I SA/Kr 1978/15

I SA/Kr 1978/15 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2016-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Jakimowicz /przewodniczący/
Grażyna Firek
Paweł Dąbek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 107 par 3, art.145 par. 1 pkt 1 lit. c,art.190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
|Sygn. akt I SA/Kr 1978/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 lutego 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Sędziowie: WSA Paweł Dąbek (spr.), WSA Grażyna Firek, Protokolant: st.sekretarz Iwona Sadowska-Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2016 r., sprawy ze skargi S.T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 16 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 200 zł (dwieście złotych).
Uzasadnienie
W dniu 15 maja 2012 r. do Powiatowego Biura ARiMR wpłynął wniosek S.T. (dalej: skarżący) o przyznanie na rok 2012: jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin (UPO), uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (tzw. płatności zwierzęce - PZ) i płatności do samic z gatunku bydło domowe (PK). Ww. wniosek dotyczył przyznania płatności do obszaru działek rolnych, znajdujących się w pow. gorlickim, gm. M., obr. ewid. M. nr 0001. Strona zadeklarowała pow. 7,49 ha (do płatności JPO), 3,91 ha (UPO), 3,38 ha (PZ) i 8 samic z gatunku bydło domowe do płatności PK.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 27 lutego 2013r.
o nr [...] przyznał skarżącemu za 2012 r. płatność JPO, UPO i PZ
do powierzchni zadeklarowanej. Pomniejszył jednak kwotę płatności do krów.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący powołał rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 i zaznaczył, że zapisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego mówią, iż rolnikowi, który spełnia
w danym roku warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej
i złożył wniosek o przyznanie tej płatności, przysługuje płatność do samic gatunku bydła domowego (Bos taurus), jeżeli w dniu 31 maja danego roku posiada nie więcej niż 10 samic z gatunku bydła domowego w wieku co najmniej 36 miesięcy, które zostały wpisane do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych do dnia 7 czerwca 2012 roku. Niedopełnienie zaś wyżej wymienionych warunków przyznania płatności, skutkuje wykluczeniem zwierzęcia z płatności.
W związku z powyższym zdaniem skarżącego spełnił on warunki określone w ustawie o płatnościach bezpośrednich co do płatności
do krów. Stwierdził również, że za uchybienia dotyczące terminu zgłoszenia 7 dni może jedynie sankcjonować Powiatowy Lekarz Weterynarii na podstawie protokołu z kontroli PKO, co też zostało uczynione. W wydanej decyzji został on więc podwójnie ukarany za to samo uchybienie.
Decyzją z dnia 16 maja 2013r. nr [...] Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uznał, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa i utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ zauważył, że najważniejsze dla przedmiotowej sprawy okoliczności faktyczne ustalono w wyniku kontroli administracyjnej wniosku strony oraz na podstawie inspekcji przeprowadzonej w gospodarstwie strony oraz przytoczył art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz. U. WE L 316 z 2.12.2009 r., str. 65 z p. zm.) wskazujący, że kontrole tego rodzaju mają na celu skuteczne zweryfikowanie zgodności danych przedstawionych we wniosku, którego będzie dotyczyć, ze stanem faktycznym. Kontrole na miejscu obejmują w szczególności sprawdzenie, czy liczba zwierząt obecnych w gospodarstwie, odnośnie do których złożono wniosek o przyznanie pomocy, oraz w stosownych przypadkach, liczba sztuk bydła potencjalnie kwalifikującego się, odpowiadają liczbie zwierząt zapisanej w rejestrach, oraz w przypadku bydła, liczbie sztuk zgłoszonych do skomputeryzowanej bazy danych bydła. W odniesieniu do systemów pomocy
z tytułu bydła kontrole na miejscu obejmują również sprawdzenie:
poprawności zapisów w rejestrze i zgłoszeń do skomputeryzowanej bazy danych bydła na podstawie próby dokumentów uzupełniających, takich jak rachunki kupna/sprzedaży, świadectwa uboju, świadectwa weterynaryjne, a także w stosownych przypadkach paszporty zwierząt odnośnie do zwierząt objętych wnioskami o przyznanie pomocy złożonymi w ciągu sześciu miesięcy poprzedzających kontrolę na miejscu; w przypadku natomiast wykrycia nieprawidłowości w trakcie kontroli okres objęty kontrolą wydłuża się do dwunastu miesięcy poprzedzających kontrolę na miejscu,
zgodności danych ze skomputeryzowanej bazy danych bydła z danymi z rejestru, na podstawie próby odnośnie do zwierząt objętych wnioskami o przyznanie pomocy złożonymi w ciągu sześciu miesięcy poprzedzających kontrolę na miejscu; w przypadku natomiast wykrycia nieprawidłowości w trakcie kontroli okres objęty kontrolą wydłuża się do dwunastu miesięcy poprzedzających kontrolę na miejscu,
czy wszystkie zwierzęta obecne w gospodarstwie zostały oznaczone przy pomocy kolczyków oraz czy w stosownych przypadkach, posiadają paszporty, a także czy są zarejestrowane w rejestrze i zostały należycie zgłoszone do skomputeryzowanej bazy danych bydła.
