I SA/KR 413/18

I SA/Kr 413/18 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2018-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Urszula Zięba /przewodniczący sprawozdawca/
Waldemar Michaldo
Wiesław Kuśnierz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 3011/18 - Wyrok NSA z 2022-09-23
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7 i 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1998 nr 51 poz 318
art. 7
Konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską, podpisany w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r.
Dz.U. 2013 poz 1169
art. 7 ust 1 pkt 5 i art. 7 ust 3 pkt 5, art. 13, art. 14
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba (spr.) Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz WSA Waldemar Michaldo Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi Parafii [...] w K. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 6 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania ze środków unijnych I. uchyla zaskarżony akt, II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie [...]zł ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych [...]).
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 marca 2015r., sygn. akt I SA/Kr 88/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę Parafii Rzymskokatolickiej pw[...] w K. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa (dalej: Zarząd, IW), z dnia 13 października 2014r. wydanego w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej.
Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy na realizację operacji pn. "Odnowa centrum wsi, należących do Parafii K. , poprzez utwardzenie terenu przy świetlicy parafialnej i cmentarzu parafialnym w miejscowości" w ramach działania 413 "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" dla operacji, które odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego PROW na lata 2007 - 2013.
Pismem z dnia 13 października 2014r. Instytucja Wdrażająca PROW (dalej: IW), odmówiła przyznania pomocy stwierdzając, że wnioskodawca nie dostarczył w terminie wymaganych uzupełnień wniosku, albowiem wezwanie do złożenia uzupełnień parafia odebrała w dniu 22 września 2014 r., a uzupełnienie zostało złożone w dniu 8 października 2014 r. tj. po upływie, wynikającego z przepisów § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 501, dalej rozporządzenie z dnia 14 lutego 2014r), czternastodniowego terminu na jego złożenie. Skarżąca wezwała IW do usunięcia naruszenia prawa związanego z wydanym rozstrzygnięciem, zwracając uwagę, że poinformowała o zmianie osób uprawnionych do reprezentowania Skarżącej, podczas gdy wezwanie do uzupełnienia wniosku skierowano do osoby, która w chwili tej, nie była już umocowana do działania w imieniu Parafii. Pismem z dnia 20 listopada 2014 r. IW poinformował Skarżącą, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało rozpatrzone negatywnie. Podniosła również, że zgodnie z zapisami instrukcji do wypełniania wniosku, załącznikiem obligatoryjnym dla wnioskodawcy, który jest osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, działającą na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów lub związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania jest "Zaświadczenie o posiadaniu osobowości prawnej przez kościelną jednostkę organizacyjną i o pełnieniu funkcji organu osoby prawnej" - wystawione przez właściwego terytorialnie Wojewodę (w przypadku jednostek organizacyjnych kościoła np. parafii) lub przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (w przypadku innych związków wyznaniowych), wydane nie wcześniej niż 3 miesiące przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy.
Skarżąca w ramach I uzupełnienia (pismo z dnia 19 sierpnia 2014r.) w pkt. II. 10 wniosku dokonała zmiany danych osoby upoważnionej do reprezentowania, wpisując dane ks. A. K.. Jednocześnie, jako załącznik do ww. 7 uzupełnień przedłożyła ww. zaświadczenie o posiadaniu osobowości prawnej przez kościelną jednostkę organizacyjną i o pełnieniu funkcji organu wystawione przez Wojewodę Małopolskiego, gdzie osobą uprawnioną i upoważnioną do reprezentowania Parafii p.w. św. Wojciecha w Kościelcu jest ks. J. M.. Nie dostarczyła analogicznego zaświadczenia dla ks. A. K.. Wnioskodawca dołączył jedynie dokument wewnętrzny Kościoła Katolickiego z Kurii Diecezjalnej w K. (z dnia 18 czerwca 2014 roku), który nie jest załącznikiem obligatoryjnym do wniosku w ramach przedmiotowego działania.
Zdaniem IW Skarżącą obowiązują dokumenty wskazane w instrukcji do wypełnienia wniosku i tylko takie dokumenty stanowią podstawę zaakceptowania ewentualnych zmian dotyczących danych osoby upoważnionej do reprezentowania wnioskodawcy.
W skardze skierowanej do Sądu I instancji, Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, art. 40 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nastąpiło skuteczne doręczenie pisma przedstawicielowi Skarżącej oraz art. 7 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998r., nr 51, poz. 318, dalej: Konkordat), poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się wadliwym określeniu osoby upoważnionej do reprezentacji Parafii Rzymskokatolickiej.
Sąd I instancji wyrokiem z 17 marca 2015r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach działania objętego wnioskiem Skarżącej, zostały uregulowane przez rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008r. Zgodnie z § 11 tego rozporządzenia, jeżeli złożony wniosek o przyznanie pomocy jest wypełniony nieprawidłowo lub zawiera braki, wzywa się wnioskodawcę, na piśmie, do usunięcia nieprawidłowości lub braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania, o którym mowa w ust.1:
1. nie usunął w terminie żadnych nieprawidłowości lub braków, pomocy nie przyznaje się, o czym wnioskodawcę informuje się na piśmie, podając przyczyny nieprzyznania pomocy,
2. usunął w terminie nie wszystkie nieprawidłowości lub braki, wzywa się go ponownie, na piśmie, do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Natomiast, jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, nie usunął w terminie pozostałych nieprawidłowości lub braków, pomocy nie przyznaje się, o czym wnioskodawcę informuje się na piśmie, podając przyczyny nieprzyznania pomocy.
Wskazał także, że zgodnie z § 23 rozporządzenia z dnia 14 lutego 2008r, do obliczania i oznaczania terminów związanych z wykonywaniem czynności w toku postępowania, w sprawie przyznania pomocy i wypłaty środków finansowych z tytułu pomocy dokonuje się zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego dotyczącymi terminów.
