I SA/Kr 272/24

I SA/Kr 272/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Głowacki
Waldemar Michaldo
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Opłata targowa
Sygn. powiązane
III FSK 1427/24 - Wyrok NSA z 2025-03-27
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 849
art. 15 ust. 1, art. 19 pkt 1 lit a. i pkt 2
Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity
Dz.U. 2023 poz 40
art. 2 ust. 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
|Sygn. akt I SA/Kr 272/24 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 kwietnia 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas (spr.), Sędziowie: WSA Piotr Głowacki, WSA Waldemar Michaldo, Protokolant: specjalista Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2024 r., sprawy ze skargi B. B. na uchwałę Rady Miasta Nowy Targ z dnia 27 listopada 2023 r. nr LVIII/659/2023 w przedmiocie opłaty targowej skargę oddala.
Uzasadnienie
Rada Miasta Nowy Targ podjęła uchwałę nr LVI11/659/2023 z dnia 27 listopada 2023 roku w sprawie wprowadzenia opłaty targowej, jej wysokości oraz zasad pobierania na terenie miasta Nowy Targ, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późniejszymi zmianami) i art. 15 ust. 1, art. 19 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023r. poz. 70 z późn. zm.) oraz art. 47 § 4a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2023r. poz. 2383 z późn. zm.).
Rada Miasta uchwaliła, co następuje:
§ 1. Wprowadza się opłatę targową na terenie miasta Nowy Targ.
§ 2. 1. Ustala się wysokość dziennych stawek opłaty targowej należnej od osób fizycznych, od osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej dokonujących sprzedaży na targowiskach w Nowym Targu, zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej uchwały.
Wysokość dziennej opłaty targowej od sprzedaży określonej w § 2 bez względu na ilość wystawionych sztuk, rodzaju sprzedaży lub ilości zajętej powierzchni do sprzedaży nie może przekroczyć maksymalnej dziennej stawki opłaty targowej w kwocie 1096 zł 39 gr.
Powierzchnia zajęta pod sprzedaż oznacza powierzchnię zajętą przez sprzedającego i towary przez niego sprzedawane oraz urządzenie (obiekt), z którego dokonuje się sprzedaży, a także powierzchnię zajętą przez towary znajdujące się wokół tego urządzenia (obiektu).
Przy obliczaniu należności z tytułu opłaty targowej powierzchnię, zajętą pod sprzedaż zaokrągla się w taki sposób, że końcówkę do 0,5m2 pomija się, a większą niż 0,5m 2 podwyższa się do pełnego metra kwadratowego.
W przypadku, gdy powierzchnia zajęta pod sprzedaż wynosi mniej niż 1 m 2, opłatę targową pobiera się w wysokości należnej za 1 m 2.
W przypadku, gdy dla danej sprzedaży właściwa jest więcej niż jedna stawka opłaty targowej, stosuje się stawkę wyższą.
§ 3. Ustala się następujące strefy targowisk i miejsc wyznaczonych do handlowania:
Plac targowy przy ul. [...]
Pozostałe tereny
§ 4. Zwalnia się z opłaty targowej sprzedaż:
dokonywaną na imprezach masowych o charakterze artystyczno-rozrywkowym i sportowym,
dokonywaną na imprezach o charakterze charytatywnym, religijnym z wyjątkiem dni 1 i 2 listopada,
prac artystycznych z zakresu malarstwa, grafiki, rysunku, rzeźbiarstwa oraz prac rękodzieła artystycznego wykonywaną i sprzedawaną osobiście,
3. dokonywaną na terenach zajętych na podstawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie Miasta na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 645 z późn. zm.),
§ 5. 1. Opłatę targową pobiera się w drodze inkasa - przez inkasentów wymienionych w załączniku nr 2 do uchwały.
2.Obowiązek uiszczenia opłaty targowej powstaje z chwilą przybycia (przyjazdu) na plac targowy oraz wystawienia i zaoferowania do sprzedaży towaru lub rzeczy.
Opłata targowa płatna jest gotówką do rąk inkasenta w dniu dokonywania sprzedaży, który na potwierdzenie przyjętej opłaty wydaje pokwitowanie lub na rachunek Urzędu Miasta Nowy Targ.
Pokwitowaniem wniesionej opłaty targowej jest kwit opłaty targowej nakładu Urzędu Miasta Nowy Targ lub potwierdzenie dokonania przelewu na rachunek Urzędu Miasta Nowy Targ.