Organ odwoławczy podkreślił, że na podstawie wyników przeprowadzonej w dniu 25 września 2012r. kontroli na miejscu, utrwalonych w raporcie z czynności kontrolnych nr dokumentu [...], stwierdzono naruszenie wymogów uprawniających do uzyskania płatności do samic z gatunku bydło domowe w przypadku sztuk o następujących numerach identyfikacyjnych: [...],[...]. W odniesieniu do wskazach powyżej sztuk stwierdzono, że nie zostały należycie zgłoszone do skomputeryzowanej bazy danych bydła. Podczas ww. kontroli w zakresie wsparcia specjalnego do krów i owiec, jak również podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 13 września 2012r. przez Inspekcję Weterynarii w zakresie wzajemnej zgodności (nr dokumentu: [...]) stwierdzono, że posiadacz bydła nie zgłasza faktu urodzenia, śmierci lub przewozu bydła do innej siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń kierownikowi biura powiatowego ARiMR w terminie 7 dni od dnia tego zdarzenia (naruszenie BW4.1 - w odniesieniu do wskazanych sztuk).
Organ II instancji, odnosząc się do zarzutów skarżącego, zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 7 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o przyznanie tej płatności, przysługuje wsparcie specjalne w formie (...) płatności
do samic gatunku bydło domowe (Bos taurus) i do samic gatunku owca domowa (Ovis aries), zwane dalej "płatnością do krów i owiec", jeżeli:
* w dniu 31 maja danego roku posiada nie więcej niż 10 samic z gatunku bydło domowe mających co najmniej 36 miesięcy życia lub
* w dniu 31 maja danego roku posiada co najmniej 10 samic z gatunku owca domowa mających co najmniej 12 miesięcy życia, znajdujących się w siedzibie stada położonej w rejonie wrażliwym pod względem gospodarczym lub środowiskowym
- co potwierdza wpis do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych prowadzonego na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt.
Organ przytoczył również art. 7 ust. 2c, który stanowi, iż płatność do krów
i owiec przysługuje do zwierząt, o których mowa w ust. 2b pkt 2, znajdujących się w dniu 31 maja danego roku w siedzibie stada położonej w rejonie wrażliwym pod względem gospodarczym lub środowiskowym, co potwierdza wpis do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych prowadzonego na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt.
Organ podkreślił, że w rozporządzeniu [...] z 17 lipca 2000 r. bardzo istotny jest art. 7 tegoż rozporządzenia, który stanowi, że wszyscy posiadacze zwierząt (z wyjątkiem przewoźników) są zobowiązani do prowadzenia aktualnego rejestru, a ponadto (po pełnym uruchomieniu komputerowej bazy danych)
do zgłaszania właściwym władzom wszelkich przemieszczeń do i z gospodarstwa oraz wszelkich urodzin zwierząt w gospodarstwie, wraz z datami tych zdarzeń,
w okresie ustalonym przez Państwo członkowskie, a wynoszącym od trzech
do siedmiu dni od daty zajścia danego zdarzenia.
