I SA/Kr 431/22

I SA/Kr 431/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-07-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-04-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas /przewodniczący/
Inga Gołowska
Piotr Głowacki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 20/23 - Wyrok NSA z 2025-11-28
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1431
art. 37 ust. 1
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.
Sentencja
Sygn. akt I SA/Kr 431/22. [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie WSA: sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) sędzia Inga Gołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2022 r. sprawy ze skargi D. S. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 13 stycznia 2022 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy; skargę oddala.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 13 stycznia 2022r., znak: FE-XVI.432.8.198.2019 Zarząd Województwa Małopolskiego na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2021.2137 t.j.) oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz.U.2019.1167.t.j.) - dalej RLKS, odmówił przyznania pomocy, o którą ubiegała się D. S. działająca pod firmą D. we wniosku o przyznanie pomocy w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", objętego PROW na lata 2014 - 2020 złożonym w dniu 9 sierpnia 2019 r., który po wyroku sądu wszedł do oceny w dniu 28 lipca 2021 roku.
W uzasadnieniu podano, iż w dniu 9 sierpnia 2019 roku za pośrednictwem Stowarzyszenia L. [dalej: L. ] do UMWM złożony został wniosek o przyznanie pomocy. W ramach przedmiotowej operacji Wnioskodawca zaplanował wykonanie operacji polegającej na zakupie wyposażenia do gabinetu stomatologicznego: autoklawu medycznego, mikroskopu stomatologicznego, urządzenia do zachowania sedacji wziewnej, urządzenia do znieczulenia komputerowego, endomotoru- mikrosilnika endodotycznego, endometru, systemu do wypełniania kanałów korzeniowych, skalera ultradźwiękowego, lasera diodowego, lampy rtg punktowej, unitu stomatologicznego wraz z wyposażeniem, piaskarki, paneli LED oraz zestawu solarnego. Realizację operacji zaplanowano na działce [...] w miejscowości T. [...]. Wnioskodawca przedłożył umowę najmu lokalu użytkowego zawartą w dniu 15 maja 2019 r. w T. pomiędzy A. G. a D. S.. Umowa została zawarta na okres 10 lat. Przedmiotem umowy był wynajem lokalu użytkowego. Wskazany pierwotnie do wniosku lokal czekał przystosowany do wykonywania działalności przez okres 2,5 roku. W dniu 1 listopada 2021 roku zostało wypowiedziane prawo najmu lokalu, co skutkowało koniecznością zmiany lokalu. Pierwotnie lokal wskazany jako miejsce realizacji operacji pod adresem T. [...] obejmował 40 m2. Zgodnie z informacją z planu zagospodarowania przestrzennego działka [...] w miejscowości T., na której pierwotnie zaplanowano realizację przedmiotowej operacji znajduje się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN). Pismem z dnia 27 października 2021 roku wezwano Wnioskodawcę do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej, iż wynajmowany lokal jest lokalem użytkowym, przystosowanym do świadczenia zaplanowanych w biznesplanie usług stomatologicznych. W odpowiedzi na wezwanie Wnioskodawca poinformował o zmianie miejsca realizacji operacji, z uwagi na wypowiedzenie umowy przez wcześniejszego wynajmującego. Wnioskodawca nie przedłożył dokumentacji, która potwierdzałaby taki stan. W żaden sposób nie wykazał, że taka sytuacja miała miejsce. Jednocześnie zaplanował realizację operacji w innym miejscu. Jako dokument potwierdzający fakt, iż lokal w nowej lokalizacji ma status budynku usługowego przedłożył Projekt adaptacji lokalu użytkowego na klinikę stomatologiczną, w którym szczegółowo wydzielono pomieszczenia oraz opisano w jaki sposób powinny zostać przygotowane oraz wyposażone, by móc pełnić funkcję kliniki stomatologicznej. Powierzchnia nowo wskazanego lokalu wynosi 115,8 m2, a dokumentacja projektowa sporządzona została tylko i wyłącznie dla celów uzyskania opinii sanitarno-epidemiologicznej. W tej sytuacji pozostaje wątpliwym, czy wcześniejszy lokal 40 m2, składający się z pomieszczenia użytkowego, 2 toalet i zaplecza był gotowy do realizacji zaplanowanych w nim usług, "czekał przystosowany do wykonywania działalności", o czym informował Wnioskodawca w piśmie wyjaśniającym. Przede wszystkim jednak konieczność dostosowania i wyposażenia pomieszczeń zgodnie z założeniami projektu adaptacyjnego jest związana z wykonaniem prac adaptacyjnych, ponoszeniem kosztów. W części 2.2 Biznesplanu - Posiadane zasoby, które będą wykorzystywane do prowadzonej działalności gospodarczej Wnioskodawca nie wykazał, iż posiada kompletne wyposażenie poszczególnych pomieszczeń w oparciu o założenia projektu adaptacyjnego. Jednocześnie w części 2.3 Biznesplanu Wnioskodawca poinformował, iż lokal jest w pełni przystosowany pod kątem spełniania wszelkich norm gabinetu stomatologicznego, co jest niespójne z zapisem z części 2.2 Biznesplanu oraz późniejszą informacją Wnioskodawcy, zawartą w piśmie wyjaśniającym, iż lokal jest w trakcie prac remontowych, tak aby do realizacji spełniał swoją funkcję.
