I SA/Kr 255/23

I SA/Kr 255/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-08-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Inga Gołowska /przewodniczący/
Michał Niedźwiedź /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Sygn. powiązane
I GSK 409/24 - Wyrok NSA z 2025-07-03
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Inga Gołowska Sędziowie: WSA Grzegorz Klimek WSA Michał Niedźwiedź (spr.) Protokolant: starszy referent Kinga Bryk po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej skargę oddala.
Uzasadnienie
1. C. sp. z o.o. w Ł. (dalej również jako: Wnioskodawca, Spółka, Skarżąca) zwróciła się do Prezydenta Miasta Krakowa (dalej również jako: Organ) o udzielenie dotacji na rok 2023 dla prowadzonych przez siebie szkół, w tym dla Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych [...], wskazując liczbę uczniów.
W dniu 19 stycznia 2023 r. Organ przekazał na rachunek bankowy Skarżącej dotację oświatową za styczeń 2023 r. na podstawie której Skarżąca ustaliła , iż stawka na słuchacza Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych jest mniejsza niż 3 zł miesięcznie gdy w roku poprzedzającym była znacznie wyższa.
2.1. Pismem z dnia 17 lutego 2023 r. Skarżąca zaskarżyła powyższą czynność dokonaną przez Prezydenta Miasta Krakowa w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy: Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych [...] w K. w 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej czynności Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. w zw. 26 §2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U z 2022 r . poz. 2082; dalej jako u.f.z.o.) w zw. z art. 1 ust 1 , 3, 4, 9, 10,11, 14 , art. 10 art. 11 art. 1 art. 170 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r. poz. 1082; dalej jako u.p.o.) poprzez ustalenie miesięcznej stawki dotacji na 1 słuchacza w kwocie 2,64 zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły,
2. art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483; dalej: Konstytucja), poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy: Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych
[...] w K. w 2023 r. oraz o zasądzenie od Organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że jest organem prowadzącym Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych tj. szkołę niepubliczną, dla której wypłacana jest dotacja oświatowa, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o.
W dniu 19 stycznia 2023 r. organ dotujący przekazał na rachunek bankowy Skarżącej dotację oświatową za styczeń 2023. Na tej podstawie Skarżąca ustaliła, iż stawka na słuchacza Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych wynosi poniżej 3 zł.
W ocenie Skarżącej ustalenie bieżącej stawek dotacji na poziomie kilku złotych, stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Działanie takie powoduje, iż cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne. Co więcej, takie działanie stanowi także przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych. Skarżąca wskazała , że przy założeniu, że w szkole kształci się 200 słuchaczy, a stawka dotacji określona w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. wynosi niecałe 3 zł na słuchacza, szkoła pod koniec miesiąca otrzyma dotację w wysokości w przybliżeniu 500 zł miesięcznie. Za te środki szkoła winna zapewnić kilkunastu nauczycieli zatrudnionych na umowie o pracę z minimalnym wynagrodzeniem (aktualnie 3490 zł miesięcznie), którzy zrealizują minimum programowe, dyrektora szkoły oraz niezbędną obsługę oraz lokale. W ocenie Skarżącej są to środki, które nie pozwolą na pokrycie nawet ułamkowej części tych kosztów i nie pozwalają w ogóle na prowadzenie działalności dydaktycznej przez szkołę. Powyższe prowadzi do wniosków, iż szkoła, przy ustaleniu tak niskiej stawki dotacji nie jest w stanie pokryć kosztów swojego utrzymania. Takie ustalenie kwoty dotacji powoduje bowiem w istocie przerzucenie całości kosztów kształcenia na organy prowadzące szkoły - tj. podmioty prywatne. Nawet jeśli koszty te będą rekompensowane w ramach dotacji za efekt, która jest wypłacana w zasadzie 2 razy do roku, skutkuje tym, iż Skarżąca zmuszona będzie kredytować działalność publiczną i finansować działanie szkoły zaliczkowo z własnych środków, a dotacja za efekt stanowić będzie swego rodzaju rekompensatę.
Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe: "Prowadzenie szkoły łub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182, oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą". Powyższe oznacza, iż jest to działalność deficytowa i nie nastawiona na osiąganie zysku, a organy prowadzące szkoły niepubliczne tj. licea ogólnokształcące dla dorosłych i szkoły policealne realizują zadnie publiczne danej jednostki samorządu terytorialnego - w tym wypadku powiatów. Mając na względzie sformułowane w art. 70 Konstytucji RP powszechne prawo do nauki koniecznym jest zaś udział władz publicznych w finansowaniu sektor oświaty spoza sektora finansów publicznych zgodnie z obowiązującymi przepisami i w sposób umożliwiający realizację tego zadania. Następnie Skarżąca powołała się również na komentarz do art. 70 Konstytucji.
Skarżąca wskazała nadto, że ustalona wysokość miesięcznej dotacji oświatowej w 2023 r. stanowi o fikcji realizacji przez państwo ustawowego obowiązku dofinansowania działalności szkół niepublicznych prowadzonych przez prywatne podmioty, które to podmioty realizują w imieniu państwa zadania publiczne w postaci prowadzenia szkół i realizacji w nich działalności edukacyjnej. Powyższe nie może być akceptowane i jest niedopuszczalne w procesie legislacyjnym aktu niższego rzędu w stosunku do ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jakim jest rozporządzenie. Strona wypełniła obowiązki nałożone na nią w ustawie finansowanie zadań oświatowych. Przekazanie jej dotacji w kwocie tak niskiej stanowi natomiast iluzoryczne wykonanie obowiązku finansowania działalności edukacyjnej szkoły.
Zdaniem Strony, działania Organu nie usprawiedliwia fakt, iż ustalona stawka dotacji zgodna jest z przepisami Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Takie bowiem uregulowanie sprzeczne jest z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ustawą prawo oświatowe oraz z Konstytucją. W związku z tym organ winien był ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły.
Skarżąca podkreśliła, że czynność polegająca na ustaleniu wysokości kwoty należnej dotacji jest czynnością administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kognicji sądów administracyjnych.
2.2. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
Wskazał, że czynność Prezydenta Miasta Krakowa w postaci ustalenia wysokości dotacji którą Skarżąca otrzymuje odbywa się w oparciu o art. 26 ust 2 Ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W konsekwencji organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma w tym zakresie żadnej dowolności bowiem kwota ta wynika wprost z podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2023r.
Organ wyjaśnił sposób określenia subwencji. W związku z faktem, iż ustawa budżetowa na 2023 r. została ogłoszona po 1 grudnia 2022 r., na początku roku, tj. do miesiąca pierwszej aktualizacji zgodnie z art. 45 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zakresie kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, ustala się z uwzględnieniem kwoty subwencji przewidzianej w roku bazowym. Powyższe oznacza, że w styczniu 2023 r. stawka dotacji została określona na podstawie kwot subwencji za 2022 r. i algorytmu podziału subwencji na rok budżetowy 2023, który stanowi załącznik do Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz. U. poz. 2820). W związku z otrzymanymi w ramach Systemu Informacji Oświatowej metryczkami subwencji oświatowej dla Gminy Miejskiej Kraków na rok 2022, oraz dodatkowymi metryczkami wynikającymi z kalkulacji kwoty na podwyżki dla nauczycieli (Kwota Al) i podwyżki dla nauczycieli stażystów i kontraktowych (kwota A3), a także algorytmem podziału części oświatowej na rok A 2023, kwota roczna dotacji na ucznia wyniosła 31,63 zł, (stawka miesięczna 2,64 zł)
Wskazana kalkulacja wysokości dotacji w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla Gminy Miejskiej Kraków zostanie zaktualizowana w miesiącu pierwszej aktualizacji ( art. 43 ust. 2 pkt 1 u.f.z.o), a dotychczas wypłacona dotacja zostanie wyrównana do nowej rocznej kwoty dotacji czyli 34,53 zł (stawka miesięczna 2,88 zł)
Organ podkreślił, że Skarżący nie kwestionuje prawidłowości wyliczeń poczynionych przez organ dotujący na podstawie algorytmu podziału subwencji na rok budżetowy 2023 zawartego w Rozporządzeniu MEiN z dnia 22 grudnia 2022 r., natomiast kwestionuje treść tego rozporządzenia, które jego zdaniem jest niezgodne z aktami prawa wyższego rzędu, a więc nie powinno być stosowane.
