I SA/Kr 439/13

I SA/Kr 439/13 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2013-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Maja Chodacka
Nina Półtorak
Paweł Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Służba zdrowia
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono, że akt prawny został wydany z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 147 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 594
art. 94 ust 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2011 nr 112 poz 654
art. 4 ust 2, art 46 ust 1, art.58, art.121
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
Sentencja
Sygn. akt I SA/Kr 439/13 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 sierpnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Nina Półtorak, Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2013 r., sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego, na uchwałę Rady Miejskiej w Zatorze, z dnia 29 maja 2012r. Nr XXVII/188/12, w przedmiocie zatwierdzenia rocznego sprawozdania finansowego - stwierdza, że § 2 uchwały Rady Miejskiej w Zatorze z dnia 29 maja 2012r., nr XXVII/188/12 wydany został z naruszeniem prawa -
Uzasadnienie
Pismem z dnia 7 lutego 2013 r. Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXVII/188/12 Rady Miejskiej w Zatorze z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie zatwierdzenia rocznego sprawozdania finansowego Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Zatorze, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 2. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 58 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2011 r. Nr 112, poz. 654 ze zm.; dalej: u.d.l.).
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżony przepis uchwały stanowi, iż wykazany w sprawozdaniu zysk w kwocie 24.453,28 zł zostaje przeznaczony na fundusz przedsiębiorstwa (fundusz zapasowy). Tymczasem zdaniem strony skarżącej, art. 58 u.d.l. wskazuje, że to samodzielny zakład opieki zdrowotnej (a dokładnie kierownik SPZOZ – art. 46 u.d.l.) decyduje o podziale zysku. Organ nadzoru naruszył zatem prawo wkraczając w uprawnienia podmiotu leczniczego, które określają jego samodzielność. Skarżący stwierdził, że jednym bowiem z przejawów samodzielności SPZOZ – u jest między innymi uprawnienie do decydowania o podziale zysku i jego zagospodarowaniu. Decyzję w tym przedmiocie podejmuje kierownik SPZOZ, on bowiem kieruje SPZOZ i odpowiada za zarządzanie nim – art. 46 u.d.l. Ustawa ta nie daje przy tym kompetencji organowi prowadzącemu do podziału zysku SPZOZ-u. W świetle powyższego określenie przez Radę Miasta Zator o przeznaczeniu zysku SPZOZ stanowi istotne naruszenie prawa.
Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Zatorze wniosła o jej oddalenie podnosząc, że została ona oparta jedynie o wykładnię przepisu prawa bez znajomości stanu faktycznego i z pominięciem przepisów art. 57 w zw. z art. 121 ust. 4 i 5 u.d.l. Zarzut skargi opiera się o uprawnienie SPZOZ do samodzielnego decydowania o zysku, lecz nie wskazuje organu, który ma o tym decydować. Nie można w tym zakresie opierać się na przepisie art. 46 u.d.l., gdyż stanowi on jedynie o odpowiedzialności, a nie o kierowaniu. Nie można przy tym utożsamiać odpowiedzialności za zakład z prawem do jego reprezentowania i kierowania. Wprawdzie nie można pozbawić kierownika tych przymiotów, niemniej jednak należy pamiętać o szczególnym charakterze SPZOZ jako jednostki gminy obracającej pieniędzmi publicznymi w stosunku do których gmina ma obowiązek szczególnej dbałości w szczególności w zakresie gospodarności. Podjęta uchwała miała na celu niedopuszczenie do niegospodarności. Organ wskazał przy tym, że w myśl art. 57 u.d.l. zysk przeznaczany jest na fundusz zakładu, co w konsekwencji prowadzi do ograniczenia samodzielności SPZOZa. Gmina Zator stosownie do art. 121 ust. 4 i 5 u.d.l. sprawuje nadzór nad gospodarką finansową tego SPZOZ i nie może w związku z tym dopuścić do samowoli finansowej kierownictwa zakładu grożącego konsekwencjami dla budżetu gminy w latach następnych, gdyż ewentualne niedobory musiałyby zostać pokryte z tego budżetu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez m.in. kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem wydawanych przez nią decyzji, postanowień bądź innych aktów. Stosownie zaś do art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków (również inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym wypadku skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zarzuty skargi są uzasadnione.
Spór między stronami tego postępowania dotyczył w istocie ustalenia, jaki podmiot powinien decydować o podziale zysku samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej. W ocenie strony skarżącej w omawianym przedmiocie rozstrzygać powinien samodzielny zakład opieki zdrowotnej (jego organ), a nie – jak chciała Rada Miejska w Zatorze – organ nadzoru.
Należy zatem zauważyć, że zgodnie z art. 58 u.d.l., samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej decyduje o podziale zysku. Decyzja, o której mowa w tym przepisie, "dotyczy nie tyle podziału zysku, co sposobu jego przeznaczenia. Przyjęta przez ustawodawcę nomenklatura nawiązuje do instytucji podziału zysku, która to instytucja zazwyczaj dotyczy rozdzielenia zysku wypracowanego przez dany podmiot w danym okresie między właścicieli tego podmiotu. W odniesieniu do SPZOZ-ów sytuacja taka nie występuje, a osiągnięty zysk może być przeznaczony przede wszystkim na przyszłe wydatki" (T. Rytlewski [w:] F. Grzegorczyk, U. Walasek-Walczak, T. Rytlewski, T. Głąb, M. Dulińska, M. Potoczny, Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, LexisNexis 2013). Jak wskazują komentatorzy, decyzja o podziale zysku stanowi jeden z przejawów samodzielności publicznego zakładu opieki zdrowotnej. W ramach zakładu jest ona podejmowana przez kierownika, który może w tym przedmiocie zasięgnąć opinii rady społecznej, stosownie do art. 48 ust. 2 pkt 2 lit. "d" u.d.l. (zob. T. Rek, Komentarz do art. 58 ustawy o działalności leczniczej, ABC 2012; T. Rytlewski, op.cit.).
Trzeba zatem stwierdzić, że skoro ustawodawca przyznał samodzielnemu zakładowi opieki zdrowotnej pewne uprawnienie, to jego realizacja stanowi kompetencję właściwego organu pozostającego w strukturze tego zakładu. Rację ma strona skarżąca, gdy twierdzi, iż organem właściwym do podjęcia decyzji w przedmiocie podziału zysku samodzielnego zakładu jest jego kierownik. Konstatacja taka wynika zwłaszcza z art. 46 ust. 1 u.d.l., który stanowi, iż odpowiedzialność za zarządzanie podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą ponosi kierownik. W doktrynie trafnie podnosi się, że omawiany przepis należy rozumieć w ten sposób, że kierownik jednostki prowadzi sprawy podmiotu leczniczego i go reprezentuje (zob. F. Grzegorczyk [w:] F. Grzegorczyk, U. Walasek-Walczak, T. Rytlewski, T. Głąb, M. Dulińska, M. Potoczny, Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, LexisNexis 2013). Na przyznanie kierownikowi kompetencji wykonawczych samodzielnego zakładu wskazuje również treść art. 2 ust. 2 pkt 1 u.d.l., zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o kierowniku bez bliższego określenia – rozumie się przez to (...) w przypadku innych podmiotów wykonujących działalność leczniczą – osobę uprawnioną do kierowania tymi podmiotami i ich reprezentowania na zewnątrz (zob. R. Kubiak, Prawo medyczne, Warszawa 2010, s. 159). Wniosek taki wynika jednak przede wszystkim z art. 4 ust. 2 u.d.l., który stanowi, iż określone ustawą prawa i obowiązki podmiotu leczniczego dotyczą wyłącznie wykonywanej przez ten podmiot działalności leczniczej i są wykonywane przez kierownika tego podmiotu, chyba że ustawa stanowi inaczej.