§6.1. Wynagrodzenie dla inkasentów wymienionych w załączniku nr 2 wynosi 25% dla inkasentów wymienionych w pkt.1-7,. Inkasent wymieniony w pkt. 8 będący jednostka budżetową Gminy Miasta Nowy Targ, obowiązki inkasenta będzie wykonywał bez wynagrodzenia.
2. Inkasenci wymienieni w załączniku nr 2 do uchwały od 1-7 w trakcie wykonywania obowiązków służbowych w pracy w Urzędzie Miasta nie będą pobierać inkasa.
§ 7. Uiszczenie opłaty targowej nie zwalnia od odpowiedzialności za naruszenie przepisów porządkowych.
§ 8. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta.
§ 9. Z dniem wejścia w życie niniejszej uchwały traci moc Uchwała Nr XLVIII/520/2022 Rady Miasta w Nowym Targu z dnia 28 listopada 2022 roku w sprawie wprowadzenia opłaty targowej, jej wysokości oraz zasad pobierania na terenie miasta Nowy Targ.
§ 10. Uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2024r. W załączniku mr 1 do powyższej uchwały określono dzienne stawki opłaty targowej przy sprzedaży luzem od każdej wystawionej sztuki koni, bydła, trzody (1 złoty), Przy sprzedaży prowadzonej bezpośrednio z wozu konnego ( 5 złotych od wozu), samochodu, przyczepy ( 15 lub 25 złotych) , przy sprzedaży obnośnej z ręki, kosza lub wiadra (1 lub 3 złote) przy sprzedaży z wózka ręcznego lub roweru ( 3 złote), przy sprzedaży środków transportowych ( 3, 5 lub 10 złotych od sztuki) Ponadto stawkę opłaty targowej za metr kwadratowy powierzchni przy sprzedaży z przenośnego straganu, stolika, namiotu handlowego lub innego urządzenia handlowego oraz obiektu budowlanego nie będącego budynkiem w rozumieniu prawa budowlanego.
Na końcu załącznika zamieszczono uwagę, że przeliczona kwota opłaty nie może być wyższa od ustawowej maksymalnej stawki opłaty targowej w wysokości 1096 zł 39gr
Skargę na powyższą uchwałę wniosła skarżąca B. B. zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie:
prawa materialnego, a mianowicie art. 15 ust. 1 oraz art. 19 pkt 1 ppkt a) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 84 Konstytucji RP w zw. z art. 168 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady przyzwoitej legislacji i poprzez określenie w uchwale przedmiotu opodatkowania i podstawy opodatkowania odmiennie od wskazanego w ustawie, pomimo, że te podstawowe elementy konstrukcji podatku mogą być określone tylko w ustawie, a rada gminy w uchwale może jedynie określić wysokość stawki podatkowej;
oraz art. 15 ust. 1 i 2, art. 16 oraz art. 19 pkt 3) upoi w związku z art. 32 ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP poprzez dozwolenie w uchwale na brak równości opodatkowania poszczególnych podmiotów niejednakowego traktowania podmiotów charakteryzujących się tą samą istotną cechą, różnicowanie podmiotów wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej opartej na regule proporcjonalności i niezależnie od zasady zdolności świadczenia i to bez uzasadnienia w tym zakresie.