Wnioskodawca został poinformowany, iż projekt powinien stanowić zamkniętą całość, czyli należy wykazać wszystkie koszty związane z realizowaną operacją (zarówno kwalifikowane jak i niekwalifikowane), które pozwolą na realizację zaplanowanych w Biznesplanie usług. Z analizy przedłożonej dokumentacji wynika, iż Wnioskodawca nie uwzględnił w kosztach niekwalifikowanych operacji (część B.IV. Plan finansowy operacji, pkt. 2.4 Wniosku oraz część VII. Zakres rzeczowo-finansowy operacji, 7.1 Zestawienie przewidywanych wydatków niezbędnych do realizacji operacji, pozostałe wydatki) wydatków związanych z dostosowaniem oraz wyposażeniem pomieszczeń w oparciu o założenia z przedłożonego Projektu adaptacji.
Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2019 póz. 664) [dalej: rozporządzenie] pomoc jest przyznawana (...) jeżeli operacja jest uzasadniona ekonomicznie i będzie realizowana zgodnie z biznesplanem. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 4 rozporządzenia, Biznesplan, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, zawiera co najmniej:
1) opis wyjściowej sytuacji ekonomicznej podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy;
2) wskazanie celów pośrednich i końcowych, w tym zakładany ilościowy i wartościowy poziom sprzedaży produktów lub usług;
3) informacje dotyczące zasobów lub kwalifikacji posiadanych przez podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy niezbędnych ze względu na przedmiot operacji, którą zamierza realizować;
4) wskazanie planowanych do utworzenia miejsc pracy;
5) planowany zakres działań niezbędnych do osiągnięcia celów pośrednich i końcowych.
Dodatkowo zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia wniosek o przyznanie pomocy zawiera dane niezbędne do jej przyznania, w szczególności: plan finansowy operacji (...); zestawienie rzeczowo-finansowe operacji. Wobec powyższego ZWM stwierdza, że na obecnym etapie weryfikacji wniosku o udzielenie wsparcia - pomimo stosownych wezwań dokonanych przez organ - wnioskodawca nie wykazał należycie że operacja jest ekonomicznie uzasadniona, ponieważ nie jest jasne, jakie koszty w sumie musiałby ponieść Wnioskodawca w celu realizacji operacji oraz/lub że dysponuje zasobami na potrzeby realizacji operacji (które powinny być wskazane we wniosku oraz w biznesplanie), które by wskazywały, że opisana we wniosku operacja stanowi zamkniętą całość, co czyni koniecznym wydanie odmowy przyznania pomocy.