W żadnym wypadku, poza przypadkami wprost określonymi w ustawie, podmioty zewnętrzne nie mogą wkraczać w kompetencje samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej i wyręczać go w wykonywaniu jego ustawowych uprawnień. Wniosek taki pozostaje aktualny nawet w sytuacji, w której obowiązujące przepisy określają wprost treść czynności, której realizacja stanowi uprawnienie samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej. Powyższe rozważania w szczególności dotyczą relacji pomiędzy samodzielnym zakładem, a organem nadzoru, jakim jest podmiot tworzący (art. 121 ust. 1 u.d.l.). Ustawa bowiem wprost określa, jakie środki nadzoru może stosować podmiot tworzący i wymienia pośród nich: żądanie informacji, wyjaśnień oraz dokumentów od organów podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą oraz przeprowadzenie kontroli i oceny działalności tego podmiotu (art. 121 ust. 3 u.d.l.). Kontrola ta obejmuje natomiast w szczególności realizację zadań określonych w regulaminie organizacyjnym i statucie, dostępność i jakość udzielanych świadczeń zdrowotnych; prawidłowość gospodarowania mieniem oraz środkami publicznymi oraz gospodarkę finansową (art. 121 ust. 4 u.d.l.). Organ nadzoru może zatem weryfikować sposób prowadzenia gospodarki finansowej samodzielnego zakładu. Nie może natomiast z wyprzedzeniem narzucać temu podmiotowi obowiązku podjęcia określonych działań np. co do podziału zysku. Kompetencja taka nie wynika bowiem z wyżej wskazanych przepisów.
Jedynym – a analizowanym zakresie – przypadkiem wkroczenia organu nadzoru w sposób realizacji kompetencji samodzielnego zakładu jest środek wskazany w art. 121 ust. 5 u.d.l., zgodnie z którym podmiot tworzący w razie stwierdzenia niezgodnych z prawem działań kierownika wstrzymuje ich wykonanie oraz zobowiązuje kierownika do ich zmiany lub cofnięcia. Nie wystarczy zatem samo podejrzenie organu lub jawna gotowość kierownika do podjęcia czynności niezgodnej z prawem, lecz kierownik samodzielnego zakładu musi najpierw dokonać niezgodnej z prawem czynności, by organ nadzoru uzyskał legitymację do wstrzymania wykonania tej czynności oraz zobowiązania kierownika do jej zmiany lub cofnięcia. Także i w tym przypadku prawo uniemożliwia podmiotowi tworzącemu zastąpienie kierownika w wykonaniu swoich kompetencji. Wskazuje bowiem jedynie, że w przypadku niedokonania zmiany lub cofnięcia tych działań w wyznaczonym terminie podmiot tworzący może rozwiązać z kierownikiem stosunek pracy albo umowę cywilnoprawną (art. 121 ust. 5 zdanie 2 u.d.l.).
Z tego względu należało uznać, że § 2 zaskarżonej uchwały narusza art. 58 u.d.l., gdyż działanie organu nadzoru nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Oznacza to tym samym, że kwestionowany zapis uchwały został podjęty bez podstawy prawnej.
Stosownie natomiast do powołanego wcześniej art. 147 § 1 p.p.s.a., w ocenie Sądu w niniejszej sprawie należało poprzestać na stwierdzeniu, że § 2 zaskarżonej uchwały został wydany z naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki wyłączające zastosowanie tego przepisu. Jak wynika z akt sprawy, zaskarżona uchwała została przedłożona właściwemu organowi w ustawowym terminie. Uchwała ta nie stanowi także aktu prawa miejscowego. Dla uznania bowiem określonej uchwały za akt prawa miejscowego wymagane jest, aby była powszechnie obowiązująca, abstrakcyjna, generalna. Tymczasem zaskarżona uchwała wymogów tych nie spełnia.
Dlatego też Sąd zastosował przepis art. 94 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.
Pomimo uwzględnienia skargi Sąd nie orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania na zasadzie art. 200 p.p.s.a., albowiem strona skarżąca nie złożyła wniosku o zwrot kosztów, o którym mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a. W świetle tej regulacji, skarżący może uzyskać zwrot kosztów tylko wówczas, gdy najpóźniej do zamknięcia rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia zgłosi wniosek o przyznanie należnych kosztów. Wobec braku zgłoszenia takiego wniosku w pismach procesowych strony skarżącej oraz na rozprawie, Sąd nie mógł się do niego odnieść w trybie art. 209 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.