I GSK 525/19

I GSK 525/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Małgorzata Bejgerowska /sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 625/19 - Wyrok NSA z 2023-04-28
I SA/Ol 570/17 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2018-12-06
I SA/Rz 932/18 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2019-01-15
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 361
par. 39
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
par. 9, par. 28
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U. 2013 poz 173
art. 21 ust. 1-2
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 18
Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Ol 570/17 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 1 czerwca 2017 r. nr 14/OR14/2017 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od J. P. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie kwotę 10 539,- (dziesięć tysięcy pięćset trzydzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r., o sygn. akt I SA/Ol 570/17, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), uwzględnił skargę J. P. (dalej jako: "Strona", "Rolnik" lub "Skarżący") i uchylił decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 1 czerwca 2017 r., nr 14/OR14/2017, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2010-2013. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
Sąd pierwszej instancji przedstawił w powyższym wyroku następujący stan faktyczny.
1.1. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wspomnianą powyżej decyzją z dnia 1 czerwca 2017 r., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bartoszycach z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie ustalenia Stronie nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2010 – 2013 w łącznej wysokości 487 644,20 zł. Z motywów decyzji oraz akt sprawy wynika, że Rolnik od 2010 r. realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie Pakietu "Rolnictwo ekologiczne". Płatności rolnośrodowiskowe zostały przyznane Stronie w odniesieniu do gruntów rolnych (w decyzjach z dnia: 20 stycznia 2011 r. - ustalono płatność za rok 2010 - 172 836 zł; 3 grudnia 2011 r. - ustalono płatność za rok 2011 – 172 836 zł; 10 stycznia 2013 r. - ustalono płatność za rok 2012 – 172 134 zł i 9 stycznia 2015 r. - ustalono płatność za rok 2013 - 47 940,20 zł.). W wyniku kontroli w 2014 r. ustalono, że powierzchnia działek była niższa niż zadeklarowana przez Stronę, a ponadto że materiał szkółkarski nie spełniał określonych wymagań, nie prowadzono zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych oraz nie utrzymywano minimalnej obsady drzew i krzewów. Uwzględniając powyższe wyniki kontroli, organ I instancji wydał w dniu 29 czerwca 2015 r. decyzję, którą odmówił Stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie rozstrzygnięciem z dnia 5 października 2015 r.
Zawiadomieniem z dnia 29 grudnia 2015 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych środków finansowych i decyzją z dnia 29 marca 2017 r. organ I instancji ustalił nienależnie pobrane środki finansowe za lata 2010 – 2013, która została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy zaskarżoną decyzją z dnia 1 czerwca 2017 r. Jako podstawę prawną tej ostatniej decyzji wskazano m.in. przepisy art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm. - dalej w skrócie: "u.w.r.o.w."), art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 2009 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm.), a także art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, s. 8 z dnia 28 stycznia 2011 r. - dalej w skrócie: "rozporządzenie nr 65/2011") oraz § 46, § 50 i § 58 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. - dalej w skrócie: "rozporządzenie z 2013 r."). Zdaniem organu odwoławczego ustalenie obowiązku zwrotu przyznanych płatności rolnośrodowiskowych następuje na zasadach zawartych w rozporządzeniu z 2013 r., natomiast spełnienie warunków i wymogów badane jest na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 ze zm. - dalej w skrócie: "rozporządzenie z 2009 r."). Organ odwoławczy podkreślił, że kontrola przeprowadzona w 2014 r. ujawniła, że obsada żywych drzewek jabłoni na działce rolnej C i D wyniosła 252 szt., a przy uwzględnieniu 5 % tolerancji powinna wynosić 728 szt. Stwierdzono też 307 szt. drzew jabłoni suchych, 31 szt. zgryzione i