I SA/KR 1709/21

I SA/Kr 1709/21 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Inga Gołowska
Waldemar Michaldo
Wiesław Kuśnierz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I GSK 1838/22 - Postanowienie NSA z 2022-12-21
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
odrzucono skargę , zwrócono wpis
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3, art. 58 par. 1 pkt 1, par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) Sędzia WSA Inga Gołowska Sędzia WSA Waldemar Michaldo po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. G. na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia 7 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o dotację celową postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
A. G. zam. w K. (dalej: Skarżąca) złożyła w dniu 15 kwietnia 2021 r. do Prezydenta Miasta K. (dalej: Prezydent) wniosek o udzielenie dotacji celowej na wykonanie zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska w ramach "Programu rozwoju odnawialnych źródeł energii na obszarze Gminy Miejskiej K. " z budżetu miasta na realizację zakupu i montażu instalacji odnawialnego źródła energii – instalacji fotowoltaicznej. We wniosku Skarżąca wskazała, że zadanie inwestycyjne z zakresu ochrony środowiska obejmować będzie instalację fotowoltaiczną o mocy 5,52 kWp.
W dniu 1 czerwca 2021 r. Prezydent przeprowadził kontrolę zdalną przed realizacją zadania.
W dniu 27 lipca 2021 r. została zawarta umowa pomiędzy Gminą Miejska K. a Skarżącą w sprawie udzielenia dotacji.
Skarżąca w dniu 29 września 2021 r. złożyła wniosek o rozliczenie dotacji wraz m.in. z protokołami odbioru końcowego i technicznego prac, a także z fakturami dokumentującymi zakup i montaż instalacji fotowoltaicznej z dowodami dokonania zapłaty.
Prezydent pismem z dnia 7 października 2020 r. nr [...] poinformował Skarżącą, że wniosek o rozliczenie dotacji został rozpatrzony negatywnie.
W uzasadnieniu pisma Prezydent wskazał, że zgodnie z § 1 ust 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie przyjęcia "Programu rozwoju odnawialnych źródeł energii na obszarze Gminy Miejskiej K." (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego z 2020 r. poz. 1986, ze zm.; dalej: uchwała), dotacja jest udzielana do budynków mieszkalnych lub nieruchomości lokalowych położonych na terenie Gminy Miejskiej K. posiadających ogrzewanie proekologiczne, w których nie jest zarejestrowana działalność gospodarcza przedsiębiorcy lub siedziba przedsiębiorcy lub prowadzona działalność gospodarcza przedsiębiorcy.
Dalej Prezydent wskazał, że w dniu 15 kwietnia 2021 r. Skarżąca złożyła wniosek o udzielenie dotacji na dofinansowanie montażu instalacji odnawialnego źródła energii paneli fotowoltaicznych. Wniosek rozpatrzono pozytywnie. Na podstawie "[...]." w sprawie zatwierdzenia prac osób opiniujących wnioski o udzielenie dotacji celowej na zadania z zakresu ochrony środowiska planowane do realizacji w roku 2021 na zasadach określonych w Programie, przygotowana została umowa cywilnoprawna, którą Skarżąca podpisała w dniu 27 lipca 2021 r.
Następnie Prezydent wskazał, że w trwającym procesie dotacyjnym dokonano zgłębionej weryfikacji w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczpospolitej Polskiej i stwierdzono, że nieruchomość przy ul. [...] wpisana jest jako adres do doręczeń: M. . Nieprowadzenie działalności gospodarczej w nieruchomości wykorzystywanej na cele mieszkaniowe oznacza także brak możliwości wskazania nieruchomości mieszkalnej jako adresu do doręczeń przedsiębiorcy, a w konsekwencji w nieruchomości nie może być wykonywana w imieniu własnym i w sposób ciągły zorganizowana działalność zarobkowa. Okoliczność ta nie została ujawniona w złożonym wraz z wnioskiem o udzielenie dotacji oświadczeniu wnioskodawcy dot. prowadzenia działalności gospodarczej w nieruchomości. Zgodnie z trybem postępowania w sprawie o udzielanie dotacji określonym w Programie w dniu 1 czerwca 2021 r. upoważniony pracownik urzędu przeprowadził kontrolę przed wykonawczą w celu weryfikacji informacji wskazanych we wniosku. Czynności kontrolne z uwagi na występujący w kraju stan epidemii SARS-CoV-2 przeprowadzone były w sposób zdalny. Informacja o prowadzeniu działalności gospodarczej pod adresem ul. [...] również nie została potwierdzona podczas ww. kontroli. W trakcie realizacji kontroli Skarżąca przedłożyła pracownikowi urzędu kolejne oświadczenie, w którym zapewniała, że w budynku mieszkalnym objętym wnioskiem nie jest prowadzona ww. działalność.