Z kolei w ustawie z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt organ uwypuklił w swojej argumentacji art. 12 ust. 1, który stanowi,
iż posiadacz zwierzęcia gospodarskiego zgłasza kierownikowi biura powiatowego Agencji informacje na temat wszelkich przemieszczeń zwierząt do i z gospodarstwa oraz wszelkich urodzin i śmierci zwierząt w gospodarstwie, wraz z datami tych zdarzeń, w terminie 7 dni (w przypadku bydła). Wskazał też, że zgodnie z art. 12
ust. 7 zgłoszeń dokonuje się w formie pisemnej na formularzu udostępnionym przez Agencie albo elektronicznej (...). Do zmniejszenia płatności wystarczy przy tym jednorazowe stwierdzenie niezgodności.
Odnosząc się z kolei do kwestii zmniejszenia płatności organ II instancji oparł się na regulacji art. 65 ust. 1-4 rozporządzenia 1122/2009.
Organ stwierdził, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniały zmniejszenie kwoty płatności do krów za 2012r. Efekty czynności wyjaśniających przeprowadzonych w niniejszej sprawie i sposób ich udokumentowania, pozwalały na uznanie, że strona jest uprawniona do uzyskania płatności PK za 2012r. tylko do 6 spośród 8 wskazanych w załączniku do wniosku sztuk bydła. Brzmienie ww. przepisów nie pozostawia wątpliwości, że płatność PK przysługuje do krów zgłoszonych do tych płatności, posiadanych przez stronę
na dzień 31.05.2012r., mających w tym dniu co najmniej 3 lata
oraz zatwierdzonych z punktu widzenia przepisów dot. zgłaszania zwierząt
do rejestrów związanych z systemem identyfikacji i rejestracji zwierząt.
Na przedmiotową decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazując, że stwierdzone w kontroli administracyjnej uchybienia dotyczyły 3 sztuk zwierząt:
1) PL005093778188 – terminowość,
2) PL005133489913 – błąd w kwalifikowaniu rasy,
3) PL005189261952– błąd w kwalifikowaniu rasy.
W jego ocenie, Biuro Powiatowe ARiMR omyłkowo zakwalifikowało w decyzji o przyznaniu płatności sztukę bydła o numerze PL005133489913 jako błąd dotyczący przekroczenia siedmiodniowego terminu zgłoszenia zwierzęcia.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazując, że w przypadku dwóch sztuk bydła o numerach PL005133489913 i PL005093778188 doszło po stronie beneficjenta do nieterminowego zgłoszenia ich kupna, co uzasadniało pomniejszenie płatności.
Wyrokiem z dnia 18 lutego 204r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga skarżącego zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona w sprawie kontrola wydanych w niej rozstrzygnięć wykazała, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji przez ich błędną wykładnię także i przepisów postępowania.
W ocenie Sądu błędna była wykładnia dokonana przez orzekające organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacja Rolnictwa art. 63 ust. 4 lit b rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego sytemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L 316 z 30 listopada 2009 r., dalej: rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1122/2009), który stanowi, że w przypadku, gdy stwierdzone nieprawidłowości dotyczą niepoprawnych wpisów do rejestru lub paszportów zwierząt, co w sprawie organy zarzuciły skarżącemu, jak wynika z protokołu kontroli, to przedmiotowe zwierzę uznaje się za zatwierdzone, w przypadku, gdy błędy takie wykryto przynajmniej w dwóch kontrolach w ciągu 24 miesięcy. Stanowisko organów, że skoro znalazły się błędy w ustaleniach dwóch kontroli niezależnie od tego przez jakie podmioty dokonywanych, to organy Agencji mogą już zastosować sankcje przewidziane regulacjami prawa wspólnotowego. zaprezentowane w uzasadnieniach kontrolowanych rozstrzygnięć były nieprawidłowe. Nie można było bowiem zgodzić się, że druga kontrola weterynaryjna, nawet jeżeli w pewnym zakresie pokrywa się z kontrolą dokonywaną przez organy Agencji, co do wpisów w rejestrze może być uznana za drugą kontrolę dokonaną w ciągu 24 miesięcy w rozumieniu art. 63 ust. 4 lit. b rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Twierdzenie takie zdaniem Sądu jest argumentum ad absurdum, zwłaszcza, że w tym wypadku przedział czasowy dzielący obie kontrole był krótki. To, że ustawodawca unijny stworzył pewne instrumenty umożliwiające eliminację tych spośród rolników, którzy nadużywają dofinansowania prowadzonej działalności rolniczej w formie przewidzianej ustawodawstwem unijnym i krajowym płatności, nie jest jeszcze wystarczającym argumentem przemawiającym za nałożeniem na nich sankcji. Organy Agencji mogą z tego skorzystać, ale tylko wtedy, jak już wyżej podkreślono, gdy wykażą błędy w sposób, w jaki przewiduje to rozporządzenie wspólnotowe, tj., gdy dwukrotnie przeprowadzone kontrole organów Agencji w ciągu 24 miesięcy ujawnią nieprawidłowości związane z wpisami do rejestru zwierząt gospodarskich.
Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 września 2015r. sygn. akt II GSK 1729/14 uchylił wyżej wskazany wyrok. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie zawierał stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej, a to w sytuacji kiedy uzasadnienie faktyczne decyzji ostatecznej zawiera się w jednym zdaniu: "W odniesieniu do wskazanych powyżej sztuk stwierdzono, że nie zostały należycie zgłoszone do skomputeryzowanej bazy danych bydła." Zdaniem NSA jest to sprzeczne z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślił przy tym, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego odwoławczy organ administracji publicznej nie weryfikuje ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji. Organ odwoławczy jest obowiązany w sposób wyczerpujący ponownie rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny po przybliżeniu zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym dotyczących postępowania dowodowego wskazał, że istota rozpoznawanej sprawy polega na prawidłowym ustaleniu wszystkich okoliczności dotyczących kupna/sprzedaży dwóch krów o określonych numerach ewidencyjnych. Wskazał przy tym, że numer ewidencyjny jednej krowy jest inny w decyzji organu I instancji oraz w decyzji organu odwoławczego i Sądu I instancji. Ma to zdaniem NSA znaczenie w szczególności z uwagi na okoliczności podnoszone w skardze.
Ponadto ustalenia wymaga również okoliczność, czy zdarzenia mające miejsce w 2010 r. i 2011 r. (brak zgłoszenia w terminie 7 dni) były oceniane w sprawach płatności do krów na 2010 rok i 2011 rok, czy stosowano sankcję z art. 33 ust. 1 pkt. 12) ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Kto będąc posiadaczem zwierzęcia gospodarskiego, nie przekazuje Agencji albo organom Inspekcji Weterynaryjnej informacji związanych z identyfikacją i rejestracją zwierząt - podlega karze grzywny).
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że trafny okazał się podniesiony w pkt I ppkt 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej w dalszej części p.p.s.a. - stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedstawione powyżej zasady, nie mogą jednak zostać w pełni zastosowane w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że sprawa była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylił poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W takim przypadku zastosowanie znajduje art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślenia wymaga, że z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy:
- stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA;
- po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności niniejszej spraw nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego postanowienia, muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z judykaturą, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2006r., sygn. akt II OSK 1117/05, LEX nr 238489 oraz z dnia 30 września 2008r., sygn. akt I OSK 1311/07, LEX nr 510043). Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 powołanej ustawy.
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uchylając poprzedni wyrok wskazał, że uzasadnienie tego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na błędy w przeprowadzeniu postępowania przez organ odwoławczy, gdyż jak uznał, uzasadnienie faktyczne tej decyzji składa się w istocie z jednego zdania. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na niewyjaśnienie wszystkich faktów przez organy administracyjne.
Jak wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014r., poz. 1647) kontrola administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem. Sądy administracyjne wobec powyższego jedynie kontrolują działalność organów administracyjnych, w tym wydawanych przez nie decyzji. Nie mogą one przy tym zastępować organów w sprawowaniu władztwa administracyjnego, czy to poprzez formułowania zamiast organów stanowiska prawnego na podstawie którego organ wydał rozstrzygnięcie, czy też dokonywanie ustaleń faktycznych w oparciu o które wydawane jest rozstrzygnięcie. Sąd kontroluje jedynie, czy dokonana ocena prawna oraz ustalenia faktyczne są prawidłowe.