Podkreślenia wymaga również fakt, że pismami z dnia 27 października 2021 roku oraz z dnia 16 grudnia 2021 roku Wnioskodawca został poinformowany, iż usunięcie braków we wniosku lub złożenie wyjaśnień nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji. Ponadto, Wnioskodawca składając wniosek o przyznanie pomocy w L. w dniu 28 czerwca 2019 roku, a także składając uzupełnienia do wniosku o przyznanie pomocy do ZWM w dniu 23 listopada 2021 roku, każdorazowo przedłożył podpisane Oświadczenie (część B.VIII wniosku o przyznanie pomocy), że zapoznał się z zasadami przyznawania pomocy określonymi w przepisach, w tym z informacjami zawartymi w Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy na operacje w ramach działania 19.2 " Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" z wyłączeniem projektów grantowych oraz operacji w zakresie podejmowania działalności gospodarczej, objętego PROW na lata 2014-2020, w oparciu o którą dokonywana jest ocena merytoryczna wniosku. Zgodnie z zapisami ww. Instrukcji (część B.III, pole 4 Zakres operacji, str. 15 oraz część B.IV. Plan finansowy operacji, wiersz 2.1, str.21 i wiersz 2.4, str. 22) planowana przez podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy operacja powinna stanowić zamkniętą całość, a planowane do poniesienia koszty powinny być uzasadnione, m.in. ze względu na zakres planowanej do realizacji operacji oraz racjonalne. Jeżeli w ramach operacji planowane są do poniesienia koszty, których podmiot nie wskazał w ramach kosztów kwalifikowalnych, a są bezpośrednio związane z realizacją operacji, należy umieścić je w polu 2.4 Inne koszty (niekwalifikowalne). W przypadku, gdy realizacja celu operacji wymaga poniesienia kosztów niekwalifikowalnych, których wartość została wykazana w polu B.IV.2.4 wniosku, w opisie operacji należy uzasadnić ich wpływ na osiągnięcie celu operacji (Instrukcja (...), część B.III, pole 3, str. 14). Niewykazanie we wniosku i biznesplanie wszystkich kosztów oraz/lub zasobów niezbędnych - zgodnie z zawartymi w innych częściach dokumentacji oświadczeniami wnioskodawcy - do realizacji operacji świadczy o tym, że dokumentacja aplikacyjna nie została sporządzona poprawnie, zgodnie z § 4 ust. 4 oraz § 19 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2019 r., sygn. III SA/Gl 138/19 , wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2018r., sygn. III SA/Lu 24/18) podkreślane jest, że wszystkie zmiany wynikające np. z redukcji lub uwzględnienia dodatkowych kosztów w projekcie lub dotyczące niezbędnych do realizacji operacji zasobów, powinny być ujęte w części finansowej wniosku, zestawieniu rzeczowo-finansowym, opisie zadań oraz w odpowiednich tabelach w Biznesplanie. Przedmiotowy wniosek nie spełnia tego wymogu. W toku postępowania o przyznanie pomocy Wnioskodawca może zostać jednokrotnie wzywany przez zarząd województwa do usunięcia braków, nieprawidłowości lub poprawienia oczywistych omyłek we wniosku - zapisy ustawy RLKS nie dopuszczają możliwości ponownego wezwania do uzupełnienia braków/omyłek we wniosku o przyznanie pomocy. Istotny dla przedmiotowej sprawy jest również fakt, że wybór operacji do finansowania dokonywany jest przez L. w trybie konkursowym. Wobec powyższego Wnioskodawca zobowiązany jest do realizacji operacji zgodnie z przedstawionymi założeniami, zachowaniem punktacji przyznanej przez L. na etapie wyboru operacji, a operacja w momencie składania wniosku musi być przygotowana do realizacji.
W przypadku jeśli lokal w którym mają być świadczone usługi stomatologiczne ( po złożeniu uzupełnień do wniosku) wymaga jeszcze przygotowania, to nie ma możliwości realizacji operacji zgodnie z założeniami przedstawionymi w przedłożonym wniosku i biznesplanie (które nie przewidywały prac adaptacyjnych i w tym zakresie nie zostały przez wnioskodawcę poszerzone). Tym samym ZWM stwierdził, że nie jest możliwe spełnienie przez Wnioskodawcę warunku wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, tj. zrealizowanie przedmiotowej operacji zgodnie z przedłożonym biznesplanem. W ww. przepisie mowa jest również o możliwości przyznania dofinansowania w przypadkach, kiedy operacja jest uzasadniona ekonomicznie. W przypadku jeśli przystosowanie / wyposażenie lokalu wymagałoby poniesienia przez Wnioskodawcę dodatkowych kosztów, które nie zostały uwzględnione w ramach przedłożonego projektu, świadczy to o niepoprawnych założeniach biznesplanu, co daje podstawę do przyjęcia, że Wnioskodawca nie wykazał, że operacja jest uzasadniona ekonomicznie.