Dalej Prezydent, wskazał że: "Złożone przez Panią oświadczenia, ustne i pisemne, stoją w sprzeczności z ujawnionymi w CEDIG wpisami danych adresowych dla działalności gospodarczej. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 06 marca 2018 r. o CEIDG i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy, w tym w szczególności: art. 5 ust. 1 pkt 6) określający dane podlegające wpisowi do CEIDG, tj. "adres do doręczeń oraz - jeżeli przedsiębiorca takie miejsce posiada - adres stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej; art. 16 ust. 1 wprowadzający domniemanie prawdziwości danych w CEIDG oraz nieprzerwanego prowadzenia działalności przez przedsiębiorcę "Domniemywa się, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. Osoba fizyczna wpisana do CEIDG ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną zgłoszeniem do CEIDG nieprawdziwych danych, jeżeli podlegały obowiązkowi wpisu na jej wniosek, a także niezgłoszeniem danych podlegających obowiązkowi wpisu do CEIDG w ustawowym terminie albo niezgłoszeniem zmian danych objętych wpisem, chyba że szkoda nastąpiła wskutek siły wyższej albo wyłącznie z winy poszkodowanego lub osoby trzeciej, za którą osoba wpisana do CEIDG nie ponosi odpowiedzialności."; art. 17 wprowadzający obowiązek posiadania przez przedsiębiorcę tytułu prawnego do nieruchomości wskazanej jako adres do doręczeń lub miejsce stałego wykonywania działalności, oraz mając na względzie złożone przez Panią oświadczenia, należy stwierdzić, że na dzień złożenia wniosku o udzielenie dotacji nie spełniała Pani warunków Programu.
Stan ten uległ zmianie dopiero w dniu 20 września 2021 r. w wyniku wykreślenia adresu do doręczeń z lokalizacji ul. [...] w K.. Wykreślenie tego wpisu w dacie jw. pozostaje bez znaczenia formalnego dla spełnienia przez Panią przesłanek Programu. Wykreślenie miałoby walor relewantności jedynie w przypadku, gdyby miało miejsce przed dniem złożenia wniosku o udzielenie dotacji.
Z uwagi na powyższe, złożony przez Panią w dniu 29 września 2021 r. wniosek o rozliczenie dotacji zostaje rozpatrzony negatywnie.
Wyjaśniam, że uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 lutego 2020 r. (z późn. zm.) w sprawie przyjęcia Programu stanowi akt prawa miejscowego, a w konsekwencji jest usytuowana wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przepisy tej uchwały regulują procedurę udzielania i tryb rozliczania dotacji.
Na podstawie § 8 pkt 6 w związku z § 6 ust. 1 pkt 2 umowy [...] z dnia 26 lipca 2021 r. oraz na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy o finansach publicznych Miasto odmawia wypłaty dotacji, gdyż byłaby ona wypłacona w sposób nienależny, bez podstawy prawnej.
Dotacje celowe są to podlegające szczególnym zasadom rozliczenia środki publiczne, których wydatkowanie musi być realizowane zgodnie z przepisami. Nieprawidłowe postępowanie w sprawie o rozliczenie dotacji może być w przyszłości podstawą do stwierdzenia naruszenia dyscypliny finansów publicznych i skutkować koniecznością zwrotu dotacji wraz z ustawowymi odsetkami."
Końcowo Prezydent wskazał, że "Rozstrzygnięcie o przyznaniu dotacji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego i nie przysługuje na nią odwołanie" oraz pouczył Skarżącą, że "Może jednak Pani wnieść skargę na niniejsze negatywne rozpatrzenie wniosku o rozliczenie dotacji celowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Prezydenta Miasta K. w terminie 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego pisma (art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 50 §1 i art. 53 § 2 oraz art. 54 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)".