uszkodzone przez zwierzęta, a także 280 szt. niespełniających minimalnej wysokości 80 cm oraz 33 szt. wyrwane z ziemi. Na działkach rolnych I i E stwierdzono, że obsada żywych drzewek jabłoni wyniosła 1.349 szt., przy czym na powierzchni 21,70 ha, przy uwzględnieniu 5 % tolerancji, powinna wynosić 2.576 szt. Stwierdzono 354 szt. drzew jabłoni suchych, 636 szt. zgryzione i uszkodzone przez zwierzęta, a także 1.001 szt. niespełniających minimalnej wysokości 80 cm oraz 33 szt. wyrwane z ziemi. Na działce J obsada żywych drzewek jabłoni wyniosła 2.154 szt., przy czym na powierzchni 18,53 ha, przy uwzględnieniu 5 % tolerancji, powinna wynosić 2.200 szt. Stwierdzono 153 szt. drzew jabłoni suchych, 75 szt. zgryzione i uszkodzone przez zwierzęta, a także 285 szt. niespełniających minimalnej wysokości 80 cm oraz 33 szt. wyrwane. Po wykluczeniu tych drzewek nie został spełniony wymóg utrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów. Międzyrzędzia w sadach były wykoszone, natomiast w rzędach występowały chwasty wieloletnie o silnym zagęszczeniu. W celu zabezpieczenia sadzonek przed zwierzętami zastosowano osłonki plastikowe. W osłonkach znajdowały się jednakże oprócz jabłoni również olsza, głóg, brzoza, a ze względu na wiek plantacji nie było możliwości zweryfikowania miejsca uszlachetniania sadzonek. W sprawie nastąpiło również zmniejszenie powierzchni zobowiązania z powierzchni 96,02 ha do powierzchni 89,63 ha (w ostatnim roku programu). Konsekwencją niespełnienia warunków przyznania pomocy była odmowa pomocy i jej zwrot za poprzednie lata, na podstawie § 39 rozporządzenia z 2013 r., zaś konsekwencją nieprzestrzegania wymogów było zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej w danym roku, stosownie do § 27 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. i § 38 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. oraz odzyskanie płatności począwszy od 2011 r., zgodnie z art. 18 rozporządzenia nr 65/2011. Zaznaczono, że podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe na gruntach położonych blisko kompleksu leśnego, Strona powinna we własnym interesie zastosować zabezpieczenia przed zwierzyną leśną. Ustalono, że sady nie owocują, a Strona nie dostarczała produktów ekologicznych do obrotu rynkowego, co stoi w sprzeczności z celami programu rolnośrodowiskowego. Rozmiar stwierdzonych niezgodności, w tym brak wykonywania co roku zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych oraz prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, został określony odpowiednio na 20 % i 100 %, stosownie do § 27 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. i załącznika nr 7 tego rozporządzenia. W ocenie organu II instancji nieprawidłowości miały daleko idące skutki, przejawiające się w nieudatności uprawy sadu jabłoni, a działania Strony w czasie kampanii w latach 2013 – 2014 były niedostateczne i nie wyeliminowały nieprawidłowości, a uchybienia w plantacji były tak znaczne, że trwale zniszczyły plantację jabłoni. Rozpatrując kwestię wystąpienia ewentualnej siły wyższej, organ powołał się m.in. na § 45 rozporządzenia z 2013 r. i wskazał, że strona po raz pierwszy zgłosiła fakt uszkodzenia drzewek owocowych przez zwierzynę leśną pismem z dnia 25 lipca 2013 r. Zarząd [...] Koła Łowieckiego J. w L. potwierdził, że ok. 90% drzewek poniżej 80 cm wysokości zostało uszkodzone w wyniku oddziaływania zwierzyny, a drzewka poniżej 80 cm wysokości stanowią około 25% całości plantacji. Następnie w dniu 7 kwietnia 2014 r. Strona przedłożyła pismo Koła z dnia 17 marca 2014 r. oraz w dniu 7 listopada 2014 r. złożyła opinię Koła z dnia 14 maja 2013 r. W dniu 14 marca 2014 r. zgłosiła natomiast, że w dniach 1 lutego do 13 marca 2014 r. ujawniła, że zwierzyna leśna uszkodziła drzewa owocowe i zadeklarowała, że uzupełni obsadę nowymi sadzonkami wiosną 2014 r. Przeprowadzona latem 2014 r. kontrola na miejscu wykazała jednak brak nasadzeń na działkach rolnych C, D, E, I i J oraz brak wykonywania co roku zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych oraz prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, co skutkowało odmową przyznania płatności za rok 2014. Zdaniem organu brak było zabezpieczenia obszaru plantacji przed zwierzyną. W związku z tym organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zwolnienia Rolnika z obowiązku zwrotu płatności.