Wnioskodawczyni złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę zarzucając naruszenie:
1. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r. poz. 562 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 4 oraz § 19 ust. 1 pkt 6 i 7 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW na lata 2014-2020 ( Dz.U. z 2019 r. poz. 66) poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. bezzasadne przyjęcie iż nie są spełnione warunki przyznania pomocy oraz niewskazanie rzeczywistych przyczyn odmowy, na skutek oparcia oceny organu o nieuzasadnione domniemania faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy;
2. art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2014- 2020 (Dz.U. z 2017 r. poz. 562 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, tj. nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w szczególności poprzez pozorne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a co za tym idzie również złamanie zasady praworządności;
3. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 1431) poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. niezachowanie zasady rzetelności i przejrzystości w ocenie projektu oraz postępowaniu wyjaśniającym, a także w postaci nie popartego materiałem dowodowym przyjęcia, że przedłożona dokumentacja (wniosek i biznesplan) nie spełnia warunków określonych § 4 ust. 4 oraz § 19 ust. 1 pkt 6 i 7 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW na lata 2014- 2020 (Dz.U. z 2019 r. poz. 66), a w konsekwencji bezzasadnego przyjęcia za podstawę odmowy przyznania pomocy, iż "wnioskodawca nie wykazał, iż operacja jest uzasadniona ekonomicznie i nie może być realizowana zgodnie z biznesplanem";
4. art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 1431) poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. dokonanie oceny w oderwaniu od kryteriów, na skutek bezzasadnego przyjęcia, że "wnioskodawca nie wykazał, iż operacja Jest uzasadniona ekonomicznie i nie może być realizowana zgodnie z biznesplanem";
5. § 4 ust. 4 oraz § 19 ust. 1 pkt 6 i 7 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2019 r. poz. 66), poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz nieuzasadnione przyjęcie, że skarżąca nie wykazała należycie że operacja jest ekonomicznie uzasadniona oraz nie może być realizowana zgodnie z biznesplanem, co ma stanowić podstawę odmowy przyznania pomocy;
6. art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 1431) poprzez wydanie decyzji odmownej, w sytuacji gdy została wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie dla wdrażania operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW na lata 2014-2020.
W uzasadnieniu podkreślono, iż ryzyko zmiany stanu faktycznego zostało bezprawnie i w całości przeniesienia na skarżącą, w sytuacji gdy stan oceny wniosku po prawie 2,5 letnim okresie od jego złożenia jest jedynie wyłączną winą organu, który dwukrotnie w sposób niezgodny z prawem odmawiał przyznania pomocy.
Wniesiono o uchylenie odmowy przyznania pomocy i zasądzenie kosztów.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej, jako "p.p.s.a."), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjeta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a., natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala.
Skarga jest bezzasadna.
Wydając kontestowane przez skarżącą rozstrzygnięcie organ powołał się na przepisy art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach PROW na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015r. poz. 349 ze zm.) oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2015r. poz. 378 ze zm.).
Przepis art. 35 ust 1 pierwszej z przywołanych ustaw stanowi, iż w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. W takim przypadku, podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z kolei zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy z 20 lutego 2015r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, jeżeli nie są spełnione warunki udzielenia wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zarząd województwa informuje podmiot ubiegający się o wsparcie o odmowie udzielenia tego wsparcia, zgodnie z przepisami regulującymi zasady wsparcia z udziałem poszczególnych EFSI.
Przypomnieć należy, co akcentowano już w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z 9.12.2020 r., sygn. akt I SA/Kr 810/20, że kontrola sądu administracyjnego dotyczy oceny projektu pod względem spełniania kryteriów wyboru projektów, co wynika z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (ustawy wdrożeniowej). Kryteria wyboru projektów, muszą być przejrzyste, niedyskryminacyjne i zapewniać możliwość ich wyboru wpisujących się w cele odpowiednich priorytetów programów operacyjnych. Omawiana kontrola powinna zatem zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez oceniających, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13 dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia przywołane w uzasadnieniu).