Skarżąca na pismo z dnia 7 października 2021 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów "§ 8 pkt 6 w związku z § 6 ust 1 pkt 2 umowy [...] z dnia 26 lica 2021 r. oraz art. 252 ust 1 pkt 2 i ust 4 ustawy o finansach publicznych oraz uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 lutego 2020 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, iż fakt ujawnienia w CEIDG nieruchomości położonej przy ulicy [...] w K., jako adresu do doręczeń przedsiębiorcy w sytuacji figurowania w rejestrze innego adresu, jako miejsca prowadzenia przez tegoż przedsiębiorcę stałej działalności gospodarczej, pozbawiają statusu nieruchomości wykorzystywanej wyłącznie na cele mieszkalne i świadczy o prowadzeniu w niej w sposób stały i zorganizowany działalności gospodarczej."
Na podstawie tego zarzutu wniosła o "zmianę zaskarżonego aktu w całości poprzez pozytywne rozpatrzenie wniosku o rozliczenie dotacji i przyznanie mi dotacji celowej ze środków budżetu Miasta K. w celu wykonania zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska obejmującego instalację odnawialnego źródła energii (tj. instalacji fotowoltaicznej) w ramach Programu Rozwoju Odnawialnych Źródeł Energii na obszarze Gminy Miejskiej K., wprowadzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 lutego 2020 r. (z późn. zm.), w nieruchomości przy ul. [...] w K.."
Prezydent w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola działalności administracji publicznej, dokonywana pod względem zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Innymi słowy, przedmiotem tym są konflikty w sferze stosunków administracyjno-prawnych sensu largo, tj. spory co do zgodności z prawem działania administracji publicznej w sferze, w jakiej organ administracji został upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków (osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej) niepowiązanych z nim ani więzami zależności organizacyjnej ani podległości służbowej. Jedną ze stron tych stosunków jest organ administracji publicznej, drugą zaś ów podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować jego prawa i obowiązki. Kontrola działalności administracji publicznej ma charakter ograniczony, co oznacza, że są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Wynika on przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych oraz postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowo-administracyjnego (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarz 2004, s. 14-16).
Przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a. Tymi władczymi formami są:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.).
Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną powinien przewidzieć konkretny przepis prawa.
Uregulowanie zasad udzielania dotacji ustawodawca pozostawił organom samorządowym w drodze uchwały. Uchwała jako akt prawa miejscowego, jest usytuowana wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stanowi zatem część systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej o charakterze wykonawczym. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 715/12; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Bezspornym w sprawie jest, że pismo Prezydenta Gminy K. z dnia 7 października 2021 r. odnosi się do przepisów przywołanej powyżej uchwały Rady Miasta K. z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie przyjęcia Programu rozwoju odnawialnych źródeł energii na obszarze Gminy Miejskiej K., która została uchwalona na m.in. na podstawie art. 400a ust. 1 pkt 22 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1793 ze zm.; dalej: u.p.o.ś.). Zgodnie z tym przepisem finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej obejmuje wspomaganie wykorzystania lokalnych źródeł energii odnawialnej oraz wprowadzania bardziej przyjaznych dla środowiska nośników energii.
W myśl przepisu art. 403 ust. 4 u.p.o.ś finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:
1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności:
a) osób fizycznych,
b) wspólnot mieszkaniowych,
c) osób prawnych,
d) przedsiębiorców;
2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.
Zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały (ust. 5).
Z kolei zgodnie z art. 403 ust. 6 u.p.o.ś udzielenie dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4. Zatem załatwienie sprawy z zakresu dotacji nie następuje w formie decyzji administracyjnej, gdyż przepisy prawa nie przewidują w sposób jednoznaczny takiej formy prawnej dla jej załatwienia. Nie można domniemywać formy decyzji dla czynności poprzedzających zawarcie przez organ administracji umowy cywilnoprawnej.
Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego odnoszącym się do praw i obowiązków indywidualnych podmiotów w zakresie zasad udzielania dotacji celowej na finansowanie ochrony środowiska na terenie Miasta K. i poprzez pryzmat jej uregulowań należy ocenić możliwość rozpoznania przedmiotowej skargi przez sąd administracyjny.