Podstawą udzielenia przedmiotowej dotacji jest przytoczony na wstępie art. 26 ust. 2 ustawy dofinansowaniu zadań oświatowych, który stanowi wprost o wysokości dotacji, która powinna być równa kwocie przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla Gminy. Zatem skoro przepis rangi ustawowej wprost odsyła w kwestii ustalenia wysokości dotacji do części oświatowej subwencji toorgan nie ma możliwości ustalenia kwoty dotacji w inny sposób. W tym miejscu wskazać należy, że na podstawie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, co oznacza brak dowolności i arbitralności działania oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem. W kwestii zaś finansowania działalności niepublicznych szkół dla dorosłych ze środków publicznych wskazać należy, że ustawa o finansowaniu zadań oświatowych wprowadziła model dwustopniowego dofinansowania tych szkół. Szkoły te poza dotacją, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (za uczestnictwo w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w miesiącu) otrzymują również dotację na podstawie art. 26 ust. 5 tej ustawy, a więc w przypadku liceum na ucznia, który uzyskał świadectwo dojrzałości (dotacją za tzw. efekt kształcenia). Model ten został wprowadzony ustawą o finansowaniu zadań oświatowych z założeniem stopniowego odchodzenia od dotowania dorosłych uczniów za ich uczestnictwo w zajęciach, na rzecz premiowania efektów kształcenia mierzonego liczbą uczniów zdających egzaminy maturalne, czy zawodowe.
Dalej Organ podkreślił, że dokonał wypłaty dotacji naliczonych za dany miesiąc zgodnie z przedłożonymi przez Skarżącego informacjami.
Sposób ustalania wysokości dotacji na rok 2023 określają - w sposób wiążący Organ udzielający dotacji - przepisy Ustawy (art. 26 i nast. Ustawy - w zależności od rodzaju placówki oświatowej), a także rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz.U. poz. 2820) - zwanego dalej Rozporządzeniem.
W przypadku dotacji należnej dla Skarżącego zastosowanie ma tu art. 26 ust. 2 Ustawy, który stanowi, że niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku dotacji należnej Skarżącemu to zatem zapisy Rozporządzenia są kluczowe dla określenia wysokości należnej dotacji.
Nadto organ podkreślił, że dotacja za tzw. "efekt kształcenia" jest wypłacana w terminie 30 dni od dnia złożenia przez szkołę odpowiedniego wniosku wraz z wymaganym zaświadczeniem oraz kopią świadectwa ukończenia szkoły(art. 26 ust. 6 u.f.z.o.). Na złożenie takiego wniosku szkoła ma 12 miesięcy (33 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o.) i to ona decyduje, kiedy taki wniosek złoży, a więc kiedy te pieniądze otrzyma. Dotacja ta może być przeznaczona również na refundację kosztów za okres 4 lat poprzedzających rok, w którym szkoła otrzyma dotację. Co więcej Skarżący uczestniczył w konsultacjach w sprawie projektu ww. rozporządzenia, a zatem miał wiedzę już w listopadzie 2022 r., o planach dotyczących zmiany sposobu dofinansowania szkół w 2023 r. W ocenie organu taki sposób finansowania jest bardzo korzystny dla szkół pod względem finansowym. Stopniowe odchodzenie od finansowania uczestnictwa ucznia w zajęciach na rzecz dotacii za efekt kształcenia w pełni rekompensuje trudności związane z odchodzeniem od modelu finansowania za uczestnictwo na model finansowania za efekt.
Organ zwrócił uwagę, że rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2022 w załączniku - Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2022 roku określało sposób podziału subwencji dla typu szkoły którą wskazał w skardze Skarżący.
W konsekwencji wniesiono o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
3.1. Na wstępie co do kwestii kognicji Sądu, należy wpierw przywołać art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.
Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.).
3.2. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
3.3. Zauważyć należy, ze skarga Strony w zbliżonej sprawie była już przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia z dnia 16 maja 2023 r., I SA/Bd 118/23; wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stanowisko zawarte w ww. wyroku Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zatem posłuży się argumentacją w nim zawartą.
3.4. W pierwszej kolejności konieczne było rozważenie przez Sąd dopuszczalności skargi. Z ugruntowanego w doktrynie stanowiska wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które:
1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;
2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;
3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną;
4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania;
5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19).
W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ustalenie należnej Stronie dotacji oświatowej. Podstawą prawną takiej czynności była zaś ustawa o finansowaniu zadań oświatowych (wcześniej wspomniana jako u.f.z.o), która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Przepis ten wyraźnie wskazuje, że czynności organu związane z ustaleniem wysokości dotacji lub ich przekazaniem, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 28 lipca 2020 r., I SA/Rz 310/20, samo przekazanie (wypłata) dotacji jest wynikiem pewnego procesu, w ramach którego najpierw dochodzi do ustalenia wysokości przysługującej danemu podmiotowi dotacji. Tak więc przedmiotowa wypłata jest rezultatem określonego rodzaju kalkulacji, których zasady zostały wyraźnie sprecyzowane w przepisach omawianej ustawy. Zatem czynność przekazania dotacji jest poprzedzona stosowaniem przepisów prawa, którego prawidłowość powinna podlegać kontroli sądu.
Ponadto za uznaniem przekazania (wypłaty) dotacji za czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., świadczy również to, że czynność ta spełnia warunki wyżej wskazane, tj.:
- nie jest decyzją lub postanowieniem,
- ma charakter indywidualny (odnosi się do konkretnego adresata – skarżącej),
- podjęta została na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji,
- podjęta została w zakresie administracji publicznej, w ramach jednostronnego działania uprawnionego organu, wykonującego zadania z tego zakresu.
Dodatkowo warto zauważyć, że ustawodawca w przepisie art. 47 u.f.z.o. posłużył się odesłaniami, jednak jedynie w zakresie wskazania (konkretyzacji) organu dotującego i dotacji. Stosownie do § 156 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie normatywnym można posłużyć się odesłaniami, jeżeli zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych. Nie do zaakceptowania byłoby natomiast przyjęcie, że skoro regulacja art. 47 u.f.z.o. nie zawiera odesłania do art. 34 tej ustawy, to – pomimo wyraźnego wskazania – czynność przekazania dotacji nie stanowi czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Problematyka dotycząca rozstrzygnięcia administracyjnego lub cywilnego charakteru czynności związanych z ustaleniem wysokości i wypłatą dotacji oświatowych była przedmiotem sporów zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie. Na mocy art. 47 u.f.z.o. kwestia ta została jednak wyraźnie uznana za czynność z zakresu administracji publicznej, podlegająca kognicji sądów administracyjnych. Za prawidłowe należy zatem uznać podejście, że wypłata jest finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu, dokonanego na podstawie konkretnych regulacji prawnych, do stosowania których uprawniony jest organ administracji. Takie stanowisko zaprezentował też m.in. w cyt. już wyroku z 28 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 310/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 403/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 14 października 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 572/20, a także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 1414/20 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 53/21.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2021 r., sygn. akt I GSK 701/21, aprobując pogląd wyrażony w sprawie I GSK 1730/20, uwypuklił, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Z treści art. 47 u.f.z.o. nie wynika zatem jakiekolwiek ograniczenie co do kategorii czynności, które podlegają tej regulacji. Tak więc czynności organu dotującego polegające na ustaleniu wysokości dotacji jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych.
W świetle powyższego Sąd przyjął, że skarga jest dopuszczalna, a wniosek Organu o jej odrzucenie uznał za niezasadny.