1.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie we wskazanym na wstępie wyroku, powołał się m.in. na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., o sygn. akt I GSK 791/18, w którym oddalono skargę kasacyjną Strony od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 27 stycznia 2016 r., o sygn. akt I SA/Ol 800/15, oddalającego skargę na decyzję z dnia 5 października 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w powyższych orzeczeniach Sądy obu instancji zaakceptowały ustalenia co do stanu upraw sadowniczych na działkach zgłoszonych do płatności i ustalenia w zakresie powierzchni tych upraw, a Skarżący nie przedłożył żadnych dowodów na podnoszone okoliczności nieprawidłowych działań kontrolerów, jak i fałszywości raportu z kontroli. WSA powołał się na art. 170 P.p.s.a. i uznał, że z uwagi na związanie prawomocnym orzeczeniem brak jest możliwości podważenia ustaleń odnośnie rozmiaru i stanu upraw sadowniczych w 2014 r., ale nie stoi to na przeszkodzie dokonaniu przez WSA kontroli decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, pod względem zastosowania prawa materialnego, jak i okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia czy zaistniały przesłanki do zwrotu płatności pobranych w latach 2010 – 2013 i czy prawidłowo określono kwoty podlegające zwrotowi. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organów obu instancji co do wzajemnych relacji między aktami prawa krajowego i prawa unijnego, czyli zwrotu płatności na podstawie § 39 rozporządzenia z 2013 r. w związku z przepisami rozporządzenia z 2009 r., wobec regulacji z art. 18 rozporządzenia nr 65/2011. WSA w Olsztynie przyjął, że art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 65/2011 nie stanowi podstawy do automatycznego przeniesienia ustaleń faktycznych z roku kontroli na lata poprzednie i nie zwalnia organów administracji publicznej od zgromadzenia materiału dowodowego w postępowaniu w przedmiocie ustalenia obowiązku zwrotu płatności za lata poprzednie. Powyższe rozporządzenie jest, na poziomie wspólnotowym, aktem wykonawczym do rozporządzenia Rady (WE) nr 1689/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Z treści art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 wynika, że państwa członkowskie odzyskują wsparcie lub nie przyznają takiego wsparcia albo zmniejszają jego kwotę, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonych niezgodności. WSA w Olsztynie zaznaczył, że w przypadku płatności przyznawanych w stosunku do powierzchni upraw, zwrot za lata wcześniejsze może dotyczyć płatności przyznanej do działek, na których wystąpiło naruszenie odpowiednich warunków płatności, w granicach określonych przepisami powyższych rozporządzeń, uszczegółowionych w przepisach prawa krajowego, albowiem wskazane normy prawa unijnego mają charakter ogólnych zasad i wytycznych, skierowanych do państw członkowskich. W art. 71 rozporządzenia nr 1122/2009 ustalono zasady stosowania zmniejszeń w przypadku zaniedbania, a w art. 72 tego rozporządzenia stosowanie zmniejszeń i wykluczeń w przypadku celowej niezgodności, przy czym tylko w przypadku celowej niezgodności i dużego zasięgu oraz trwałości niezgodności możliwe jest całkowite pozbawienie płatności bądź wykluczenie z danego systemu pomocy. Na poziomie krajowym zasady i tryb przyznawania m.in. płatności rolnośrodowiskowej reguluje u.w.r.o.w., w szczególności art. 28 ust. 1, który stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1 lub przepisy ustawy stanowią inaczej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie miały zastosowanie powołane przez organy obu instancji przepisy rozporządzenia z 2009 r. oraz rozporządzenia z 2013 r., które weszło w życie z dniem 15 marca 2013 r. Zgodnie z § 46 w związku z § 50 rozporządzenie z 2009 r. ma zastosowanie do postępowań w sprawie przyznawania i zwrotu płatności, które zostały wszczęte po tym dniu, a rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia z 2009 r. (Rolnictwo ekologiczne) mógł kontynuować realizację tego zobowiązania, zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia z 2009 r. W myśl § 50 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 warunki przyznania płatności jak i zmniejszenia w danym roku, w przypadku płatności dokonywanych za kolejne lata realizacji programu były oceniane i dokonywane na podstawie przepisów rozporządzenia z 2009 r. Sąd pierwszej instancji przyznał częściowo rację Skarżącemu, że naruszeniem reguły praworządności jest podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie przepisów rozporządzenia z 2013 r., które nie obowiązywało w momencie rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, w sytuacji, gdy nie uwzględnia się przepisów rozporządzenia z 2009 r. poprzednio obowiązującego, które były korzystne dla Rolnika. Stwierdzono jednocześnie, że treść § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. jest taka sama jak treść § 28 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. Przepisy te stanowią, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych wymogów przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Jednakże w myśl § 28 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2009 r. płatność podlegała zwrotowi, gdy co najmniej dwukrotnie uprzednio stwierdzono nieprzestrzeganie przez rolnika wymogów w ramach tego samego wariantu działalności rolnośrodowiskowej. W związku z tym, że takiej normy nie zawiera § 39 rozporządzenia z 2013 r., Sąd pierwszej instancji uznał, że ten przepis ustanawia mniej korzystne dla rolnika przesłanki zwrotu płatności, jeżeli ma być interpretowany w ten sposób, że daje organom możliwość "rozciągnięcia" ustaleń z jednego roku na lata poprzednie. W ocenie Sądu organy obu instancji dopuściły się w rozpoznawanej sprawie także błędnej interpretacji przepisu § 45 pkt 7a rozporządzenia z 2013 r.
Zdaniem WSA w Olsztynie organy niezasadnie oparły się w postępowaniu dotyczącym ustalenia kwot nienależnie pobranych, wyłącznie na wynikach kontroli z 2014 r., skoro w poprzednim raporcie kontroli z 2013 r. nie stwierdzono braku realizacji programu rolnośrodowiskowego. Zatem skoro podczas kontroli w 2013 r. nie stwierdzono nieprzestrzegania przez Rolnika zasad dobrej kultury rolnej i braku dbałości o stan fitosanitarny drzew, to brak jest podstaw do wniosków, jakie organy wywiodły co do trwałości powyższego naruszenia, w szczególności co do 2010 r. Zdaniem WSA w Olsztynie organy nie wyjaśniły przekonująco, czy zasady produkcji roślinnej w odniesieniu do drzewek jabłoni nie były przestrzegane w latach 2010-2013, a z raportu kontroli z 2013 r. wynika, że stan fitosanitarny drzewek nie był zły. Organy nie uwzględniły dowodów świadczących o tym, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe było realizowane, oraz że w dużej mierze wpływ na stan upraw stwierdzony podczas kontroli w 2013 i w 2014 r. miało usytuowanie sadu, warunki klimatyczne i działanie dzikich zwierząt. Reasumując powyższe, Sąd pierwszej instancji za zgodny z prawem uznał orzeczony obowiązek zwrotu płatności w części dotyczącej zawyżenia powierzchni działek rolnych, na których prowadzono uprawy jabłoni domowej, a płatność za 2013 r. została przyznana już w pomniejszonej wysokości z tytułu zawyżenia powierzchni. Mimo też deklarowanych w lutym 2014 r. działań naprawczych kontrola przeprowadzona w sierpniu 2014 r. stwierdziła brak nasadzeń drzewek.
Uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd pierwszej instancji uznał, że organy nie rozważyły przesłanek odstąpienia od żądania zwrotu części płatności, w oparciu o § 45 pkt 7a rozporządzenia z 2013 r., w którym przewidziano, że wystąpienie siły wyższej nie powoduje obowiązku zwrotu pomocy (czyli uszkodzenie lub zniszczenie drzew przez dzikie zwierzęta mimo zastosowania repelentów, ogrodzenia lub osłonek), jeżeli miało wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zdaniem WSA w Olsztynie należy odróżnić sytuację, w której Skarżący stosował niektóre z tych zabezpieczeń, co wynika z raportów kontroli od tego, czy okazały się one niewystarczające. Odnośnie obowiązku poinformowania organu o uszkodzeniach drzewek przez zwierzęta w terminie 10 roboczych od dnia, w którym Rolnik mógł dokonać tej czynności, zwrócono uwagę na zmianę stanu prawnego z dniem 15 marca 2014 r., w którym niedochowanie tego terminu 10 dni w 2013 r. uznano za niepowodujące w tym czasie żadnych skutków prawnych. W związku z tym termin 10 dni do zgłoszenia zdarzenia, które wystąpiło w latach poprzednich, mógł być liczony najwcześniej od dnia wejścia w życie § 45 pkt 7a rozporządzenia 2013 r., tj. od 15 marca 2014 r. Sąd pierwszej instancji uznał zatem za zasadne rozważenie wystąpienia okoliczności uszkodzenia sadu przez zwierzęta, zgłoszone przed tą datą oraz rozważenie opinii Koła Łowieckiego z dnia 14 maja 2013 r. jako dokumentu potwierdzającego, że oddziaływanie zwierzyny leśnej na drzewka owocowe ma negatywny wpływ na kondycję sadu.
2.1. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy, reprezentowany przez radcę prawnego, kwestionując powyższy wyrok w całości. W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 28 ust. 1 i 2 u.w.r.o.w. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że
zaniechanie upraw sadowniczych w 2014 r. nie determinuje kwalifikacji płatności za lata 2010-2013 jako płatności nienależnych, które podlegają zwrotowi;
2) § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że płatność rolnośrodowiskowa za lata 2010-2013 może nie podlegać zwrotowi w przypadku zaniechania przestrzegania zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2014, które to zaniechanie przekreśla cały program rolnośrodowiskowy;
3) art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez błędną wykładnię
prowadzącą do uznania, że zaniechanie upraw sadowniczych w 2014 r. nie determinuje
kwalifikacji płatności za lata 2010-2013 jako płatności nienależnych, które podlegają zwrotowi, a zgodnie z powyższymi przepisami w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwania mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych i państwo członkowskie ma obowiązek odzyskania tego wsparcia;
4) § 39 ust. 2 i § 5 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia z 2013 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż zmniejszenie zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przed 15 marca 2014 r. obejmuje tylko dany wariant pakietu: zwrot powinien dotyczyć powierzchni co do której podjęto zobowiązanie rolnośrodowiskowe: zgodnie z § 39 ust. 2 zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. stwierdzono zmniejszenie powierzchni, na której rolnik realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Decyzja o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za 2013 r. jest prawomocna. Skoro zatem zostało ustalone zmniejszenie powierzchni, na której jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, nie ma podstaw do ponownego ustalania, w postępowaniu w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, stanu faktycznego w sprawie za 2010 r.;
5) § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a), § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2009 r. i § 2 ust. 1 pkt 4, § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2013 r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż obowiązek zwrotu nie odnosi się do 2010 r. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2013 r. płatność rolnośrodowiskową przyznaje się m.in. jeśli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej określone dla danych pakietów i wariantów. Analogiczny przepis zawiera rozporządzenie z 2009 r. Zgodnie natomiast z § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi m.in. gdy rolnik nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 1 płatność podlega zwrotowi, gdy rolnik nie realizuje żadnych wymogów w ramach danego wariantu pakietu, natomiast niespełnienie innych warunków zobowiązania skutkuje zmniejszeniem zobowiązania i zwrotem płatności w części przyznanej do działki rolnej objętej zmniejszeniem;