Zdaniem Sądu I instancji, organ postąpił prawidłowo, kierując drugie wezwanie do usunięcia braków na ten sam, co poprzednio adres tj. "Wielebny K. J. M. Proboszcz Parafii [...] [...]". Za prawidłowością tego działania przemawiają zapisy "Instrukcji do wypełniania wniosku" wedle, której załącznikiem obligatoryjnym dla wnioskodawcy, który jest osobą prawną, działającą na podstawie przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej..., jest "Zaświadczenie o posiadaniu osobowości prawnej przez kościelną jednostkę organizacyjną i o pełnieniu funkcji organu osoby prawnej" - wystawione przez właściwego terytorialnie Wojewodę (w przypadku jednostek organizacyjnych kościoła np. parafii) wydane nie wcześniej niż 3 miesiące przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy. Podkreślił, że Skarżąca w ramach I uzupełnienia (pismo z dnia 19 sierpnia 2014 roku) w pkt. II. 10 wniosku wskazała dane ks. A. K., lecz jednocześnie, jako załącznik do ww. 7 uzupełnień przedłożyła ww. zaświadczenie o posiadaniu osobowości prawnej przez kościelną jednostkę organizacyjną i o pełnieniu funkcji organu wystawione przez Wojewodę Małopolskiego, gdzie osobą uprawnioną i upoważnioną do reprezentowania Parafii p.w. św. Wojciecha w Kościelcu jest ks. J. M., nie dostarczając analogicznego zaświadczenia dla ks. A. K.. Wnioskodawca dołączył jedynie dokument wewnętrzny Kościoła katolickiego z Kurii Diecezjalnej w K. (z dnia 18 czerwca 2014r.), który nie jest załącznikiem obligatoryjnym do wniosku w ramach przedmiotowego działania. Prawidłowość działania organu potwierdza także i to, że mimo wykazywanej w tym postępowaniu zmiany na stanowisku proboszcza, co najmniej od 18 czerwca 2014r. nadal w postępowaniu przed organem działał poprzedni proboszcz ks. J. M.. On to bowiem odebrał wezwanie o pierwsze uzupełnienie i doprowadził do tego, iż uzupełnienie to zostało dokonane w zakreślonym 14-dniowym terminie. Skierowanie do niego wezwania o drugie uzupełnienie nie może więc dziwić, zwłaszcza w sytuacji, gdy w sprawie nadal brak było stosownego zaświadczenia Wojewody Małopolskiego.
Dodał, że jak wynika z dowodu doręczenia ks. J. M. odebrał wezwanie pod adresem Parafii (takim samym jak poprzednio), w dniu 22 września 2014r. Obecny przedstawiciel Parafii ks. A. K. twierdził początkowo, iż pismo to przekazane mu zostało z 2-3 dniowym opóźnieniem a następnie (prawdopodobnie w związku ze zwróceniem uwagi przez organ na złożenie pisma z opóźnieniem), iż nie pamięta, kiedy to pismo zostało mu przekazane. Nawet więc przyjmując, że to opóźnienie w przekazaniu pisma wyniosło nie więcej niż 2-3 dni to i tak nie można uznać, że fakt ten uniemożliwił wykonanie nałożonego obowiązku w terminie. Drugie uzupełnienie zostało natomiast złożone w Urzędzie Marszałkowskim w dniu 8 października 2014r., podczas gdy termin jego złożenia upłynął 6 października. Skoro więc czynność ta zastała dokonana po upływie terminu wskazanego w § 11 ust 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 14 lutego 2008r., zasadnym było wyciągnięcie przez organ konsekwencji i zastosowanie rygoru określonego w przepisie § 11 ust 3 tego rozporządzenia. Nieuprawnione jest więc twierdzenie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia 13 października 2014r. odmawiające przyznania pomocy na realizację zamierzonej inwestycji, wydane zostało bez podstawy prawnej i w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Za niezasadne uznał też zarzuty naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., które nie miały w ogóle w sprawie zastosowania na podstawie art. art. 22 ust. 2 ww. ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.
W skardze kasacyjnej, Skarżąca ww. wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz, U. z 2013 r., poz. 173, dalej: ustawa o wspieraniu) przez niewłaściwe zastosowanie w świetle zebranego materiału dowodowego polegające na oddaleniu skargi na akt IW, w sytuacji, w której nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy a także uchybił w postępowaniu o przyznanie pomocy finansowej zasadzie praworządności i obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP statuujących zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę legalności, zgodnie z którą organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego, winny działać na podstawie i w granicach prawa;
- art. 146 p.p.s.a w zw. z art. 40 § 1 k.p.a., polegające na nieuchyleniu przez Sąd I instancji aktu IW względnie niestwierdzeniu jego bezskuteczności w sytuacji, w której w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia pisma przedstawicielowi strony;
- art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 45 k.p.a. wobec braku uzasadnienia przez Sąd zarzutu Skarżącej, poprzez nie wyrażenie w nim oceny prawnej co do potwierdzenia odbioru wezwania do uzupełnienia braków wniosku przez osobę nieuprawnioną na gruncie art. 45 k.p.a.;
- art. 40 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 Konkordatu w zw. z art. 7 ust.1 pkt 5 i art. 7 ust. 3 pkt. 5 oraz art. 13 i art. 14 ustawy z dnia 17 maja 1989r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1169, dalej: ustawa z dnia 17 maja 1989r.), poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, iż pismo wzywające do uzupełnienia braków doręczono skutecznie przedstawicielowi strony, podczas gdy pismo odebrane zostało przez osobę nie będącą w dacie jego odbioru przedstawicielem Parafii;
- art. 45 k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu iż w przedmiotowej sprawie doszło do prawidłowego doręczenia w lokalu tj. w siedzibie Parafii do osoby upoważnionej do odbioru, podczas gdy pismo nie zostało doręczone w Kancelarii Parafialnej i nie zostało odebrane przez osobę upoważnioną do odbioru przesyłek adresowanych do Parafii. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie rozstrzygnięcia IW, względnie stwierdzenia bezskuteczności czynności odmowy przyznania pomocy finansowej na realizacji operacji i zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2017r., sygn. akt II GSK 1974/15 uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 13 października 2014r. W uzasadnieniu, NSA podał, że kwestią istotą dla rozstrzygnięcia sprawy, jest ustalenie, która z osób, tzn. ks. J. M., czy ks. A. K., był uprawniony do reprezentowania Skarżącej. Zauważono, że w ramach I uzupełnienia wniosku, do akt sprawy Skarżąca dołączyła, dokument wewnętrzny Kościoła katolickiego, z Kurii Diecezjalnej w K. z dnia 18 czerwca 2014r. W dokumencie tym wskazano, iż osobą uprawnioną i upoważnioną do reprezentowania Skarżącej jest ks. A. K.. Zarówno IW, jak i Sąd I instancji uznał, iż w takiej sytuacji, Skarżąca nie dostarczyła wymaganego przez Instrukcję wypełniania wniosku, obligatoryjnego zaświadczenia od Wojewody Małopolskiego, co do osoby reprezentującej Skarżącą, ks. A. K.. Uznał, że dostarczenie zaświadczenia z dnia 18 czerwca 2014r., jest jedynie dokumentem wewnętrznym Kościoła katolickiego. Tym samym przyjął, że osobą reprezentującą Skarżącą jest ks. J. K., w przypadku którego, dostarczono zaświadczenie Wojewody Małopolskiego, o pełnieniu funkcji proboszcza Skarżącej. W konsekwencji więc wezwania do uzupełnienia braków, zasadnie zdaniem organu, były kierowane do ks. J. K., a jako że uzupełnienie braków, na skutek II wezwania okazało się spóźnione, zasadnym było odmówienie pomocy. Jak zdaje się wskazywać, argumentacja organów i Sądu I instancji, kwestia uzupełnienia braków wymaganych przez Instrukcje wypełniania wniosku w zakresie wymaganego zaświadczenia, jest utożsamiana z reprezentacją parafii. Podkreślono więc, że czym innym jest zadośćuczynienie wezwaniu IW do uzupełnienia braków, w postaci zaświadczenia od Wojewody Małopolskiego, co do osoby reprezentującej Skarżącą, od kwestii, kto winien reprezentować Skarżącą. Powołano się na treść art. 7 ust. 1 pkt 5, art. 7 ust. 3 pkt. 5, art. 13 ust. 1, art. 14 ustawy z dnia 17 maja 1989r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7 ust. 1 Konkordatu i wywiedziono, że powiadomienie właściwego organu administracji publicznej, o powołaniu danej osoby na funkcje osoby organu parafii nie ma charakteru konstytutywnego, gdyż władza kościelna może swobodnie obsadzać urzędy kościelne. Tak więc, wydanie stosownego aktu przez władzę kościelną jest warunkiem wystarczającym dla uznania osoby powołanej przez władze kościelną, jako osoby reprezentującej parafię na zewnątrz. Wskazano, że podobne regulacje zostały wprowadzone w przepisach ustrojowych poszczególnych podmiotów wpisywanych do Krajowego Rejestru Sądowego. Elementami konstytutywnymi, co do obsadzania organów tych podmiotów są akty powołania i odwołania ( np. uchwała), a nie sam wpis. Wpis ma charakter deklaratywny.
