I SA/Kr 5/23

I SA/Kr 5/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jarosław Wiśniewski /przewodniczący/
Waldemar Michaldo /sprawozdawca/
Wiesław Kuśnierz
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 31zq ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 79a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15zzzzzn2
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wiśniewski, Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz, WSA Waldemar Michaldo (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. w T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Łodzi z dnia 10 listopada 2022 r. nr 570000/71/127306/2022 w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Decyzją z dnie 11 sierpnia 2020 r. nr 570000/71/150257/2020/ZPWWO Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tarnowie odmówił T. Sp. z o.o. w T. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za maj 2020 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ przytoczył treść art. 31zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) i stwierdził, ze z danych zaewidencjonowanych w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych wynika, że do dnia 30 czerwca 2020 r. Spółka nie przesłała deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. Deklaracja została przesłana w dniu 14 lipca 2020 r. W związku z powyższym organ uznał, że spółce T. nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należnych składek.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. Sp. z o.o. wniosła o nieodmawianie jej prawa do zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r. Spółka podniosła, że nie wie dlaczego wysłana w terminie (do czerwca 2020 r.) deklaracja rozliczeniowa za maj 2020 r. nie dotarła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W opinii Spółki, mogło to zostać spowodowane usterką na łączach internetowych. Ponowna deklaracja została wysłana w dniu 14 lipca 2020 r.
Decyzją z dnia 25 września 2020 r. nr 57000/71/150257/2020-RDZ-ODW-SC Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tarnowie utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 11 sierpnia 2020 r. nr 570000/71/150257/2020/ZPWWO. W uzasadnieniu swojej decyzji organ powołał się na treść art. 31zq ust. 3 i ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jako płatnik składek opłacający składki za zgłoszonego do ubezpieczeń społecznych pracownika, Spółka ma obowiązek comiesięcznego składania do ZUS dokumentów rozliczeniowych za dany miesiąc, w terminie do 15 dnia następnego miesiąca. Art. 31zq ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. wyjątkowo wydłużył ten termin do 30 czerwca 2020 r. Organ stwierdził, że deklaracja rozliczeniowa za maj 2020 r. przekazana została 14 lipca 2020 r., a zatem nie spełniono określonego w powołanym przepisie prawa warunku dającego podstawę do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że w sprawie o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec – maj 2020 r. treść decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu, ale jest ściśle określona przepisami prawa. Wydając decyzję Zakład sprawdza jedynie, czy są spełnione przesłanki wydania decyzji, dlatego nie może uwzględniać okoliczności uchybienia terminu na złożenie dokumentów rozliczeniowych, o których mowa we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto organ nadmienił, że przekazując dokumenty do ZUS drogą elektroniczną płatnik otrzymuje informację o ich statusie, co daje możliwość natychmiastowej reakcji na błędy w transmisji danych.
Na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych T. Sp. z o.o. w T. wniosła skargę.
Wyrokiem z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 1672/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 września 2020 r. nr 57000/71/150257/2020-RDZ-ODW-SC. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów na okoliczność wypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 9, art. 10 i art. 79a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przed wydaniem decyzji w I instancji organ nie poinformował bowiem płatnika o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Dopiero przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ zawiadomieniem z dnia 9 września 2020r. poinformował Spółkę o przysługującym jej prawie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie wyjaśniono też, czy organ przed upływem terminu do złożenia wymaganych dokumentów, czyli przed 30 czerwca 2020 r. informował płatnika o tym wymogu i o skutkach braku ich złożenia. Zdaniem Sądu, jeżeli ZUS - na podstawie posiadanych "danych zaewidencjonowanych w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych" - posiadał wiedzę, że skarżąca Spółka nie złożyła wymaganych deklaracji rozliczeniowych, a nie jest zwolniona z obowiązku ich składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, tj. przed 30 czerwca 2020 r. W ocenie Sądu, było to możliwe, zważywszy na fakt złożenia wniosku w dniu 21 kwietnia 2020 r. Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed upływem terminu, strona skarżąca bez wątpliwości miałaby szansę terminowo przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową, spełniając wymóg określony w art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Tymczasem zaniedbanie organu obciążyło wyłącznie skarżącą Spółkę. W opinii Sądu, naruszenie przez organ przepisów art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd uznał, że uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest ono lakoniczne i sprowadza się do zacytowania trzech przepisów, przedstawienia dotychczasowego przebiegu postępowania oraz stwierdzenia, że w sprawie o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek treść decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu, ale jest ściśle określona przepisami prawa. Organ nie wyjaśnił natomiast stronie skarżącej wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych.
W związku z powyższym Sąd nakazał powtórzenie postępowania, celem wykazania i wyjaśnienia przez ZUS, na podstawie jakich przepisów prawa i w oparciu o jakie dowody przyjął, że na stronie skarżącej w całym okresie, którego dotyczy wniosek ciążył obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowych, którego ta nie wykonała. Organ miał też wyjaśnić, czy przed 30 czerwca 2020 r. informował skarżącą Spółkę o skutkach niezłożenia wymaganej dokumentacji rozliczeniowej i czy wzywał go do uzupełnienia tego braku. Rozstrzygnięcie organu winno zostać zawarte w decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Decyzją z dnia 10 listopada 2022 r. nr 570000/71/127306/2022 Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Łodzi utrzymał w mocy decyzję z dnie 11 sierpnia 2020 r. nr 570000/71/150257/2020/ZPWWO. Uzasadniając swoją decyzję organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie i stwierdził, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień, maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020r., chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zdaniem organu, powołany wyżej przepis nakładał na płatnika składek obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowej w odpowiednim terminie. Zgodnie z art. 47 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009) osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek: 1) na ubezpieczenie społeczne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 wyłączenie z podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców - obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g; 2) na ubezpieczenie zdrowotne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 81 ustalanie wysokości składki innych kategorii uprawnionych ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373 ze zm.), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że Spółka jako płatnik składek powinna złożyć deklarację za maj 2020 r. nie później niż do 15 czerwca 2020 r. jednakże zgodnie z tzw. ustawą "COVID-19" ten termin został przesunięty do 30 czerwca 2020 r. Spółka nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu na złożenie dokumentacji rozliczeniowej za maj 2020 r., ani o jego przedłużenie. Mając na uwadze stan prawny oraz przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, organ ustalił, że poprawne deklaracje za miesiąc maj 2020 r. zostały złożone po wymaganym terminie, tj. w dniu 14 lipca 2020 r. W związku z tym organ podtrzymał swoje stanowisko, iż wnioskującej Spółce nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych T. Sp. z o.o. w T. pismem z dnia 1 grudnia 2022 r. wniosła na nią skargę. W treści skargi strona skarżąca przedstawiła uwagi i zalecenia jakie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawarł w wyroku z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 1672/21.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm., zwanej dalej ustawą o COVID-19). Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do wspomnianego powyżej ust. 3 omawianego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W niniejszej sprawie Sąd zwrócił się do pełnomocnika strony skarżącej i pełnomocnika organu o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP oraz podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Sąd poinformował, że w takiej sytuacji sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Sąd poinformował również, że strona może wnieść o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W piśmie z dnia 27 stycznia 2023 r. pełnomocnik organu podał adres elektroniczny na platformie ePUAP oraz wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Natomiast prokurent skarżącej Spółki nie udzielił odpowiedzi na wezwanie Sądu.
Mając powyższe na uwadze Przewodniczący Wydziału I WSA w Krakowie zarządzeniem z dnia 23 lutego 2023 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak i argumenty organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią organu na skargę.
W następnej kolejności stwierdzić należy, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.
Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Zaskarżona decyzja została wydana na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 1672/21 decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 września 2020 r. nr 570000/71/150257/2020-RDZ-ODW-S.C., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia 11 sierpnia 2020 r. nr 570000/71/150257/2020/ZPWWO o odmowie skarżącej Spółce prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za maj 2020 r. Uchylając ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że doszło do naruszenia przez organ przepisów art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd zarzucił, że przed wydaniem decyzji w I instancji organ nie poinformował Spółkę o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Uczynił to dopiero przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Nie wyjaśniono też, czy organ przed upływem terminu do złożenia wymaganych dokumentów, czyli przed 30 czerwca 2020 r. informował płatnika o tym wymogu i o skutkach braku ich złożenia. Zdaniem Sądu, jeżeli ZUS posiadał wiedzę, że skarżąca Spółka nie złożyła wymaganych deklaracji rozliczeniowych, a nie jest zwolniona z obowiązku ich składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r.
W ocenie Sądu, wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed upływem terminu, strona skarżąca bez wątpliwości miałaby szansę terminowo przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową, spełniając wymóg określony w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. W związku z powyższym Sąd nakazał powtórzenie postępowania, celem wykazania i wyjaśnienia przez ZUS, na podstawie jakich przepisów prawa i w oparciu o jakie dowody przyjął, że na stronie skarżącej w całym okresie, którego dotyczy wniosek ciążył obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowych, którego ta nie wykonała. Organ miał też wyjaśnić, czy przed 30 czerwca 2020 r. informował skarżącą Spółkę o skutkach niezłożenia wymaganej dokumentacji rozliczeniowej i czy wzywał go do uzupełnienia tego braku. Rozstrzygnięcie organu winno zostać zawarte w decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA). Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA).
W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, organ II instancji nie zastosował się w pełni do wszystkich wytycznych zawartych w wyroku z dnia 16 marca 2022r. sygn. akt I SA/Kr 1672/21. W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie oraz przytoczył treść art. 31zo ust. 2 i ust. 4, art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 oraz art. 47 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ stwierdził, że Spółka jako płatnik składek powinna złożyć deklarację za maj 2020 r. nie później niż do 15 czerwca 2020 r. jednakże zgodnie z tzw. ustawą "COVID-19" termin ten został przesunięty do 30 czerwca 2020 r. Spółka nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu na złożenie dokumentacji rozliczeniowej za maj 2020 r., ani o jego przedłużenie, a zatem nie przysługuje jej prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r.
Należy jednak zauważyć, że organ nie rozważył w pełni, czy strona skarżąca nie pozostawała zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych. Powyższa okoliczność jest istotna z punktu widzenia treści art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID–19, zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Organ winien z urzędu odnieść się do treści wskazanego przepisu in fine, wyjaśniając bliżej kwestię zwolnienia lub też jego braku, w kontekście regulacji art. 47 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przedstawiając w tym zakresie stosowną analizę oraz dowody.
W zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do wskazanych kwestii w sposób wystarczający. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył bowiem jedynie treść art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 i art. 47 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jednak w żaden sposób nie odniósł się do kwestii zwolnienia skarżącej Spółki z obowiązku przesyłania deklaracji rozliczeniowych lub jego braku. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ lakonicznie, jednym zdaniem wyjaśnił, że skarżąca Spółka, jako płatnik opłacający składki za zatrudnionego pracownika, nie jest zwolniona z obowiązku comiesięcznego składania deklaracji rozliczeniowej.
W ocenie Sądu, nie można tego jednak uznać za wyjaśnienie powyższej kwestii. Poza tym stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji ani stanowić jego uzupełnienia.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się również do kwestii realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W swoim wyroku z dnia 16 marca 2022 r. tut. Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na okoliczność, czy organ przed upływem terminu do złożenia wymaganych dokumentów, czyli przed 30 czerwca 2020 r. informował Spółkę o tym wymogu i o skutkach braku ich złożenia. Jak podkreślił Sąd, skoro strona skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek w dniu 21 kwietnia 2020 r., to organ przed upływem ustawowego terminu na złożenie wymaganych deklaracji rozliczeniowych, określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r., posiadał już wiedzę, że Spółka nie złożyła tych deklaracji i powinien ją o tym poinformować. Dzięki temu strona miałaby szansę terminowo przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową, spełniając wymóg określony w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. W aktach sprawy nadal brak jest dowodów na wywiązanie się przez organ z tych obowiązków, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie poruszył tego zagadnienia.
Taki sposób załatwienia przez organ sprawy nie sprzyja realizacji zasady określonej w art. 8 k.p.a. polegającej na prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej. Oznacza to również, że organ naruszył przepis art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W myśl pierwszego z tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z drugim przepisem organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Nierozpoznanie przez ZUS w pełni tych kluczowych kwestii uniemożliwia Sądowi kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w zakresie prawidłowego zastosowania przez organ art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. W ślad za wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 331/21 należy podkreślić, iż sąd administracyjny nie może zastępować organu w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może być podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji rozpoznania sprawy i orzeczenia o prawach i obowiązkach stron. Stwierdzonego uchybienia nie można skutecznie konwalidować na etapie postępowania sądowego, gdyż wówczas Sąd dokonałby merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a nie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić jak doniosłą rolę spełnia uzasadnienie decyzji, realizujące dwie naczelne zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 8 i art. 11 k.p.a. i mające na celu objaśnienie stronie, jaki był tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, a także powody, dla których nie uwzględniono jej racji, i dla których zapadło rozstrzygnięcie o określonej treści. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, co w rozpoznawanej sprawie nie może mieć miejsca, gdyż w konsekwencji wad, jakimi obarczona jest zaskarżona decyzja organu, ocena w zakresie zarzutów wniosku zostałaby w istocie przerzucona na Sąd. To sąd administracyjny de facto musiałby merytorycznie rozpoznać sprawę, a nie jest do tego uprawniony.
Wobec powyższego uzasadniona jest konstatacja, że organ naruszył przepis art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 8 i art. 11 k.p.a., zaś naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., winien wykonać zalecenia zawarte w wyroku z dnia 16 marca 2022 r. oraz uwzględnić stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. W szczególności organ mając na uwadze treść art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID–19 winien szczegółowo odnieść się do treści wskazanego przepisu in fine, wyjaśniając kwestię zwolnienia lub też jego braku w przypadku strony skarżącej (art. 47 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).
W przypadku gdyby dokonana ocena doprowadziła do wniosku, że skarżąca Spółka w istocie nie była zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji za maj 2020 r. organ winien rozważyć także zastosowanie przepisu art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19 i zawiadomienie strony skarżącej o uchybieniu terminu do dokonania przez nią czynności kształtującej jej prawo, wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia. Zgodnie z treścią art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy o COVID-19, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Z kolei przepis art. 15zzzzzn2 ust. 2 stanowi, że w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Natomiast przepis art. 15zzzzzn2 ust. 3 stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.
Co niezwykle istotne, ww. przepisy wprost uwzględniają sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć przepis ten wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia, to jest 16 grudnia 2020 r., a więc już po wydaniu pierwszej decyzji w niniejszej sprawie, tj. 11 sierpnia 2020 r., to niewątpliwie obejmuje zdarzenia, które miały miejsce: "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został zaś ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491), a został odwołany z dniem 16 maja 2022 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2022 r. poz. 1027). W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę stanowisko dopuszczające zastosowanie omawianego przepisu w tym okresie zasługuje na aprobatę (por. wyroki WSA: w Bydgoszczy z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 406/21; w Szczecinie z 23 września 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 593/21, w Poznaniu z 8 września 2021 r., sygn. akt III SA/Po 160/21 i sygn. akt III SA/Po 162/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1332/21).
Podkreślić należy, że choć w dacie wydania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie, tj. 10 listopada 2022 r., przepisy art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie obowiązywały, to nie mogą one być obecnie przez sąd i organ pomijane. Przywołana regulacja wyznacza bowiem również kierunek, w którym powinny zmierzać interpretacja i stosowanie przepisów ustawy o COVID-19, czyli z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek. Wynika z tego, że sam ustawodawca uznał za konieczne zamieszczenie w ustawie o COVID-19 tej daleko idącej i bardzo korzystnej z punktu widzenia interesów płatników regulacji prawnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt SA/Kr 1192/22).
Podkreślić też zdecydowanie należy, że płatnicy składek nie powinni być traktowani w różny sposób w zależności jedynie od tego, kiedy zostanie złożona deklaracja, tj. czy przed datą wejścia w życie art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, czy też po tej dacie, co ma bezpośrednie znaczenie jeśli chodzi o obowiązki organu pouczania w zakresie możliwości przywrócenia terminów, także zawitych.
Wskazać zatem należy, że jeżeli organ wykaże, iż skarżąca Spółka nie była zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji za maj 2020 r. i nie złożyła deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r. oznaczać to będzie, że doszło do uchybienia terminu do złożenia deklaracji, a to z kolei będzie obligowało organ do zastosowania przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19.
Mając zatem na uwadze, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania Sąd działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o jej uchyleniu – jak w sentencji wyroku.