W rozdziale 3 uchwały uregulowano tryb udzielania dotacji. Dotacja przyznawana jest na wniosek zainteresowanego, o czym stanowi § 11 ust. 1 uchwały. W § 13 ustalono tryb postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie dotacji. W przepisie tym wskazano czynności, jakie powinny być podjęte w ramach rozpoznawania wniosku. Są to następujące czynności:
1) przeprowadzenie weryfikacji formalnej wniosku o udzielenie dotacji;
2) wykonanie kontroli przedwykonawczej przez upoważnionych pracowników Urzędu Miasta K. przed zawarciem umowy w sprawie realizacji zadania, w celu weryfikacji informacji wskazanych we wniosku o udzielenie dotacji;
3) przeprowadzenie oceny merytorycznej wniosku o udzielenie dotacji z uwzględnieniem zapisów uchwały;
4) zamieszczenie informacji o pozytywnym lub negatywnym rozpatrzeniu wniosku o udzielenie dotacji na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Miasta K.;
5) zawiadomienie beneficjenta o terminie i miejscu zawarcia umowy o udzielenie dotacji, pisemnie, telefonicznie lub za pomocą poczty elektronicznej, wzór umowy stanowi załącznik nr 3 do niniejszej uchwały;
6) zawiadomienie wnioskodawcy o negatywnym rozpatrzeniu wniosku, wraz z podaniem przyczyny, pisemnie, telefonicznie lub za pomocą poczty elektronicznej;
7) zamieszczenie na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Miasta K. informacji o wniosku, który nie podlegał rozpoznaniu z powodu braku środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu.
W przepisie § 14 uchwały zawarto warunki formalne jakie powinien spełniać wniosek o udzielenie dotacji, a w § 15 określono przypadki negatywnego rozpatrzenia wniosku w przypadku nie spełnienia warunków Programu.
W myśl § 20 uchwały rozstrzygnięcie o przyznaniu dotacji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a.
Z kolei w rozdziale 7 uchwały uregulowano tryb rozliczania dotacji. W § 30 ustalono tryb rozliczenia dotacji. I tak inwestor zobowiązany jest do rozliczenia dotacji w terminie określonym w umowie (pkt 1) oraz zobowiązany jest do przedłożenia wniosku o rozliczenie dotacji z załączonym protokołem odbioru i oryginałami faktur lub rachunków oraz innymi dokumentami potwierdzającymi wykonanie zadania (pkt 2).
Natomiast zgodnie z § 31 uchwały Gmina Miejska K. odmówi wypłacenia dotacji w przypadku stwierdzenia:
1) niewykonania zadania zgodnie z umową;
2) niezgodności zakresu faktycznie wykonanych prac z dokumentami przedstawionymi jako załączniki do wniosku o rozliczenie dotacji;
3) niezrealizowania zadania w terminie określonym w umowie dotacyjnej;
4) niespełniania warunków technicznych określonych w Rozdziale 5;
5) niezłożenia wniosku o rozliczenie dotacji wraz z wymaganymi załącznikami w terminie wskazanym w umowie;
6) niezastosowania się do wezwania o uzupełnienie wniosku o rozliczenie dotacji, w przypadku złożenia niekompletnej dokumentacji rozliczeniowej.
W § 32 ust.1 uchwały uregulowano przypadki kiedy udzielona dotacja podlega zwrotowi. Mianowicie w wypadku zaprzestania używania proekologicznego systemu grzewczego i/lub instalacji odnawialnego źródła energii w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym, w którym realizowane było zadanie dotowane w ramach Programu, w terminie do 5 lat, licząc od końcowej daty realizacji zadania (pkt 1) oraz wystąpienia okoliczności określonych w art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, to jest wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrania nienależnego lub w nadmiernej wysokości (pkt 2).
W ust. 2 § 32 uchwały wskazano, że do zwrotu dotacji i naliczenia odsetek mają zastosowanie właściwe przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Analiza przytoczonych przepisów wskazuje, że na ich podstawie można wyróżnić dwa etapy związane z przyznawaniem dotacji. Etap pierwszy to etap kontroli formalnej i merytorycznej, który kończy się wydaniem rozstrzygnięcia o przyznaniu lub odmowie przyznania dotacji. Rozstrzygnięcie to ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, kończącego się wydaniem jednostronnego rozstrzygnięcia, którego treść kształtuje sytuację prawną zainteresowanego – umożliwiając bądź wykluczając wdrożenie stadium drugiego. Jest to przykład konstrukcji prawnej, gdy zawarcie umowy cywilnoprawnej uzależnione jest od uprzedniego władczego działania organu noszącego znamiona indywidualnego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu działanie to należy kwalifikować jako inną czynność z zakresu administracji publicznej o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. prawomocne wyroki WSA w Krakowie z dnia: 27 października 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 787/17; 27 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 554/18; 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 632/19) i skarga na takie rozstrzygnięcie (czynność) podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.
Natomiast etap drugi związany jest z zawarciem umowy o udzielenie dotacji zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik nr 3 uchwały oraz jej realizacją. Udzielenie dotacji następuje na podstawie umowy dotacji zawieranej w formie umowy cywilnoprawnej po pozytywnej weryfikacji wniosku. Zawarcie umowy poprzedza zawiadomienie beneficjenta o terminie i miejscu zawarcia umowy (§ 13 pkt 5 uchwały). Z kolei nieprzystąpienie przez beneficjenta do zawarcia umowy uznaje się za rezygnację z udziału w Programie (§ 16 ust. 1 uchwały). Po zrealizowaniu zadania inwestycyjnego i jego zakończeniu następuje rozliczenie dotacji na wniosek wnioskodawcy (27 ust. 1 uchwały).
Co istotne, we wzorze umowy, który stanowi załącznik nr 3 do uchwały wprost przewidziano przypadki odmowy wypłacenia dotacji. Zgodnie z § 8 wzoru umowy są to następujące przypadki:
"1) niewykonania prac określonych w § 1,
2) niezgodności zakresu faktycznie wykonanych prac z dokumentami przedstawionymi jako załączniki do wniosku o rozliczenie dotacji,
3) niezrealizowania Zadania w terminie określonym w § 2 ust. 1 niniejszej umowy,
4) niezastosowania się do wezwania, o którym mowa w § 4 ust. 7,
5) niespełnienia Warunków technicznych określonych w Rozdziale ... Programu.
6) jeżeli po zawarciu umowy lecz przed terminem wypłaty dotacji ujawnią się okoliczności uzasadniające zwrot dotacji".
Ponadto w § 10 pkt 3 wzoru umowy wskazano: "W sprawach nieuregulowanych niniejszą umową stosuje się powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności Kodeksu cywilnego, ustawy o finansach publicznych oraz uchwały, o której mowa w § 1 ust 2 niniejszej umowy" a w pkt 5: "Wszelkie spory wynikające na tle stosowania niniejszej umowy rozstrzygać będzie Sąd właściwy miejscowo dla siedziby Miasta".
W świetle przywołanych przepisów uchwały i poszczególnych zapisów wzoru umowy, będącego integralną częścią uchwały, nie ma najmniejszej wątpliwości, że drugi etap ma charakter cywilnoprawny. Zastosowanie ma tu zasada swobody umów, wyrażająca się w tym konkretnym przypadku przez możliwość jej podpisania przez zainteresowanego na wskazanych w umowie warunkach. Jest to co prawda umowa adhezyjna (przystąpienia), której charakterystyczną cechą jest to, że jeden z kontrahentów ma prawo wyłącznego dyktowania warunków danej umowy (w tym przypadku narzuconych przez ustawę), druga zaś strona ma w praktyce tylko dwa uprawnienia: może umowę podpisać lub może zrezygnować z zawarcia umowy. Jednakże nie zmienia to faktu, że umowa zawierana jest w warunkach fakultatywności, a nie obowiązku. Podsumowując, w sytuacji, gdy prawo do określonego świadczenia przyznawane jest na podstawie zawieranej umowy, trudno mówić o wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym.
W takiej sytuacji, w świetle przytoczonego powyżej przepisu art. 3 § 2 P.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania sporów dotyczących realizacji umów o charakterze cywilnoprawnym.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd wskazuje, że formalna i merytoryczna ocena wniosku Skarżącej zakończyła się pozytywnie. Wobec powyższego w dniu 27 lipca 2021 r. została zawarta umowa pomiędzy Gminą Miejską K. i Skarżącym w sprawie udzielenia dotacji (karty nr 28-30 akt administracyjnych). Następnie w dniu 29 września 2021 r. Skarżąca złożyła wniosek o rozliczenie dotacji celowej dołączając do wniosku dokumenty potwierdzające wykonanie zadania i poniesione koszty inwestycyjne. Z kolei zaskarżonym pismem z dnia 7 października 2021 r. Gmina K. poinformowała Skarżącą, że wniosek z dnia 15 kwietnia 2021 r. zostaje rozpatrzony negatywnie.