W ustalonym stanie faktycznym, w sytuacji, gdy Skarżąca, w ramach I uzupełnienia braków dokonała zmiany danych osoby upoważnionej do reprezentowania parafii, wpisując dane ks. A. K., a jednocześnie dostarczyła dokument Kurii Diecezjalnej z dnia 18 czerwca 2014r. o powołaniu tej osoby na funkcję proboszcza, a więc organu reprezentująca parafię, brak było podstaw do uznania, iż osoba ta nie jest upoważniona do reprezentacji parafii. Konsekwencją podjętej oceny było uznanie zasadności zarzutu błędnej wykładni art. 7 ust. 1 pkt. 5 i art. 7 ust. 3 pkt. 5 i art. 13 oraz art.14 ustawy z dnia 17 maja 1989r. W konsekwencji również, zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 40 § 1 k.p.a., a więc nie doręczenie wezwania osobie reprezentującej parafię i art. 45 k.p.a., nie doręczenie pisma osobie upoważnionej do odbioru pisma. Drugie wezwanie do uzupełnienia braków zostało bowiem skierowane do ks. J. M., a więc osoby nie upoważnionej do reprezentowania parafii, na co wskazuje choćby zaadresowanie powyższej przesyłki na nazwisko ks. J. K., a więc uprzedniego proboszcza parafii. Zasadne również, w konsekwencji okazały się również zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o wspieraniu polegające na oddaleniu skargi, poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 146 p.p.s.a. poprzez nie uchylenie rozstrzygnięcia IW, bowiem Sąd I instancji zaakceptował powyższe rozstrzygnięcie, mimo nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz uchybił zasadzie praworządności i obowiązkowi rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co było konsekwencją przyjęcia, iż to ks. J. K. jest upoważniony do reprezentacji Skarżącej.
NSA podał, że rozpoznając ponownie sprawę IW powinna uwzględnić wskazaną wykładnię przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989r. oraz jej wpływ na dalszy tok postępowania.
Rozpoznając ponownie sprawę i uwzględniając przy tym wytyczne NSA, pismem z dnia 18 grudnia 2017r. organ wezwał Skarżącą do uzupełnienia braków wniosku. Na powyższe wezwanie Skarżąca odpowiedziała pismem z dnia 2 stycznia 2018r., załączając zaświadczenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., z którego wynika, iż cmentarz w K. gm. P. nie jest wpisany do rejestru zabytków, figuruje natomiast w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. W związku z powyższym, prace polegające na wykonaniu nawierzchni alejki cmentarnej z kostki brukowej na działce nr ewid. [...] w K. , stanowią koszt niekwalifikowalny projektu. Wnioskodawca w złożonym wniosku wskazał, iż w ramach przedmiotowej operacji zamierza m.in.: wykonać/zrealizować plac postojowy, remont nawierzchni chodników (kostka brukowa) wraz z wykonaniem obrzeży i krawężników na działce nr ewid. [...] w K. . Organ zauważył, iż Wnioskodawca naprzemiennie używa pojęcia miejsca postojowe oraz plac manewrowy w załączonych wraz z uzupełnieniem dokumentach. Jednak na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, zamierzeniem budowalnym jest m.in. utwardzenie placu manewrowego na działce [...].
Zdaniem organu, wobec faktu, iż pojęcie placu manewrowego nie jest tożsame z pojęciem parkingu, prace polegające na utwardzeniu placu manewrowego nie mogą stanowić kosztów kwalifikowalnych w ramach zakresu wskazanego w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 poz. 501), (dalej: rozporządzenie).
Ponadto, przedstawione we wniosku o przyznanie pomocy utwardzenie placu manewrowego wraz z wykonaniem na działce nr ewid. [...] w ramach, którego Wnioskodawca zaplanował roboty ziemne i rozbiórkowe, podbudowy, nawierzchnie z kostki, obramowanie placu – obrzeża, otoczenie-zieleń na kwotę [...]zł, co stanowi 58,87 % wnioskowanej kwoty pomocy jest nieuzasadnione i nieracjonalne. Jak wynika z załączonych wraz uzupełnieniem map oraz szkiców, a także wydruków zdjęć satelitarnych, planowany do realizacji plac manewrowy, usytuowany jest przy budynku mieszkalnym oraz przy budynkach gospodarczych (np. garażach). W związku z powyższym w znacznym stopniu zostanie ograniczona powierzchnia użytkowa placu manewrowego i tym samym jego funkcjonalność. Tym bardziej, iż zgodnie z prawem o ruchu drogowym, zabrania się postoju w miejscu utrudniającym wjazd lub wyjazd, w szczególności do i z bramy, garażu, parkingu lub wnęki postojowej.
W konsekwencji powyższych rozważań, pismem z dnia 6 lutego 2018r., nr [...] Instytucja Wdrażająca PROW, odmówiła przyznania pomocy na ww. operację wskazując, iż w ramach złożonego wniosku, Skarżąca zamierzała odnowić cmentarz, niewpisany do rejestru zabytków, co stanowi naruszenie postanowień § 4 ust. 1 pkt. 12 ww. rozporządzenia oraz że przedmiotem operacji jest m.in. utwardzenie placu manewrowego, co w ocenie organu nie mieści się w zakresie opisanym w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. W ocenie organu, na podstawie danych, przedstawionych przez Skarżącą w złożonym wniosku, wobec faktu, iż koszty dotyczące ww. zakresu operacji, stanowią koszty niekwalifikowane, a tym samym nie zostanie osiągnięty cel operacji, gdyż przedmiotowe inwestycje są traktowane, jako "całość zamierzenia budowlanego", a zatem w konsekwencji niezrealizowanie któregokolwiek z zakresów powoduje, iż całych cel operacji nie zostanie zrealizowany, co w ocenie organu uzasadnia odmowę przyznania pomocy.
Z rozstrzygnięciem organu nie zgodziła się Skarżąca, która w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzuciła organowi naruszenie:
- art. 22 w zw. z art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju
obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz
Rozwoju Obszarów Wiejskich (dalej: ustawa PROW), poprzez naruszenie przez
organ zasady praworządności, niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, dowolność a nie wszechstronność w gromadzeniu i ocenie zebranego materiału dowodowego sprawy;
- § 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia, poprzez błędną kwalifikacją zadania, określonego we wniosku o przyznanie pomocy, polegającego na wykonaniu nawierzchni z kostki brukowej alejek cmentarnych i uznanie, iż powyższe stanowi o odnowie cmentarza, wpisanego do rejestru zabytków, podczas gdy zadanie sprowadza się do budowy chodników i zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia MRIRW, stanowi koszty kwalifikowalne operacji podlegające refundacji;
- § 3 ww. rozporządzenia, poprzez nieprzyznanie Wnioskodawcy pomocy finansowej w całości, względnie w części mimo spełnienia warunków jej udzielenia.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów, Skarżąca wskazała, iż organ skierował do niej wezwanie do uzupełniania złożonego wniosku o przyznanie pomocy w okresie świąteczno-noworocznym (pismo z dnia 18 grudnia 2017r., doręczone w dniu 20 grudnia 2017r.), wyznaczając jedynie 14-dniowy termin na złożenie uzupełnień i wyjaśnień, co budziło wątpliwości, co do rzeczywistej intencji umożliwienia stronie złożenia wyjaśnień i uzupełnień. Skarżąca podniosła ponadto, iż organ nie uwzględnił jej wniosku o wydłużenie zakreślonego terminu, a ze względu na okres świąteczno-noworoczny pozostało jej jedynie 6 dni roboczych do uzyskanie stosownych dokumentów od własnych organów, co w ocenie Skarżącej nie zapewniało jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Odnosząc się do kolejnych dwóch zarzutów, Skarżąca wskazała, iż w jej ocenie, organ nieprawidłowo odmówił przyznania pomocy z tego względu, iż cmentarz w Kościelcu nie jest wpisany do rejestru zabytków, podczas gdy ze względu na zakres operacji, wpis taki nie jest wymagany, albowiem w ocenie Skarżącej, przedmiotem operacji jest budowa chodników (§ 4 ust. 1 pkt. 5 ww. rozporządzenia), a nie odnowa zabytkowych cmentarzy (§ 4 ust. 1 pkt. 12 ww. rozporządzenia). Równocześnie Skarżąca podniosła, iż organ niezasadnie odmówił uznania za kwalifikowalne kosztów "placu manewrowego", bowiem po pierwsze, żaden przepis prawa nie wyłącza takiej możliwości, a po drugie - okoliczność, iż Skarżąca posługuje się pojęciami "plac postojowy", "miejsca postojowe", "plac manewrowy" nie może prowadzić do wniosku, jak uczynił to organ, iż przedmiotem operacji nie jest budowa parkingu. Skarżąca w złożonej skardze podniosła również, iż niezasadna jest odmowa przyznania w całości dofinansowania, nie uzasadniając jednakże szerzej powołanego zarzutu.
W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę, organ w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu naruszenia przez art. 22 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 ww. ustawy PROW, które to naruszenie miało przede wszystkim polegać na skierowaniu przez organ do Skarżącej wezwania do uzupełniania wniosku w okresie świąteczno-noworocznym z wyznaczeniem jej jedynie 14-dniowego terminu. Wskazano, że wyznaczony termin, wynikał wprost z przepisów § 11 ww. rozporządzenia i jako taki nie mógł być przez organ ustalony dowolnie, a nadto przesłanką odmowy przyznania pomocy nie był brak przekazania w zakreślonym terminie uzupełnienia wniosku. Następnie organ powołał się na treść § 4 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia i uznał, że zakres operacji, polegający na wykonaniu nawierzchni alejki cmentarnej, wpisuje się w zakres ww. regulacji. Podano też, że trudno uznać "alejkę cmentarną" za "chodnik" skoro "chodnikiem" w rozumieniu np. art. 4 pkt. 6) ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych jest "część drogi przeznaczona do ruchu pieszych". Alejka cmentarna nie jest i nie może zostać uznana za "chodnik", a zatem ocena dokonana przez organ jest prawidłowa. Wskazano nadto, że Skarżąca słusznie podała, iż wyliczenie zawarte w § 4 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia nie jest wyliczeniem enumeratywnym, jednakże przepis ten nie znajduje w ogóle zastosowania w odniesieniu "alejki cmentarnej", gdyż tego rodzaju prace nie wpisują się w ogóle w zakres powołanego przepisu.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących bezzasadnego, w ocenie Skarżącej, zakwestionowania przez organ, kwalifikowalności wydatków w odniesieniu do części zaplanowanej operacji, polegającej na "utwardzeniu placu manewrowego", wskazano, iż są one całkowicie niezasadne. W niniejszej sprawie, jak wynika ze złożonego przez Skarżącą wniosku i załączonych do niego dokumentów, przedmiotem tej części operacji jest właśnie utwardzenie placu manewrowego wraz z wykonaniem obrzeży i krawężników, przy czym, jak wynika z map załączonych do wniosku - planowany plac usytuowany jest przy budynku mieszkalnym i budynkach gospodarczych (i stąd jego wykorzystanie, jako parkingu jest znacząco ograniczone), a zatem nie sposób uznać go za obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokajania potrzeb mieszkańców, sprzyjających nawiązywaniu kontaktów społecznych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ przepisu § 3 ww. rozporządzenia, poprzez "nieprzyznanie Wnioskodawcy pomocy finansowej w całości względnie w części, mimo spełnienia warunków jej udzielenia" wskazano, iż jest on chybiony, jakkolwiek z treści skargi nie wynika, na czym naruszenie powołanego przepisu przez organ miałoby polegać. Podano, iż w sprawie, celem operacji wskazanym przez Skarżącą jest "Aktywizacja społeczna oraz zachowanie lokalnego dziedzictwa kulturowego parafii Kościelec przez powstanie obszarów o szczególnym znaczeniu dla zaspokajania potrzeb mieszkańców, wydarzeń kulturalnych i religijnych, poprzez wykonanie prac remontowo-budowanych w parafii Kościelec", a zatem warunkiem jego osiągnięcia jest powstanie więcej, niż jednego takiego obszaru. Skoro zatem organ zakwestionował kwalifikowalność wydatków w odniesieniu do dwóch z trzech elementów operacji, to oczywistym jest, że ww. cel nie może zostać osiągnięty, co uzasadnia odmowę przyznania pomocy w całości. W konsekwencji powyższego, wniesiono o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wymaga zaznaczenia, że w rozpoznawanej sprawie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 sierpnia 2017 roku, sygn. II GSK 1974/15 (choć dotyczyło to innych niż przedstawione problemów prawnych). Wobec tego Sąd jest związany wskazaną w uzasadnieniu tego wyroku wykładnią prawną, z mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.").
Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują, stosując kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów, o czym stanowi § 2 art. 1 p.ps.a. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność - wymienione w art. 3 § 2 ustawy. Jak wynika z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Na takiej właśnie zasadzie kontroli sądów administracyjnych poddano akt rozstrzygania przez podmiot wdrażający w przedmiocie wniosków o przyznanie pomocy w oparciu o tryb regulowany przepisami art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej jako: "ustawa o wspieraniu rozwoju"). W świetle przepisów art. 22 ust. 3 i 4 tej ustawy, w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy, a wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonym dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a.
Niniejsza skarga wniesiona została z zachowaniem powyższych wymogów formalnych. Po dokonaniu oceny legalności zaskarżonego aktu Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa (dalej jako: "Instytucja Wdrażająca" lub "IW") w przedmiocie wniosku o dofinansowanie operacji "Odnowa Centrum Wsi należących do Parafii K. poprzez wykonanie miejsc postojowych, remont nawierzchni chodników (kostka brukowa) utwardzenie placu manewrowego wraz z wykonaniem obrzeży i krawężników na działce nr ewid. [...] oraz wykonanie nawierzchni alejki cmentarnej z kostki brukowej na działce nr ewid. [...] w Kościelcu oraz wykonanie chodników oraz zagospodarowanie terenu (trawników) przy K. F. w O. " (nazwa wg poprawionej wersji wniosku z 2 stycznia 2018 roku). Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania 413 – Wdrażanie Lokalnych Strategii Rozwoju – dla operacji, które odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działania 313, 322, 323 "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Procedurę oraz przesłanki udzielenia wnioskowanej pomocy reguluje przede wszystkim ustawa o wspieraniu rozwoju oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2008 nr 38 poz. 220; dalej jako "rozporządzenie ws. przyznawania pomocy"), które wydano na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, do postępowania w sprawach przyznania pomocy nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z nielicznymi wyjątkami określonymi w tym przepisie.
Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma § 4 ust. 1 rozporządzenia ws. przyznawania pomocy, który ustanawia katalog kosztów możliwych do sfinansowania w ramach operacji oraz § 2 pkt 3, który z kolei zawęża ten katalog w odniesieniu do kościołów i innych związków wyznaniowych (w tym do skarżącej parafii). Zgodnie z tymi przepisami, w odniesieniu do skarżącej pomoc mogła być przyznana w formie refundacji czterech rodzajów kosztów:
- związanych z kształtowaniem obszarów o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, sprzyjających nawiązywaniu kontaktów społecznych, ze względu na nich położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, w szczególności poprzez odnawianie lub budowę placów parkingowych, chodników lub oświetlenia publicznego (§ 4 ust. 1 pkt 5);
- odnawiania elewacji zewnętrznych i dachów w budynkach architektury sakralnej wpisanych do rejestru zabytków lub objętych wojewódzką ewidencją zabytków i cmentarzy wpisanych do rejestru zabytków (§ 4 ust. 1 pkt 12);
- zakupu sprzętu, materiałów i usług, służących realizacji operacji (§ 4 ust. 1 pkt 15);
- ogólnych, które są bezpośrednio związane z przygotowaniem i realizacją operacji (§ 4 ust. 1 pkt 16).
Przepisy nie nakazują wnioskodawcy wskazywania podstawy prawnej refundacji kosztów z odwołaniem się do przywołanego katalogu. Niemniej jednak rubryka III.18 formularza wniosku zawiera katalog zakresów operacji, który w zasadzie odpowiada katalogowi kosztów z rozporządzenia. Osoba wypełniająca wniosek jest zobowiązana do wskazania, który z zakresów operacji ma zastosowanie w jej przypadku (nieprawidłowe lub niepełne wypełnienie wniosku obliguje organ do wezwania do usunięcia nieprawidłowości lub braków - § 11 ust. 1 rozporządzenia). Wskazuje się przy tym jedynie jeden zakres operacji, który posiada najwyższą wartość kosztów kwalifikowanych. W przypadku realizacji większej ilość zakresów, należy wskazać tylko jeden z nich (główny), wpisując jednocześnie w odpowiednich rubrykach wysokość kosztów kwalifikowanych pozostałych zakresów, bez zaznaczania ich pól (por. wezwanie organu z 18 grudnia 2017 roku, s. 2, pkt 4-5 oraz "Instrukcja wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 413 "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" dla operacji, które odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego PROW 2007 – 2013".
Skarżąca we wniosku w wersji z 2 stycznia 2018 roku (najbardziej aktualnej, uzupełnionej po zastosowaniu się do ostatniego z wezwań organu) zawnioskowała o przyznanie pomocy na realizację operacji, na którą składały się trzy elementy: (1) wykonanie miejsc postojowych, remont nawierzchni chodników (kostka brukowa), utwardzenie placu manewrowego wraz z wykonaniem obrzeży i krawężników na działce ner [...] w Kościelcu, (2) wykonanie nawierzchni alejki cmentarnej z kostki brukowej na działce nr [...] w Kościelcu oraz (3) wykonanie chodników oraz zagospodarowanie terenu (trawników) przy K. F. w O. . Wypełniając rubrykę III.18 wskazała jako główny zakres operacji "Kształtowanie obszarów o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, sprzyjających nawiązywaniu kontaktów społecznych, ze względu na nich położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, w szczególności poprzez odnawianie lub budowę parkingów, chodników lub oświetlenia publicznego", co odpowiada pozycji z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Skarżąca przyporządkowała temu zakresowi operacji wszystkie koszty kwalifikowane.
IW w całości oddaliła wniosek skarżącej, co skutkowało wniesieniem skargi rozpoznawanej w ramach niniejszego postępowania.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów o charakterze procesowym.
Skarżąca zarzucała, że IW wystosowała do niej pismo wzywające do uzupełnienia licznych braków tuż przed Świętami Bożego Narodzenia, które były dla niej okresem wytężonej pracy. Dodatkowo w tym okresie szereg instytucji, od których skarżąca miała uzyskać dokumenty, była nieczynna albo też pracownicy zajmujący się sprawami skarżącej byli na urlopach. IW nie odpowiedziała przy tym na wniosek skarżącej o przedłużenie udzielonego terminu. Takie zachowanie IW, zdaniem skarżącej, było celowe i "budziło wątpliwości co do rzeczywistej intencji umożliwienia stronie złożenia wyjaśnień i uzupełnień".
W ocenie Sądu tak skonstruowany zarzut, bez względu na rzeczywisty cel działania IW oraz jego ocenę z punktu widzenia zasad postępowania, jest bezprzedmiotowy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., stosowanym odpowiednio na mocy art. 146 § 1 zd. 2 p.p.s.a., podstawą uchylenia decyzji może być tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na to, że skarżącej ostatecznie udało się zadośćuczynić wezwaniu w wyznaczonym terminie, trudno uznać, że ewentualnie bezprawne działanie IW miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Z tego względu tak zakreślony zarzut nie miał wpływu na rozstrzygnięcie Sądu.
Sąd dopatrzył się jednak naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w zarzucie I skargi, w odniesieniu do rozstrzygnięcia IW w kwestii zadania polegającego na wykonaniu miejsc postojowych, remontu nawierzchni chodników (kostki brukowej) raz z wykonaniem obrzeży krawężników na działce nr [...] w K. .
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia IW zakwestionowała, że skarżąca zamiennie używa pojęć "miejsca postojowe" oraz "plac manewrowy". Podała także, że zgodnie z pozwoleniem na budowę, "zamierzeniem budowalnym jest m.in. utwardzenie placu manewrowego na działce [...]". IW stwierdziła także, że budowa planu manewrowego nie może stanowić kosztów kwalifikowanych w ramach § 4 ust. 1 rozporządzenia ws. przyznawania pomocy, ponieważ pomoc może być przyznana tylko na odnawianie lub budowę parkingów, chodników lub oświetlenia ulic (str. 3 rozstrzygnięcia), a ponadto, że taki obszar "nie dotyczy obszarów o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, a jedynie zachowania takiego obszaru", a przez to nie może sprzyjać nawiązywaniu kontaktów społecznych, ze względu na swoje położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne (str. 4 rozstrzygnięcia). Z uwagi na (w ocenie IW) niewielkie rozmiary i położenie działki, IW zakwestionowała również funkcjonalność tak wybudowanego parkingu/placu manewrowego.
Tak skonstruowane stanowisko IW oczywiście nie wytrzymuje krytyki w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W pierwszej kolejności, jak trafnie podnosi skarżąca, IW nie powinna była bezwzględnie oczekiwać posługiwania się ścisłymi definicjami "parkingu" oraz "placu manewrowego", a raczej uwzględnić potoczne znacznie używanych terminów oraz ich znaczenie w kontekście wszystkich okoliczności sprawy. Wadliwe nazwanie planowanej inwestycji we wniosku lub części dokumentacji, wynikające z niewłaściwego lub umieszczonego w innym kontekście posługiwania się terminami fachowymi nie przesądza o jej charakterze, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, jaki jest rzeczywisty cel zamierzenia. Do zadań IW należało przy tym wyczerpujące i wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego w celu ustalenia tych okoliczności (art. 22 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju). Podobne stanowisko na kanwie analogicznych spraw zaprezentowano m. in. w wyrokach WSA w Olsztynie z 21 maja 2015 roku (sygn. I SA/Ol 146/15, Lex nr 1759400) oraz WSA w Lublinie z 11 czerwca 2013 roku (sygn. III SA/Lu 219/13, Lex nr 1435596).
Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy niezbicie wynika, że celem skarżącej było wybudowanie na działce nr [...] w Kościelcu infrastruktury, która przede wszystkim umożliwi wiernym parkowanie podczas odbywających się nabożeństw i wydarzeń. Przede wszystkim wynika to już z samego tytułu operacji (wersja z 2 stycznia 2018 roku), który wskazuje na "wykonanie miejsc postojowych, remont nawierzchni chodników (kostka brukowa) utwardzenie placu manewrowego wraz z wykonaniem obrzeży i krawężników". Z samego tylko tytułu możliwe jest wywnioskowanie, że budowa placu manewrowego, wespół z wykonaniem miejsc postojowych, to nic innego, jak tylko elementy parkingu (w potocznym rozumieniu), który miał zostać wybudowany. W przypadku powzięcia wątpliwości co do dokładnego charakteru zamierzenia, IW dysponowała możliwością wezwania skarżącej do ich wyjaśnienia (w trybie § 11 ust. 1-2 rozporządzenia ws. przyznawania pomocy), z czego IW zresztą korzystała w odniesieniu do pozostałych nieprawidłowości.
O wybiórczej ocenie dokonanej przez IW świadczy zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odniesienie się do treści pozwolenia na budowę (decyzja z 8 października 2014 roku, k. 328-330). IW przytacza na uzasadnienie swoich wątpliwości i wykazanie niespójności w terminologii używanej przez skarżącą, że według pozwolenia na budowę "zamierzeniem budowalnym jest m.in. utwardzenie placu manewrowego na działce [...]", pomijając całkowicie, że pełna nazwa zamierzenia budowlanego objętego pozwoleniem to "wykonanie miejsc postojowych, remont nawierzchni chodników (kostka brukowa), utwardzenie placu manewrowego wraz z wykonaniem obrzeży i krawężników na działce nr ewid. [...] [...]". IW pomija tym samym, że skarżąca posługuje się terminami użytymi w ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Nie dostrzega ponadto, że w świetle tej decyzji, oświadczeń skarżącej oraz załączonych do wniosku map, rysunków i pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków cel planowanego zamierzenia jest jasny.
Tym samym IW dopuściła się w tym zakresie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. art. 21 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez niewyczerpujące i wybiórcze rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania, ponieważ ocena dokonana przez IW miała bezpośredni wpływ na odmowną decyzję w przedmiocie udzielenia pomocy.
