III SA/Wr 98/24

III SA/Wr 98/24 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Chołuj po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. w B. na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego z 20 grudnia 2023 r. nr DEFR-O-III.44.142.2023 w przedmiocie wydania ostatecznej informacji pokontrolnej postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 19 stycznia 2024 r. S. w B. (dalej: strona skarżąca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego (dalej: organ) z 20 grudnia 2023 r. nr DEFR-O-III.44.142.2023 w przedmiocie wydania ostatecznej informacji pokontrolnej. Ostateczną informację pokontrolną — po zakończeniu przeprowadzonej kontroli — wydała Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 (dalej: IZ) działająca w ramach Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego.
W uzasadnieniu wskazała, że znane jest jej stanowisko sądów administracyjnych, iż ostateczna informacja pokontrolna nie podlega zaskarżeniu i że zaskarżyć można jedynie decyzję wydaną w trybie art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2023 r., poz. 1270) — dalej: u.f.p., stanowiącą o kwocie do zwrotu. Jednakże według strony skarżącej, organ nie zamierza takiej decyzji wydać. Wynika to z zapisu, który zamieścił w informacji pokontrolnej, w którym nakazuje stronie skarżącej pomniejszyć wnioskowaną kwotę płatności o kwotę obejmującą wysokość 10% faktycznych wydatków kwalifikowanych związanych z realizacją trzech umów, w których organ dopatrzył się nieprawidłowości. Zatem, jak dalej podnosi strona skarżąca, istnieją przesłanki do zastosowania przez organ art. 207 ust. 10 u.f.p., który stanowi, że decyzji nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem. Tym samym, według strony skarżącej, została ona pozbawiona możliwości skutecznej ochrony swoich praw w tym prawa do sądu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres właściwości sądów administracyjnych wyznaczają art. 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 259) — dalej p.p.s.a. Zgodnie więc z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje zatem orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Ze względu na to, każdą wniesioną skargę sąd administracyjny poddaje kontroli pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Strona skarżąca wzięła udział w postępowaniu konkursowym o dofinansowanie projektu "Zwiększenie jakości i dostępności usług zdrowotnych w walce z pandemią COVID-19 w zakresie porad udzielanych pacjentom w następstwie powikłań po przebytym COVID-19 w Szpitalu św. Łukasza przez zakup niezbędnego sprzętu medycznego" organizowanym przez organ. W wyniku pozytywnej oceny wniosku, 27 grudnia 2022 r. doszło do zawarcia umowy o dofinansowanie projektu. 13 września 2023 r. IZ wszczęła planowaną kontrolę w trakcie realizacji projektu. W jej wyniku 17 listopada 2023 r. wydała informację pokontrolną, w której poinformowała o pomniejszeniu wartości wydatków kwalifikowanych projektu w taki sposób, że w przypadku trzech z czterech umów na zakup sprzętu medycznego, każdą z nich pomniejszono o 10% faktycznych wydatków kwalifikowanych związanych z realizacją umowy. IZ uzasadniła to stwierdzonymi w trakcie kontroli naruszeniami ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. 2023 r., poz. 1605). Dalej wskazała, że stwierdzenie nieprawidłowości wynikający z art. 24 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2020 r., poz. 818) — dalej: ustawa wdrożeniowa, nakłada na organ obowiązek obniżenia wartości wydatków kwalifikowanych.
Do powyższej informacji pokontrolnej strona skarżąca złożyła zastrzeżenia w trybie art. 25 ust. 3 ustawy wdrożeniowej.
Dnia 20 grudnia 2023 r. organ — działając przez IZ — wydał ostateczną informację pokontrolną, w której poinformował stronę skarżącą o nieuwzględnieniu zastrzeżeń do informacji pokontrolnej oraz o braku możliwości wniesienia zastrzeżeń do ostatecznej informacji pokontrolnej.
Rozpoznając powyższą sprawę Sąd uznał, że zaskarżone pismo stanowiące ostateczną informację pokontrolną z 20 grudnia 2023 r. nie stanowi żadnego z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1, 2, 3, 4a, 4b, 5, 6 p.p.s.a., nie jest skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, również § 2a art. 3 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Ostateczna informacja pokontrolna w ocenie Sądu nie jest również innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem, za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006, postanowienia NSA: z 18 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 472/21, z 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 408/23, postanowienie WSA w Krakowie z 17października 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 792/23).