Fakt zawarcia umowy w realiach rozpoznawanej sprawy ma decydujące znaczenie dla oceny, czy wniesiona skarga podlega kognicji sądu administracyjnego. Spór między stronami umowy powstał na etapie realizacji umowy o przyznanie dotacji, dlatego pismo Gminy K. z dnia 7 października 2021 r. nie mieści się w kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, a jedynie jest pismem strony stosunku cywilnoprawnego, który powstał w momencie zawarcia umowy, tj. w dniu 27 lipca 2021 r. Tego rodzaju czynność organu nie ma charakteru czynności administracyjnej.
Jeszcze raz należy podkreślić, że z treści zacytowanych powyżej fragmentów pisma Prezydenta wynika, że pismo to jest odpowiedzią jednej ze stron stosunku cywilnoprawnego na wniosek drugiej strony tego stosunku złożony celem potwierdzenia wykonania przedmiotu zawartej umowy cywilnoprawnej. Już chociażby z tego powodu nie można uznać, aby pismo to mogło podlegać kontroli sądu administracyjnego. Przypomnieć należy, że aby uznać akt lub czynność za podlegające kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać łącznie cztery warunki, to jest: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym; muszą mieć charakter publicznoprawny; muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu; muszą dotyczyć uprawnień indywidualnego podmiotu lub jego obowiązków, wynikających wprost z przepisów prawa, a więc musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku.
Zdaniem Sądu podpisanie umowy w sprawie dotacji powoduje brak przedmiotu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Oznacza to również definitywne zamknięcie pierwszego etapu postępowania wynikającego z uchwały.
Inaczej rzecz ujmując, skoro Skarżąca podpisała umowę w sprawie dotacji, to po jej podpisaniu nie przysługują jej żadne administracyjne środki zaskarżenia czynności wynikających z realizacji umowy, które miałyby w jakiekolwiek sposób wkraczać w sferę stosunków cywilnoprawnych. Wszelkie spory związane z takimi umowami cywilnoprawnymi są rozstrzygane przez sądy powszechne, a nie sądy administracyjne. Oceny tej nie zmienia charakter umowy o dotację celową i że w pewnym zakresie swoboda kontraktowania ulega znacznym ograniczeniom, gdyż z uwagi na jej cel treść tej umowy nie może być sprzeczna z ustawą. Nie jest więc możliwe takie ukształtowanie treści umowy, które prowadziłoby do naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, czyli takich, które nie mogą być zmienione lub wyłączone przez strony. Nie zmienia to jednak faktu, że przystąpienie przez Skarżącą do tej umowy nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem.
W konsekwencji, skarga wniesiona w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pismo Prezydenta Miasta z dnia 7 października 2021 r. odmawiające wypłaty dotacji na podstawie umowy, nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być przez Sąd rozpoznawana.
Sąd zwraca uwagę na jeszcze jeden aspekt sprawy. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. rozszerza kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Ustawodawca niniejszym przepisem dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. Celem ustawodawcy nie było jednak umożliwienie zaskarżania do sądów administracyjnych działań administracji wykonywanych w ramach stosunków innych niż administracyjnoprawny (podkreślenie Sądu).
Powyższe regulacje w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wynikają z przepisów art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP. Zgodnie z Konstytucją, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Przy czym zasadą jest, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Oznacza to, że prawodawca ustanowił generalne domniemanie właściwości sądownictwa powszechnego w rozstrzyganiu wszelkich spraw z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Wyjątkiem są natomiast sprawy, które ustawowo zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów – w tym sądów administracyjnych. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie.
Należy również zwrócić uwagę, że Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Z uwagi na przysługujące prawo do sądu, Skarżąca powinna dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego, np. w sytuacji, która wystąpiła w niniejszej sprawie, tj. w przypadku, gdy faktury dołączone do jego wniosku o rozliczenie dotacji nie zostały przyjęte do rozliczenia. Odnotowania wymaga, że w § 10 ust. 5 umowy zawartej w rozpoznawanej sprawie ze Skarżącą, wpisano klauzulę prorogacyjną (prorogatio fori). Klauzulę taką zawiera się w umowach cywilnoprawnych na podstawie art. 46 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeksu postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.), zgodnie z którym strony mogą umówić się na piśmie o poddanie sądowi pierwszej instancji, który według ustawy nie jest miejscowo właściwy, sporu już wynikłego lub sporów mogących w przyszłości wyniknąć z oznaczonego stosunku prawnego. Umowa o właściwość sądu może dotyczyć tylko właściwości miejscowej sądu i nie może naruszać przy tym przepisów o właściwości wyłącznej.
W tym kontekście stwierdzić należy, że zakres właściwości sądów administracyjnych nie może być regulowany przez umowę cywilnoprawną. Musi być określony w ustawie, co wprost wynika z art. 184 Konstytucji. Ogólną właściwość zastrzeżono bowiem dla sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP). Zatem w świetle zapisów umowy cywilnoprawnej łączącej Skarżącą i Gminę K., w takim przypadku, jaki wystąpił w rozpatrywanej sprawie, uzyskuje ona prawo do skutecznego wniesienia powództwa do sądu powszechnego, co wynika m.in. z klauzuli prorogacyjnej zawartej w umowie łączącej Skarżącą z Gminą. Zatem zasada z art. 45 Konstytucji RP może zostać zrealizowana w realiach niniejszej sprawy, tak jak Sąd już wskazywał, przed sądem powszechnym.
Zaprezentowany powyżej pogląd co do kognicji sadów administracyjnych w sprawach wynikających z uchwały z dnia 26 lutego 2020 r., po zawarciu umowy pomiędzy inwestorem (zgodnie z § 2 pkt 5 uchwały – beneficjent, który zawarł z Gminą Miejską K. umowę na realizację zadania) a Gminą Miejską K. jest ugruntowany w orzecznictwie zarówno WSA w Krakowie (por. np. prawomocne postanowienia - z dnia: 27 kwietnia 2021 r.:, sygn. akt I SA/Kr 148/21, sygn. akt I SA/Kr 245/21, sygn. akt I SA/Kr 246/21; 28 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 177/21; 31 maja 2021 r.:, sygn. akt I SA/Kr 244/21; sygn. akt I SA/Kr 306/21; sygn. akt I SA/Kr 414/21; 20 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 338/21; 8 września 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 440/21) jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalił skargi kasacyjne Prezydenta K. od niektórych z wyżej wymienionych postanowień (np. postanowienia z dnia: 18 stycznia 2022 r.: sygn. akt I GSK 1063/21, sygn. akt I GSK 1629/21 i sygn. akt I GSK 1635/21; 19 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1767/21 i sygn. akt I GSK 1790/21, 16 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1691/21 i sygn. akt I GSK 203/22). Jednocześnie Sąd wskazuje, że znane jest Sądowi rozpatrującemu niniejszą sprawę odmienne stanowisko w tym zakresie, które zajął WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 209/21. Wyrok ten został uchylony wyrokiem NSA z dnia 17 marca 2022 r. i tym samym wyrokiem NSA odrzucił skargę na pismo Prezydenta w sprawie rozliczenia dotacji celowej w ramach programu rozwoju odnawialnych źródeł energii na obszarze Gminy Miejskiej K..
Końcowo tytułem wyjaśnienia Sąd wskazuje, że Prezydent co prawda pouczył Skarżącą o prawie zaskarżenia "negatywnego rozpatrzenia wniosku o rozlicznie dotacji" do sądu administracyjnego, to jednak pouczenie to było błędne. Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, błędne pouczenie o prawie wniesienia skargi nie tworzy prawa do skargi. O właściwości sądu administracyjnego przesądzają przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne obowiązujące w dniu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Właściwości sądu administracyjnego nie można wyprowadzić z wadliwego pouczenia organu administracji publicznej (por. np. postanowienia NSA z dnia: 11 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 228/16 oraz 24 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 314/16).
W związku z powyższym skarga wniesiona w sprawie niniejszej jest niedopuszczalna z tego powodu, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji postanowienia.
O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł w pkt II. sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.