W konsekwencji kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania, jednak sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie, a sąd administracyjny nie jest władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką.
W orzecznictwie podkreśla się, że sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianym stricte, jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji. Przypomina to kontrolę sądową decyzji uznaniowych, czy raczej aktów opartych na opiniach biegłych, w ramach której sąd ocenia czy argumentacja organu nie jest dowolna i czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK1115/11, wyrok WSA w Opolu z 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Op 113/17, sygn. akt II SA/Op 54/17).
Zarząd Województwa Małopolskiego na podstawie analizy przedłożonej przez skarżącą dokumentacji odmówił przyznania pomocy, o którą ubiegała się wnioskująca działająca pod firmą D. we wniosku o przyznanie pomocy w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", objętego PROW na lata 2014 – 2020.
Wskazał, że pismem z dnia 27 października 2021 roku wezwano wnioskodawcę do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej, iż wynajmowany lokal jest lokalem użytkowym, przystosowanym do świadczenia zaplanowanych w biznesplanie usług stomatologicznych. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca poinformował o zmianie miejsca realizacji operacji, z uwagi na wypowiedzenie pierwotnej umowy najmu. Jednocześnie zaplanował realizację operacji w innym miejscu. Jako dokument potwierdzający fakt, iż lokal w nowej lokalizacji ma status budynku usługowego przedłożył projekt adaptacji lokalu użytkowego na klinikę stomatologiczną, w którym szczegółowo wydzielono pomieszczenia oraz opisano w jaki sposób powinny zostać przygotowane oraz wyposażone, by móc pełnić funkcję kliniki stomatologicznej. Powierzchnia nowo wskazanego lokalu wynosi 115,8 m2, a dokumentacja projektowa sporządzona została tylko i wyłącznie dla celów uzyskania opinii sanitarno-epidemiologicznej. Organ wskazał na konieczność dostosowania i wyposażenia pomieszczeń zgodnie z założeniami projektu adaptacyjnego, co jest związane z wykonaniem prac adaptacyjnych i ponoszeniem kosztów. W części 2.2 Biznesplanu - Posiadane zasoby, które będą wykorzystywane do prowadzonej działalności gospodarczej wnioskodawca nie wykazał, iż posiada kompletne wyposażenie poszczególnych pomieszczeń w oparciu o założenia projektu adaptacyjnego. Jednocześnie w części 2.3 Biznesplanu poinformował, iż lokal jest w pełni przystosowany pod kątem spełniania wszelkich norm gabinetu stomatologicznego, co jest niespójne z zapisem z części 2.2 Biznesplanu oraz późniejszą informacją wnioskodawcy, iż lokal jest w trakcie prac remontowych, tak aby do realizacji spełniał swoją funkcję.
Wnioskodawca został poinformowany, iż projekt powinien stanowić zamkniętą całość, czyli należy wykazać wszystkie koszty związane z realizowaną operacją (zarówno kwalifikowane jak i niekwalifikowane), które pozwolą na realizację zaplanowanych w Biznesplanie usług. Z analizy przedłożonej dokumentacji wynika, iż wnioskodawca nie uwzględnił w kosztach niekwalifikowanych operacji (część B.IV. Plan finansowy operacji, pkt. 2.4 Wniosku oraz część VII. Zakres rzeczowo-finansowy operacji, 7.1 Zestawienie przewidywanych wydatków niezbędnych do realizacji operacji, pozostałe wydatki) wydatków związanych z dostosowaniem oraz wyposażeniem pomieszczeń w oparciu o założenia z przedłożonego projektu adaptacji.
Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, pomoc jest przyznawana (...) jeżeli operacja jest uzasadniona ekonomicznie i będzie realizowana zgodnie z biznesplanem. Wedle natomiast z § 4 ust. 4 rozporządzenia, Biznesplan, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, zawiera co najmniej:
1) opis wyjściowej sytuacji ekonomicznej podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy;
2) wskazanie celów pośrednich i końcowych, w tym zakładany ilościowy i wartościowy poziom sprzedaży produktów lub usług;
3) informacje dotyczące zasobów lub kwalifikacji posiadanych przez podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy niezbędnych ze względu na przedmiot operacji, którą zamierza realizować;
4) wskazanie planowanych do utworzenia miejsc pracy;
5) planowany zakres działań niezbędnych do osiągnięcia celów pośrednich i końcowych.
Z § 19 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia wynika, że wniosek o przyznanie pomocy zawiera dane niezbędne do jej przyznania, w szczególności: plan finansowy operacji (...); zestawienie rzeczowo-finansowe operacji. Wobec powyższego, na obecnym etapie weryfikacji wniosku o udzielenie wsparcia - pomimo stosownych wezwań dokonanych przez organ - wnioskodawca nie wykazał należycie że operacja jest ekonomicznie uzasadniona, ponieważ nie jest jasne, jakie koszty w sumie musiałby ponieść w celu realizacji operacji oraz/lub że dysponuje zasobami na potrzeby realizacji operacji (które powinny być wskazane we wniosku oraz w biznesplanie), które by wskazywały, że opisana we wniosku operacja stanowi zamkniętą całość.
Pismami z 27 października 2021 roku oraz z 16 grudnia 2021 roku wnioskodawca został poinformowany, iż usunięcie braków we wniosku lub złożenie wyjaśnień nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji. Ponadto wnioskodawca składając wniosek o przyznanie pomocy w L. , a także składając uzupełnienia do wniosku o przyznanie pomocy w dniu 23 listopada 2021 roku, każdorazowo przedłożył podpisane oświadczenie (część B.VIII wniosku o przyznanie pomocy), że zapoznał się z zasadami przyznawania pomocy określonymi w przepisach, w tym z informacjami zawartymi w Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy na operacje w ramach działania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" z wyłączeniem projektów grantowych oraz operacji w zakresie podejmowania działalności gospodarczej, objętego PROW na lata 2014-2020, w oparciu o którą dokonywana jest ocena merytoryczna wniosku. Zgodnie z zapisami ww. Instrukcji (część B.III, pole 4 Zakres operacji, str. 15 oraz część B.IV. Plan finansowy operacji, wiersz 2.1, str.21 i wiersz 2.4, str. 22) planowana przez podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy operacja powinna stanowić zamkniętą całość, a planowane do poniesienia koszty powinny być uzasadnione, m.in. ze względu na zakres planowanej do realizacji operacji oraz racjonalne. Jeżeli w ramach operacji planowane są do poniesienia koszty, których podmiot nie wskazał w ramach kosztów kwalifikowalnych, a są bezpośrednio związane z realizacją operacji, należy umieścić je w polu 2.4 Inne koszty (niekwalifikowalne). W przypadku, gdy realizacja celu operacji wymaga poniesienia kosztów niekwalifikowalnych, których wartość została wykazana w polu B.IV.2.4 wniosku, w opisie operacji należy uzasadnić ich wpływ na osiągnięcie celu operacji (Instrukcja (...), część B.III, pole 3, str. 14). Niewykazanie we wniosku i biznesplanie wszystkich kosztów oraz/lub zasobów niezbędnych - zgodnie z zawartymi w innych częściach dokumentacji oświadczeniami wnioskodawcy - do realizacji operacji świadczy o tym, że dokumentacja aplikacyjna nie została sporządzona poprawnie, zgodnie z § 4 ust. 4 oraz § 19 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia.