3.5. Poza tym skarga została wywiedziona w terminie. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
W realiach rozpatrywanego przypadku należało przyjąć, czego organ nie kwestionował, że czynność wypłaty dotacji nastąpiła, jak wskazano w skardze w dniu 19 stycznia 2023 r., stąd skarga z dnia 17 lutego 2023 r. (data podpisu elektronicznego i wpływu do Organu) została złożona z zachowaniem terminu ustawowego.
3.6. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności, Sąd nie znajduje podstaw do uwzględnienia sformułowanych w skardze zarzutów.
Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.
Warunki i sposób przekazania dotacji wynika z regulacji zawartych w art. 33 i 34 u.f.z.o. Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2023 r. określony został w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2820).
Z niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego wynika, że w styczniu 2023 r. organ dotujący dokonał zaktualizowania stawki dotacji na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych i ustalił, że do czasu aktualizacji kwoty dotacji, miesięczna kwota na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych wynosi 2,64 zł.
Skarżąca nie kwestionuje samej metody dokonanych obliczeń i jej wyniku. Utrzymuje natomiast, że ustalenie bieżącej stawek dotacji na poziomie poniżej 3 złotych (kiedy w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie ponad 60 zł miesięcznie) stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Działanie takie powoduje w ocenie Spółki, że cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne, co więcej, takie działanie stanowi także przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych i prowadzi do naruszenia konstytucyjnego prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Skarżąca podniosła, że ustalenie stawki dotacji na poziomie niecałych 3 zł uniemożliwia bieżące funkcjonowanie szkoły. W jej ocenie regulacje zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. są sprzeczne z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz z Konstytucją, dlatego też Organ był zobowiązany do niestosowania przepisów rozporządzenia.
W ocenie Sądu argumentacja Skarżącej nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, że eksponowany w skardze udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych, urzeczywistnia konstytucyjnie umocowane powszechne prawo do nauki. Trzeba jednak podkreślić – na co zwracają uwagę komentatorzy Konstytucji – że mimo, iż szkoły niepubliczne mogą być finansowane przez władze publiczne, dofinansowanie takie nigdy nie może być pełne, ale jedynie częściowe, co wynika z literalnego brzmienia art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji. Zawarte w art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji odesłanie do uregulowania materii dofinansowania szkół niepublicznych w ustawie oznacza konsekwentnie, że ustawodawcy pozostaje znaczny margines swobody regulacyjnej pozwalającej na zróżnicowanie pomocy finansowej dla szkół niepublicznych ze środków publicznych w zależności np. od rodzaju szkoły i jej charakteru. W świetle art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji postawić można tezę, że w Konstytucji nie ma wyrażonego wprost obowiązku każdorazowego dofinansowania każdej szkoły niepublicznej, tym bardziej, że większość z takich szkół ma ściśle komercyjny charakter i ich działalność gospodarcza tak jak każda inna może wiązać się z ryzykiem niepowodzenia finansowego. Publiczne szkoły powinny być docelowo finansowane w całości lub zdecydowanej części ze środków publicznych.
Jak zauważono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2013 r. (K 16/13, OTK-A 2013, Nr 9, poz. 135), użyte w art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji słowo "udział" samo w sobie nie implikuje żadnego konkretnego poziomu finansowania, gdyż "udział" z definicji może być mniejszy lub większy. Przesądza jedynie, że wkład państwa musi osiągnąć jakiś stopień minimalny (tak aby w ogóle zjawisko dofinansowywania szkół niepublicznych miało miejsce, bo inaczej art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji byłby niezrealizowanym upoważnieniem konstytucyjnym) i równocześnie nie może osiągnąć poziomu maksymalnego (całkowitego finansowania, to bowiem prowadziłoby do zrównania szkół publicznych ze szkołami niepublicznymi). Z art. 70 ust. 3 Konstytucji nie wynika więc prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności, a w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne, gdyż podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa na ich założycielach, a nie na władzy publicznej (zob. szerzej komentarz do art. 70 Konstytucji w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86 pod red. prof. dr hab. Marka Safjana, dr hab. Leszka Bosek, Warszawa 2016).