6) art. 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1974/2006 i § 45 rozporządzenia z 2013 r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zostały rozważone przesłanki odstąpienia od żądania zwrotu części płatności, podczas gdy nie doszło do takiej sytuacji;
7) § 46 i § 39 rozporządzenia z 2013 r. i art. 18 rozporządzenia nr 65/2011, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że nie mają one zastosowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy zgodnie z § 46 rozporządzenia z 2013 r. do przyznania i zwrotu płatności w sprawach nie wymienionych w tym przepisie stosuje się przepisy rozporządzenia z 2013 r. Nie jest prawidłowa dokonana przez WSA interpretacja przepisów intertemporalnych polegająca na częściowym stosowaniu przepisów "starego" i "nowego" rozporządzenia z uwagi na kryterium względności. Ustawodawca ustanawiając przepis intertemporalny, zdecydował o zakresie stosowania przepisów dotychczasowych, dopuszczając dalsze stosowanie warunków zobowiązania, co nie uchybia regułom praworządności ani zasadzie ochrony praw nabytych. Natomiast zmiana reguł odzyskiwania nienależnie pobranych płatności nie dotyczy bezpośrednio warunków realizacji zobowiązania. Ponadto rolnik podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe ma prawo oczekiwać, że zasady realizacji tego zobowiązania się nie zmienią, jednakże nie można uznać za uzasadnione oczekiwania, że niezmienione pozostaną także inne zasady dotyczące programu rolnośrodowiskowego, szczególnie z kontekście zmiany okresu finansowania;
8) § 28 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2009 r. i § 46 rozporządzenia z 2013 r. poprzez ich
błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, konieczności stosowania § 28 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2009 r. w zakresie ustalenia obowiązku zwrotu przyznanych płatności rolnośrodowiskowych. Przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, co wynika z przepisu § 46 rozporządzenia z 2013 r.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi poprzedzone błędnym uznaniem, że doszło do naruszeń prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, wymienionych powyżej w petitum skargi;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako: "K.p.a.") poprzez uwzględnienie skargi poprzedzone błędnym uznaniem, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest pełny i nie został prawidłowo oceniony przez organ administracji w wydanej decyzji;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi poprzedzone błędnym uznaniem, że pomimo tego, że Sąd pierwszej instancji dokonuje kontroli pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych) i stosuje środki określone w ustawie, to jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał przepisy nieaktualnego rozporządzenia.
Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie zgodne z art. 188 P.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
2.2. Strona nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną organu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
3. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki przewidziane w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, zatem dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. i w takiej sytuacji zasadą jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie należało odstąpić od tej zasady z uwagi na to, że o wyniku sprawy decydowała ocena w oparciu o przepisy prawa materialnego.
3.1. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni i zasadności zastosowania przepisów prawa materialnego regulujących kwestię nałożenia na Stronę obowiązku zwrotu płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2013. W pierwszej kolejności należy jednak zwrócić szczególną uwagę na fundamentalne zasady dotyczące przedmiotu sprawy, które trafnie zaakcentowano w skardze kasacyjnej. Mianowicie zobowiązanie rolnośrodowiskowe winno być realizowane prze cały 5 letni okres, który w niniejszej sprawie obejmował lata 2010-2014. W tym czasie na Rolniku spoczywał obowiązek realizowania całego zobowiązania rolnośrodowiskowego i nie wystarczy wywiązywanie się z programu w jednym roku, czy dwóch latach. Ocenie organów podlega także cały okres zobowiązania. Stwierdzenie uchybień, w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za wszystkie lata. Wieloletni i kompleksowy charakter programu środowiskowego Strona była zatem zobowiązana realizować w każdym kolejnym roku na ściśle uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się Strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych winno być oceniane w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania. Zaprzestanie realizacji warunków, zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego, w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz także skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2013 r., o sygn. akt II GSK 714/12). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności gdy nie spełnia ściśle określonych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej (np. poprzez zmniejszenie powierzchni działek). Przesłanką zwrotu jest nierealizowanie zobowiązania rolnośrodowiskowego w całości, a sankcja w postaci zwrotu może być nałożona w przypadku nierealizowania choćby części warunków tego zobowiązania. Tym samym wystarczy co do zasady nierealizowanie któregokolwiek z warunków zobowiązania, aby doszło do zwrotu płatności za wcześniejsze lata.
W zaskarżonym wyroku WSA W Olsztynie powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., o sygn. akt I GSK 738/18, w którym oddalono skargę kasacyjną Strony od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 21 stycznia 2016 r., o sygn. akt I SA/Ol 766/15, oddalającego skargę na decyzję z dnia 24 września 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. Z treści powyższych orzeczeń Sądów obu instancji wynika jednoznacznie, że stan upraw sadowniczych na działkach zgłoszonych do płatności i powierzchnia tych upraw w roku 2014 r. nie spełniał warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Konsekwencją stwierdzenia uchybień w 2014 r. jest, że Strona nie zrealizowała warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego za lata 2010-2014. Nie ma zatem potrzeby, jak twierdzi Sąd pierwszej instancji, aby w niniejszej sprawie "dokonywać kontroli decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych" w tak szerokim zakresie. W powołanym powyżej wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2018 r., o sygn. akt I GSK 791/18, który wiąże zarówno skład orzekający niniejszej sprawie, jak i WSA w Olsztynie, jednoznacznie stwierdzono, że Skarżący uchybił wymogom pakietowym przewidzianym dla pakietu 2.9 (Rolnictwo ekologiczne wariant uprawy sadownicze i jagodowe), bo materiał szkółkarski nie spełniał wymogów co do wysokości drzew, grubości pnia i korzeni. Znaczna cześć drzew była uschnięta, zgryziona i uszkodzona przez dzikie zwierzęta, w konsekwencji czego sad nie owocował. Uprawa nie spełniała zatem celu przyznania płatności, co uzasadniało zastosowanie 100% sankcji, na podstawie § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. (załącznik nr 7- w pkt II Pakiet 2 Rolnictwo ekologiczne w rubryce "Wszystkie warianty" zawiera zapis o 100% sankcji). Co istotne NSA stwierdził, że "ustalenia kontrolne z 2014 r. stanowią podstawę faktyczną orzeczenia o zwrocie płatności za wcześniejsze lata i żeby to zmienić wymaga to podważenia". Tymczasem Skarżący w niniejszym postępowaniu dotyczącym zwrotu płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2013 nie podważył ustaleń wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego, dotyczących ani stanu sadu, ani zmniejszenia powierzchni zobowiązania. Jak celnie opisano w skardze kasacyjnej, w sprawie o przyznanie płatności na rok 2014 stwierdzono szereg nieprawidłowości, a mianowicie:
- nie wszystkie uprawiane drzewa były ukorzenione i spełniały wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego (co oznacza niespełnienie warunku określonego w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia z 2009 r.),
- zmniejszenie powierzchni zobowiązania (co oznacza niespełnienie warunku określonego w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r.),
- brak wykonywania co roku zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych na plantacji, prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, nieutrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów (co oznacza niespełnienie wymogów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia z 2009 r.).
Pomimo powyższych niedociągnięć Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał konieczność rozważenia przesłanek odstąpienia od żądania zwrotu części płatności, w oparciu o § 45 pkt 7a rozporządzenia z 2013 r., w którym przewidziano, że wystąpienie siły wyższej nie powoduje obowiązku zwrotu pomocy (czyli uszkodzenie lub zniszczenie drzew przez dzikie zwierzęta mimo zastosowania repelentów, ogrodzenia lub osłonek), jeżeli miało wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego. Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska tego nie podziela uwzględniając, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe obowiązywało Rolnika 5 lat, a z wiążącego wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2018 r., o sygn. akt I GSK 791/18, wynika konieczność uznania za przesądzoną kwestię, że niespełnienie warunków zobowiązania w 2014 r. "stanowi podstawę faktyczną orzeczenia o zwrocie płatności za wcześniejsze lata".
3.2. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że co do zasadny w sprawie wystąpiły przesłanki do zwrotu płatności rolnośrodowiskowej za lata 2010-2013 z tytułu niespełnienia warunków dla Pakietu 2 wariantu 9 dla prawie wszystkich działek zgłaszanych do płatności w latach 2010-2013 na podstawie § 39 rozporządzenia z 2013 r. Przy czym zaznaczono, że w sprawie miały zastosowanie powołane przez organy obu instancji zarówno przepisy rozporządzenia z 2009 r., jak i rozporządzenia z 2013 r., które weszło w życie z dniem 15 marca 2013 r. Wyjaśniono, że § 39 rozporządzenia z 2013 r. jest mniej korzystny dla Rolnika, od § 28 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2009 r., który stanowi, że płatność podlegała zwrotowi, gdy co najmniej dwukrotnie uprzednio stwierdzono nieprzestrzeganie przez rolnika wymogów w ramach tego samego wariantu działalności rolnośrodowiskowej. Jednocześnie WSA powołał przepis § 45 pkt 7a rozporządzenia z 2013 r. jako podstawę prawną do dalszych działań organu w toku ponownego rozpoznania sprawy (w zakresie siły wyższej).
