I SA/KR 251/23

I SA/Kr 251/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas /przewodniczący/
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Michał Niedźwiedź
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 1253/23 - Wyrok NSA z 2024-01-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 119 pkt 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 108
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie WSA Michał Niedźwiedź WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 4 stycznia 2023 r. nr SKO.E/4106/26/2022 w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności skargę oddala.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej również jako: Organ, Kolegium, SKO) postanowieniem z dnia 4 stycznia 2023 r. nr SKO.E/4106/26/2022 utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 15 listopada 2022 r. nr WPW.RPL.3032.1.1.2022 o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 7 października 2022 r. nr WPW.RPL.3032.1.1.2022 o określeniu C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej również jako: Strona, Spółka, Skarżąca) należnej do zwrotu wysokości dotacji oświatowej pobranej w 2017 r. w tym: pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 125.286,15 zł i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 47 660,38 zł.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
1. Prezydent Miasta Tamowa decyzją z dnia 7 października 2022 r. nr WPW.RPL.3032.1.1.2022 orzekł o określeniu Spółce jako organowi prowadzącemu dla L. w T., P. w T., B. w T., I. w T., K. w T., R. w T., N. w T., M. w T., O. w T. należnej do zwrotu wysokości dotacji oświatowej pobranej w 2017 r. w tym: pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 125 286,15 zł i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 47 660,38 zł.
2. Prezydent Miasta Tarnowa postanowieniem z dnia 15 listopada 2022 r. nr WPW.RPL.3032.1.1.2022 nadał rygor natychmiastowej wykonalności powyższej decyzji z dnia 7 października 2022 w sprawie określenia należnej do zwrotu wysokości dotacji oświatowej przyznanej w 2017 r. w celu niedopuszczenia do przedawnienia określonej do zwrotu należności.
3. Na ww. postanowienie Spółka pismem z dnia 1 grudnia 2022 r. wniosła zażalenie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania w tym przedmiocie. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie:
1. art. 108 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w stanie faktycznym sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności i w konsekwencji jego zastosowanie w sprawie z uwagi na zbliżający się termin przedawnienia roszczenia,
2. art. 124 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zamieszczenie w treści postanowienia uzasadnienia faktycznego postanowienia, w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanego postanowienia z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.,
3. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a to w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy,
4. art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i brak wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek przez organ administracji publicznej, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy i jedynie ogólnikowe wskazanie podstawy wydania zaskarżonego postanowienia.
4. W wyniku rozpoznania zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wydało opisane na wstępie postanowienie z dnia 4 stycznia 2023 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 108 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej, chodzi o sytuacje gdy zwłoka w wykonaniu decyzji zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Przy czym zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne. Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna, mimo iż nie jest ostateczna.
W najnowszym orzecznictwie wskazuje się, że przesłanką nadania decyzji nieostatecznej rygory natychmiastowej wykonalności na podstawie. Art. 108 k.p.a. może być zbliżający się termin przedawnienia należności, jeśli z okoliczności sprawy wynika niebezpieczeństwo nieuregulowania należności.
W niniejszej sprawie okoliczności sprawy uzasadniają przyjęcie, że dochodzona przez organ należność nie zostanie uregulowana. Mimo, że okoliczności stanowiące podstawę do zwrotu dotacji zostały stwierdzone w trakcie kontroli zakończonej 31 grudnia 2020 r. Spółka nie podjęła żadnych działań w celu dobrowolnej zapłaty chociażby części należności. Wysoka kwota tej należności – wobec zbliżającego się terminu przedawnienia – a także stanowisko Spółki, która konsekwentnie neguje konieczność zwrotu dotacji uprawdopodobniła, że należność ta nie została uregulowana.
