I SA/Kr 392/24

I SA/Kr 392/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-06-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas /przewodniczący/
Paweł Dąbek /sprawozdawca/
Piotr Głowacki
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 207 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
|Sygn. akt I SA/Kr 392/24 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 czerwca 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Protokolant: st. sekr. sąd. Renata Trojnar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2024 roku, sprawy ze skargi Burmistrza Miasta J., na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego, z dnia 11 lipca 2023 roku Nr FE-I.3160.5.2022, w przedmiocie zwrotu dofinansowania, I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zarządu Województwa Małopolskiego na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 89 885 zł (osiemdziesiąt dziewięć tysięcy osiemset osiemdziesiąt pięć złotych).
Uzasadnienie
Decyzją z 11 lipca 2023 r. znak FE-I.3160.5.2022 Zarząd Województwa Małopolskiego (dalej: Zarząd WM), po rozpoznaniu wniosku Miasta J. (dalej: Beneficjent) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 13 grudnia 2022 r. znak FE-I.3160.5.2022 w sprawie zwrotu dofinansowania.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt administracyjnych wynika, że Zarząd WM, działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, zawarł w dniu 13 grudnia 2017 r. z Beneficjentem umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pn. Gospodarka wodnokanalizacyjna w aglomeracji J. (dalej: Projekt) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020. Przedmiotem Projektu była rozbudowa kanalizacji sanitarnej i oczyszczalni ścieków oraz rozbudowa/przebudowa infrastruktury wodociągowej w aglomeracji J..
Realizując Projekt, Beneficjent przeprowadził postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W ich wyniku, Beneficjent w zakresie części 1, tj. rozbudowy oczyszczalni ścieków komunalnych "X." wraz z budową kanału ścieków oczyszczonych z oczyszczalni ścieków "X." do odbiornika udzielił zamówienia Przedsiębiorstwu O. Sp. z o.o. z siedzibą w G., z którą zawarł umowę o roboty budowlane. Z kolei zamówienie publiczne na roboty budowlane w zakresie części 2, tj. budowy sieci kanalizacji sanitarnej oraz pompowni ścieków i odcinków przyłączy kanalizacyjnych, budowy i przebudowy sieci wodociągowej oraz odcinków przyłączy wodociągowych zostało udzielone konsorcjum spółek: Przedsiębiorstwo M. Sp. z o.o. z siedzibą w K., Przedsiębiorstwo K. Sp. z o.o. z siedzibą w K., N. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: Konsorcjum lub Wykonawca). Celem zapewnienia sprawowania funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego oraz funkcji inżyniera kontraktu dla wskazanych powyżej robót budowlanych, Beneficjent udzielił zamówienia "P." Spółce Akcyjnej z siedzibą w S. (dalej: Inżynier Kontraktu).
Beneficjent złożył 22 czerwca 2020 r. wniosek o płatność za okres od 21 maja 2020 r. do 22 czerwca 2020 r., który został zaakceptowany i stał się podstawą wypłaty zaliczki w kwocie 4.196.215,62 zł. W dniu 2 listopada 2020 r. Beneficjent złożył wniosek o płatność za okres od 23 czerwca 2020 r. do 30 października 2020 r. We wniosku rozliczono wypłaconą wcześniej zaliczkę w łącznej kwocie 4.136.845,87 zł. Dodatkowo wypłacono nową zaliczkę w kwocie 4.339.479,86 zł oraz dokonano refundacji wydatków w kwocie 35.514,06 zł.
Do powyższych wniosków zostały dołączone oświadczenia Beneficjenta, że roboty budowlane zawarte we wnioskach o płatność objęte są zgłoszeniami robót budowlanych, na potwierdzenie czego dołączono odpowiednie zgłoszenia wraz z zaświadczeniami Starosty Suskiego o braku sprzeciwu.
W dniu 24 marca 2021 r. Beneficjent złożył wniosek o płatność za okres od 31 października 2020 r. do 24 marca 2021 r., na podstawie którego rozliczona została zaliczka w łącznej kwocie 809.703,96 zł.
Pismem z 26 kwietnia 2021 r. Beneficjent poinformował Instytucję Zarządzającą, że w zakresie prowadzonej inwestycji w części realizowanej przez Konsorcjum wystąpiły nieprawidłowości, mogące mieć wpływ na dalszą realizację umowy o dofinansowanie. Chodziło o prawdopodobne podrobienie dokumentów, w oparciu o które realizowano inwestycję oraz wnioskowano o zaliczkę i rozliczano wydatki w ramach Projektu, tj. zgłoszeń robót budowlanych oraz zaświadczeń o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu.
Przeprowadzone w sprawie ustalenia potwierdziły powyższą informację. W szczególności uzyskano od Starosty Suskiego oświadczenie, że nie wydał on załączonych do wymienionych powyżej wniosków o płatność zaświadczeń, ani też nie przyjął zgłoszeń budowlanych.
Beneficjent wyjaśnił, że budowa wodociągu wraz z przyłączami zrealizowana bez wymaganych zgłoszeń objęta została procedurą legalizacyjną. W wyniku której wydana została decyzja legalizacyjna.
Fakt legalizacji został przez Zarząd WM uznany za nieistotny, dlatego w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością (załączeniem do wniosku nieprawidłowych dokumentów) Zarząd WM uznał za niekwalifikowalne wydatki poniesione w ramach realizacji projektu na roboty budowlane przeprowadzone bez wymaganych zgłoszeń, koszty poniesione na dokonanie zgłoszeń, jak również koszty poniesione na usługę zarządzania projektem z Inżynierem Kontraktu.
Beneficjent został następnie wezwany do zwrotu niekwalifikowalnych wydatków wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu.
Z uwagi na brak zwrotu środków w wyznaczonym terminie wszczęto postępowanie, w ramach którego 13 grudnia 2022 r. Zarząd WM jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 wydał decyzję znak: FE-1.3160.5.2022 w przedmiocie zwrotu dofinansowania w kwocie 6 488 437,03 PLN wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu, w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków finansowych otrzymanych przez Beneficjenta ze środków europejskich na podstawie umowy z 13 grudnia 2017 r. nr [...] o dofinansowanie Projektu pn. Gospodarka wodnokanalizacyjna w aglomeracji J., w tym:
1) 2 990 532,22 PLN wypłaconych w formie zaliczki ze środków europejskich wraz
z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od 19 października 2020 r., do dnia dokonania zwrotu,
2) 3 497 904,81 PLN wypłaconych w formie zaliczki ze środków europejskich wraz
z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od 22 grudnia 2020 r, do dnia dokonania zwrotu.
