I SA/Kr 542/21

I SA/Kr 542/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-07-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Inga Gołowska /sprawozdawca/
Piotr Głowacki /przewodniczący/
Waldemar Michaldo
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Sygn. powiązane
I GSK 33/22 - Wyrok NSA z 2022-09-29
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie: WSA Inga Gołowska (spr.) WSA Waldemar Michaldo po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. C. M.. L. Sp. j. w K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z dnia 12 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z dnia 20 stycznia 2021 r.
Uzasadnienie
Firma B. C. M.. L. Sp. jawna w K. wniosła o zwolnienie jej z obowiązku opłacania składek za listopad 2020r. We wniosku wskazała, że przeważającą działalnością prowadzoną przez nią na 30 września 2020r. jest według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) działalność oznaczona kodem 56.29.Z (tj. Pozostała usługowa działalność gastronomiczna).
Decyzją z dnia 20 stycznia 2021r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. odmówił B. C. M.. L. Sp. j. w K. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020r. do dnia 30 listopada 2020r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ przytoczył treść art.31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U poz. 1842 ze zm.).
Następnie wskazał, że Spółka w złożonym wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek oświadczyła, że na dzień 30 września 2020r. prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności PKD 56.29.Z. Wskazany przez Spółkę kod PKD nie został jednak potwierdzony w rejestrze REGON na dzień 30 września 2020r. W związku z powyższym ZUS uznał, że w przedmiotowej sprawie nie przysługuje wnioskodawcy zwolnienie z obowiązku opłacania należnych składek ubezpieczeniowych.
B. C. M.. L. Sp. jawna w K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści wniosku Spółka podniosła, że faktycznie prowadzoną przez nią działalnością w przeważającym zakresie jest działalność gastronomiczna kod PKD 56.29.Z. Spółka prowadzi sieć kawiarni na co posiada liczne dokumenty i dowody. Natomiast wpis PKD został dokonany jedynie na początkowym etapie w celach statystycznych. Spółka podkreśliła, że sprzedaż kawiarniana odbywa się głównie na miejscu i w wyniku zamknięcia spowodowanego pandemią jej obroty spadły o 61%.
Decyzją z dnia 12 marca 2021r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 20 stycznia 2021r. nr [...]
W uzasadnieniu swojej decyzji organ przytoczył treść art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U poz. 1842 ze zm.) i stwierdził, że wskazany przez Spółkę we wniosku kod przeważającej działalności PKD 56.29.Z nie został potwierdzony w rejestrze REGON na dzień 30 września 2020r., w którym widnieje kod PKD 10.71.Z, który nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek.
Z powyższą decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. nie zgodziła się B. C. M.. L. Sp. jawna w K. i wniosła skargę do Sądu, domagając się jej zmiany i przyznania jej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, ewentualnie uchylenia tej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie art. 31zo ust. 10 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez oddalenie wniosku i odmowę zwolnienia ze składek, w sytuacji gdy faktycznie Spółka wykonywała (prowadziła) na dzień 30 września 2020r. jako przeważającą działalność objętą kodem PKD 56.29.Z, a jedynie ujawnienie w bazie REGON było niewłaściwe, z czym jednak nie można wiązać tak gigantycznych konsekwencji i w istocie kar jakie ponosi;
2. błędne ustalenie faktyczne polegające na braku jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie rodzaju faktycznie prowadzonej przeważającej działalności.
W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła szereg argumentów, które jej zdaniem, przemawiają za zasadnością powyższych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko w niniejszej sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r. poz. 1842 ze zm., zwanej dalej: "ustawą o COVID-19"). Zgodnie z przywołanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W niniejszej sprawie Przewodniczący I Wydziału WSA w Krakowie zarządzeniem wyznaczył posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów.
W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak i argumenty organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią organu na skargę.
Odnosząc się zaś do kwestii kognicji Sądu, należy wpierw przywołać art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021r. poz. 137), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.
Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134§1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.
W myśl art. 145§1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021r. poz. 735, zwanej dalej "k.p.a."), lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części.
Zgodnie z art. 13§2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Stosownie jednak do art. 13§3 p.p.s.a., Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej może w drodze rozporządzenia przekazać wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu rozpoznawanie spraw określonego rodzaju należących do właściwości innego wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli wymagają tego względy celowości.
W myśl przywołanego przepisu, na mocy §1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2020r. poz. 1773 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi, rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19, przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę.