W procesie stosowania prawa przez organy administracyjne w pierwszej kolejności dokonuje się ustaleń faktycznych i dopiero po dokonaniu tej czynności następuje subsumcja ustalonego stanu faktycznego pod właściwy przepis prawny. Pierwszym etapem jest wobec powyższego prawidłowe ustalenie faktów, gdyż dopiero po takim ustaleniu można przejść do kolejnego etapu. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji jest zobowiązany w pierwszej kolejności dokonać sprawdzenia, czy stan faktyczny został przez organy ustalony prawidłowo. Sam nie może dokonywać takich ustaleń. Wprawdzie w art. 106 § 3 p.p.s.a. wprowadzono możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2015r. (sygn. akt II OSK 2331/13 – LEX nr 1754715), takie postępowanie dowodowe ma charakter wyjątku, jego zastosowanie musi przeto być rozumiane zawężająco, celem zaś art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie-czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego.
Jeżeli zatem organy administracyjne nie dokonały ustaleń faktycznych na istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, sąd administracyjny nie może również przeprowadzić postępowania dowodowego ukierunkowanego na ich uzupełnienie. Jedyną możliwością w przypadku stwierdzenia, że stan faktyczny nie został ustalony prawidłowo, jest wobec powyższego konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała sprzeczność w ustaleniach organów I i II instancji. Organ I instancji ustalił, że umowa kupna/sprzedaży dotyczyła krów o numerach: PL005093778188 oraz PL005133489913. Natomiast organ odwoławczy przyjął, że dotyczyła ona krów o numerach: PL005093778188 i PL00513348991. Numer jednej z krów nie zgadza się zatem w ustaleniach organów. Nawet gdyby przyjąć, że nastąpiła oczywista omyłka pisarska, gdyż nie dodano cyfry "3", omyłka ta nie została sprostowana. Wyjaśnienia zatem wymaga, jakie krowy były przedmiotem umowy kupna/sprzedaży. Istotnym przy tym jest również stwierdzenie NSA, że okoliczność ta ma w szczególności znaczenie w sytuacji, gdy skarżący podniósł w skardze zarzut dotyczący omyłko co do krowy o nr PL005133489913 oraz wskazał dodatkowo krowę o nr PL005189261952. Wprawdzie skarżący na rozprawie w dniu 18 lutego 2014r. wyjaśnił, że jego zarzuty związane są z faktem, że nie zgłosił do rejestru dwóch krów, a potrącono od czterech. Wynikało z tego, że jego stanowisko różni się od zaprezentowanego w skardze, niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznał tę okoliczność za istotną i wymagającą wyjaśnienia. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne wyjaśnienie, czy zdarzenia mające miejsce w 2010r. i 2011r. (brak zgłoszenia w terminie 7 dni) były oceniane w sprawach płatności do krów na 2010 rok i 2011 rok. Również istotną okolicznością w ocenie NSA jest, czy stosowano sankcję z art. 33 ust. 1 pkt 12 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Okoliczności te jako istotny element stanu faktycznego, nie mogą być wyjaśnione w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym z uwagi na wcześniejsze wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu. Okoliczności te ustalić może jedynie organ administracyjny. Dokonywanie takich ustaleń przez Sąd prowadziłoby bowiem do uzupełnienia stanu faktycznego sprawy, co jak wskazano wcześniej, jest niedopuszczalne.
Kolejnym uchybieniem zaskarżonej decyzji, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, jest błędne uzasadnienie w zakresie ustalonego stanu faktycznego. Sąd ten stwierdził bowiem, że uzasadnienie to opiera się w istocie na jednym zdaniu: "W odniesieniu do wskazanych powyżej sztuk stwierdzono, że nie zostały należycie zgłoszone do skomputeryzowanej bazy danych bydła". Szczegółowe uzasadnienie tego uchybienia, stanowiącego w istocie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. zawarł Naczelny Sąd Administracyjny. Nie ma wobec powyższego konieczności ponownego ich przytaczania. Podkreślić przy tym należy, że w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż organ odwoławczy jest zobowiązany w sposób wyczerpujący ponownie rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy. Uzasadnienie wyroku zawiera wskazówki co do sposobu postępowania mającego urzeczywistnić ten wymóg. Organ ponownie rozpatrując sprawę, powinien się do nich zastosować.
Biorąc powyższe wywody pod uwagę, Sąd nie mógł przyjąć ustalonego stanu faktycznego za prawidłowy. Tym samym nie mógł merytorycznie rozpoznać sprawy. Rozpoznanie tej sprawy będzie możliwe dopiero po należytym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i ustaleniu stanu faktycznego przez organ odwoławczy oraz prawidłowym jego uzasadnieniu.