Beneficjent złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, głównie akcentując fakt, że inwestycja została w całości zrealizowana, odebrana i dopuszczona do użytkowania, a także objęta decyzją legalizacyjną. Ponadto zaakcentowano fakt, że Beneficjent nie miał możliwości sprawdzenia, że przedłożone zaświadczenia zostały sfałszowane, a po wykryciu fałszerstwa sam poinformował organ o tym fakcie.
Decyzją z 11 lipca 2023 r. znak FE-I.3160.5.2022 Zarząd WM utrzymał w mocy decyzję własną. W jej uzasadnieniu przedstawił prawne ramy rozstrzygnięcia, w szczególności art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r, str. 320, z późn. zm., dalej: Rozporządzenie ogólne), definiujący nieprawidłowość jako każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Powołując się na wyrok NSA Zarząd WM wyjaśnił, że aby orzec o zwrocie środków niezbędne jest wykazanie, że naruszenie procedur ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii. Spowodowanie szkody może mieć wobec tego charakter rzeczywisty, bądź jedynie potencjalny.
Ponadto wskazano na 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm. – dalej: Ustawa wdrożeniowa) oraz art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634, zwanej dalej: u.f.p.), stanowiący podstawę żądania zwrotu środków, jeśli zostały wykorzystane z naruszeniem procedur.
Zarząd WM podkreślił, że Beneficjent znał zasady dofinansowania i rozliczania poniesionych wydatków i był świadomy możliwości ewentualnej konieczności zwrotu dofinansowania w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości. Zasady te były bowiem zawarte w załączniku nr 6 do Regulaminu konkursu. Następnie zostało wyjaśnione, że warunki, na jakich miał być realizowany projekt, stanowiły podstawę do udzielenia Beneficjentowi dofinansowania wydatków kwalifikowalnych (wsparcia ze środków publicznych). Z definicji zawartej w § 1 pkt 19 umowy o dofinansowanie wynika, że przez wydatki kwalifikowalne należy rozumieć wydatki uznane za kwalifikowalne, zgodnie zarówno z umową o dofinansowanie, jak również z:
a) Rozporządzeniem ogólnym,
b) Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej: Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków),
c) szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych.
Zgodnie natomiast z podrozdziałem 6.2 pkt 3 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie m.in. następujące warunki:
b) jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego, w tym przepisami regulującymi udzielanie pomocy publicznej, jeśli mają zastosowanie,
e) został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie,
h) został należycie udokumentowany, zgodnie z wymogami w tym zakresie określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub ze szczegółowymi zasadami określonymi przez IZ PO,
j) dotyczy towarów dostarczonych lub usług wykonanych lub robót zrealizowanych, w tym zaliczek dla wykonawców, z zastrzeżeniem pkt 4 podrozdziału 6.4.
Stosownie do § 3 ust. 10 załącznika nr 6 do umowy o dofinansowanie, dofinansowanie na wydatki związane z robotami budowlanymi objętymi pozwoleniami na budowę, zezwoleniami na realizację inwestycji drogowych, zgłoszeniami robót budowlanych, może być wypłacone po przedstawieniu ostatecznych pozwoleń na budowę, zezwoleń na realizację inwestycji drogowych, zgłoszeń robót budowlanych wraz z oświadczeniem o nie wniesieniu sprzeciwu.
Zgodnie z pkt 21 tabeli zawartej w załączniku nr 1 a do załącznika nr 6 do umowy o dofinansowanie, weryfikacja dokumentacji budowlanej (m.in. zgłoszenia robót budowlanych wraz z potwierdzeniem o braku sprzeciwu właściwego organu lub oświadczeniem wnioskodawcy o braku sprzeciwu) jest niezbędna do wypłaty dofinansowania do projektu. Wymienione dokumenty muszą zostać dołączone najpóźniej do wniosków zaliczkowych i refundacyjnych.
Z powyższych zapisów wynika zdaniem organów, że Beneficjent miał obowiązek przedstawić zgłoszenie robót budowlanych wraz z potwierdzeniem o braku sprzeciwu właściwego organu lub oświadczeniem wnioskodawcy o braku sprzeciwu. Tymczasem roboty budowlane objęte zakwestionowanymi wnioskami zostały zgłoszone do organu w dniu 9 marca 2021 r., a zatem już po ich wykonaniu i odebraniu.
Beneficjent skorzystał z możliwości legalizacji robót budowlanych wykonanych w ramach budowy kanalizacji sanitarnej w odcinkach A, C, D, E, H, a także budowy i przebudowy sieci wodociągowej w odcinkach D (ul. [...]), G (ul. [...]) bez wymaganego zgłoszenia robót budowlanych oraz pomimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych w przypadku budowy i przebudowy wodociągu w J. w ramach odcinka A. Decyzją nr 104/2021 z 7 października 2021 r., znak:PINB.7355.ll.16.JM.2021.MG, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej zatwierdził Gminie Miasto J., jako inwestorowi robót budowlanych, projekt budowlany.
Powyższe nie zmienia jednak faktu, że w dacie złożenia wniosków o płatność, wypłaty zaliczek oraz ich wydatkowania, Beneficjent nie posiadał wymaganej ustawą dokumentacji pozwalającej na prowadzenie prac budowlanych. Legalizacja robót budowlanych nie niweczy faktu, że w danym momencie zostały one wykonane w sposób sprzeczny z ustawą. Stąd wydatki poniesione na tę budowę nie są kwalifikowalne.
W konsekwencji za niekwalifikowalne uznano również wydatki poniesione na usługę Inżyniera Kontraktu ale wyłącznie w takim zakresie, które mają bezpośredni związek z niedopełnieniem przez Inżyniera obowiązków wynikających wykonania zakwestionowanych robót budowlanych bez uzyskania stosownych dokumentów.
W odpowiedzi na zarzuty Beneficjenta Zarząd WM stwierdził, że definicja nieprawidłowości nie daje podstawy do tego, aby brać pod uwagę takie okoliczności jak osiągnięty efekt i zrealizowanie celu projektu. Podkreślono związany charakter decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania, gdzie organ pozbawiony jest luzu decyzyjnego. Dla ustalenia obowiązku zwrotu nie ma dlatego znaczenia kwestia zawinienia Beneficjenta lub odpowiedzialności osób trzecich za naruszenie procedur. Za irrelewantny uznano również fakt, że o nieprawidłowościach poinformował sam Beneficjent. Zarząd WM nie miał wątpliwości, że wystąpiła szkoda dla budżetu Unii Europejskiej i miała realny charakter, ponieważ doszło do sfinansowania nieuzasadnionego wydatku, tj. wydatku niekwalifikowanego. Tłumaczenie Beneficjenta, że nie doszło do wyłudzenia środków unijnych ze względu na brak świadomego działania w celu wykorzystania tych środków – uznano za nieistotne.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze, zarzucono zaskarżonej decyzji:
II. naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1/ art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej: k.p.a.) polegające na niewyczerpującym zgromadzeniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcia sprawy, w tym z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w szczególności poprzez:
a) nieuwzględnienie okoliczności, że inwestycja pn.: "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej oraz pompowni ścieków i odcinków przyłączy kanalizacyjnych, budowa i przebudowa sieci wodociągowej oraz odcinków przyłączy wodociągowych w formule zaprojektuj i wybuduj" została w całości zrealizowana, odebrana i dopuszczona przez stosowne organy do użytkowania, a wiec został osiągnięty cel zawarcia umowy o dofinansowanie z dnia 1 grudnia 2017r. nr [...] ;
b) nieuwzględnienie okoliczności wydania decyzji nr 104/2021 z 7 października 2021r., znak: PINB.7355.il.16.JM.2021.MG zatwierdzającej projekt budowlany (decyzja legalizacyjna) oraz wydania przez Wojewodę Małopolskiego decyzji z dnia 30 września 2021r. (znak: WF-III.3241.4.42.2021) o umorzeniu w całości opłaty legalizacyjnej w kwocie 600 000 zł ze względu na interes społeczny (publiczny) oraz z uwagi na bezprawne działania osób trzecich skutkujące nałożeniem opłaty legalizacyjnej, która nie powinna obciążać Beneficjenta;
c) nieuwzględnienie okoliczności związanych z podrobieniem zaświadczeń o braku wniesienia sprzeciwu przez Wykonawcę robót budowalnych tj. konsorcjum spółek: Przedsiębiorstwo M. Sp. z o.o. z siedzibą w K., Przedsiębiorstwo K. Sp. z o.o. z siedzibą w K., N. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: Konsorcjum), reprezentowanemu przez Przedsiębiorstwo M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. i dopuszczeniu się przez niego jaki i firmę pełniącą na budowie funkcję Inżyniera Kontraktu tj. "P." Spółka Akcyjna z siedzibą w S. rażących uchybień i zaniedbań na etapie realizacji inwestycji, które to działalna i zaniechania były bezpośrednią przyczyną stwierdzenia naruszenia przez Instytucję Zarządzającą a w konsekwencji wydania decyzji o zwrocie środków oraz nieuwzględnienie wniosku o dołączenie do materiału dowodowego akt toczącego się postępowania przygotowawczego ([...]) wszczętego w wyniku zawiadomienia Burmistrza Miasta J. z dnia 19.04.2021r. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa sfałszowania dokumentów i oszustwa na szkodę Beneficjenta;
d) nieuwzględnienie faktu samodzielnego poinformowania Instytucji Zarządzającej o wykryciu podrobienia zawiadomień o braku wniesienia sprzeciwu, co może mieć wpływ na ocenę okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie, a tym samym naruszenia zasady sprawiedliwości, bezpieczeństwa i zaufania do organów państwa.
2/ art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na:
a) niewyjaśnieniu na podstawie jakich podstaw prawnych faktów oraz dowodów Zarząd WM ustalił, że mamy do czynienia ze szkodą rzeczywistą,
b) niewyjaśnieniu na podstawie jakich podstaw prawnych, faktów oraz dowodów Zarząd WM ustalił, że niezgodność z procedurami, o których mowa w art. 184 u.f.p. jest badana na dzień wypłaty środków i nie może być badana w świetle wszystkich okoliczności faktycznych w tym przede wszystkim w kontekście wydania decyzji legalizacyjnej;
c) niewyjaśnieniu na podstawie jakich podstaw prawnych, faktów oraz dowodów Zarząd WM ustalił, że wydatki są niekwalifikowane twierdząc, że "Zgodnie z wytycznymi Jednym z warunków uznania wydatku za kwalifikowalny jest to, by dotyczył on dostarczonych towarów, wykonanych usług, zrealizowanych robót" nie uwzględniając w dalszej części wywodu, że roboty zostały zrealizowane zgodnie z prawem (po wydaniu decyzji legalizacyjnej), co może mieć wpływ na uznanie wydatków za kwalifikowalne;
d) niewyjaśnieniu dlaczego Zarząd WM nie uwzględnił podnoszonych przez Beneficjenta w toku postępowania administracyjnego wniosków dowodowych w postaci materiału z dochodzenia w sprawie z zawiadomienia Burmistrza Miasta J.
3/ art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na obarczeniu Beneficjenta skutkami finansowymi zaniechania ze stron podmiotów trzecich, co narusza wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawa zasadę działania jednostki w zaufaniu do organów Państwa;
II. Naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
1/ art. 207 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 207 ust. 9 w związku z ust. 8 i oraz art. 67 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.p.r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Beneficjent wykorzystał środki europejskie z naruszeniem procedur określonych w art. 184 u.f.p. skutkujące wydaniem decyzji zobowiązującej Beneficjenta do zwrotu dofinansowania;
2/ art. 2 pkt 36 Rozporządzenia ogólnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:
a/ brak wymaganego prawem zgłoszenia robót budowlanych i zaświadczeń o braku wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno - budowlanej w dniu poniesienia wydatku nadal jest naruszeniem obwiązujących procedur mimo przewidzianej prawem krajowym instytucji legalizacji i tym samym stanowi o nieprawidłowości w rozumieniu ww. przepisu rozporządzenia ogólnego,
b/ ww. braki na dzień poniesienia wydatku miały lub mogły mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem,
3/ art. 5 ustawy z dnia 03.04.2020r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1758 – dalej: u.w.r.p.o.), poprzez jego niezastosowanie, co miało wpływ na wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania w sytuacji, gdy jego zastosowanie wyłącza stosowanie art. 207 u.f.p., a kwota odpowiadająca oszacowanej wartości korekty finansowej wynikającej z nieprawidłowości pokrywana jest ze środków budżetu państwa i nie podlega zwrotowi przez Beneficjenta,
4/ art. 67 u.f.p. w zw. z art. 54 § 1 pkt 3 i 7 oraz § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm. – dalej: O.p.) poprzez niezastosowanie skutkujące zobowiązaniem Beneficjenta do zapłaty odsetek także za okres opóźnienia w wydaniu zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz poprzedzającej ją decyzji z 13 grudnia 2022 r. r. (znak: FE-1.3160.5.2022).