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu podkreślono, że zaskarżona uchwała wbrew obowiązującym i opisanym powyżej przepisom zmienia przedmiot opodatkowania wskazany w art. 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, wprowadzając w tym zakresie jeszcze więcej niejasności oraz statuuje nową podstawę opodatkowania. Co do zasady w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazuje się, że wprowadza ona jedynie (zgodnie z zakresem opisanym w art. 19 pkt 1) "wysokość dziennych stawek opłaty targowej należnej od osób fizycznych, od osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej dokonujących sprzedaży na targowiskach w Nowym Targu, zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej uchwały", jednak załącznik do uchwały zmienia de facto określony w ustawie przedmiot opodatkowania oraz podstawę opodatkowania wskazując, że wprowadzone stawki zależne są od ilości sztuk sprzedawanych zwierząt lub pojazdów; ilości wozów, samochodów, platform, przyczep z których dokonuje się sprzedaży, ilości osób sprzedających, ilości wózków, rowerów itp. z których dokonuje się sprzedaży oraz powierzchni zajętego placu targowego pod urządzenie lub obiekt, z którego dokonuje się sprzedaży;
W ocenie skarżącego analiza tej uchwały wraz z jej załącznikiem prowadzi do wniosku, że uchwała ta nie tylko wprowadza zupełnie nową podstawę opodatkowania, ale także w całkowicie odmienny sposób niż w ustawie kształtuje przedmiot opodatkowania. Zgodnie z uchwałą bowiem przedmiotem i podstawą opodatkowania nie jest dokonywanie sprzedaży na targowisku (przez osoby fizyczne, prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej), ale faktycznie: ilość wystawionych na targowisku do sprzedaży sztuk określonych w uchwale zwierząt, ilość wozów konnych, samochodów, platform, przyczep samochodowych ciągnikowych, z których dokonuje się sprzedaży, liczba osób dokonująca sprzedaży obnośnej z ręki, kosza, wiadra itp., ilość wózków ręcznych, z których rowerów itp., z których dokonywana jest sprzedaż, powierzchnia zajętego placu targowego pod urządzenie lub obiekt, z którego dokonuje się sprzedaży, liczba sprzedawanych środków transportowych. Same określenia w załączniku: stawka od wozu, stawka od osoby, stawka od wózka, roweru, stawka od każdej sztuki wskazują, że jest to określenie podstawy opodatkowania (czyli ujęty ilościowo przedmiot opodatkowania).
Skarżąca podniosła, że jest to bardzo istotna zmiana przedmiotu opodatkowania w stosunku do określonej w ustawie. Zaskarżona uchwała nie wprowadza jedynie wysokości stawek opłaty targowej, ale w nieuprawniony sposób zmienia całkowicie konstrukcję tej opłaty. Przyjmowanie jako podstawy opodatkowania powierzchni zajętej pod sprzedaż na targowisku jest dość powszechnym unormowaniem w uchwałach rady gmin, jednak nie znaczy to, że jest to unormowanie zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Podstawę opodatkowania w przypadku innych podatków w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych wyraźnie określono, np. w podatku od nieruchomości jest to: powierzchnia nieruchomości, powierzchnia użytkowa lub wartość, o której mowa w przepisach o podatkach dochodowych, przy opłacie reklamowej są to: fakt umieszczenia tablicy/urządzenia reklamowego oraz wielkości pola powierzchni tablicy lub urządzenia reklamowego służących ekspozycji reklamy.
Uzasadniając zarzut naruszenia równości opodatkowania wskazano, że na płaszczyźnie uchwały brak jest jakichkolwiek podstaw do wprowadzenia przez uchwałodawcę zróżnicowania stawek opłaty targowej w zależności od tego z jakiego urządzenia handlowego [samochodu, platformy, przyczepy samochodowej ciągnikowej, wozu konnego, "z ręki", kosza, wiadra, wózka roweru, straganu, stolika, namiotu handlowego lub innego urządzenia handlowego oraz obiektu budowlanego niebędącego budynkiem w rozumieniu prawa budowlanego, za powierzchnię zajętego placu targowego pod urządzenie lub obiekt, z którego dokonuje się sprzedaży), czy luzem - dokonywana jest sprzedaż - patrz załącznik nr 1 do uchwały punkty 1 do 6
Nie ma także podstaw do różnicowania stawki w zależności od tego co stanowi przedmiot sprzedaży z danego urządzenia handlowego tj.: z przenośnego straganu, stolika, namiotu handlowego lub innego urządzenia handlowego oraz obiektu budowlanego niebędącego budynkiem w rozumieniu prawa budowlanego. Jeśli są to warzywa, owoce, grzyby nabiał, żywe kwiaty, to stawka co do zasady jest niższa - przez cały rok 1 zł lub 1,50 [w zależności od miejsca handlu) zamiast odpowiednio 1,50 zł [lub w okresie zimowym 0,50 zł), czy 4,50 zł - patrz załącznik nr 1 punkt 5 i 6. Podkreślono także, nie ma podstaw do różnicowania wysokości opłaty w zależności od tego jaki pojazd jest sprzedawany.
Ponadto podkreślono, że w uchwale brak jest uzasadnienia przesłanek wprowadzenia odrębnych stawek opłaty.