Wszystkie zmiany wynikające np. z redukcji lub uwzględnienia dodatkowych kosztów w projekcie lub dotyczące niezbędnych do realizacji operacji zasobów powinny być ujęte w części finansowej wniosku, zestawieniu rzeczowo-finansowym, opisie zadań oraz w odpowiednich tabelach w Biznesplanie. Przedmiotowy wniosek nie spełnia tego wymogu. W toku postępowania o przyznanie pomocy wnioskodawca może zostać jednokrotnie wzywany przez zarząd województwa do usunięcia braków, nieprawidłowości lub poprawienia oczywistych omyłek we wniosku - zapisy ustawy RLKS nie dopuszczają możliwości ponownego wezwania do uzupełnienia braków/omyłek we wniosku o przyznanie pomocy. Istotny dla przedmiotowej sprawy jest również fakt, że wybór operacji do finansowania dokonywany jest przez L. w trybie konkursowym. Wobec powyższego wnioskodawca zobowiązany jest do realizacji operacji zgodnie z przedstawionymi założeniami, zachowaniem punktacji przyznanej przez L. na etapie wyboru operacji, a operacja w momencie składania wniosku musi być przygotowana do realizacji.
W przypadku jeśli lokal w którym mają być świadczone usługi stomatologiczne (po złożeniu uzupełnień do wniosku) wymaga jeszcze przygotowania, to nie ma możliwości realizacji operacji zgodnie z założeniami przedstawionymi w przedłożonym wniosku i biznesplanie (które nie przewidywały prac adaptacyjnych i w tym zakresie nie zostały przez wnioskodawcę poszerzone). Tym samym Zarząd Województwa Małopolskiego stwierdził, że nie jest możliwe spełnienie przez wnioskodawcę warunku wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, tj. zrealizowanie przedmiotowej operacji zgodnie z przedłożonym biznesplanem. W ww. przepisie mowa jest również o możliwości przyznania dofinansowania w przypadkach, kiedy operacja jest uzasadniona ekonomicznie. W przypadku jeśli przystosowanie / wyposażenie lokalu wymagałoby poniesienia przez wnioskodawcę dodatkowych kosztów, które nie zostały uwzględnione w ramach przedłożonego projektu, świadczy to o niepoprawnych założeniach biznesplanu, co daje podstawę do przyjęcia, że wnioskodawca nie wykazał, że operacja jest uzasadniona ekonomicznie.
Z oceną powyższą należy się zgodzić. Trafnie akcentuje organ, że źródłem weryfikacji danych były zapisy z wniosku, oświadczenia wnioskodawcy i inne przedstawione przezeń dokumenty. Zasady określone w art. 37 ust. 1 ustawy w wdrożeniowej zakresie polityki spójności (tj. przejrzystości, rzetelności i bezstronności) mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Na tle zasad przywołanego art. 37 ust. 1 u.z.r.p., kontrola sądowo-administracyjna powinna zmierzać w szczególności do oceny, czy argumentacja organu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentami systemu realizacji programu operacyjnego i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki wyboru - dokonanej oceny, przyznanej punktacji, odnosząc się do ram prawnych danego naboru oraz dokumentacji konkursowej. Rozstrzygnięcie przez właściwą instytucję zarządzającą powinno zawierać szczegółową, jednoznaczną, rzetelną analizę kwestionowanych przez wnioskodawcę ocen, z rozważeniem zarzutów oraz uwag zarówno osób oceniających projekt, jak i argumentacji i zarzutów wnioskodawcy Przy formułowaniu oceny zachowana jest swoboda, wszakże nie powinna ona być dowolna, nacechowana arbitralnością. Dowolna jest wówczas, gdy jest sprzeczna z obowiązującymi unormowaniami, logiką, wiedzą, doświadczeniem życiowym, pozbawiona spójnego wywodu, gdy nie wyjaśniono zrozumiale przesłanek oceny. Organ zobowiązany jest do weryfikacji oceny wniosku o dofinansowanie zgodnie z wszelkimi regułami proceduralnymi, w tym z regułami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów.
Poddane sadowej kontroli rozstrzygnięcie nie narusza zasady rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz powinnością wszechstronnego uzasadnienia.
Także materiał dowodowy, który posłużył organowi do rozstrzygnięcia jest dostatecznie wyczerpujący, a brak przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącą nie wpływa na jego treść oraz nie pozwala na przyjęcie dowolności w analizie materiału dowodowego. Nie została w związku z tym naruszona zasada obiektywnej prawdy materialnej.