W ocenie Kolegium, bez znaczenia jest podnoszona w toku postępowania okoliczność, że fakt wykonania zaskarżonego postanowienia z uwagi na łączną kwotę zobowiązania przed prawomocnym zakończeniem postępowania spowoduje istotną czy też trwałą zmianę w procesie organizacji i funkcjonowania procesu kształcenia realizowanego przez Spółkę w tym dalszemu funkcjonowaniu szkoły. Nawet bowiem bardzo dobra sytuacja materialna zobowiązanego i wartość majątku przekraczająca znacznie wysokość zobowiązania, wobec braku jakiejkolwiek woli zapłaty należności przy jednoczesnym nieuchronnie zbliżającym się do końca tak krótkim, jak w tej sprawie, terminem wygaśnięcia zobowiązania, nie usuwa ryzyka przedawnienia zobowiązania, a więc niewykonania zobowiązania bez nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Konieczne było zatem nadanie decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, aby możliwe było podjęcie działań celem przerwania biegu terminu przedawnienia. Nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nieostatecznej nie sprzeciwia się też podnoszona przez Spółkę obawa zamknięcia szkoły. Biorąc bowiem pod uwagę fakt, iż Spółka jest podmiotem prowadzącym działalność na terenie całego kraju, a w 2017 r. tylko w samym Tarnowie była organem prowadzącym dla 9 placówek nie wydaje się prawdopodobne, aby obowiązek zwrotu dotacji w łącznej kwocie 172 946,53 zł wpłynął w istotny sposób na działalność tego podmiotu.
Kolegium stoi na stanowisku, że działania pełnomocników Spółki w niniejszej sprawie posiadały cechy nadużywania uprawnień procesowych i w sposób jednoznaczny zmierzały one do wystąpienia skutku w postaci przedawnienia roszczenia o zwrot dotacji. Do tego typu działań należy zaliczyć wielokrotne składanie wniosków o przedłużenie terminu do wypowiedzenia się w zakresie materiału dowodowego w toku postępowania przed organem pierwszej instancji w sytuacji gdy materiał ten obejmował jedynie znane spółce ustalenia dokonane w trakcie kontroli prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji oświatowej za 2017 r. oraz dokumenty przedłożone przez pełnomocników Spółki, złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji organu pierwszej instancji przez profesjonalnego pełnomocnika m.in. w zakresie pouczenia o prawie do zrzeczenia się odwołania, z którego to prawa pełnomocnik Spółki i tak nie zamierzał korzystać, czy też złożenie odwołania decyzji przez pełnomocnika substytucyjnego bez dołączenia dokumentu stanowiącego podstawę umocowania do złożenia odwołania. Mimo że działania te mieszczą się w granicach prawa i nie mogą mieć wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji, to jednak potwierdzają one zasadność nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.
Kolegium zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji błędnie wskazał, jakoby termin przedawnienia w niniejszej sprawie upływał z końcem 2022 r. Organ nie wziął bowiem pod uwagę faktu, iż zgodnie z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 568) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. i został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. Zgodnie jednak z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ww. ustawy, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Tym samym bieg terminów opisanych w art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19 uległ zawieszeniu na okres od dnia 31 marca 2020 r. (włącznie) do dnia 23 maja 2020 r. (włącznie), tj. na 54 dni. W niniejszym przypadku tak ustalony termin przedawnienia roszczenia o zwrot dotacji przyznanej w 2017 r. upłynie zatem z dniem 23 lutego 2023 r., a nie jak wskazał organ pierwszej instancji, z końcem 2022 r.
Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że mimo iż kontrola prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji została zakończona 31 grudnia 2020 r. organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie wszczął postępowanie administracyjne dopiero w dniu 11 lipca 2022 r. Niemniej jednak obowiązek zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości jak i wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem powstaje z mocy prawa i nic nie stoi na przeszkodzie, aby po zakończeniu kontroli Spółka podjęła działania zmierzające do zwrotu dotacji we własnym zakresie. Ponadto uzasadnienie postanowienia organu pierwszej instancji jest lakoniczne i nie spełnia standardów wymaganych przepisami k.p.a. dla tego typu rozstrzygnięć. Nie zmienia to jednak faktu, że przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności zostały w niniejszej sprawie spełnione, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego postanowienia.