Wskazano także, że na płaszczyźnie ustawy, po pierwsze, zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 upoi opłatą targową niekoniecznie opodatkowane są usługi gastronomiczne, czy też sprzedaż wyprodukowanych przez sprzedawcę wyrobów (takich jak lody, ale pojawiają się również opinie, że też takich wyrobów jak np. rękodzieło). Podmioty świadczące (sprzedające) te usługi/wyroby, pomimo, że tak naprawdę nie są w żadnej innej szczególnej sytuacji, jak pozostali kupcy, którzy sprzedają towar, zostali uprzywilejowani i wyłączeni z grona podatników opłaty targowej.
Zarzucono także, że art. 16 upoi wprowadza zwolnienie od opłaty targowej tych podmiotów, które są podatnikami podatku od nieruchomości w związku z przedmiotami opodatkowania położonymi na targowiskach. Celem ustawodawcy było zwolnienie z tej opłaty podmiotów, które płacą już inny podatek, czyli podatek od nieruchomości, tak aby ciężar podatkowy nie był zbyt duży. Biorąc jednak pod uwagę skalę podatku od nieruchomości w stosunku do opłaty targowej, obciążenie tą drugą jest wielokrotnie większe. Maksymalna stawka podatkowa podatku od nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej wynosi odpowiednio w skali roku w 2024 : w przypadku gruntu: 1,34 zł za 1 m2 jego powierzchni, budynku: 33,10 zł za 1 m2 jego powierzchni, budowli 2% wartości budowli. Natomiast maksymalna zwaloryzowana stawka opłaty targowej określona w art. 19 pkt) ppkt a) upoi to aż 1096,39 zł za dzień.
Na podstawie uchwały NR L/561/2023 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 15 listopada 2023 roku w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości stawka podatkowa podatku od nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej wynosi odpowiednio w skali roku: w przypadku gruntu: 1,10 zł za 1 m2 jego powierzchni, a budynku: 24 zł za 1 m2 jego powierzchni.
Dysproporcja jest ogromna, a podatek od nieruchomości nie rekompensuje gminie tego zwolnienia. Zarówno podatnik podatku od nieruchomości, jak i inny dokonujący sprzedaży na targowisku osiągają taką samą «korzyść» z przedmiotu opodatkowania - sprzedaży na targowisku, a z tytułu samej własności nieruchomości [co do której płaci podatek], czerpie inne korzyści (czynsz dzierżawny, opłaty za udostępnienia targowiska i urządzeń itp.
Skarżąca podniosła, że jest mieszkańcami miasta N. i prowadzą działalność gospodarczą, na targowisku przy ul. [...] na terenie miasta Nowy Targ. Wprowadzenie przedmiotowej nowej uchwały, ze względu na brak precyzyjności uchwały i naruszenia przez nią zasad konstytucyjnych skarżący nie wie, w jakiej wysokości ma wnosić opłatę targową, a także co stanowi przedmiot oraz podmiot opodatkowania. Opłata targowa w przypadku drobnych handlowców, jak skarżący, w sposób zasadniczy obciąża ich budżet, a prowadzący działalność powinny mieć pewność co do warunków ich prowadzenia, a także obowiązujących obciążeń fiskalnych w danym roku. Dlatego skarżący ma uprawnienie do wniesienia przedmiotowej skargi ze względu na naruszenie jego interesu prawnego.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Nowy Targ wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ podniósł, że różnicując wysokość stawek podatkowych w zależności od przedmiotu sprzedaży dokonywanej na targowisku, czy też formy tej sprzedaży, rada gminy (w tym wypadku Rada Miasta Nowy Targ) "ustala wysokość" opłaty targowej, a więc wykonuje wprost uprawnienia przydane jej z mocy art. 168 Konstytucji RP oraz 9 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.
Zróżnicowanie w zaskarżonej uchwale wysokości obciążenia opłatą targową poprzez uzależnienie jej od przedmiotu lub sposobu sprzedaży nie powoduje niepewności podmiotów zobowiązanych do jej uiszczenia, co do tego kto, za co i ile opłaty targowej ma uiścić - tj. podstawowe parametry omawianej daniny publicznej są niezmienne i wynikają z regulacji ustawy, podczas gdy dokonane zróżnicowanie nie powoduje w żadnej mierze wykroczenia poza ustawowe ramy (rozszerzenia zakresu, czy też rozmiaru obciążenia daniną publiczną).