Jak już wyżej wspomniano, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich ustaw, na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., zalicza się ustawę wdrożeniową, która nie przewiduje możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego od ostatecznej informacji pokontrolnej. W myśl art. 23 ust. 1 ustawy wdrożeniowej beneficjent jest obowiązany poddać się kontroli oraz audytowi w zakresie prawidłowości realizacji projektu. Stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości wiąże się z koniecznością podjęcia działań korygujących, polegających na pomniejszeniu wydatków kwalifikowalnych we wniosku beneficjenta o płatność lub na nałożeniu korekty finansowej. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 9 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej przed zatwierdzeniem wniosku o płatność, IZ dokonuje pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta o kwotę wydatków poniesionych nieprawidłowo. Z kolei zgodnie z pkt 2 wymienionego przepisu w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 u.f.p.
Kontrola w przedmiotowej sprawie dotyczyła prawidłowości udzielania zamówień i nastąpiła w trakcie realizacji projektu. Była prowadzona przed zatwierdzeniem wniosku o płatność w projekcie, w ramach którego udzielono zamówienia publicznego. Wniosek o płatność obejmujący wydatki poniesione z naruszeniem ustawy p.z.p. nie został przedłożony na dzień zakończenia kontroli. W związku z czym zastosowanie znajdzie art. 24 ust. 9 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. W takim przypadku, jeżeli beneficjent nie zgadza się ze stwierdzeniem wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej oraz pomniejszeniem wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność, może — zgodnie z art. 24 ust. 10 ustawy wdrożeniowej — zgłosić umotywowane pisemne zastrzeżenia, a przepisy art. 25 ust. 2-12 ustawy wdrożeniowej stosuje się odpowiednio. Zastrzeżenia rozpatruje instytucja kontrolująca. Po rozpatrzeniu zastrzeżeń, sporządza ostateczną informację pokontrolną, zawierającą skorygowane ustalenia kontroli lub pisemne stanowisko wobec zgłoszonych zastrzeżeń wraz z uzasadnieniem odmowy skorygowania ustaleń. Ostateczna informacja pokontrolna jest przekazywana podmiotowi kontrolowanemu (art. 25 ust. 8 w zw. z art. 24 ust. 10 ustawy wdrożeniowej). Do ostatecznej informacji pokontrolnej oraz do pisemnego stanowiska wobec zgłoszonych zastrzeżeń nie przysługuje możliwość złożenia zastrzeżeń (art. 25 ust. 11 ustawy wdrożeniowej).
Sąd podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2018 r. sygn. akt I GSK 3118/18, że stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy wdrożeniowej do aktów czy pism wydanych w trakcie procedury kontrolnej nie znajduje zastosowania art. 104 § 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r., poz. 572) wprowadzający ogólną zasadę załatwiania spraw przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji. We wskazanym powyżej postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował ponadto, że dochodzenie w ramach sytemu zaliczkowego zwrotu kwoty stwierdzonej nieprawidłowości odbywa się na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych. Art. 207 ust. 1, 8 i 9 u.f.p. stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W takich przypadkach instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu właściwy organ wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.
W rozpoznawanej sprawie należy podkreślić, że przyznane środki na czas przeprowadzania kontroli przez IZ nie zostały przekazane, zatem — jak słusznie podnosi strona skarżąca — nie ma podstaw do wydania decyzji określającej kwotę do zwrotu. Nie oznacza to jednak, że strona skarżąca pozbawiona jest możliwości obrony swoich praw, w tym drogi sądowej. W treści ostatecznej informacji pokontrolnej IZ informuje beneficjenta (stronę skarżącą), jakie są jej ustalenia i zobowiązuje go do pomniejszenia wydatków kwalifikowanych o kwotę wydatków poniesionych nieprawidłowo. Samo stwierdzenie nieprawidłowości i pomniejszenie dotacji nie rodzi bezpośrednio publicznoprawnego zobowiązania do jej zwrotu (tym samym, do pomniejszenia kwoty do wypłaty). Zgodnie z art. 207 ust. 8 u.f.p., instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem ma kompetencje do wezwania go do zwrotu środków lub pomniejszenia wnioskowanej kwoty wydatków kwalifikowanych, a po bezskutecznym upływie terminu, na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy wdrożeniowej uprawniona jest do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu środków lub decyzję o konieczności pomniejszenia przyznanej kwoty środków i taką decyzję beneficjent może zaskarżyć do sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie mieści się we właściwości sądu administracyjnego, i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 p.p.s.a.