5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 144 k.p.a., w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia, w którym nie wskazano strony ani adresata będącego stroną postępowania, którego dotyczy osnowa postanowienia oraz pominięcie faktu, iż decyzja, której postanowienie nadało rygor natychmiastowej wykonalności również nie określała strony i adresata decyzji będącego stroną postępowania, którego dotyczy osnowa decyzji, co skutkowało tym, że brak oznaczenia podmiotu, na który nałożono określony obowiązek uniemożliwiał wykonanie decyzji,
2. art. 108 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w stanie faktycznym sprawy zachodziły okoliczności uzasadniające nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na zbliżający się termin przedawnienia roszczenia, w sytuacji gdy:
a. sama okoliczność, że pozostały do zakończenia biegu terminu przedawnienia okres jest krótki nie stanowi przesłanki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,
b. w sprawie nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania dowodowego w przedmiocie zaistnienia przestanek do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w tym w szczególności nie ustalono czy w niniejszym stanie faktycznym istnieje w ogólne jakakolwiek należność do zwrotu przez stronę na podstawie decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja, której postanowienie nadało rygor natychmiastowej wykonalności również nie określała strony i adresata decyzji będącego stroną postępowania, którego dotyczy osnowa decyzji,
c. organ nieprawidłowo przyjął, iż fakt, że po otrzymaniu protokołu kontroli Skarżąca nie zapłaciła określonych w nim należności stanowi, że nie wykonałaby zobowiązania w ogóle, zwłaszcza, że protokół opiewał na kwotę 1 210 786,85 zł, a decyzja I Instancji na kwotę 172 946,53 zł, co dowodzi, iż rację miała Skarżąca oczekując na ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ,
d. organ nieprawidłowo przyjął, iż działania Strony uzasadniają nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy Strona w toku postępowania składała jedynie wyjaśnienia w skrawie korzystając przy tym z zagwarantowanego jej przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego prawa do czynnego udziału na każdym etapie postępowania,
e. nie wskazano ani nie wykazano jaki inny interes społeczny uzasadnia nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji,
3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, pomimo iż organ odwoławczy stwierdził, iż uzasadnienie postanowienia organu I instancji jest lakoniczne i nie spełnia standardów wymaganych przepisami k.p.a. dla lego typu rozstrzygnięć, w sytuacji gdy brak uzasadnienia uniemożliwia weryfikację wydanego postanowienia z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.,
4. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a to w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy,
5. art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i brak wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek przez organ administracji publicznej, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy i jedynie ogólnikowe wskazanie podstawy wydania zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi, Skarżąca przedstawiła uzasadnienie merytoryczne ww. zarzutów i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie według norm prawem przepisanych.
5.2. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
6.1. W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z brzmieniem art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Jak zaś zgodnie podnosi się w orzecznictwie (wyroki NSA: z dnia 16 lutego 2021 r., III FSK 2430/21; z dnia 8 grudnia 2020r., I FSK 1110/20, I FSK 1121/20, I FSK 1122/20, z dnia 11 czerwca 2019r., II OSK 1867/17; wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (w przeciwieństwie do przypadków określonych wart. 119 pkt 2 p.p.s.a.) jest niezależne od woli stron.
W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji Skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak i argumenty Organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią Organu na skargę.
6.2. Odnosząc się zaś do kwestii kognicji Sądu, należy wpierw przywołać art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021r. poz. 137), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.
Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.).
Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Natomiast zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
6.3. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna.
6.4. Odnosząc się do zarzutu błędnego określenia strony, stwierdzić należy, ze zgodnie z brzmieniem art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać m.in. oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu.
W treści postanowienia organu I instancji z dnia 15 listopada 2022 r. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności (jak również decyzji z dnia 7 października 2022 r.) stronę postępowania oznaczono jako:
"C.".
Jak wynika z przepisów Kodeksu cywilnego, przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 331 § 1, prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową (art. 431 k.c.). Przedsiębiorca działa pod firmą (art. 432 § 1 k.c.). Firmą osoby prawnej jest jej nazwa (art. 435 § 1 k.c.). Firma zawiera określenie formy prawnej osoby prawnej, które może być podane w skrócie, a ponadto może wskazywać na przedmiot działalności, siedzibę tej osoby oraz inne określenia dowolnie obrane (art. 435 § 2 k.c.).
Natomiast jak wynika z brzmienia art. 160 Kodeksu spółek handlowych, firma spółki może być obrana dowolnie; powinna jednak zawierać dodatkowe oznaczenie "spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" (art. 160 § 1 k.s.h.). Dopuszczalne jest używanie w obrocie skrótu "spółka z o.o." lub "sp. z o.o." (art. 160 § 2 k.s.h.).