Dotacji oświatowej dla szkół niepublicznych nie można uznać za prawo nabyte, które raz przyznane w określonej wysokości trwa niezmiennie w kolejnych latach. Zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych może zostać uzależnione, nie tylko od rodzaju szkoły i jej charakteru, ale również od jakości oferowanych usług edukacyjnych. Z uzasadnienia projektu rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (na podstawie którego została wyliczona dotacja przekazana Skarżącej 20 stycznia 2023 r.) wynika, że prawodawca założył zoptymalizowanie finansowania niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych, przewidując że w roku 2023 będą kontynuowane rozwiązania projakościowe odnoszące się do niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, tj. zwiększenie finansowania "za zdany egzamin", a zmniejszenie środków naliczanych "za uczestnictwo w zajęciach". Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy.
Warto przy tym podkreślić, że zoptymalizowanie finansowania w ramach subwencji niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych było wynikiem m.in. uwag Najwyższej Izby Kontroli, która wniosła o rozważenie zmian w zakresie dotowania szkół niepublicznych, stwierdzając, że pożądaną jakość kształcenia można by osiągnąć, uzależniając udzielenie dotacji lub jej wysokość od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia. Zmiany finansowania niepublicznych szkół dla dorosłych ujęto w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki obowiązującym od 1 stycznia 2023 r. w taki sposób, aby w przypadku gdy uczeń zda egzamin zewnętrzny, poziom finansowania przez cały cykl kształcenia był zbliżony do dotychczasowego lub też nieznacznie korzystniejszy. Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W ocenie Sądu premiowanie jakości kształcenia nie oznacza, że dotowanie szkół niepublicznych stanie się pozorne, iluzoryczne.
Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienie do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Funkcjonowanie szkoły niepublicznej i zapewnienie środków potrzebnych w tym zakresie to przede wszystkim domena organów prowadzących takie szkoły, z uwzględnieniem oczywiście możliwego wsparcia w postaci dotacji oświatowej. Skarżąca oczekuje tymczasem, że kierując się zasadą hierarchiczności przepisów prawa, Organ powinien ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły. Umyka jednak Stronie, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Poza tym, w odróżnieniu od placówek publicznych organy prowadzące szkoły niepubliczne uprawnione są do pobierania opłat (w postaci np. czesnego) za naukę od dorosłych słuchaczy.
Hipotetyczna okoliczność, że absolwenci szkół z różnych przyczyn nie podchodzą do egzaminów zewnętrznych nie może być uwzględniana przy wyliczaniu kwoty dotacji. To rzeczą organów prowadzących szkoły niepubliczne jest takie dostosowanie oferty edukacyjnej, aby w rezultacie uzyskać ewentualną możliwość dotowania działalności w tym zakresie ze środków publicznych na większym poziomie, co też prawodawca zapewnił w regulacjach prawnych stymulujących uzyskanie podwyższonej jakości kształcenia w placówkach edukacyjnych dla dorosłych, poprzez zwiększenie finansowania liceów ogólnokształcących dla dorosłych "za zdany egzamin".
Przy wyliczaniu kwoty dotacji na słuchacza liceum dla dorosłych w 2023 r. Organ miał obowiązek opierać się na obowiązujących przepisach prawa, co też uczynił uwzględniając m.in. regulację przywołanego rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. oraz art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Organ działał na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa. Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów Konstytucji oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i ustawy Prawo oświatowe.
Jedynie na marginesie zauważyć należy, że Skarżąca uważa, że Organ był zobowiązany do niestosowania przepisów ww. rozporządzenia, nie wskazuje jednak, które przepisy powszechnie obowiązujące organ powinien uczynić podstawą ustalenia stawki dotacji.
3.7. Końcowo wyjaśnić należy, ze niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Skarżąca już w skardze wniosła o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a Organ w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Tym samym spełnione zostały przesłanki do rozpoznania sprawy w tym trybie określone w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
3.8. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.