Organ podniósł, że Rada Miasta Nowy Targ uchwalając zaskarżoną uchwałę nie dokonała żadnego rozszerzenia przedmiotu opodatkowania, lecz ustalała stawki opłaty skarbowej w ramach określonego ustawą przedmiotu (zachowania) obciążonego opłaty targowej - sprzedaży na targowisku.
W ocenie organu działanie Rady Miasta Nowy Targ nie dość, że nie pogarsza w żadnej sytuacji prawnej podmiotów obowiązanych do uiszczania opłaty targowej, lecz zgoła sytuację tą poprawia. Jeśli by bowiem uznać - jak uczyniono to w skardze - że rada gminy nie jest uprawniona do zróżnicowania stawek opłaty targowej w zależności od rodzaju lub formy dokonywania sprzedaży, oznaczałoby to iż jedynym działaniem przysługującym radzie gminy byłoby bądź to podjęcie, bądź też rezygnacja z podjęcia uchwały o nałożeniu opłaty targowej. Sensem przyznania jednostkom samorządowym możliwości kształtowania wysokości podatków i opłat lokalnych jest zaś właśnie to, by umożliwić im - w ramach zakreślonych ustawą - elastyczne kształtowanie "lokalnych" ciężarów publicznych, dostosowujące je do realiów danej wspólnoty samorządowej. Sprzeczne z tym założeniem byłoby przyjęcie, że jednostka samorządowa nie może reagować na potrzeby swych mieszkańców oraz specyfikę uwarunkowań lokalnych, czego wyrazem jest zaś m.in. właśnie obciążenie mniejszymi stawkami sprzedaży "drobnej", w stosunku do sprzedaży "profesjonalnej".
Uchwała nie wprowadza odmiennych niż określone w Ustawie przedmiotów opodatkowania, a jedynie je precyzuje, przyporządkowując różnym rodzajom (przejawom) czynności "sprzedaży na targowisku" różne stawki opłaty targowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również, zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zarówno przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi, jak i przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) nie wprowadzają innych kryteriów kontroli aktów prawa miejscowego, aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zaznaczyć nadto trzeba, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została w oparciu o treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Należy przy tym podnieść, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Odnosząc się do pojęcia "aktów prawa miejscowego" wskazać należy, że pod pojęciem tym należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała stanowiąca w niniejszej sprawie przedmiot skargi zawiera wszystkie elementy charakteryzujące akt prawa miejscowego.
Kolejną kwestią podlegającą badaniu przez Sąd jest legitymacja skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004 oraz S. Prutis, Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, 2005, s. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01).
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.
Na gruncie niniejszej sprawy skarżący B. B. wskazała, że jest kupcem handlującym na Placu Targowym, którego dotyczą postanowienia zaskarżonej uchwały. Powyższe wynika jednoznacznie z treści pisma N. Spółki z o.o. z siedzibą w N.z dnia 14 lutego 2024 r. (k. 16 akt) oraz znajdującego się na k. 15 wypisu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy stwierdzić należy, że zarzuty skargi są nieuzasadnione.
W szczególności nie można uznać, że uchwała narusza art. 15 ust. 1 oraz art. 19 pkt 1 ppkt a) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 84 Konstytucji RP w zw. z art. 168 Konstytucji RP poprzez uchybienie zasady przyzwoitej legislacji i poprzez określenie w uchwale przedmiotu opodatkowania i podstawy opodatkowania odmiennie od wskazanego w ustawie. Zdaniem skarżących te podstawowe elementy konstrukcji podatku mogą być określone tylko w ustawie, a rada gminy w uchwale może jedynie określić wysokość stawki podatkowej.
Powyższa kwestia była już wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy czym stanowisko sądów w tej materii jest całkowicie odmienne od koncepcji prezentowanej w skardze. Z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych wynika bowiem jednoznacznie, że w ramach granic wyznaczonych przez art. 15 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1785 ze zm.), zgodnie z którym rada gminy może wprowadzić opłatę targową, którą pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach, z zastrzeżeniem ust. 2b oraz art. 19 pkt 1 lit. a tej ustawy, który daje radzie gminy kompetencję do określenia w drodze uchwały zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokość stawek opłaty targowej, która jednak nie może być wyższa od kwoty określonej w tym przepisie, gminy mają swobodę ustalania obciążeń podatkowych i mogą realizować własną politykę lokalną w tym zakresie, a zasadniczo jedynym ustawowym ograniczeniem w ustalaniu przez gminy stawek opłaty targowej jest zakaz przekraczania stawek maksymalnych określanych na każdy rok przez Ministra Finansów w formie obwieszczenia w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono wyraźnie możliwość ustalenia różnych stawek opłaty targowej na różnych targowiskach, w różny sposób i co do odmiennych asortymentów sprzedawanych towarów. Nie ma więc żadnych podstaw aby twierdzić, że ustawodawca pozbawił radę gminy możliwości zróżnicowania opłaty targowej w zależności np. od sposobu dokonywania sprzedaży czy też rodzaju sprzedawanego towaru (tak np. NSA w wyroku z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt I FSK 984/13, którym uchylono wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt l SA/Łd 826/12, wyroki NSA z dnia 14 października 1993 r., sygn. akt SA/Po 73/93, z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1233/07, z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 232/10, z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 1615/11, z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 1218/16 i z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 733/97).
Prawo gminy do różnicowania stawek opłaty wynika także z art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym statuującym zasadę samodzielności gminy oraz art. 168 Konstytucji RP. Samodzielność gminy oznacza, że w granicach wynikających z ustaw nie jest ona podporządkowana czyjejkolwiek woli oraz że w tych granicach podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie własną wolą, wyrażoną przez jej organy pochodzące z wyboru. Samodzielność ta wynika zatem z granic określonych przez ustawy, które precyzyjnie ustalają zakres przedmiotowy, w którym samodzielność ta ma miejsce. Z kolei z art. 168 Konstytucji RP wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. W tym kontekście art. 19 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych upoważnia rady gmin do określania zasad (reguł) postępowania przy ustalaniu opłaty targowej. Ustalenie wobec tego stawki opłaty targowej w różnej wysokości dla różnych przedmiotów sprzedaży czy też sposobów sprzedaży wynika wprost z upoważnienia ustawowego. To zaś wskazuje na realizację normy wynikającej z art. 168 Konstytucji.
Co do zasady zatem rada gminy jest uprawniona do podjęcia uchwały różnicującej stawki opłaty z uwzględnieniem ustalonych przez siebie kryteriów. Powyższe pozwala gminie wpływać, przez kształtowanie pożądanej w danym czasie miejscowej polityki podatkowej, na lokalną gospodarkę, zapewniając swobodę w reagowaniu na bieżące potrzeby zbiorowe lokalnej społeczności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt 1 SA/Kr 1246/16, CBOSA). Potrzeby te mogą dotyczyć różnych sfer życia społecznego, czy gospodarczego. Uchwała organu gminy podlega jedynie badaniu pod względem zgodności z prawem a nie celowości, rzeczywiste zatem przesłanki podjęcia uchwały, o ile mieszczą się w granicach przepisów prawa, nie mogą być skutecznie kwestionowane.
Należy przy tym podkreślić, że zróżnicowanie stawek opłaty targowej jest kontynuacją wcześniejszych zasad ustalania opłaty wynikających z wcześniejszych uchwał. Podlegały one kontroli sądowej (III SA/Kr 320/18) w której nie zakwestionowano praktyki Rady Miasta Nowy targ w tym zakresie
Nie jest zasadny również zarzut nieokreślenia stawki opłaty dla usług gastronomicznych. Ustawodawca nie nałożył bowiem na gminę wyraźnego określenia stawki podatku w takiej wysokości. Istotne jest zatem czy działalnie podmiotu obciążonego opłatą mieści się w pojęciu sprzedaży. O powstaniu obowiązku opłatowego decyduje wyłącznie sprzedaż produktów gotowych ("na wynos").
Nie jest zasadny także podniesiony w skardze zarzut nadmiernej wysokości opłat w stosunku do stawek podatku od nieruchomości. Nie można bowiem zapominać, że daniny te mają odmienny charakter. Opłaty targowe są naliczane dziennie i to od osoby zobowiązanej zależy czy danego dnia dokonuje sprzedaży na targowisku, czy nie. Natomiast podatek od nieruchomości nie wiąże się bezpośrednio ze sprzedażą w danym dniu ale z samym posiadaniem nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
-----------------------
Sygn. akt I SA/Kr 272/24
2