Bez względu na to, czy w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie § 39 rozporządzenia z 2013 r., czy § 28 rozporządzenia z 2009 r., to w niepodważonych okolicznościach faktycznych sprawy, w szczególności ze względu na ustalenie braku realizacji całego wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego przez całe 5 lat, uprawniona jest konstatacja o zasadności orzeczonego zwrotu. Poza sporem jest, że przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011, nie może być samoistną podstawą prawną nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Ten przepis należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2017 r., o sygn. akt II GSK 667/17). Przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 ma charakter ogólny i ramowy. Jego rozwinięciem i uszczegółowieniem są przepisy krajowe dotyczące wskazanych materii. W polskim porządku prawnym w zakresie zobowiązań rolnośrodowiskowych taką rolę pełnią przepisy rozporządzenia z 2013 r., które dotyczy Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a w szczególności § 38 i § 39 tego rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., o sygn. akt II GSK 4969/16). Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4983/16). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że podstawę prawną zwrotu płatności rolnośrodowiskowych stanowią przepisy powyższego rozporządzenia z 2013 r. jako aktu wykonawczego do ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.
Strona z własnej woli podjęła się realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w konsekwencji przyjęła na siebie obowiązek przestrzegania przez cały okres trwania tego zobowiązania, tj. przez okres kolejnych 5 lat, wszystkich wymogów przewidzianych dla tego zobowiązania, zarówno podstawowych, jak i tzw. pakietowych (dodatkowych, przewidzianych dla danego programu i wariantu) zgodnie z zatwierdzonym planem rolnośrodowiskowym. Zobowiązanie to jest realizowane na powierzchni gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności, a jego zmiana jest dopuszczalna na zasadzie wyjątku w ściśle określonych przez prawodawcę przypadkach. Użyte w § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. sformułowanie "rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego" odnosi się do realizowania wszystkich warunków w ramach danego zobowiązania przez cały 5-letni okres trwania tego zobowiązania. W każdym roku realizacji zobowiązania rolnik jest zatem obowiązany do przestrzegania zasad związanych z realizacją programu, pod rygorem zwrotu przyznanej i wypłaconej już płatności. Stwierdzenie w którymkolwiek momencie tego okresu nierealizowania przez wnioskodawcę zobowiązania rolnośrodowiskowego choćby w zakresie jednego z warunków skutkować musi w świetle tych przepisów tym, że całe zobowiązanie nie jest realizowane. Przyznać zatem należy rację skarżącemu kasacyjnie organowi, że w razie stwierdzenia naruszenia warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego aktualizuje się obowiązek zwrotu pobranych płatności także za lata wcześniejsze, bez względu na to, czy w tych latach stwierdzono nieprawidłowości. Jak trafnie wskazał autor skargi kasacyjnej, powołując się na ugruntowane stanowisko judykatury, specyfika płatności rolnośrodowiskowej, której kluczowym elementem jest zobowiązanie wieloletnie, sprawia, że zwrot płatności ma charakter wsteczny, o czym świadczy treść przywołanego powyżej art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, obecnie art. 35 ust. 2 i 3 rozporządzenie 640/2014. Dlatego wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach danego pakietu i wariantu musi być oceniane w kontekście całego 5-letniego okresu zobowiązania. Naruszenie warunków realizacji zobowiązania w okresie jego trwania wywołuje dwojakiego rodzaju konsekwencje. Z jednej strony zmniejszenie lub odmowę przyznania płatności za dany rok, w którym zobowiązanie nie jest realizowane, z drugiej także konieczność zwrotu płatności przyznanych wcześniej w ramach tego samego zobowiązania (por. wyroki NSA z dnia: 25 sierpnia 2017 r., o sygn. akt II GSK 3619/15 i 20 marca 2019 r., o sygn. akt I GSK 40/19). Obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Wywiązywanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego ocenia się w perspektywie podjętego wieloletniego zobowiązania, zatem stwierdzenie uchybień w realizacji programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania wieloletniego i skutkuje obowiązkiem zwrotu pobranych kwot, również wypłaconych w latach wcześniejszych, przyznanych za realizację tego zobowiązania, za cały okres ich pobierania (por. wyroki NSA z dnia: 5 maja 2016 r., o sygn. akt II GSK 2710/14 i 24 czerwca 2020 r., o sygn. akt I GSK 444/20). Zastosowanie sankcji określonej w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwe jest jednakże jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o którym mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., o sygn. akt I GSK 1753/18).
3.3. Podzielając zarzuty dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia z 2009 r. oraz rozporządzenia z 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny za uprawnione uznaje spostrzeżenia autora skargi kasacyjnej dotyczące § 46 rozporządzenia z 2013 r., który stanowi, że do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami:
1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia,
2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia - stosuje się przepisy rozporządzenia, o którym mowa w § 58.