Stroną niniejszego postępowania jest bez wątpienia osoba prawna (spółka z ograniczoną odpowiedzialnością), posiadająca nazwę (firmę) "C. sp. z o.o.", z siedzibą w Ł., adres siedziby – [...] (co wynika m.in. z odpisu KRS nr [...]).
Bez wątpienia w postanowieniu organu I instancji stronę oznaczono w sposób niepełny (bez wskazania formy prawnej, czy to w formie pełnej, czy skrótowej), to jednak w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania była spółka pod firmą C. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. Świadczy o tym chociażby treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia z dnia 11 lipca 2022 r., w którym nazwa (firma) Spółki została wskazana prawidłowo (za pomocą skrótu formy prawnej spółki). Również w postanowieniu organu II instancji (nazwa) firma Spółki została wskazana prawidłowo (za pomocą skrótu formy prawnej spółki). Ponadto zaznaczyć należy, że mimo tej ww. niedokładności w oznaczeniu adresata postanowienia (i decyzji) organu pierwszej instancji, pełnomocnik Spółki złożył skuteczne zażalenie (i odwołanie), które podlegało rozpatrzeniu przez Kolegium.
W orzecznictwie podkreśla zaś (i pogląd ten Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela), że oznaczenie strony jest tym elementem (częścią) decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., którego brzmienie może być skorygowane w postępowaniu odwoławczym, pod warunkiem jednak, że nie następuje zmiana adresata decyzji, a organ stwierdzi jedynie, że został on oznaczony nieprawidłowo (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2271/18).
W niniejszym przypadku nie nastąpiła zmiana adresata (postanowienia) decyzji gdyż w obrocie brak jest podmiotu: "C.", a brak powołania całościowego oznaczenia firmy Spółki (brak oznaczenia jej formy prawnej) stanowi w niniejszym przypadku oczywistą niedokładność, która może zostać skorygowana przez organ odwoławczy, co też nastąpiło w niniejszym przypadku poprzez wydanie postanowienia (decyzji) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie.
W konsekwencji zarzut ten należy uznać za niezasadny,
6.5. W ramach drugiego zarzutu Skarżąca podnosi, pogląd prezentowany w orzecznictwie, że okoliczność zbliżającego się upływu terminu przedawnienia może uprawdopodobnić obawę niewykonania zobowiązania dopiero łącznie z innymi okolicznościami faktycznymi danej sprawy, na podstawie których można wnioskować, że zobowiązanie nie zostanie jednak wykonane. Dotyczy to przede wszystkim okoliczności związanych z sytuacją majątkową i finansową zobowiązanego, działaniami podjętymi przez zobowiązanego w stosunku do jego majątku, itd. Zdaniem Spółki, krótki okres pozostały do zakończenia biegu terminu przedawnienia nie oznacza, że zobowiązany na pewno nie wykona roszczenia. Na poparcie swojego stanowiska powołuje się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wydane głównie w sprawach prowadzonych na podstawie Ordynacji podatkowej).
W tym zakresie należy jednak zauważy, że wszystkie powołane przez Stronę orzeczenia mają kilkanaście lat. Od wielu już lat w orzecznictwie dominuje pogląd odmienny – które to stanowisko Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – zgodnie z którym przesłanką nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. może być zbliżający się termin przedawnienia należności, jeśli z okoliczności sprawy wynika niebezpieczeństwo nieuregulowania należności. W interesie społecznym leży bowiem to, aby należności publiczne były uregulowane (tak wyrok NSA z dnia 11 lutego 2022 r. I GSK 2166/18).
Wbrew zarzutowi zawartemu w skardze w treści zaskarżonego postanowienia wskazano zatem na – wynikającą z brzmienia art. 108 § 1 k.p.a. – przesłankę ważnego interesu społecznego, uzasadniającą nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Jak bowiem wskazano w treści zaskarżonego postanowienia (z powołaniem się na ww. wyrok NSA), w interesie społecznym leży bowiem to, aby należności publiczne były uregulowane. Natomiast okoliczności niniejszej sprawy (wniesienie odwołania od decyzji nieostatecznej, brak dobrowolnego uregulowania należności, konsekwentne negowanie konieczności zwrotu dotacji) uzasadniają stanowisko, że bez nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności należność publicznoprawna ulegnie przedawnieniu, co – jak już wspomniano – nie jest zgodne z interesem społecznym.