W odniesieniu do omawianego zadania IW dopuściła się jednak dalej idących naruszeń. Przede wszystkim, bez względu na powyższą ocenę, IW nie ma racji twierdząc, że budowa planu manewrowego nie może stanowić kosztów kwalifikowanych w ramach § 4 ust. 1 rozporządzenia ws. przyznawania pomocy, ponieważ – jak twierdzi IW - pomoc może być przyznana tylko na odnawianie lub budowę parkingów, chodników lub oświetlenia ulic. W rzeczywistości jednak § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia przewiduje otwarty katalog działań, które mogą zostać objęte pomocą, na co wskazuje użyty zwrot "w szczególności". Oznacza to, że zarówno plac manewrowy, jak i jakakolwiek inna inwestycja może zostać objęta pomocą na podstawie tego przepisu tak długo, jak związana jest z kształtowaniem obszarów o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, sprzyjających nawiązywaniu kontaktów społecznych, ze względu na ich położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne. Przyjęcie odmiennej interpretacji, z góry wykluczającej możliwości finansowania innych zamierzeń niż budowa lub odnowa parkingów, chodników lub oświetlenia ulic, jak uczyniła to IW, stanowi naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 5 poprzez jego błędną interpretację.
Ocena czy w konkretnej sytuacji planowane zamierzenie, bez względu na jego formę, spełnia powyższe kryteria, należy do organu rozpatrującego wniosek. W rozpoznawanej sprawie IW, pomimo przyjęcia powyższej interpretacji, dokonała takiej oceny na str. 4 rozstrzygnięcia (co świadczy zresztą o niekonsekwencji zaprezentowanej analizy prawnej). Dokonana ocena jest jednak skrótowa, lapidarna, ogólna, nie do końca zrozumiała i pozbawiona konkretnych argumentów przemawiających za przyjętym stanowiskiem. Jednocześnie zgodnie art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju, podmiot wdrażający jest zobowiązany do wskazania przyczyn odmowy. Jakkolwiek ustawa nie precyzuje jakie elementy powinno zawierać takie uzasadnienie, to jednak obowiązek stania na straży praworządności (art. 21 ust. 2 zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1) oraz wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 22 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2) przemawiają za przyjęciem, że uzasadnienie powinno odzwierciedlać pełen tok rozumowania IW, wyjaśniać przesłanki, na których oparto rozstrzygnięcie oraz nie mieć charakteru dowolnego. W innym wypadku nie jest możliwa sądowa kontrola takiego rozstrzygnięcia, a ponadto zostaje podważona konstytucyjna zasada legalizmu oraz zaufania obywateli do państwa. Z uwagi na swoją skrótowość, uzasadnienie IW w omawianym zakresie nie spełnia tych wymagań, czym narusza wskazany art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju.
Również drugi z zarzutów skargi został uznany za zasadny.
IW miała rację, że nie jest możliwe udzielenie pomocy na wybrukowanie alejki cmentarnej na działce nr [...] w K. w oparciu o § 4 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia ws. przyznawania pomocy z uwagi na to, że cmentarz nie został wpisany do rejestru zabytków. IW błędnie przyjęła jednak, że nie jest możliwe udzielenie jej w oparciu o § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia.
Jak zostało to wyjaśnione we wcześniejszej części uzasadnienia, wnioskodawca nie wskazuje podstawy prawnej swojego żądania, jednak w polu III.18 wniosku wskazuje główny zakres operacji, spośród wymienionych zakresów, które swoją treścią co do zasady odpowiadają katalogowi z § 4 ust. 1 rozporządzenia ws. przyznawania pomocy. Możliwe jest wskazanie tylko jednego (głównego) zakresu operacji, jednak w przypadku realizowania większej ilości z nich, należy – zaznaczając prostokąt z jednym zakresem (głównym) – wpisać koszty kwalifikowane w rubryce obok do każdego realizowanego zakresu, spośród tych wyszczególnionych w tabeli. W ten sposób na podstawie pola III.18 możliwe jest precyzyjne określenie zarówno głównego zakresu operacji, jak i tych pozostałych.
W pierwszej (14.07.2014), drugiej (20.08.2014) i ostatniej, czwartej wersji wniosku (02.01.2018), wskazano jako główny zakres (i przyporządkowano mu wszystkie koszty) zakres z pola 18.5, odpowiadający § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Jedynie w wersji wniosku z 8 października 2010 roku wskazano (niezgodnie z instrukcją wypełniania wniosku) dwa zakresy główne, w tym zakres 18.12, odpowiadający § 4 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia (m. in. odnawianie cmentarzy wpisanych do rejestru zabytków).
W tak zakreślonym stanie faktycznym nie ulega wątpliwości, że skarżąca ostatecznie oparła swój wniosek na podstawie odpowiadającej tej opisanej w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, a nie § 4 ust. 1 pkt 12, z perspektywy której sprawę oceniała IW. Oparcie całości wniosku o podstawę odpowiadającą § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia jest przesądzone w szczególności poprzez przypisanie zakresowi z pola 18.5 wszystkich kosztów kwalifikowanych operacji. Gdyby skarżąca chciała oprzeć wniosek o dwa zakresy, to zgodnie z instrukcją jego wypełniania, zakreślając prostokąt w rubryce 18.5, podzieliłaby koszty kwalifikowane na rubryki 18.5 oraz 18.12, czego jednak nie uczyniła. W rubryce 18.12 znajduje się jedynie odręczny dopisek ("cmentarz"), który – jak wynika z oświadczenia pełnomocniczki organu złożonego w toku rozprawy (protokół z rozprawy z 24 maja 2018 roku) – został najprawdopodobniej naniesiony przez pracownika organu podczas rozpoznawania wniosku.
Zupełne pominięcie w rozstrzygnięciu tego, że skarżąca wnioskowała o przyznanie pomocy wyłącznie w oparciu o podstawę będącą odpowiednikiem § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia ws. przyznawania pomocy świadczy o niedokładnym i niewnikliwym przeprowadzeniu postępowania przez IW. IW, przed przystąpieniem do merytorycznego orzekania, powinna była w pierwszej kolejności ustalić treść żądania strony, czego jednak nie zrobiła w sposób prawidłowy. Skutkuje to uznaniem, że IW nie rozpoznała sprawy wnikliwie i wyczerpująco, czym naruszyła przepis postępowania – art. 22 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju. Naruszenie to miało bezpośredni wpływ na wynik postępowania, ponieważ niewłaściwe określenie podstawy żądań skarżącej skutkowało naruszeniem prawa materialnego. W świetle treści żądania skarżącej IW powinna była bowiem była ocenić wniosek przede wszystkim z perspektywy przesłanek wyrażonych w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia ws. przyznawania pomocy. Ocenianie w wniosku o pomoc w zakresie wybrukowania alejki cmentarnej z perspektywy § 4 ust. 1 pkt 12 było w tym stanie rzeczy niewłaściwe i stanowiło naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 12 orz niezastosowanie § 4 ust. 1 pkt 5. Jednocześnie rozważania co do kwestii wpisania cmentarza do rejestru zabytków były w tym stanie rzeczy bezprzedmiotowe.
Konieczne jest także odniesienie się do argumentów IW przedstawionych w analizowanej kwestii w odpowiedzi na skargę. W omawianym zakresie nie sposób podzielić zawartego tam stanowiska IW. Katalog z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia ws. przyznawania pomocy jest katalogiem otwartym, toteż w jego zakresie może mieścić się zarówno alejka cmentarna, jak i każde inne przedsięwzięcie, jeżeli tylko spełnia opisane w przepisie przesłanki, nawet jeżeli potencjalnie można by rozważać zasadność zakwalifikowania takiego zadania również z innych przepisów rozporządzenia. Zasadnicze znaczenie dla doboru właściwej podstawy prawnej ma w pierwszej kolejności kwalifikacja ostatecznie dokonana przez wnioskodawcę w rubryce III.18. Podobne stanowisko – zarówno co do otwartego charakteru katalogu z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, jak i potrzeby rozpoznania sprawy w oparciu o podstawę wskazaną przez wnioskodawcę – zostało już zresztą wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, a w szczególności w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 21 maja 2015 roku, sygn. I SA/Ol 146/15 (Lex nr 1759400). W sprawie tej sąd doszedł do przekonania, wbrew stanowisku występującej tam IW, że budowa drogi wewnętrznej, pomimo niewymienienia jej w katalogu z § 4 ust. 1 pkt 5 i wykładni a contrario prezentowanej przez IW, może wchodzić w zakres zastosowania tego przepisu, co budzi istotne podobieństwa z rozpatrywaną sprawą i prezentowaną w niej argumentacją IW.
Kwestia tego, czy alejka cmentarna stanowi "chodnik" w rozumieniu rozporządzenia ws. przyznawania pomocy jest przy tym bezprzedmiotowa. Zawarte w § 4 ust. 1 pkt 5 wyliczenie ma charakter przykładowy i jego celem jest jedynie zobrazowanie charakteru inwestycji, jakie potencjalnie mogą spełniać przesłanki wyrażone w tym przepisie. I tak, ustalenie, że dane zamierzenie jest np. chodnikiem nie będzie prowadzić do uwzględnienia wniosku, jeżeli zostanie jednocześnie ustalone, że nie realizuje ono celów wynikających z tej regulacji (bo – przykładowo – chodnik ten miałby zostać wybudowany w tzw. szczerym polu i nie realnie nie będzie używany przez nikogo). Z drugiej strony, zamierzenie niewymienione w przykładowym katalogu z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia może zostać objęte pomocą, jeśli w świetle w szczególności celów programu oraz jego związku z pozostałymi działaniami wchodzącymi w zakres operacji objętej wnioskiem zostanie ustalone, że jest ono "związane z kształtowaniem obszarów o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, sprzyjających nawiązywaniu kontaktów społecznych, ze względu na ich położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne". Ustalenie, czy ma to miejsce w przypadku omawianej alejki cmentarnej, będzie należeć do IW, a rozstrzygnięcie podjęte w tym zakresie powinno zostać poprzedzona wnikliwą analizą materiału dowodowego (a w przypadku powtórnej odmowy przyznania pomocy – również szczegółowo, rzeczowo i wyczerpująco uzasadnione).
Odnosząc się do ostatniego z zadań objętych wnioskiem, dotyczącego wykonania chodników oraz zagospodarowania terenu przy kościele filialnym w O. na działce nr [...], Sąd także w tym zakresie dostrzegł z urzędu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. art. 22 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, poprzez zaniechanie uzasadnienia powodów nieuwzględnienia wniosku w tym zakresie oraz podjęcie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej. W odniesieniu do kwestii tego naruszenia zachowują swoją aktualność opisane wyżej wymagania stawiane uzasadnieniu rozstrzygnięcia odmownego.
Sąd dostrzega, że takie uchybienie organu było prawdopodobnie konsekwencją błędnego, wyrażonego przy okazji uzasadniania zadania dotyczącego parkingu i omówionego wcześniej poglądu, jakoby nieuwzględnienie wniosku w zakresie jednego z zadań, czyniło niecelowym realizację pozostałych zadań wchodzących w skład operacji. Tak kategorycznie wyrażone stanowisko nie znajduje jednak swoich podstaw prawnych. IW powinna w każdej sytuacji wnikliwie rozpoznać przesłanki udzielenia pomocy w odniesieniu do każdego elementu planowanej operacji. Odmowa przyznania finansowania niektórym działaniom może, ale nie musi w realiach konkretnej sprawy przekreślać celowości pomocy w sfinansowaniu pozostałych z nich. IW powinna indywidualne przeanalizować każde z nich, wnikliwie rozpatrując jaki wpływ na badane zadanie będzie miało niewykonanie innego, na realizację którego nie przyznano pomocy. W odniesieniu do zadania w zakresie wykonania chodników oraz zagospodarowania terenu przy kościele filialnym w O. , IW rozpatrując ponownie wniosek, w przypadku odmowy udzielenia pomocy na realizację któregoś z pozostałych zadań, powinna mieć na uwadze zwłaszcza, że prace wokół kościoła filialnego miały zostać zrealizowane w innej miejscowości niż pozostałe dwa zadania, toteż ich ścisły związek z pozostałymi zadaniami powinien zostać oceniony z uwzględnieniem także i tej okoliczności.
Z kolei w odniesieniu do 3, ostatniego zarzutu skargi, okazał się on niezasadny. Jako wzorzec kontroli wskazano w nim § 3 rozporządzenia ws. przyznawania pomocy, który wskazuje wymagania formalne przyznania pomocy, odnoszące się m. in. do źródeł finansowania operacji, wielkości miejscowości, w której ma być realizowana oraz harmonogramu jej wykonywania. W niniejszej sprawie IW nie kwestionowała, że te przesłanki zostały spełnione. Nie zostały także wskazane jako podstawa odmowy uwzględnienia wniosku. Niemniej jednak spełnienie tych przesłanek nie jest wystarczające do uznania, że pomoc powinna zostać przyznana, przede wszystkim z uwagi na konieczność spełnienia przesłanek merytorycznych wynikających z § 4 rozporządzenia. Z uwagi na tak zakreślony wzorzec kontroli, połączony z brakiem uzasadnienia w tym zakresie, zarzut ten nie mógł zostać uznany za skuteczny. Niemniej jednak Sąd szczegółowo odniósł się do zasadniczej treści zarzutu, sprowadzającego się do generalnego zakwestionowania nieprzyznania pomocy finansowej, przy okazji omawiania pozostałych naruszeń zarzuconych w skardze oraz dostrzeżonych z urzędu.
W związku z uwzględnieniem skargi z powodu dostrzeżonych naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości, na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju.
Wobec uwzględnienia skargi oraz w związku z wnioskiem skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania złożonym w skardze, Sąd orzekł o kosztach na zasadzie art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., organ dokonując na nowo oceny złożonego przez stronę skarżącą wniosku, powinien uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku.