I SA/Kr 469/23

I SA/Kr 469/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-07-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jarosław Wiśniewski
Paweł Dąbek /sprawozdawca/
Piotr Głowacki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 1353/23 - Postanowienie NSA z 2025-11-13
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Sentencja
|Sygn. akt I SA/Kr 469/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 lipca 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: Sędzia WSA Piotr Głowacki, Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędzia WSA Jarosław Wiśniewski, , Protokolant: Referent Marcin Mastej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2023 r., sprawy ze skargi K.L. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 17 marca 2023 r. nr 113/OR06/23 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r. skargę oddala.
Uzasadnienie
Decyzją nr 113/OR06/23 z 17 marca 2023 r. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Krakowie (dalej: Dyrektor), utrzymał w mocy decyzję nr 0114-2022-005439 z 24 sierpnia 2022 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Tarnowie w przedmiocie odmowy przyznania K. L. (dalej: Skarżąca) płatności w ramach wsparcia bezpośredniego (dalej: płatność JPO/PZ/PD) na rok 2017.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Skarżąca zadeklarowała do płatności JPO/PZ/PD za 2017 r. łączną powierzchnię na poziomie 340,80 ha. Według organów administracyjnych, cały ten obszar wykluczony został z płatności. Powodem takiego rozstrzygnięcia, było uznanie, że Skarżąca (we współpracy z innymi powiązanymi z nią osobami i podmiotami) stworzyła sztuczne warunki do uzyskania wnioskowanych płatności lub sztucznie zwiększyła ich wysokość (sprzecznie z celem wsparcia tych płatności). Działanie to polegało na takim skonfigurowaniu łącznej powierzchni gruntów zgłoszonych do płatności przez Skarżącą i powiązane z nią osoby i podmioty, aby ominąć ograniczenia w wypłatach wnioskowanego wsparcia powiązane z areałem bądź deklarowanym do płatności bądź przysługującymi kwotami tego wsparcia.
Podstawą do takiej oceny były następujące ustalenia: (1) Skarżąca zadeklarowała do płatności JPO/PZ/PD za 2017 r. 40 działek ewidencyjnych; (2) część działek będących jej własnością nie została zadeklarowana do ww. płatności przez Skarżącą a przez osoby i podmioty określone w toku postępowania jako powiązane ze Skarżącą; (3) powiązania ww. osób ze Skarżącą opierały się na pokrewieństwie, powinowactwie lub bliskiej znajomości – osoby te rejestrowały się jako producenci rolni w ARiMR mniej więcej w tym samym czasie i praktycznie w tym samym miejscu (głównie O.); (4) powiązania podmiotów ze Skarżącą dotyczyły m.in. kilkunastu spółek i polegały na tym, że Skarżąca i osoby z nią powiązane były członkami organów tych spółek bądź ich współudziałowcami (-) ww. spółki zostały założone w zbliżonym czasie przez ograniczony krąg tych samych osób (z reguły znanych Skarżącej z racji pokrewieństwa, powinowactwa) w kilku tych samych miejscach oraz były i wciąż są reprezentowane przez kilka tych samych osób, (-) ww. spółki zostały zarejestrowane jako producenci rolni w zbliżonym czasie a pierwsze wnioski o płatności złożyły na siebie tuż po takiej rejestracji, (-) niemal wszystkie ww. spółki jako podstawową lub jedną z działalności wskazują uprawę zbóż, roślin strączkowych i roślin oleistych na nasiona, z wyłączeniem ryżu, bądź działalność typu pozostałe uprawy rolne inne niż wieloletnie; (5) działki będące własnością Skarżącej deklarowane przez inne podmioty i osoby z nią powiązane pozwoliły łącznie Skarżącej oraz ww. innym wnioskodawcą uzyskać większe płatności, niż gdyby te działki były deklarowane przez ich właściciela, tj. Skarżącą.
Powyższe ustalenia dokonane zostały w oparciu o informacje wynikające przede wszystkim z danych gospodarstwa Skarżącej oraz wnioskodawców z nią powiązanych, dostępne w prowadzonym przez ARiMR krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, Krajowym Rejestrze Sądowym, Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Rejestrze Ksiąg Wieczystych, wyjaśnień Skarżącej i dokumentów przez nią składanych oraz znanych Skarżącej doniesień L. Z.