Powyższe rozporządzenie z 2013 r. weszło w życie z dniem 15 marca 2013 r., natomiast postępowanie w zakresie ustalenia nienależnie pobranych płatności przez Stronę zostało wszczęte w dniu 29 grudnia 2015 r., a w związku z tym w zakresie ustalenia nienależnie pobranych płatności zastosowanie mają przepisy rozporządzenia z 2013 r., natomiast spełnienie warunków i wymogów badane jest na gruncie rozporządzenia z 2009 r. Reasumując, ustalenie obowiązku zwrotu przyznanych płatności rolnośrodowiskowych odbywa się na zasadach zawartych w rozporządzeniu z 2013 r., co wynika z przepisu § 46 tego rozporządzenia.
3.4. Odnosząc się do multiplikacji zarzutów procesowych, w których autor skargi kasacyjnej poza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. powołał przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. należy podkreślić, że w sprawach płatności rolnych ustawodawca wprowadził odrębne regulacje proceduralne w u.w.r.o.w., na co słusznie zwrócił uwagę WSA w Olsztynie. Zatem prawidłowe skonstruowanie skargi kasacyjnej wymagałoby zarzucenia naruszenia przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Oznacza to, że prawidłowo skonstruowany zarzut kasacyjny powinien w istocie obejmować zamiast art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. przepis art. 21 u.w.r.o.w. Powyższa okoliczność nieskutecznym czyni zarzut kasacyjny w tym zakresie. Z zestawienia tych przepisów wynika jednoznacznie, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, co wyjaśnił Sąd pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 u.w.r.o.w., z zastrzeżeniem, które nie dotyczy niniejszej sprawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Takim przepisem jest art. 21 ust. 2 u.w.r.o.w., który stanowi, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Na mocy ust. 3 art. 21 u.w.r.o.w. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Na gruncie powołanych powyżej przepisów u.w.r.o.w. w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, że postępowanie przed organami ARiMR, w celu ułatwienia realizacji nałożonych jej zadań, zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w K.p.a. Do najistotniejszych zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 K.p.a., tj. organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto przyjęto zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Tak więc, konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści. Tym samym w obowiązującym obecnie stanie prawnym w niejaki sposób zmuszono stronę do większej aktywności. Przepis art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 u.w.r.o.w. ustanawia zatem – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - własne, szczególne zasady prowadzenia postępowania, w tym regułę, że przedstawienie materiału dowodowego spoczywa na stronie, a organy zobligowane są wyłącznie do prowadzenia kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu, mającej na celu weryfikację prawidłowości składanych wniosków o płatności. Odmiennie niż na gruncie K.p.a., obowiązek organu ARiMR został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Po części rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, że w niniejszej sprawie nie ciążył na nim obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie umniejszenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Granice obowiązku organów ARiMR wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wyznaczają bowiem dowody przedłożone przez stronę.
3.5. Uznając zasadność skargi kasacyjnej w zakresie obrazy prawa materialnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zachodzi potrzeba badania kwestii zniszczenia drzewek przez dzikie zwierzęta nie tylko z uwagi na przedłożenie opinii Koła Łowieckiego po kilku miesiącach od ujawnienia uszkodzeń, ale głównie na ich sprzeczność z oświadczeniem D. P. z dnia 18 grudnia 2014 r., znanym Sądowi z urzędu z akt sprawy I GSK 516/19, że na plantacji w tym samym kompleksie nie doszło do uszkodzenia drzew mających wpływ na warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Kluczowym także jest, że po zgłoszeniu szkody Strona zadeklarowała, że uzupełni obsadę nowymi sadzonkami wiosną 2014 r., czego nie uczyniła, a co potwierdziła kontrola przeprowadzona latem 2014 r. Powyższe okoliczności wskazują na nierzetelność działań Strony i niewiarygodność składanych deklaracji. W tej sytuacji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zbędne jest badanie okoliczności uszkodzenia drzewek przez dzikie zwierzęta, skoro Strona nie zrealizowała uzupełnienia obsady nowymi sadzonkami. Strona nie przedstawiła też dowodów obalających ustalenia kontroli dotyczące braku nasadzeń, braku wykonywania co roku zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych oraz prowadzenia produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowania należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. W tym stanie rzeczy rację należy przyznać organom obu instancji, że Strona w istocie zaprzestała realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie podejmując działań naprawczych, co skutkuje nie spełnieniem warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego i koniecznością zwrotu całości pomocy wypłaconej za lata wcześniejsze.
3.6. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i istota sprawy dostatecznie wyjaśniona, stąd na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i oddalił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 2.439 zł oraz 75 % stawki wynagrodzenia dla pełnomocnika organu – 8.100 zł, orzeczono na podstawie art. 209, art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 7 w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).
M. Bejgerowska B. Sobocha-Holc M. Grzelak