Jak również podnosi się w orzecznictwie (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2018 r., I SA/Gd 1509/17) dochodzenie przez organ administracji tego rodzaju należności, które w jego ocenie wydatkowane zostały w sposób niezgodny z prawem, niewątpliwie mieści się w interesie społecznym. Byłoby bowiem działaniem sprzecznym z tym interesem, gdyby organ, mając świadomość bezpowrotnej utraty możliwości dochodzenia zwrotu świadczenia z uwagi na przedawnienie zobowiązania, nie podjął wszelkich dopuszczalnych i zgodnych z prawem działań ukierunkowanych na niedopuszczenie do przedawnienia. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności niewątpliwie mieści się w zakresie takiego działania i przez to znajduje oparcie w interesie społecznym.
Również w najnowszym orzecznictwie w sprawach prowadzonych na podstawie Ordynacji podatkowej podnosi się – w opozycji do poglądów ze starszego orzecznictwa zaprezentowanego przez Stronę – że nawet bardzo dobra sytuacja materialna zobowiązanego i wartość majątku przekraczająca znacznie wysokość zobowiązania, wobec braku jakiejkolwiek woli zapłaty należności przy jednoczesnym nieuchronnie zbliżającym się do końca tak krótkim, jak w tej sprawie terminem wygaśnięcia zobowiązania, nie usuwa ryzyka przedawnienia zobowiązania, a więc niewykonania zobowiązania bez nadania rygoru natychmiastowej wykonalności (wyroki NSA z: 6 lutego 2019 r., I FSK 573/17; 5 września 2019 r., I FSK 1071/19). Skoro do upływu terminu przedawnienia pozostał bardzo krótki okres, przez ustawodawcę wyznaczony na czas krótszy niż 3 miesiące, to w aspekcie prawdopodobieństwa niewykonania zobowiązania podatkowego nie mają żadnego znaczenia okoliczności faktyczne dotyczące wielkości majątku podatnika, jego zasobów finansowych, czy dotychczasowej postawy w zakresie uiszczania danin publicznoprawnych (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2022 r., III FSK 1221/21).
Zatem również ten zarzut należy uznać za niezasadny,
6.6. Uzasadnienie postanowienia organu I instancji jest rzeczywiście lakoniczne. Jednakże organ I instancji, mimo lakoniczności uzasadnienia, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 108 § 1 k.p.a. oraz podał zasadniczą przesłankę nadania rygoru natychmiastowej wykonalności tj. "w celu niedopuszczenia do przedawnienia określonej do zwrotu należności – ze względu na interes społeczny – postanowiono o nadaniu decyzji (...) rygoru natychmiastowej wykonalności".
Uzasadnienie to zostało w znaczny sposób rozbudowane w uzasadnieniu postanowienia SKO w Tarnowie, m.in. z powołaniem aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestii nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Uzasadnienie to zostało w znacznej części przytoczone w części historycznej wyroku, nie ma zatem żadnej potrzeby ponownego jego kopiowania.
Przedmiotem kontroli sądu jest zasadniczo postanowienie organu II instancji, a organ ten ma szerokie kompetencje reformatoryjne do "poprawiania" orzeczeń wydanych w I instancji. Z pewnością nie jest tak, że orzeczenie organu odwoławczego, nawet utrzymujące w mocy orzeczenie organu I instancji, musi swoją treścią ściśle odpowiadać orzeczeniu organu I instancji. Wynika to m.in. z zasady dwuinstancyjności, której istotą jest dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, nie zaś kontrola zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.
W konsekwencji Skarżąca doskonale zna przyczynę nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia umożliwia weryfikację wydanego postanowienia. Zatem brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
6.7. Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych. Wbrew zarzutom skargi Organ podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, w takim zakresie w jakim jest to niezbędne do incydentalnego (wpadkowego) postępowania, jakim jest niewątpliwe postępowanie w sprawie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nie można również Organowi zarzucić naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organ – wbrew zarzutowi skargi – wyjaśnił również przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, tj. na interes społeczny, który ze względu na zbliżający się termin przedawnienia należności oraz okoliczności sprawy, z których wynika niebezpieczeństwo nieuregulowania należności, powoduje konieczność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Natomiast okoliczność, że Skarżąca nie podziela stanowiska Organu nie powoduje – samo przez się – że zaskarżone przepisy proceduralne zostały naruszone.