W konsekwencji działki o łącznej powierzchni 63,84 ha, będące w 2017 r. własnością Skarżącej nie zostały przez nią zadeklarowane do płatności JPO/PZ/PD za 2017 r. Jednocześnie działki te zostały zadeklarowane za ww. rok do tych płatności przez wnioskodawców uznanych w toku postępowania za powiązanych ze Skarżącą. Taki sposób deklaracji umożliwił Skarżącej i pozostałym wnioskodawcom obejście limitów dotyczących maksymalnych powierzchni uprawnionych do ww. płatności. Ponieważ płatności PZ (których nie dotyczą limity kwotowe lub powierzchniowe) są powiązane z płatnościami JPO (ustalenia dotyczące powierzchni uprawnionej do płatności JPO wpływają na wysokość płatności PZ) stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności JPO oznacza odmowe także płatności PZ.
Ponadto powiązane podmioty przekazywały sobie nawzajem działki, celem ich zadeklarowania do płatności. Nie były to działania incydentalne i miały na celu uzyskanie maksymalnych kwot odnośnie płatności, poprzez dostosowywanie powierzchni do regulacji dotyczących tych płatności.
Dyrektor podkreślając, że w sprawie Skarżącej stwierdzono zaistnienie okoliczności wskazujących na tworzenie przez nią i powiązane z nią osoby i podmioty sztucznych warunków do uzyskania płatności istotnych w sprawie, sprzecznie z celami tych płatności – wskazał że miało ono miejsce zarówno w zakresie istnienia elementów obiektywnych, jak i subiektywnych, wskazanych w wyroku ETS z 12 września 2013 r., sprawa C-434/12. Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz. UE.L.1995.312.1. z 23.12.1995 - dalej: Rozporządzenie 2988/95) i art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. L 347 z 20.12.2013, s. 549 – dalej: Rozporządzenie 1306/2013) oznacza to odmowę ww. płatności dla Skarżącej — ponieważ niniejsza sprawa dotyczy tylko wniosku Skarżącej o ww. płatności.
Dyrektor nadmienił, iż w obowiązującym stanie prawnym wzajemnie działania osób fizycznych oraz podmiotów, tj. zakup gruntów za pomocą kredytów preferencyjnych, wydzierżawianie gruntów osobom trzecim przy jednoczesnym ich zarządzaniu i deklarowaniu do płatności przekładałoby się na przyznanie płatności z ominięciem przepisów modulujących. W ocenie Dyrektora działanie takie byłoby dopuszczalne jedynie pod warunkiem, że wszystkie utworzone gospodarstwa faktycznie objęły w posiadanie działki i stały się w ten sposób faktyczne odrębnymi producentami rolnymi, co w sprawie nie miało miejsca. Podkreślił także, iż wszystkie wskazane podmioty według organów ARiMR wspólnie zarządzały deklarowanymi gruntami. Zatem korzyścią w ocenie Dyrektora było uzyskanie płatności do wszystkich wymienionych w decyzji gospodarstw, w ramach różnych realizowanych przez ARiMR schematach pomocowych.
Dyrektor podniósł, że obiektywnymi okolicznościami prowadzącymi do zaistnienia tworzenia sztucznych warunków (w rozumieniu wyroku ETS z 12 września 2013 r., sprawa C-434/12) w sprawie Skarżącej był sposób zadeklarowania przez nią i innych wnioskodawców gruntów do płatności, o których rozstrzygała decyzja zaskarżona oraz istnienie wielu wnioskodawców (osób fizycznych i spółek), powiązanych ze Skarżącą rodzinnie i kapitałowo. Ww. sposób zgłoszenia gruntów do płatności polegał na odpowiednim rozdzieleniu deklaracji na różne podmioty i osoby, tak aby wsparcie dla takich wnioskodawców nie było objęte opisanymi w decyzji limitami dotyczącymi tego wsparcia. Przejawem takich działań było m.in. powstrzymanie się przez Skarżącą od zadeklarowania do płatności własnych gruntów i zadeklarowanie ich przez innych wnioskodawców w porozumieniu ze Skarżącą (umowy dzierżawy). Ww. powiązania sprowadzały się do tego, że wnioskodawcy byli członkami rodziny Skarżącej (matka, brat, siostra itp.) albo byli razem z nią współudziałowcami tych samych spółek z o.o., które zostały założone w zbliżonym czasie, miejscu i są reprezentowane przez ograniczony krąg osób.
Dalej Dyrektor wskazał, że element subiektywny działań nakierowanych na tworzenie sztucznych warunków (zamiar takich działań) został wywiedziony w sprawie Skarżącej z powiązań stwierdzonych między Skarżącą a ww. wnioskodawcami. Istnienie tak powiązanych osób i podmiotów ułatwiało uzgodnione deklarowanie działek (m.in. będących własnością Skarżącej) w taki sposób, aby możliwe było ominięcie limitów dotyczących płatności istotnych w sprawie. Dzięki temu wszystkie te podmioty i Skarżąca uzyskałyby płatności istotne w tej sprawie w łącznej wysokości większej niż gdyby taka koordynacja deklaracji nie nastąpiła. Koordynację taką ułatwiał również ograniczony i bliski Skarżącej krąg osób zajmujących się gospodarstwami rolnymi ww. osób i podmiotów. W związku z taką charakterystyką osobową ww. spółek za całkowicie nietrafne zostały uznane zawarte m.in. w odwołaniu twierdzenia Skarżącej o tym, że w praktyce o niczym w ww. spółkach nie decydowała. W ocenie Dyrektora niemożliwą (albo możliwą, ale budzącą poważne wątpliwości) jest sytuacja, w której spółka otrzymuje w dzierżawę grunty będące własnością jej udziałowca (czyli Skarżącej) i udziałowiec ten zupełnie nie wie w jakim celu ww. grunty trafiły do tej spółki i zupełnie tego nie nadzoruje. Zwłaszcza gdy taki schemat działania powtarza się wiele razy — przy wielu działkach i wielu spółkach, a Skarżąca wielokrotnie wspomina np. o wieloletnich rodzinnych tradycjach rolniczych.
W ocenie Dyrektora mało prawdopodobną jest także sytuacja, w której Skarżąca zupełnie nie wiedziałaby o tym, że spółki w których posiada udziały utrzymują się praktycznie tylko z dotacji z ARiMR i praktycznie tylko takim dotacjom służą grunty posiadane przez te spółki. Dotyczy to także kwestii takiego rozłożenia gruntów między takimi spółkami, aby zwiększyć wsparcie możliwe do otrzymania z ARiMR.
Skarżąca w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze, zarzuciła powyższej decyzji:
1/ art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022r. poz. 2000 ze zm. – dalej: k.p.a.), art. 80 k,p.a. oraz art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1775 i 2727 - dalej: Ustawa o płatnościach - uchylona na mocy art. 168 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej za lata 2023 -2027, Dz.U. z 2023 r., poz. 412 ze zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji i poczynienie przez organ w zaskarżonej decyzji dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, która potwierdzała jego z góry założoną tezę o stworzeniu sztucznych warunków przez Skarżącą. Organ zebrany materiał dowodowy ocenił wyłącznie tak, aby uzasadnić odmowę przyznania płatności, bowiem odmówił znaczeniu tych dowodów, które obrazują na samodzielne prowadzenie przez Skarżącą gospodarstwa rolnego, uznając, że Skarżąca takiego prowadzenia nie wykazała;
2/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 Ustawy o płatnościach w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji przy przyjęciu za podstawę decyzji stanu faktycznego sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym sprawy oraz z zasadami swobodnej oceny dowodów, przez co organ na częściowym tylko odtworzeniu stanu faktycznego sprawy wyciągnął błędne wnioski co do tego, czy Skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo rolne, czy nie;
3/ art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 ust. 6 k.p.a, poprzez:
• brak wskazania w uzasadnieniu decyzji, na jakiej podstawie uznano, że istnieją powiązania pomiędzy podmiotami na tyle istotne, aby stwierdzić, że w niniejszej sprawie wystąpiło stworzenie sztucznych warunków i jaki wpływ na Skarżącą ma fakt funkcjonowania pozostałych beneficjentów płatności. Fakt istnienia powiązań osobowych nie jest okolicznością przeświadczającą zasadność zarzutu, na co wskazał Europejski Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej;
• postawienie Skarżącej zarzutu stworzenia sztucznych warunków przy braku wykazania, jakie korzyści miałaby Skarżąca uzyskać i w jaki sposób rzekomo tworząc takie warunki. Zamiar stworzenia warunków, korzyść, która byłaby sprzeczna z systemami wsparcia stanowi składowy element zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, a które nie zostały przez organ w żaden sposób udowodnione. Samo pisanie przez organ, że sztuczne warunki zostały stworzone nie powoduje, że one faktycznie zostały stworzone;
4/ art. 4 ust. 3 Rozporządzenia 2988/95, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że Skarżąca podjęła działania chcąc pozyskać korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, gdyż stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania tej korzyści, podczas gdy Skarżąca nie stworzyła sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności i realizowała, jako samodzielny podmiot cele określone w przepisach prawa wspólnotowego, a zatem powinna otrzymać wnioskowane płatności za rok 2018;
5/ art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, że warunki wymagane do uzyskania wnioskowanych płatności zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami prawodawstwa i nałożenie przewidzianej w nim sankcji pomimo braku zaistnienia przesłanek, podczas gdy Skarżąca nie stworzyła sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności i realizowała, jako samodzielny podmiot cele określone w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L 2013.347.608 z 20.12.2013 ze zm. – dalej: Rozporządzenie 1307/2013 - uchylone przez art. 154 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylającego rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013; Dz.U.UE.L.2021.435.1 z 06.12.2021 ze zm.) i powinna otrzymać wnioskowane płatności za rok 2018;
6/ art. 4 ust. 1 lit. a-c Rozporządzenia 1307/2013, poprzez przyjęcie niezgodnej z wyraźnie sformułowaną w ww. przepisach definicji rolnika i działalności rolniczej w celu uzasadnienia postawionej przez organ pierwszej instancji tezy o rzekomym niespełnieniu przez Skarżącą kryterium faktycznego użytkowania deklarowanych gruntów rolnych;
7/ art. 3 ust. 2 pkt. 1 i 2 Ustawy o płatnościach, poprzez selektywny dobór faktów oraz argumentacji, zmierzający do utrzymania powziętej tezy, nie zaś do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, w konsekwencji godzący rażąco w zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.
W oparciu o tak postawione zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę, Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowane w decyzji stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), oznaczałby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Na wstępie zaznaczyć należy, że w stosunku do Skarżącej w podobnych stanach faktycznych i prawnych, zapadały przed tutejszym Sądem wyroki, między innymi wyrok z 9 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 1275/22 (dostępny, jak pozostałe powoływane orzeczenia sądów krajowych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), którego argumentację orzekający w niniejszej sprawie skład podziela i wykorzysta w dalszej części uzasadnienia.
Istota sporu, do jakiego doszło w ramach kontrolowanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy Skarżąca wespół ze wskazanymi przez Dyrektora podmiotami sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami.
Spór w rozważanym zakresie powstał odnośnie dochodzonych w 2017 r. (nie zaś jak zostało podane w skardze 2018 r.) przez Skarżącą, jako rolnika samodzielnie prowadzącego gospodarstwo rolne, płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Dyrektor przyjął, że płatności te byłyby korzyścią uzyskaną w wyniku stworzenia sztucznych warunków, co implikuje odmowę ich przyznania.
Zdaniem Dyrektora, w stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia ze spełnieniem obiektywnej i subiektywnej przesłanki warunkującej przyjęcie zaistnienia sztucznych warunków. Ta pierwsza sprowadza się do stworzenia mechanizmu, który obiektywnie rzecz biorąc służy do uzyskania korzyści (w sposób sprzeczny z założonymi celami płatności), polegającego na odpowiednim rozdysponowaniu (rozproszeniu) gruntów, poprzez zawarcie umów dzierżawy z osobami fizycznymi lub utworzonymi w tym celu spółkami, w warunkach istniejących powiązań pomiędzy poszczególnymi osobami i podmiotami. Druga natomiast oznacza wolę osiągnięcia tego rodzaju korzyści, po stronie podmiotów uczestniczących w tym mechanizmie, której stwierdzenie musi być odpowiednio wykazane.
Stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, godzące w cele prawodawstwa regulującego ich przyznawanie, jest działaniem określanym przez unijnego prawodawcę (pkt 39 preambuły rozporządzania 1306/2013) mianem nieprawidłowości, którym państwa członkowskie są zobligowane zapobiegać, wykrywać je, a następnie zwalczać, korzystając z możliwości przewidzianych w rozporządzeniu 2988/95.