Zaistniała wobec powyższego przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd ma obowiązek uchylenia decyzji, w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszą się przy tym jedynie do decyzji organu odwoławczego i z tego powodu Sąd uchylił jedynie tę decyzję.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zastosuje wskazówki wynikające z niniejszego uzasadnienia oraz uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego co do prawidłowego przeprowadzenia postępowania, ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz uzasadnienia decyzji.
Na marginesie Sąd jedynie zaznacza, że również uzasadnienie prawne decyzji nie jest przekonywujące. W szczególności organ nienależycie wyjaśnił, dlaczego uchybienia skarżącego z lat poprzednich (2010 i 2011) wpływają na wysokość płatności za 2012r. Organ na stronie 4 decyzji podał, że warunkiem przyznania płatności dla skarżącego było posiadanie w dniu 31 maja danego roku nie więcej niż 10 samic z gatunku bydło domowe mających co najmniej 36 miesięcy życia co miał potwierdzać wpis do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych prowadzonego na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. W żadnym miejscu decyzji nie zostało wskazane, aby skarżący nie spełnił tych warunków. Organ nie wskazał w szczególności, aby w 2012r. 8 sztuk bydła nie figurowało w odpowiednim rejestrze bądź aby były błędnie wpisane.
Uzasadniając podstawę obniżenia płatności, organ w pierwszej kolejności powołał (str. 5 decyzji) art. 16 ust. 3 pkt b) rozporządzenia 1122/2009, z którego wynika, że rolnik powinien być świadomy, że wszystkie potencjalnie kwalifikujące się zwierzęta, które okażą się być nieprawidłowo zidentyfikowane lub zarejestrowane w systemie identyfikacji i rejestracji bydła będą uznawane za zwierzęta, odnośnie do których stwierdzono nieprawidłowości, o których mowa w art. 65 rozporządzenia. Organ nie przeprowadził przy tym żadnej analizy, z której by wynikało, że spóźnione zgłoszenie faktu jest równoznaczne bądź z nieprawidłowym zidentyfikowaniem bądź zarejestrowaniem. W szczególności organ powinien wyjaśnić, że spóźniona rejestracja jest równoznaczna z pojęciem nieprawidłowej identyfikacji bądź rejestracji o której mowa w art. 63 ust. 3 pkt b) wyżej wskazanego rozporządzenia. Tym bardziej, że jak stwierdził organ, warunkiem przyznania płatności, jest posiadanie określonej ilości sztuk bydła, co ma wynika z właściwego rejestru.
W ponownie wydanej decyzji organ powinien również wyjaśnić tę kwestię, tym bardziej, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność dokonania ustaleń, czy skarżącemu wymierzona została grzywna za nieterminowe zgłoszenie zwierzęcia, stosownie do powołanej w uzasadnieniu ustawy. Sam organ na str. 7 decyzji stwierdził, że sankcją za nieprzestrzeganie obowiązku terminowego zgłoszenia, jest kara grzywny. Sąd nie może w tym momencie przesądzać, czy nieterminowe zgłoszenie nabycia zwierzęcia do właściwego rejestru stanowi nieprawidłowość pozwalającą na zmniejszeniu płatności w latach, w których ta nieprawidłowość już nie występuje. Jak wskazano bowiem we wcześniejszej części uzasadnienia, zakres rozpoznania sprawy zakreślony został wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym uchylono poprzedni wyrok tutejszego Sądu. Bezpośrednim powodem uchylenia wyroku było jego błędne uzasadnienie, lecz wskazane zostały także błędy zarówno postępowania organu administracyjnego, jak również uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Poza przedmiotem orzekania pozostaje zatem kwestia naruszenia prawa materialnego. Z tego też powodu Sąd nie może przesądzać, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Niemniej jednak skoro Sąd zauważył, że uzasadnienie w części prawnej nie zostało sporządzone prawidłowo i organ nie przeanalizował w sposób przekonywujący zastosowanych przepisów, czym naruszył wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, należało również nakazać organowi prawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji w tej części.
O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się wpis w kwocie 200 zł.
Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji.