyjnego nie zmieniając ich brzmienia, inne należy stosować odpowiednio, jeszcze innych nie stosuje się w ogóle. W oparciu o powyższe podnosi się więc, że w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio następujące zasady: wynikającą z art. 6 K.p.a. zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, określoną w art. 8 K.p.a. zasadę zaufania, zasadę udzielania informacji (art. 9 K.p.a.), zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.), zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12. K.p.a.) oraz zasadę pisemnego załatwienia sprawy (art. 14 § 1 K.p.a.). W postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie znajduje natomiast zastosowania określona w art. 10 K.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (por.: D. Jankowiak w Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Oficyna Wydawnicza "Unimex", Wrocław 2005, s. 184-185, M. Szubiakowski, Zasady ogólne administracyjnego postępowania egzekucyjnego, (System egzekucji administracyjnej, C.H. Beck 2004, s. 119 i nast.), R. Hauser, A. Skoczylas, Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (System egzekucji administracyjnej, C.H. Beck 2004, s. 204 i nast.), wyrok NSA z dnia 13 października 2005 r.; sygn. akt I FSK 157/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r.; sygn. akt III SA 3483/03).
Jak to jednak wyżej wykazano, postępowanie w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych, jakkolwiek związane z postępowaniem egzekucyjnym, niesie ze sobą zupełnie inne cele. Chodzi w nim o zbadanie przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych i ewentualne zastosowanie względem zobowiązanego ulgi, dlatego w tym postępowaniu znajdzie zastosowanie również zasada określona w art. 10 K.p.a., której zastosowanie dotyczy również organu II instancji.
Jak wskazano powyżej, podstawą prawną kontrolowanych rozstrzygnięć są przepisy art. 64e § 1 i § 2 u.p.e.a., zatem podstawę faktyczną do podjęcia tych rozstrzygnięć stanowi prawidłowo wyjaśniony stan faktyczny związany z przesłankami umorzenia wynikającymi z tych przepisów. Aby podjąć skutecznie takie rozstrzygniecie niezbędne jest przeprowadzenie stosownego postępowania co do ustalenia istnienia przesłanek i w związku z tym w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie przepisy K.p.a. dotyczące między innymi postępowania dowodowego.
Na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 K.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze - opierać się na materiale dowodowym. Po drugie - ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości poszczególnych dowodów dla toczącej się sprawy. Po czwarte wyciągnięte wnioski muszą mieć uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym i po piąte dokonana ocena musi mieścić się w ustawowych granicach. W przypadku postępowania w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych powyższe przekłada się na prawidłową interpretację przez organy pojęć niezdefiniowanych (niedookreślonych) na tle stanu faktycznego w konkretnej sprawie.
Podsumowując, Sąd stwierdza, że organy orzekające w sprawie nie tylko naruszyły przepis art. 6 ust 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 64e § 2 u.p.e.a., ale również przepisy art.: 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 18 u.p.e.a., przez nieustalenie w sposób wyczerpujący okoliczności sprawy.
Przedwczesne w tych okolicznościach byłoby odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi, skoro organy nie zastosowały w sposób prawidłowy przepisów, które stanowią o możliwości umorzenia kosztów egzekucyjnych i nie zebrały materiału dowodowego, pozwalającego ustalić jaka jest rzeczywista kwota wymagalnych kosztów egzekucyjnych.
Na podstawie art. 153 P.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu wniosku organ jest zobowiązany, do uwzględnienia przedstawionej powyżej oceny prawnej.
W szczególności ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien poddać analizie kwestię przedawnienia kosztów egzekucyjnych. W tym zakresie powinien mieć na uwadze regulacje prawne wskazane przez Sąd w uzasadnieniu wraz z zarysowanymi tam kwestiami intertemporalnymi.
Dopiero po ustaleniu, że pozostały nieprzedawnione koszty egzekucyjne, przeprowadzi postępowanie zgodnie z regułami zawartymi w K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oceni, czy istnieją przesłanki umorzenia wymienione w art. 64e § 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym odpowiednio dla kosztów egzekucyjnych powstałych do 19 lutego 2021 r. i od 20 lutego 2021 r., a ocenę tę przedstawi w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tarnowie.
Sąd odstąpił od orzeczenia o kosztach postępowania, z uwagi na to, że Skarżąca, po pierwsze była zwolniona z obowiązku uiszczania kosztów sądowych z mocy art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., który stanowi, że nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca, która zaskarżyła działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, po drugie Skarżąca w sprawie występowała osobiście, bez profesjonalnego pełnomocnika.