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z decyzją wydaną w pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz Beneficjenta zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę Zarząd WM wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Zasadniczą kwestią sporną jest, czy w przypadku naruszenia procedur związanych z przyznaniem wsparcia ze środków Unii Europejskiej (naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 – dalej: u.p.b.), które miało miejsce w dacie składania wniosku oraz wypłaty kwot dotacji, lecz skutki naruszenia zostały usunięte przed wydaniem decyzji o zwrocie, wypłacone kwoty podlegają zwrotowi. W ocenie Sądu przyznać należy rację Beneficjentowi, że w takim przypadku nie jest on zobowiązany do zwrotu przyznanych mu i wypłaconych kwot, gdyż projektowana inwestycja została zrealizowana zgodnie z jej założeniami.
Stan faktyczny sprawy istotny dla rozstrzygnięcia zasadniczego sporu prawnego, jest co do zasady niesporny. Beneficjent złożył wniosek o wypłatę środków dotacji bez wymaganych dokumentów, czyli zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych oraz oświadczeń o braku wniesienia sprzeciwu. Przedłożone dokumenty zostały bowiem sfałszowane przez podmioty mające realizować inwestycję, o czym Beneficjent nie miał wiedzy. Po jej uzyskaniu zawiadomił odpowiednie organy, w tym również Instytucję Zarządzającą o tym fakcie. W efekcie podjętych działań uzyskano decyzję legalizacyjną oraz umorzona została opłata legalizacyjna. Nie stwierdzono żadnych innych nieprawidłowości związanych z realizacją inwestycji. Wszystkie te okoliczności znalazły wyraz w dokonanych w sprawie ustaleniach, dlatego też za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W istocie bowiem Beneficjent nie tyle zarzuca Zarządowi WM błąd w ustaleniach faktycznych, co błędną subsumcję ustalonego stanu faktycznego pod mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego.
Z treści art. 9 ust. 2 pkt 9 Ustawy wdrożeniowej wynika, że do zadań Instytucji Zarządzającej należy w szczególności odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi na zasadach określonych w u.f.p. albo w umowie o dofinansowanie projektu, albo w decyzji o dofinansowaniu projektu, w tym m.in. wydawanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa odpowiednio w art. 207 ust. 9 i art. 189 ust. 3b u.f.p. Z treści art. 24 ust. 1 Ustawy wdrożeniowej wynika z kolei, że stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11. W przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości właściwa instytucja wszczyna procedurę odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 u.f.p., a w przypadku programu EWT - zgodnie z umową o dofinansowanie projektu albo decyzją o dofinansowaniu projektu (art. 24 ust. 9 Ustawy wdrożeniowej). Do zwrotu przyznanych płatności stosuje się zatem przepisy u.f.p
W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z jego treścią – w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 – podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć nie tylko procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym (europejskim i krajowym). Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2004/13 (powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym, procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno językową, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu procedur mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów.
W celu wykazania, że spełniła się jedna z przesłanek zwrotu środków przez beneficjenta uregulowanych w art. 207 ust. 1 u.f.p., organ musi wskazać naruszenie przez beneficjenta konkretnej normy prawnej wynikającej z przepisów powszechnie obowiązującego prawa i określić, w jaki sposób zachowanie beneficjenta spowodowało naruszenie tej normy i co za tym idzie - spełnienie przesłanki zwrotu środków. Obowiązek wykazania przepisów prawa, które beneficjent naruszył swoim konkretnym zachowaniem (działaniem lub zaniechaniem), ogranicza arbitralność organów przy ocenie, czy spełniła się przesłanka zwrotu środków określona w art. 207 ust. 1 u.f.p. Jednocześnie, określając kwotę do zwrotu, organ administracyjny powinien ustalić, czy uchybienie wymienione w art. 207 ust. 1 u.f.p. stanowi nieprawidłowość w rozumieniu przepisów unijnych.
Pojęcie nieprawidłowości zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia ogólnego, do której to definicji odsyła wprost art. 2 pkt 14 Ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z zawartą tam definicją "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażania EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Nieprawidłowością jest zatem nie tylko działanie wywołujące szkodę, ale także mogące ją wywołać (szkoda potencjalna). Do popełnienia "nieprawidłowości" dochodzi wtedy, gdy naruszony został szeroko rozumiany przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, obejmujący również wytyczne, procedury, regulaminy, umowy. Należy też zauważyć, że powyższy przepis wprowadza generalną definicję nieprawidłowości, bez rozróżnienia na nieprawidłowość indywidualną i systemową, o których mowa w art. 24 ust. 1 Ustawy wdrożeniowej. Stwierdzenie nieprawidłowości nakłada na państwo członkowskie obowiązek wydania decyzji o zwrocie środków. Do postępowania w sprawie zwrotu dofinansowania zastosowanie mają również przepisy k.p.a. Wynika to z treści art. 67 u.f.p., zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kpa i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa.
Jak już wcześniej wskazano, istotne okoliczności faktyczne są bezsporne i jednoznaczne. Sprowadzają się one do tego, że Beneficjent pozyskał fundusze unijne na realizację projektu, a następnie środki te wydatkował na budowę kanalizacji na terenie gminy. Zgodnie z przepisami u.p.b., przeprowadzenie robót budowlanych w tym zakresie wymagało zgłoszenia. Odpowiednie zgłoszenia wraz z oświadczeniami zostały załączone przez Beneficjenta do składanych przez niego wniosków, warunkujących dokonanie wypłaty środków. Roboty budowlane zostały zakończone, a obiekt dopuszczony do użytkowania w związku z wydaniem decyzji legalizacyjnej. W międzyczasie wyszło jednak na jaw, że przedłożone przez Beneficjenta dokumenty w postaci zgłoszeń robót budowlanych oraz oświadczeń organu budowlanego o braku sprzeciwu, były sfałszowane.
Sąd podziela stanowisko Zarządu WM, który stwierdził, że dopełnienie formalności wynikających z Prawa budowlanego – tu: dokonanie zgłoszenia zamiaru podjęcia robót budowlanych oraz uzyskanie oświadczenia o braku sprzeciwu ze strony organu budowlanego, było jednym z warunków uzyskania dofinansowania. Obowiązek ten wynikał z powołanych przez Zarząd WM przepisów, w szczególności z art. 207 ust. 1 u.f.p., stanowi on bowiem część procedur, o których mowa w tym przepisie, których naruszenie może implikować zwrot wykorzystanych środków. Obowiązek przedłożenia zgłoszeń budowlanych wynikał ponadto wprost z zawartej przez Beneficjenta umowy. Zgodnie ze szczegółowymi regulacjami przytoczonymi szczegółowo przez organ, w szczególności z § 3 ust. 10 załącznika 10 do umowy o dofinansowanie, dofinansowanie na wydatki związane z robotami budowlanymi objętymi zgłoszeniami robót budowlanych, może być wypłacone po przedstawieniu tych zgłoszeń wraz z oświadczeniem o niewniesieniu sprzeciwu.
W sytuacji zatem, gdyby okazało się, że środki unijne zostały wypłacone pomimo braku powyższych dokumentów, żądanie zwrotu tych środków miałoby co do zasady uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie zaszła jednak okoliczność w postaci uzyskania decyzji legalizującej roboty budowlane wykonane bez odpowiedniego zgłoszenia, która to okoliczność zdaniem Sądu ma kluczowe znaczenie dla uznania wystąpienia w sprawie nieprawidłowości w rozumieniu wcześniej wskazanym, a przez Zarząd WM niesłusznie została uznana za nieistotną.
W sądownictwie administracyjnym występuje pogląd wskazujący, że celem postępowania legalizacyjnego opartego na przepisach art. 51 u.p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 167/06). Bez względu na to, czy samowola polegała na prowadzeniu robót bez pozwolenia na budowę, czy też bez wymaganego zgłoszenia prac budowlanych, wydanie takiej decyzji następuje po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznymi oraz innymi przepisami administracyjnego prawa materialnego. W każdym przypadku organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu prawidłowych ustaleń jest uprawniony do dokonania wyboru najwłaściwszej formy działań, które doprowadzą do legalizacji stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyrok WSA w Białymstoku z 19 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 594/23).
W przedmiotowej sprawie w wyniku uchybienia polegającego na przeprowadzeniu prac budowlanych bez zgłoszenia, wykonane roboty zostały poddane szczegółowej inspekcji, w wyniku czego zostały zalegalizowane, a zatem usunięto wszelkie uchybienia, które w przedmiotowej sprawie miały charakter proceduralny. Choć zatem Beneficjent przystąpił do prac budowlanych na podstawie – jak się później okazało – sfałszowanych zgłoszeń oraz oświadczeń o niewyrażeniu sprzeciwu przez organ budowlany, finalnie wykonany obiekt budowlany został zweryfikowany i uznany za zgodny z prawem, unikając w ten sposób nakazu rozbiórki.
W przedmiotowej sprawie mamy bez wątpienia do czynienia z pewnym naruszeniem postanowień umownych, wniosek o wypłatę środków został bowiem udokumentowany sfałszowanymi dokumentami. Należy jednak pamiętać, że podstawę zwrotu dotacji stanowi art. 207 ust. 1 u.f.p., który stanowi, że środki podlegają zwrotowi, jeśli zostały wykorzystane z naruszeniem procedur. Sam Zarząd WM podkreślał, że procedury o których mowa w tym przepisie, "to procedury wynikające z umów międzynarodowych lub innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków europejskich. Wobec brzmienia art. 184 u.f.p., procedury te należy rozumieć szeroko, tzn. jako ogół wszystkich procedur, ustalonych na poziomie wspólnotowym i krajowym" (str. 34 decyzji). Nie ma zatem zdaniem Sądu podstaw, aby z zakresu tych procedur wyłączyć procedurę legalizacyjną, dopuszczoną przez Prawo budowlane i stanowiącą standardowy sposób postępowania, często realizowany w praktyce.
Skoro zatem Beneficjent zainicjował dostępną procedurę w postaci postępowania naprawczego i doprowadził do sanowania wcześniejszych uchybień, uzyskując decyzję legalizacyjną, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że środki zostały wykorzystane z naruszeniem procedur. Wręcz przeciwnie, Beneficjent dostosował się w pełni do procedur wynikających z krajowego prawa budowlanego i osiągnął efekt dokładnie zbieżny z tym, który miałby miejsce w razie złożenia prawidłowych dokumentów.
Tymczasem Zarząd WM, choć prawidłowo wyłożył znaczenie terminu "procedur", o których mowa w art. 207 ust. 1, akcentując szerokość tego pojęcia, następnie w sposób nielogiczny pojęcie to zawęził, wyłączając z niego dopuszczalną i powszechną procedurę legalizacyjną. Skoro bowiem podstawą zwrotu miałoby być naruszenie przepisów prawa krajowego, czyli przepisów u.p.b., należy wziąć pod uwagę kompleksową regulację tej ustawy. Dopuszcza ona sanowanie popełnionych na etapie wykonywanych prac budowlanych uchybień, poprzez procedurę legalizacyjną. Konsekwencją wydania decyzji legalizacyjnej, jest stwierdzenie, że wykonana inwestycja odpowiada prawu. Prowadzi to do wniosku, że inwestor wykonał roboty budowlane zgodnie z prawem i formalnym potwierdzeniem takich działań, jest zalegalizowanie dotychczasowych działań.
Podkreślić w tym miejscu należy, że wydając decyzję, organ administracyjny bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Dotyczy to w szczególności decyzji nakazujących określone zachowanie, czyli takiej jak w niniejszej sprawie, która nakazała zwrot wypłaconych środków. Zarząd WM miał zatem obowiązek wziąć pod uwagę, że decyzja legalizacyjna została wydana i przyjąć, że przedmiotowa inwestycja wykonana została zgodnie z prawem. Inna sytuacja miałaby miejsce wówczas, gdyby prawo krajowe nie dopuszczało możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Tylko w takim przypadku zasadne byłoby stwierdzenie, że inwestycja zrealizowana została sprzecznie z prawem, czyli z naruszeniem procedur. Jeżeli jednak dopuszczono możliwość usunięcia popełnionych uchybień i to już nawet po zakończeniu inwestycji, uznać należy, że decyzja legalizacyjna potwierdza zgodność wykonanych robót z prawem. Zdaniem Sądu o naruszeniu procedur można by mówić w niniejszej sprawie wtedy, gdyby Beneficjent nie skorzystał z postępowania naprawczego. W takiej sytuacji, trwałby bowiem stan samowoli budowlanej, który bez wątpienia dawałby powód dla żądania zwrotu dotacji.
W tym miejscu warto wskazać na wyrok NSA z 12 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3597/15, powołany zresztą w zaskarżonej decyzji, w którym to wyroku stwierdzono, że "procedury wynikające z dokumentów niemających charakteru przepisów powszechnie obowiązujących nie mogą, co jest oczywiste, zmieniać procedur wynikających z takich przepisów". Choć w przedmiotowej sprawie zawarta przez strony umowa nie eliminowała ustawowej procedury legalizacyjnej, uczynił to jednak Zarząd WM, twierdząc, że uzyskana – zgodnie z procedurą budowlaną – decyzja legalizacyjna, nie ma żadnego znaczenia, tylko z tego powodu, że została wdrożona po złożeniu wniosku o dotację. Postępując w ten sposób Zarząd WM wydał decyzję o zwrocie dotacji nie tylko z eliminacją skutków ustawowej procedury legalizacyjnej, ale także w oparciu o stan faktyczny aktualny na dzień złożenia wniosku o dotację, podczas gdy winien uwzględniać stan faktyczny aktualny na dzień wydawania rozstrzygnięcia. Wtedy zaś wszelkie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia ogólnego były – jak wskazał sam organ – ostatecznie i prawomocnie wyeliminowane.
Kolejnym istotnym aspektem jest odpowiedź na pytanie, co w świetle analizowanego przepisu oznacza, że środki zostały "wykorzystane" z naruszeniem procedur. Zwrot normatywny "wykorzystania środków" Zarząd WM sprowadził de facto do "uzyskania środków". Cała argumentacja ograniczała się bowiem do tego, że w dniu złożenia wniosku oraz wypłaty dofinansowania konieczne było dysponowanie prawidłowymi dokumentami budowlanymi. Fakt, że uchybienie to zostało skutecznie wyeliminowane w późniejszym terminie, nie miał w ocenie Zarządu WM żadnego znaczenia. Zdaniem Sądu nie można natomiast zasadnie twierdzić, że środki są wykorzystane w momencie złożenia wniosku o dofinansowanie, czy nawet później, z dniem ich wypłaty. Pojęcie to zbliża się raczej do podnoszonego przez Beneficjenta osiągnięcia celu dofinansowania, który w przedmiotowej sprawie został zrealizowany.
Potwierdza to wyrok WSA w Olsztynie z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 94/22, w którym stwierdzono, że kwalifikowalność poniesionych wydatków oceniana jest również w trakcie realizacji projektu oraz po jego zakończeniu. Powyższe orzeczenie zostało przytoczone przez Zarząd WM z interpretacją, że nie oznacza on, iż organ może sobie wybrać dowolny moment, na który będzie dokonywał oceny kwalifikowalności wydatków. Następnie na taki właśnie – dowolny moment (złożenia wniosku o dofinansowanie) – Zarząd WM tej oceny dokonał, pomijając całkowicie następcze wydarzenia.
W przedmiotowej sprawie mamy zatem zdaniem Sądu do czynienia z sytuacją, gdzie Beneficjent uzyskał środki z naruszeniem pewnych procedur, w związku jednak z eliminacją tych uchybień w wyniku zastosowania dostępnej procedury legalizacyjnej, nie można uznać, że środki te zostały finalnie "wykorzystane" z naruszeniem procedur. Bezspornie Beneficjent zbudował kanalizację, która została oddana do użytkowania.
Nawiązując do definicji nieprawidłowości wyrażonej w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia ogólnego, który to przepis ma zasadnicze znaczenia dla ustalenia zasadności zwrotu wypłaconych środków, zauważyć trzeba, że aby orzec o zwrocie środków, niezbędne jest wykazanie, że naruszenie procedur ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1515/18). W tym aspekcie zasadny okazał się zarzut skargi, że Zarząd WM nie wykazał, iż w budżecie Unii wystąpiła szkoda. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie dostarcza w tym zakresie satysfakcjonującej argumentacji. Wskazując w nim na konieczność zaistnienia przesłanki szkody, wyjaśniono, że szkoda może mieć charakter rzeczywisty lub potencjalny. Nie uzasadniono natomiast w sposób prawidłowy, dlaczego w przedmiotowej sprawie ta przesłanka – szkoda rzeczywista - została zdaniem Zarządu WM spełniona.
Zarząd WM stwierdził, że "w przedmiotowej sprawie szkoda dla budżetu Unii Europejskiej wystąpiła i ma niewątpliwie realny charakter, ponieważ doszło do sfinansowania nieuzasadnionego wydatku, tj. wydatku niekwalifikowanego". Rozumowanie to jest jednak zdaniem Sądu nieuprawnione w świetle art. 2 pkt 36 Rozporządzenia ogólnego. Otóż zgodnie z tym przepisem nieprawidłowość to każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. A zatem nie każde naruszenie prawa stanowi nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu, ale wyłącznie takie, które powoduje lub może powodować szkodę dla budżetu.
Powyższa wykładnia znalazła już wcześniej odzwierciedlenie w orzecznictwie. Przykładowo NSA w wyroku z 15 września 2015 r., sygn. akt II GSK 2370/14 stwierdził, że przy orzekaniu o zwrocie środków nie można poprzestać wyłącznie na ustaleniu, że doszło do ich wydatkowania z naruszeniem procedur, ale konieczne jest również stwierdzenie czy i w jaki sposób to naruszenie wpłynęło na możliwość chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego UE, gdyż nie każda nieprawidłowość będzie powodować konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania. Aby zatem orzec o zwrocie środków niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie: po pierwsze musi zaistnieć naruszenie procedur, a po drugie ich naruszenie spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE (por. wyrok NSA z 11 października 2018 r., sygn. akt I GSK 2162/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 63/21).
Tymczasem analiza stanowiska Zarządu WM prowadzi do wniosku, że jego zdaniem samo wystąpienie naruszenia prawa automatycznie świadczy o powstaniu szkody, i to do tego rzeczywistej. Taka interpretacja nie znajduje jednak uzasadnienia w brzmieniu analizowanego przepisu. Wyraźnie przewidziano w nim dwa odrębne zdarzenia. Po pierwsze musi nastąpić naruszenie procedur, zaś po drugie musi powstać szkoda, rozumiana jako obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Ponadto musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem procedur oraz powstałą szkodą. Organ administracyjny domagając się zwrotu środków wszystkie te okoliczności powinien wykazać. W rozpatrywanej sprawie Zarząd WM wskazał, że mamy do czynienia ze szkodą rzeczywistą. Oznacza to, że jest ona w pełni wyliczalna. Nie podano już jednak w jaki sposób rozumieć należy pojęcie szkody (nieuzasadnionego wydatku), lecz również nie wskazano w jaki sposób została ona wyliczona. Całość argumentacji w tym przedmiocie sprowadza się do stwierdzenia, że skoro naruszono procedury, to powstała szkoda. Stanowiska takiego nie można jednak zaaprobować, gdyż oznaczałoby ono pominięcie jednej z przesłanek nieprawidłowości. Gdyby je podzielić, już samo naruszenie procedur automatycznie prowadziłoby do ziszczenia się drugiej przesłanki, czyli szkody. Tymczasem są to dwie odrębne przesłanki, których nie można ze sobą utożsamiać, gdyż wówczas część przepisu byłaby zbędna. Wystarczającym byłoby bowiem jedynie wykazanie naruszenia procedur, co byłoby równoznaczne z powstaniem szkody. Nie byłoby również potrzeby wykazywania związku pomiędzy naruszeniem procedur i powstaniem szkody. Tymczasem wszystkie te elementy muszą zostać wykazane, aby żądanie zwrotu wypłaconych środków było zasadne.
Zdaniem Sądu w realiach rozpatrywanej sprawie nie można mówić o wystąpieniu szkody i to tym bardziej szkody rzeczywistej. Należy mieć bowiem na względzie, że środki unijne zostały skutecznie wykorzystane na zrealizowanie celu, na który zostały udzielone, czyli zostały wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem. Na skutek wydania decyzji legalizacyjnej nie ma obaw, że wzniesione obiekty budowlane w postaci urządzeń kanalizacyjnych będą podlegały rozbiórce i nie będą mogły być eksploatowane. Sytuacja wyglądałaby odmiennie, gdyby na skutek stwierdzonych nieprawidłowości doszło np. do rozebrania wzniesionej za środki unijne kanalizacji. Środki unijne zostałyby wówczas wydane na kanalizację, która została rozebrana i nie byłoby żadnych wątpliwości, że oznacza to szkodę rzeczywistą. Podobna sytuacja miałaby miejsce, gdyby Beneficjent nie wszczął postępowania naprawczego, co oznaczałoby, że stan prawny wzniesionych obiektów jest niepewny. Wtedy można by obawiać się, że szkoda w budżecie Unii powstanie w przyszłości, co równałoby się z istnieniem tzw. szkody potencjalnej. W niniejszej sprawie stan faktyczny wygląda jednak inaczej. Kanalizacja została zbudowana, jest eksploatowana, a jej stan prawny jest obecnie w pełni prawidłowy i usankcjonowany prawnie, do tego w sposób ostateczny i prawomocny.
Przez szkodę w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia ogólnego rozumieć należy rozumieć uszczerbek majątkowy w budżecie Unii, który spowodowany został wypłatą środków na zrealizowanie konkretnego zamierzenia, które nie powstało, czyli wydatek był nieuzasadniony. Nie został zatem zrealizowany cel udzielonej dotacji. Wprawdzie Zarząd WM powołuje orzecznictwo sądów administracyjnych, z których wynika, że samo zrealizowanie projektu, nie świadczy o tym, że szkoda nie powstała. Zaznaczyć jednak należy, że stanowisko takie wyrażone zostało na gruncie naruszenia przepisów ustawy o zamówieniach publicznych oraz dotyczyło tzw. szkody potencjalnej. Jest to istotna różnica w porównaniu z realiami występującymi w niniejszej sprawie. Naruszenie regulacji zamówień publicznych zawsze może bowiem prowadzić do tego, że możliwym byłoby wyłonienie wykonawcy, który zrealizowałby zamierzoną inwestycję z wykorzystaniem mniejszej ilości środków unijnych, czyli taniej. W takim zaś przypadku możliwe jest powstanie szkody potencjalnej. Tymczasem w niniejszej sprawie Zarząd WM nie tylko stwierdził, że mamy do czynienia ze szkodą rzeczywistą, choć jej nie wykazał, lecz również nie powołał się na jakiekolwiek naruszenia w zasadności wydatkowania środków. Innymi słowy, nie zostało stwierdzona, aby wydatki na realizację inwestycji poniesiono w sposób nieuzasadniony. Cała inwestycja wykonana została zgodnie z jej założeniami. W konsekwencji nie można do rozpatrywanej sprawy odnosić poglądów orzecznictwa sformułowanych w odmiennym stanie faktycznym i prawnym.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia interesu społecznego należy wskazać, że obowiązek uwzględniania tego interesu wynika z art. 7 kpa, który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że "art. 7 kpa in fine ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy" (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II GSK 696/16, wyrok WSA w Krakowie z 7 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 1805/11, wyrok WSA w Warszawie z 24 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1704/11 oraz wyroki NSA: z 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1032/10, oraz z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 366/11).
Orzekający w niniejszej sprawie Sąd powyższy pogląd podziela. Należy jednak podkreślić, że uwzględnienie zasady interesu społecznego stanowi zasadę ogólną postępowania administracyjnego i z tego względu jej zastosowania przy wydawaniu decyzji związanych nie można a priori wykluczyć. Oczywiście w przypadku takich decyzji uwzględnienie tej zasady nie może powodować naruszenia prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 lipca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 746/11). W przedmiotowej sprawie nie chodzi jednak o odstąpienie z uwagi na interes społeczny od zastosowania pewnej normy prawnej, a raczej o uwzględnienie tej zasady przy rozstrzyganiu sprawy, w której istotne okoliczności faktyczne nie zostały wprost uregulowane w umowie, na podstawie której udzielono Beneficjentowi dofinansowania, ani w przepisach prawa powszechnie obowiązujących. W żadnej z tych regulacji nie ma bowiem mowy o skutkach legalizacji naruszeń procedur budowlanych. Analizując zatem wykładnię przepisów mających zastosowanie w sprawie, koniecznym jest odwołanie się do omawianej zasady ogólnej.
Odpowiadając zatem na pytanie, w jakim momencie należy uwzględnić naruszenie procedur, wobec braku jednoznacznej odpowiedzi wprost wyrażonej w normach prawa materialnego, uwzględnić należy skutki społeczne związane z wydaniem decyzji. Nie będzie w takim przypadku mowy o orzekaniu sprzecznie z wyraźnie brzmiącym przepisem prawa, lecz o dokonanie takiej wykładni, która interes społeczny uwzględni, tym bardziej, że jak już wcześniej zaznaczono, zasada ta nie została wyłączona przy decyzjach związanych. Biorąc zatem pod uwagę skutki społeczne wydanej decyzji, możliwość korzystania z wybudowanej kanalizacji przez mieszkańców gminy, jak również fakt, że w sprawie podmioty niezależne od Beneficjenta popełniły przestępstwo, które skutkowało wszczęciem procedury zwrotu środków, za zasadną w realiach rozpatrywanej sprawy, pomijając nawet wywody w tej kwestii wcześniej przedstawione, uznać należy interpretację zgodnie z którą, ocena naruszenia procedur powinna zostać wzięta pod uwagę według stanu z dnia wydawania decyzji o zwrocie. W tym jednak dniu funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja legalizacyjna, która sanowała wcześniej popełnione uchybienia i z uwzględnieniem której za zasadne uznać należy stwierdzenie, że wykonane prace budowlane, nie naruszają przepisów u.p.b.