W tych ramach normodawca unijny przewiduje, że przypadki naruszenia sektorowego prawodawstwa rolnego winny się spotkać z reakcję w postaci kar administracyjnych, a gdyby takowe nie zostały przewidziane w regulacjach unijnych, państwa członkowskie winny stosować odpowiednie kary krajowe, odpowiednio skuteczne, odstraszające i proporcjonalne.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt f) rozporządzenia 1306/2013 sektorowe prawodawstwo rolne oznacza wszelkie mające zastosowanie akty przyjęte w ramach WPR na podstawie art. 43 TFUE, a także, w stosownych przypadkach, wszelkie akty delegowane lub wykonawcze przyjęte na podstawie takich aktów, oraz część drugą rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 w zakresie, w jakim ma ona zastosowanie do EFRROW;
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2022 r., sygn. I GSK 2852/18, stworzenie sztucznych warunków zmierzających do uzyskania płatności w sposób sprzeczny z jej celami WPR, zostało ujęte w ramach klauzuli generalnej, pozwalającej organom na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejściu prawa przez podmioty ubiegające się o płatności, wbrew intencjom prawodawcy unijnego, w zakresie celów przedmiotowych płatności.
W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce (jest ustalane) wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym - jak wskazano wyżej - jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie.
Przytoczone argumenty zostały oparte przede wszystkim na wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12. W motywach tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami. Ponadto dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wskazał, że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w realiach faktycznych rozpoznawanej sprawy.
Jak wynika z powyższego stworzenie sztucznych warunków, w obu jej aspektach, tj. obiektywnym i subiektywnym, rozpatrywane winno być w kierunku stwierdzenia podjętych przez grupę podmiotów, powiązanych w różny sposób, pewnych, intencjonalnych i skoordynowanych działań, prowadzących do osiągnięcia przez nie korzyści sprzecznych z celami sektorowego prawodawstwa rolnego, wśród których szczególne miejsce zajmuje wspieranie konkurencyjności.
Tak więc stworzenia sztucznego mechanizmu nie można rozpatrywać jedynie w odniesieniu do konkretnego rolnika, którego wniosek w danej sprawie jest procedowany, w oderwaniu od kontekstu dotyczącego jego funkcjonowania w ramach stwierdzonych powiązań, ale należy mieć na względzie całokształt okoliczności, w które wpisuje się jego działanie, zarówno z punktu widzenia podejmowania czynności, jak również dystrybuowania korzyści.
Bezpośrednim narzędziem służącym zwalczaniu nieprawidłowości - praktyk przybierających postać stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, jest kompetencja organów wynikająca z art. 60 rozporządzenia 1306/2013, który stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
W zakresie stosowanych sankcji wobec uczestników sztucznego mechanizmu, prawodawca unijny (w pkt 39 preambuły rozporządzenia 1306/2013) odsyła do rozporządzenia 2988/95, które w art. 4 ust. 3 stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
Zacytowany wyżej przepis rozporządzenia 2988/95 również mówi o nieprzyznaniu lub wycofaniu korzyści, będącej efektem działań nakierowanych na ich pozyskanie, w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego.
Konsekwencją stwierdzenia wystąpienia sztucznego mechanizmu jest sankcja w postaci pozbawienia, jak to określa art. 60 rozporządzenia 1306/2013, jakichkolwiek korzyści płynących z sektorowego prawodawstwa rolnego i choć środek ten nie nosi cech kary administracyjnej (art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2988/95), to jego sankcjonujący charakter, w odniesieniu do sprecyzowanych w nim okoliczności, nie może budzić wątpliwości.
W ocenie Sądu, Skarżąca działając z podmiotami szczegółowo wskazanymi w zaskarżonej decyzji, wyczerpała przesłanki z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 względem płatności bezpośrednich. Chociaż ubiegając się o te płatności formalnie spełniła wymogi do ich uzyskania, warunki te zostały jednak stworzone sztucznie, w sprzeczności z celami wynikającymi z wyżej wskazanych uregulowań. Dyrektor zasadnie więc uznał, mając na względzie całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ocenionego w zgodzie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego, że chociaż Skarżąca i pozostałe wymienione przez organ podmioty formalnie tworzą samodzielne gospodarstwa, to jednak pozostają one ze sobą ściśle powiązane (osobowo, ekonomicznie i funkcjonalnie). Podmioty te, mimo tego rodzaju powiązań, wystąpiły z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności za 2017 r., działając formalnie jako samodzielni rolnicy. W celu uzasadnienia odmowy przyznania płatności skarżącej Dyrektor wskazał szczegółowo na liczne powiązania organizacyjne, personalne i ekonomiczne między opisanymi w decyzji podmiotami.
Zdaniem Sądu Dyrektor prawidłowo uznał i wyczerpująco uzasadnił stworzenie sztucznych warunków w celu maksymalizacji płatności przez:
-powiązania osobowo-kapitałowe pomiędzy wskazanymi w decyzji osobami i spółkami (strona jest wspólnikiem we wszystkich wymienionych spółkach),
- przekazywanie działek między poszczególnymi osobami i spółkami (grunty te leżały często w różnych województwach, wobec czego proceder ich przekazywania nie miał uzasadnienia ekonomiczno-technologicznego),
- poziom powierzchni zgłaszanej do płatności w różnych schematach pomocowych (dopasowany do ograniczeń dot. płatności omawianych w tej decyzji).
- gospodarstwa ww. osób i podmiotów (w szczególności spółki) mają zasadniczo zbliżone charakterystyki ekonomiczne. Są to gospodarstwa złożone praktycznie tylko z gruntów (sprzęt i budynki gospodarcze są wyjątkiem), a ich dochody to w zdecydowanej mierze płatności uzyskane z ARiMR.
- brak zainteresowania produkcją rolniczą — jedyne plony zbywane są bezgotówkowo wykonawcom określonych usług. Sama produkcja rolnicza stanowi w tych przypadkach nie potencjalne źródło przychodów, a swoisty "koszt", który spółki te muszą ponieść w celu uzyskania dofinansowania z ARiMR.
- dopłaty otrzymywane z ARiMR jako jedynymi przychód dla części ze wskazanych spółek,
- wykonywanie zabiegów agrotechnicznych w ramach umów barterowych, tj. osoba wykonująca te zabiegi w zamian zyskuje plon (trawa. siano).
- powierzchnia zgłaszana do płatności w różnych schematach pomocowych.
- zadeklarowanie części działek będących własnością Skarżącej przez inne powiązane podmioty,
Zdaniem Sądu, prawidłowe i niezbędne ustalenia Dyrektora odnosiły się do powiązań rodzinnych, osobistych wskazanej wyżej grupy osób oraz ich udziału w wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spółkach prawa handlowego. Dyrektor szczegółowo zanalizował powiązania między tymi osobami fizycznymi i prawnymi oraz odniósł je konkretnie do pobieranych płatności, w tym przeanalizował okoliczności dotyczące podejmowanej przez Skarżącą działalności rolniczej.
Opisane w zaskarżonej decyzji okoliczności w świetle całokształtu materiału dowodowego wraz z innymi dowodami i przesłankami posłużyły organom administracyjnym na wyciągnięcie wniosku że ekonomicznym celem deklarowania gruntów przez Skarżącą oraz podmioty z nią powiązane jest to aby podmioty te, poprzez składanie wniosków o przyznanie płatności, mogły zadeklarować grunty, które zgłoszone łącznie przez jeden podmiot skutkowałyby zastosowaniem najniższych stawek degresywnych.
W podobny sposób były oceniane umowy barterowe, gdzie lokalni rolnicy zajmowali się gospodarstwem Skarżącej czy też ww. wnioskodawców powiązanych, sami mając z tego plon, zaś Skarżąca i ww. wnioskodawcy otrzymywali za to płatności z ARiMR. Ocenianie ww. kwestii nie tylko odnośnie gospodarstwa Skarżącej, ale także innych wnioskodawców było niezbędne dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu zaistnienia stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.
Nietrafne jest twierdzenie Skarżącej o braku wykazania (w zaskarżonej decyzji) potencjalnej korzyści majątkowej związanej z tworzeniem sztucznych warunków. Z uwagi na okoliczności sprawy korzyść taka musiała zostać wykazana wobec grupy podmiotów a nie tylko Skarżącej. I taka korzyść została wykazana przy pomocy odpowiednich przeliczeń zamieszczonych w zaskarżonej decyzji. W tabelach nr 1 – 3 (str. 23 i 24 zaskarżonej decyzji) wykazana została różnica w uzyskanych płatnościach przez grupę powiązanych podmiotów, przy przyjęciu, że opisana przez Dyrektora struktura by nie powstała.
Stanowiska Dyrektora nie może zmienić argumentacja Skarżącej, że zadeklarowała do płatności ponad 300 ha, co oznacza, że i tak przekracza "limity powierzchni", do których rolnik otrzymałby większe dopłaty. Pomija bowiem Skarżąca, że pozostałe powiązane podmioty deklarują grunty o powierzchni znacznie mniejszej i dzięki temu uzyskuję wyższe wsparcie. Stworzenie "sztucznej struktury" ma na celu stworzenie takiego obrazu, w którym konkretny podmiot formalnie spełnia warunki do otrzymania płatności. Dopiero łączne zestawienie wszystkich podmiotów pozwala na wyciągnięcie takich wniosków, jak uczynił to Dyrektor w zaskarżonej decyzji.
Dla rozstrzygnięcia sprawy nie mogą mieć znaczenia pozytywne decyzje wydawane dla Skarżącej za kolejne lata, czy też decyzje uwzględniające wnioski podmiotów z nią powiązanych. Decyzjami takim zarówno Dyrektor, jak i Sąd nie są związani. Nie są one bowiem wiążące w sprawie, jak również nie można wykluczyć, że zawierają błędne rozstrzygnięcia. Przedmiotem niniejszej sprawy, nie jest przy tym badania zasadności i prawidłowości innych decyzji, poza wydanymi w granicach rozpoznawanej sprawy. Stworzenie wzajemnych powiązań pomiędzy opisanymi w decyzji podmiotami, w tym między innymi przez Skarżącą, w celu uzyskania wyższych płatności od takich, które zostałyby wypłacone, gdyby powiązań tych nie było, potwierdzone zostało w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołanych na str. 21 zaskarżonej decyzji. Prawomocnie zatem zostało potwierdzone, że została stworzona "sztuczna struktura", uzasadniająca odmowę przyznania płatności. Sama zaś okoliczność, że zostało to stwierdzone w odniesieniu do płatności za poprzednie lata, nie oznacza, że obecnie struktura taka już nie funkcjonuje. Samo ograniczenie w przekazywaniu gruntów pomiędzy powiązanymi podmiotami zostało odnotowane w zaskarżonej decyzji, brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że powiązania takie nadal nie istnieją, choć uzyskiwane korzyści są mniejsze aniżeli w latach poprzednich. Dopóki zatem stworzona we wcześniejszych latach "sztuczna struktura" będzie funkcjonowała, za zasadne uznać należy stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. poz. 349 ze zm.; dalej: ustawa PROW). Zgodnie z art. 4 tej ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Reguły rządzące postępowaniem o przyznanie płatności zostały uregulowane w art. 27 ust. 1-3 ustawy. Na mocy tych przepisów ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym – zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek.
Przeprowadzone przez Dyrektora postępowanie odpowiada tym wymogom. Mimo tak rozłożonego ciężaru dowodu Dyrektor przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej przyznania płatności. Rozstrzygnięcie to zostało oparte na ustaleniach, z których wynika, że warunki do otrzymania płatności zostały wykreowane w sposób sztuczny, a działalność rolnicza była prowadzona jedynie w celu otrzymania dopłat w maksymalnej wysokości. Organy badały aspekty związane z faktycznym użytkowaniem gruntów, ich zarządzeniem oraz współdziałaniem osób je użytkujących i deklarujących do płatności. Organy w tym zakresie oceniały, czy wskazane w decyzji osoby fizyczne oraz utworzone przez nich spółki były samodzielnymi, odrębnymi gospodarstwami rolnymi zarówno pod względem technicznym jaki i ekonomicznym. W celu dokonania tej oceny, analizą objęto powiązania osobowo-kapitałowe między powyższymi osobami i spółkami, przekazywanie działek między poszczególnymi osobami i spółkami mające na celu dostosowanie deklarowanych powierzchni do założeń określonych programów – grunty te leżały często w różnych województwach, wobec czego proceder ich przekazywania nie miał uzasadnienia ekonomiczno-technologicznego.
Z materiału dowodowego nadto wynika, że działania Skarżącej i pozostałych podmiotów miały powodować uniknięcie zastosowania stawek degresywnych. Działania te były celowe, cechowały je: wzajemna koordynacja między członami rodzin i osobami powiązanymi z nimi towarzysko w ubieganiu się o kolejne płatności (czy to jako indywidualni rolnicy czy też jako udziałowcy poszczególnych spółek). Dokonane przez organ ustalenia nie naruszają reguł postępowania administracyjnego, a wskazane powyżej okoliczności potwierdzają, że wymienione w zaskarżonej decyzji podmioty i osoby fizyczne wykreowały w odpowiednich konfiguracjach osobowych sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR. Stworzenie wielu gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna przekraczała zdecydowanie dopuszczalną powierzchnię do uzyskania poszczególnych płatności, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości, co jest sprzeczne z założeniami WPR. Stworzenie tak wielu gospodarstw rolnych należy więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych zapisanych we WPR. Tym bardziej, że Skarżąca nie wykazała przyczyn, dla których była prowadzona działalność rolnicza w formie wielu odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie. Podkreślenia wymaga, że Skarżąca ubiegając się o płatności formalnie spełniała wymogi do ich uzyskania, to jednak okoliczności te zostały sztucznie stworzone. Organ w tym względzie prawidłowo uznał, mając na względzie całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, ocenionego z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego, że chociaż Skarżąca oraz pozostałe wymienione przez ten organ podmioty, formalnie tworzą samodzielne gospodarstwa, to jednak gospodarstwa te pozostają ze sobą ściśle powiązane.
Skoro organy poczyniły ustalenia o sztucznie stworzonych warunkach na potrzeby obejścia przepisów prawa, dotyczących płatności na rok 2018, to trafnie uznały, że w takiej sytuacji aktualna pozostaje jedynie sankcja wykluczenia z systemu płatności na dany rok, co przybiera formę decyzji o odmowie przyznania płatności. W konsekwencji Dyrektor zasadnie potwierdził słuszność ustaleń dokonanych w sprawie przez organ pierwszej instancji i stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym z wniosku o przyznanie płatności na rok 2018 złożonym przez Skarżącą zastosować należało art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Prawidłowo ustalono relacje między spółkami i podmiotami powiązanymi ze Skarżącą, trafnie wywodząc o ich uczestnictwie w przedsięwzięciu gospodarczym. Nadto właściwie oceniono, że wszystkie podmioty (ich majątek) współtworzyły centralnie zarządzany organizm gospodarczy, a tym samym, że poprzez wykreowanie części podmiotów oraz przesunięcia majątkowe i kapitałowe odpowiadające zmianom legislacyjnym promującym, zgodnie z celami wsparcia, mniejsze podmioty, doszło do – zamierzonej i nakierowanej na korzyści sprzeczne z tymi celami wsparcia – koordynacji działań służących obejściu mechanizmu modulacji kwot płatności. Polegała ona na zmniejszeniach kwot płatności poprzez zastosowanie: pułapów powierzchniowych, współczynnika redukcji, współczynnika korygującego oraz – w przypadku innych płatności – szczeblowo degresywnych stawek płatności. Zasadnie zostało ustalone, że poprzez rozdrobnienie areału i przeniesienie własności i praw obligacyjnych do gruntów niemożliwe było osiągnięcie celów wsparcia bezpośredniego.
Z tych wszystkich powodów zarzuty postawione w skardze nie znajdują uzasadnienia.
Na zakończenie wskazać należy, że Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika Skarżącej oraz Skarżącej "o zapewnienie możliwości wzięcia udziału" w rozprawie "za pomocą środków porozumiewania na odległość". Możliwość taka istniałaby bowiem wówczas, gdyby rozprawa odbywała się w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1327). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie rozprawa odbyła się w trybie "stacjonarnym" w siedzibie sądu. Skarżąca została o tym poinformowana z odpowiednim wyprzedzeniem (doręczenie zawiadomienia nastąpiło 13 czerwca 2023 r.). Wnioski zostały natomiast złożone odpowiednio 4 i 5 lipca 2023 r. bez żadnego uzasadnienia, z jakich powodów osobiste stawiennictwo pełnomocnika Skarżącej, ewentualnie samej Skarżącej jest niemożliwe lub nadmiernie utrudnione. Dodatkowo nadmienić należy, że z żadnego przepisu nie wynika, aby wnioski strony o odbyciu rozprawy "zdalnej", zamiast "stacjonarnej" wiązały Sąd.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.