Podkreślić należy, że organ analizował materiał dowodowy kompleksowo i akcentując jego koherentność, nie upatrując w osobno ujawnionych aspektach sprawy znaczenia determinującego, lecz podkreślając łączną wymowę ujawnionych faktów; stad zarzut wadliwego zinterpretowania dowodów jest chybiony. W nakreślonym kontekście, to jest wystarczającego wykazania przez organ już przeprowadzonymi dowodami istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów i okoliczności, postrzegać należy zarzuty wskazujące na konieczność przeprowadzenia w sprawie dodatkowych czynności dowodowych i uznać je za chybione. Należy zauważyć, że w toku postępowania skarżący nie składał wniosków dowodowych, które nie zostałyby rozpoznane.
Dla rozstrzygnięcia wiodące jest, że wnioskodawca zobowiązany jest do realizacji operacji zgodnie z przedstawionymi założeniami, zachowaniem punktacji przyznanej przez L. na etapie wyboru operacji, a operacja w momencie składania wniosku musi być przygotowana do realizacji.
Trafnie podkreśla organ, że zmiana miejsca realizacji operacji nie zwalnia skarżącej od przedłożenia dokumentu potwierdzającego, ze nowy lokal jest lokalem użytkowym, przystosowanym do świadczenia zaplanowanych w biznesplanie usług stomatologicznych. Tymczasem przedłożona na tą okoliczność dokumentacja projektowa sporządzona została tylko i wyłącznie dla celów uzyskania opinii sanitarno-epidemiologicznej. Dokumentacja nie obejmuje kosztów zakupu pełnego wyposażenia lokalu, a nie wykazano, aby skarżąca dysponowała wyposażeniem poszczególnych pomieszczeń w oparciu o projekt adaptacyjny. Projekt istotnie nie stanowi zatem zamkniętej całości; nie obejmuje wszystkich kosztów warunkujących przystosowanie lokalu do gabinetu stomatologicznego, co organ szczegółowo przedstawił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.
Jeśli lokal, w którym mają być świadczone usługi stomatologiczne (po złożeniu uzupełnień do wniosku) wymaga jeszcze przygotowania, to oczywistym jest, że nie ma możliwości realizacji operacji zgodnie z założeniami przedstawionymi w przedłożonym wniosku i biznesplanie (które nie przewidywały prac adaptacyjnych i w tym zakresie nie zostały przez wnioskodawcę poszerzone). Tym samy uprawnione było stanowisko organu, że nie jest możliwe spełnienie przez wnioskodawcę warunku wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, tj. zrealizowanie przedmiotowej operacji zgodnie z przedłożonym biznesplanem. W przepisie tym mowa jest również o możliwości przyznania dofinansowania w przypadkach, kiedy operacja jest uzasadniona ekonomicznie. W przypadku jeśli przystosowanie/wyposażenie lokalu wymagałoby poniesienia przez wnioskodawcę dodatkowych kosztów, które nie zostały uwzględnione w ramach przedłożonego projektu, świadczy to o niepoprawnych założeniach biznesplanu, co z kolei eliminuje możliwość weryfikacji ekonomicznego uzasadnienia operacji. W kontekście powyższego za prawnie irrelewantne uznać należy podnoszone w skardze okoliczności dotyczące rozwiązania poprzedniej umowy najmu lokalu użytkowego, tudzież jego charakterystyki.
Reasumując, kontestowane przez organ kryteria nie zostały spełnione, a wnioskodawcy nie przysługuje wsparcie, o które się ubiegał. Nie doszło więc do naruszenia powołanych wyżej przepisów rangi ustawowej oraz związanych z nimi przepisów zawartych w rozporządzeniach.
Nie doszło także do naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2014- 2020 poprzez jego niezastosowanie, albowiem rzeczony przepis koresponduje jedynie z postępowaniami dotyczącymi pomocy przyznanej decyzją administracyjną.
Irrelewantna prawnie jest także argumentacja dotyczące kwoty alokacji w przedmiotowym działaniu. Stosowanie art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 1431) jest w poddanej sądowej kontroli sprawie wyłączone z racji odmiennego uregulowania kwestii wyczerpania alokacji w art. 19 a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz art. 23 ust 4a ustawy z 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności.
W tym stanie rzeczy skargę, jako nieuzasadnioną, należało oddalić w oparciu o art. 151 ustawy o p.p.s.a.