6.8. Podniesiona w piśmie procesowym Strony z dnia 24 kwietnia 2023 r. kwestia przedawnienia zobowiązania będącego przedmiotem wydanej decyzji oraz fakt uznania za zasadny zarzutu w egzekucji administracyjnej (ze względu na uchybienia w doręczeniu tytułu wykonawczego) nie mają wpływu na niniejsze postepowanie. Jest ono – jak już wspomniano – postępowaniem incydentalnym (ubocznym), które dotyczy jedynie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zatem tylko ta kwestia, tj. prawidłowość zastosowania przesłanek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, może być w tym incydentalnym postępowaniu przedmiotem kontroli Sądu, który wprawdzie nie jest związany granicami skargi, ale jest związany granicami sprawy administracyjnej (art. 134 § 1 k.p.a.). Również ewentualne uchybienia, które miały miejsce w następczym do niniejszego postepowania postępowaniu egzekucyjnym, nie mogą mieć wpływu na wyrokowanie w sprawie postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie, w komentarzach do art. 134 § 1 p.p.s.a. (zob. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WoltersKluwer 2016; A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WoltersKluwer 2016; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011) należy przyjąć, że ustawodawca, mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność. Taki pogląd jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie NSA. W wyroku z dnia 20 lipca 2005r., I FSK 68/05, LEX nr 172990, Sąd ten przyjął, że skoro sąd administracyjny nie jest związany granicami zaskarżenia, więc żadna część zaskarżonej decyzji nie może korzystać z domniemania prawidłowości. Granice orzekania wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Podobnie przyjął WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 29 maja 2009r., III SA/Gl 1415/08, LEX nr 558707, i NSA w wyrokach: z dnia 17 grudnia 2014 r., II GSK 2027/13, LEX nr 1637128, i z dnia 2 kwietnia 2014 r., II OSK 1350/12, LEX nr 1575539. W wyrokach tych NSA stwierdził, że rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
Wskazane kwestie mogą być przedmiotem zarzutu w skardze na postępowanie główne, dotyczące wydanej decyzji oraz w skardze na postępowanie egzekucyjne, nie zaś w niniejszym postępowaniu incydentalnym. W przeciwnym razie mielibyśmy do czynienia z kilkukrotnym rozpatrywaniem tych samych kwestii (zarzutów) w odrębnych postepowaniach sądowoadministracyjnych.
6.9. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. W szczególności nie jest prawdziwe twierdzenie zawarte w ww. piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2023 r., że dopiero po złożeniu skargi Kolegium zobowiązało organ I instancji do przesłania całości akt niniejszej sprawy. Zatem SKO rozpatrując zażalenie nie dysponowało aktami postepowania przed organem I instancji.
Jak bowiem jasno wynika z akt sprawy, organ I instancji wraz z pismem z dnia 5 grudnia 2022 r. przesłał zażalenie Strony wraz z aktami sprawy. Zatem SKO dysponowało spornymi aktami w toku postępowania odwoławczego (zażaleniowego).
Powyższe postępowanie wynika z różnic procedury określonej przepisami k.p.a. oraz Ordynacji podatkowej. W tej ostatniej ustawie zawarto przepis art. 234a, zgodnie z którym organ odwoławczy zwraca akta sprawy organowi pierwszej instancji nie wcześniej niż po upływie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W k.p.a. brak jest takiego przepisu, zatem organ odwoławczy zwraca akta wraz z wydaniem swojego rozstrzygnięcia w II instancji. W przypadku wniesienia skargi jest jednak zmuszony do zwrócenia się do organu I instancji o akta pierwszoinstancyjne.
6.10. Sąd dokonując badania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem w zakresie określonym w art. 134 § 1 p.p.s.a. nie stwierdził również, aby Organ przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia naruszył inne – poza zaskarżonymi – przepisy prawa materialnego, jak również nie stwierdzono naruszenia przepisów proceduralnych.
6.11. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.