Z tych wszystkich względów za wadliwe Sąd uznał zobowiązanie Beneficjenta do zwrotu środków uzyskanych na pokrycie wydatków związanych z wykonanymi pracami budowlanymi. Zarzuty naruszenia prawa materialnego postawione w pkt II. 1 i 2 okazały się zatem zasadne.
Rację miał natomiast Zarząd WM żądając zwrotu dofinansowania na pokrycie kosztów obsługi projektu przez Inżyniera Kontraktu w zakresie nadzoru nad pracami, co do których stwierdzono opisane w stanie faktycznym uchybienia. Rzeczą oczywistą jest, że przedłożenie sfałszowanych dokumentów uchybia obowiązkom wynikającym z łączących strony umowy i stanowi naruszenie procedur, o których mowa była wcześniej. Pokrycie wynagrodzenia nierzetelnego kontrahenta uszczupliło bez wątpienia budżet Unii, powodując szkodę. Beneficjent bronił się w tym zakresie twierdząc, że nie ponosi winy za działanie profesjonalnego podmiotu oraz że sam poinformował organ o dostrzeżonych nieprawidłowościach. Nie ma jednak zdaniem Sądu żadnego uzasadnienia dla tego, aby wynagrodzenie tak działającego podmiotu były finansowane ze środków unijnych.
Odnosząc się do tej kwestii, nie sposób jednak przypisać bezpośredniej winy Beneficjentowi w tym, że sam nie sprawdził, czy wymagane zgłoszenia zostały wniesione. Miał on bowiem podstawy do tego, że posiłkując się Inżynierem Kontraktu, spełnienie wszelkich formalności będzie należycie nadzorowane. Nie sposób bowiem pominąć okoliczności, że w sprawie doszło do popełnienia przestępstwa, gdzie to Beneficjent był w istocie poszkodowanym. Trudno z góry zakładać, że wyłoniony kontrahent dopuści się przestępstwa i z góry podejmować w tym celu środki zaradcze.
Za niezasadny uznany został natomiast zarzut naruszenia art. 5 u.w.r.p.o. Obowiązujący stan epidemii nie miał bowiem wpływu na uzyskanie podstawowych informacji dotyczących braku sprzeciwu w wykonywaniu robót budowlanych. Można ją było bowiem uzyskać w innej formie, aniżeli bezpośrednia wizyta w odpowiednim organie właściwym w tej kwestii. Wbrew jednak stanowisku Zarządu WM, stawiając ten zarzut Beneficjent "nie przyznał się" do popełnionych uchybień. Został on sformułowany z tzw. "ostrożności procesowej" na wypadek, gdyby podstawowe zarzuty okazały się niezasadne.
Wreszcie za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawiał zarzut naruszenia art. 67 u.f.p. w zw. z art. 54 § 1 pkt 3 i 7 oraz § 2 O.p.
Zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych ze środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Jednocześnie u.f.p. nie reguluje autonomicznie zasad naliczania odsetek za zwłokę, dlatego biorąc pod uwagę odesłanie zawarte w art. 67 w zw. z art. 207 ust. 1 u.f.p., należy sięgnąć do odpowiednich przepisów zawartych w O.p. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Gd 1628/15).
Zgodnie natomiast z art. 54 § 1 pkt 3 O.p. odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia następnego po upływie terminu, o którym mowa w art. 139 § 3, do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu odwoławczego nie została wydana w terminie, o którym mowa w art. 139 § 3 tj. w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, zaś w sprawie, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Ponadto na mocy art. 54 § 1 pkt 7 O.p. odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego do dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
W przedmiotowej sprawie zarówno decyzja organu wydana w pierwszej, jak i drugiej instancji wydana została z przekroczeniem powyższych terminów. Wniosek Beneficjenta o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do Zarządu WM 28 grudnia 2022r. i zgodnie z art. 139 § 3 O.p. powinien być rozpatrzony w terminie 3 miesięcy, tj. do 28 marca 2023 r. Tymczasem decyzja z 11 lipca 2023 r. została doręczona pełnomocnikowi Beneficjenta 20 lipca 2023 r. Również decyzja Zarządu WM z 13 grudnia 2022 r. poprzedzająca zaskarżone rozstrzygnięcie została doręczona Beneficjentowi 14 grudnia 2022 r., a zatem po upływie 3 miesięcy od wszczęcia postępowania.
Zarząd WM winien wziąć powyższe okresy opóźnienia pod uwagę, traktując je jako przerwy w naliczeniu odsetek. Ewentualnie powinien wyjaśnić w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że do opóźnienia w wydaniu decyzji przyczyniła się strona lub jej przedstawiciel lub opóźnienie powstało z przyczyn niezależnych od organu (art. 54 § 2 O.p.). Żadne jednak wywody w tym zakresie nie zostały poczynione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na etapie rozpatrywania skargi, Sąd nie jest władny do "zastąpienia" Zarządu WM w uzasadnieniu tej istotnej okoliczności. Przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W takim zaś przypadku, nawet jeżeli w odpowiedzi na skargę zawarte zostaną rozważania co do istotnych okoliczności, które nie były przedmiotem analizy w uzasadnieniu decyzji, Sąd nie może się do nich odnieść. Nie kontroluje bowiem zgodności z prawem odpowiedzi na skargę, która ze swej istoty nie może także służyć uzupełnieniu uzasadnienia decyzji o elementy, które nie zostały w nim zawarte. Omówione uchybienie prowadzi także do wniosku, że doszło również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie decyzji nie obejmuje jednego z jej elementów, czyli wykazania, że w sprawie nie doszło do przerw w naliczeniu odsetek.
Z tych wszystkich powodów zaskarżona decyzja została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu, Zarząd WM weźmie pod uwagę zawartą powyżej ocenę prawną, w szczególności wykładnię art. 2 pkt 36 Rozporządzenia ogólnego co do wystąpienia nieprawidłowości w kontekście wydania decyzji legalizacyjnej i konieczności wykazania szkody w budżecie unijnym, jak również związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem procedur a szkodą.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 935 ze zm.). Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi w kwocie 64 885 zł oraz wynagrodzenie pełnomocników Beneficjenta (25 000 zł), którego wysokość obliczona została na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).