Z uwagi na powyższe oraz fakt, iż siedziba skarżącej Spółki znajduje się na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. , uzasadniona jest zatem właściwość tut. Sądu w niniejszej sprawie.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyżej zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga jest zasadna.
Kontrolowaną decyzję wydano na podstawie przepisów zawartych w ustawie COVID-19. Stan prawny nie był przez strony kwestionowany, w tym zastosowane przez Zakład przepisy art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy COVID-19. Zostały one dodane do ustawy COVID-19 na mocy ustawy z dnia 9 grudnia 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2255), a weszły w życie 30 grudnia 2020r.
W art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 postanowiono, że na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami (wymienionymi w tym przepisie), zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020r. do dnia 30 listopada 2020r., wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019r.
Natomiast w art. 31zo ust. 11 postanowiono, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020r. Wniosek należało przekazać do Zakładu nie później niż do 31 stycznia 2021r., a odnośnie stopnia utraty przychodu należało złożyć oświadczenie.
Zarzuty i argumenty skarżącej spółki odnosiły się do tego, że prowadziła ona w spornym czasie jako zasadniczy (przeważający) przedmiot działalności inną działalność, niż wynikałaby z rejestru podmiotów REGON. Zarzuty te zmierzały do podważenia ustaleń faktycznych, jakich dokonał Zakład. Okazały się one w ocenie Sądu uzasadnione. Zakład ograniczył bowiem postępowanie wyjaśniające wyłącznie do wyników literalnej wykładni przepisów art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy COVID-19, poprzestając na treści wpisów w rejestrze podmiotów REGON. Tymczasem takie zawężenie postępowania wyjaśniającego było wynikiem błędnej wykładni powołanych przepisów.
Z brzmienia art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność". Natomiast w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 ustawodawca zdecydował się o wprowadzeniu środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ma (miało) nastąpić ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie"). Środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu (domniemanie o fakcie określonym w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19). Nie ma ono jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Jego treść i odwołanie się do przepisów k.p.a. oznacza, że należy ono do kategorii domniemań wzruszalnych (łac. praesumptiones iuris tantum). Postępowanie w sprawie ulgi jest prowadzone na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy COVID-19), a zgodnie z art. 76§3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez Zakład w trybie określonym w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76§1 k.p.a. (zob. art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla Zakładu wiążące, ale przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76§3 K.p.a., co nie zostało przez organ dostrzeżone. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie środka dowodowego określonego w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, tj. danych pozyskanych przez Zakład z rejestru podmiotów REGON i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez Zakład z rejestru podmiotów REGON.
Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony inicjującej postępowanie administracyjne, ale Zakład przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a§1 k.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.). Jeżeli zaś strona składa wnioski dowodowe mające podważyć dane z rejestru podmiotów REGON, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i 78§1 k.p.a.
Dokonując wykładni powyższych przepisów Zakład powinien uwzględnić zasady wspólne dla systemu prawnego w Rzeczypospolitej Polskiej, jakie wiążą się z wartością demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Ten sam wymóg powinien przyświecać ustawodawcy podczas konstruowania regulacji normatywnych. Pomoc, o jakiej mowa, powinna być kierowana do podmiotów, które rzeczywiście prowadziły określony w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 rodzaj działalności gospodarczej (co też w treści tego przepisu uczyniono), a nie (tylko) tym, które legitymują się określonym rodzajem wpisu wyłącznie o formalnym charakterze (o znaczeniu dla statystyki publicznej), niezależnie od tego, czy działalność taką faktycznie prowadziły.
Rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego - por. art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995r. o statystyce publicznej. Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013r. sygn. akt: II UK 142/12 i 23 listopada 2016r. sygn. akt: II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu.
Ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (por. § 9). Nawiązano w nim do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 nie można pomiąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON.
W świetle powyższego należy uznać, że pomoc, o jakiej mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacja ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana.
Nie można przy wykładni odnośnych przepisów tracić z pola widzenia także tego, że ustawa z dnia 2 marca 2020r., w tym kolejne jej nowelizacje, miała (ma) na celu m.in. zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych, COVID-19, np. poprzez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych. Omawiany rodzaj wsparcia został przez Parlament Rzeczypospolitej Polskiej uchwalony w grudniu 2020r., a przesłanki wsparcia określono według danych gromadzonych przez służby statystyki publicznej na dzień 30 września 2020r. i 30 września 2019r. Tymczasem wymiar składek na ubezpieczenia społeczne nie był w tym czasie, ani w listopadzie 2020r., uzależniony od rodzaju prowadzonej działalności, określanej według kodów PKD (art. 18 i n. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Podobnie większość ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej wprowadzanej kolejnymi rozporządzeniami nie były wprost określane odwołaniem się do kodów PKD (z nielicznymi wyjątkami), lecz miały zasadniczo charakter opisowy (por. np. § 6 i § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w brzmieniu obowiązującym 1 listopada 2020r., Dz. U. poz. 1758 ze zm.). Dlatego też w ocenie Sądu rozwiązania prawnego określonego w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 nie można traktować jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej działalności, a wnioskujący podmiot gospodarczy może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez Zakład wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym (zob. art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Na gruncie k.p.a. nie obowiązuje formalna teoria dowodów, a organy obowiązane są dojść do prawdy materialnej. Nie oznacza to aprobaty dla zaniechania, jakiego dopuściła się spółka, ponieważ powinna ona na bieżąco, w terminach określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zgłaszać wszelkie zmiany danych w zakresie realizacji obowiązków prawnych nałożonych na określone podmioty, w tym w zakresie danych przekazywanych organom statystyki publicznej, aby podmioty te mogły rzetelnie wykonywać nałożone na nie obowiązki.
W ocenie tut. Sądu, w zaistniałym stanie faktycznym, w którym rysuje się sprzeczność kodu PKD podana przez skarżącą Spółkę w złożonym wniosku, a kodem PKD widniejącym w bazie REGON, organ winien przed wydaniem decyzji, zbadać okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę i ustalić kod prowadzonej działalności na podstawie rzeczywistego stanu faktycznego. Powyższe ustalenia zaś powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym akt sprawy oraz w treści uzasadnienia decyzji kończącej postępowanie. Tym bardziej, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka podniosła, że posiada liczne dokumenty i dowody potwierdzające, że faktycznie prowadzoną przez nią działalnością w przeważającym zakresie jest działalność gastronomiczna oznaczona kodem PKD 56.29.Z. Z kolei do skargi Spółka dołączyła kserokopie opinii sanitarnych Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., w których stwierdzono, że wynajmowane przez nią w K. lokale przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...] spełniają warunki higieniczno – sanitarne do prowadzenia działalności zgodnie z przeznaczeniem. Strona skarżąca przedłożyła również kserokopie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. zatwierdzające zakłady przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] jako spełniające odpowiednie wymagania do celów działalności prowadzonej w zakresie podawania do konsumpcji dań i napojów. Pomimo jednak twierdzeń skarżącej Spółki organ nie wezwał jej o nadesłanie posiadanych przez nią dokumentów ani w żaden sposób nie odniósł się do kwestii rzeczywiście prowadzonej przez nią działalności tak w decyzji I, jak i II instancji.
W realiach niniejszej sprawy, wobec wskazania przez skarżącą Spółkę, we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie, iż prowadziła ona działalność gastronomiczną, oznaczoną kodem PKD 56.29.Z, co stało w sprzeczności z kodem PKD przeważającej działalności skarżącej ujawnionym w rejestrze REGON, ZUS powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe wzywając Spółkę do wykazania wskazanej przez nią okoliczności.
Z podanych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą. Wydano ją przedwcześnie, z naruszeniem przepisów prawa materialnego (błędną wykładnię przepisów art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy COVID-19) oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (pominięcie prośby strony przeprowadzenia dowodu przeciwko treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON).
Rzeczą organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie poddanie analizie przedłożonych przez spółkę dowodów i w razie konieczności poczynienie ustaleń, czy nie prowadziła jednak, jako przeważającej, działalności przewozów miejskich i podmiejskich, ewentualnie innej działalności, jeżeli zgromadzone zostałyby takie dowody. W każdym razie w świetle przedstawionych przez spółkę dokumentów nie można przy rozpatrywaniu jej wniosku poprzestać li tylko na literalnej treści przepisów art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy COVID-19, a postępowanie wyjaśniające należy przeprowadzić przy uwzględnieniu powołanych w uzasadnieniu przepisów k.p.a.
Mając na uwadze powyżej przedstawione naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Działając na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję z dnia 20 stycznia 2021r. gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono w trybie art. 200 p.p.s.a., gdyż zgodnie z art. 239§1 pkt 1 lit. e p.p.s.a., skarżąca nie miała obowiązku uiszczania kosztów sądowych.