I SA/Kr 163/20

I SA/Kr 163/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jarosław Wiśniewski /przewodniczący/
Waldemar Michaldo
Wiesław Kuśnierz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 1738/20 - Wyrok NSA z 2024-06-21
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par 1 pkt 1 lit a i lit c, art. 146, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jarosław Wiśniewski Sędzia WSA: Wiesław Kuśnierz (spr.) Sędzia WSA: Waldemar Michaldo Protokolant: sekr. sąd. Aleksandra Osipowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie dotacji celowej I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie [...]zł (dwieście złotych).
Uzasadnienie
I. M. G. zamieszkała w K. (dalej: Strona, Skarżąca) złożyła w dniu 17 września 2015 r. do Prezydenta Miasta (dalej: Prezydent, organ) wniosek o udzielenie dotacji celowej z budżetu miasta na realizację zmiany systemu ogrzewania na proekologiczne. We wniosku wskazała, że zadanie inwestycyjne z zakresu ochrony środowiska obejmować będzie trwałą zmianę systemu ogrzewania na proekologiczny w budynku zlokalizowanym w K. przy ul. [...]. Istniejące ogrzewanie na paliwo stałe miało zostać zmienione na ogrzewanie gazowe, a planowana wysokość kosztów wynieść [...] zł. Trwale miały zostać zlikwidowane dwa piece na paliwo stałe.
W dniu 17 listopada 2015 r. w lokalu została przeprowadzona kontrola. Z protokołu dokumentującego czynności kontrolne wynika, że w lokalu funkcjonują dwa czynne piece węglowe (poz. 6.1. protokołu) i funkcjonuje "inny niż węglowy czynny system ogrzewania – gazowy" (poz. 6.3. protokołu). Wobec tego w pkt 8 protokołu stwierdzono niezgodność "pomiędzy stanem faktycznym istniejącego systemu ogrzewania i stanem opisanym we wniosku o udzielenie dotacji". W protokole zamieszczono informacje o wykonanej dokumentacji fotograficznej – z adnotacją "min. 3 zdjęcia dla każdego źródła ogrzewania".
II. Pismem z 6 czerwca 2016 r. Urząd Miasta K. Wydział Kształtowania Środowiska poinformował Stronę, że wniosek o udzielenie dotacji celowej został rozpatrzony negatywnie, gdyż przeprowadzona w dniu 17 listopada 2015 r. wizja lokalna w budynku wykazała istnienie nowego gazowego systemu ogrzewania. Ponadto poinformowano Stronę, że "rozstrzygnięcie o przyznaniu dotacji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie przysługuje na nie odwołanie".
Strona pismem z 22 czerwca 2016 r. wezwała Prezydenta do usunięcia naruszenia prawa. Urząd Miasta K. Wydział Kształtowania Środowiska pismem z 27 lipca 2016 r. w odpowiedzi na powyższe wezwanie podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
W dniu 8 sierpnia 2016 r. przeprowadzono ponowną kontrolę w lokalu przy ul. [...]. Z dokumentującej czynności kontrolne "notatki z kontroli nr 1" wynika, że w lokalu zainstalowano ogrzewanie gazowe i zlikwidowano trwale dwa paleniska.
III. W dniu 24 sierpnia 2016 r. Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rozstrzygnięcie Prezydenta z dnia 6 czerwca 2016 r., w przedmiocie odmowy przyznania dotacji celowej ze środków budżetu Miasta K. w celu wykonania zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska, w której zakwestionowała stanowisko organu i wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W skardze rozstrzygnięciu Prezydenta zarzuciła:
- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a to § 3, § 7 ust. 5 i § 12 uchwały nr CXXI/1918/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia Programu Ograniczenia Niskiej Emisji dla Miasta Krakowa (t.j. Dz. U. W.M. z 2014 r. poz. 6843, dalej: uchwała lub uchwała z dnia 5 listopada 2014 r.) w zw. z art. 403 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 672, ze zm.; obecnie Dz.U. 2019 poz. 1396, dalej: u.p.o.ś.) oraz art. 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870; obecnie: Dz.U. 2019 poz. 869; dalej: u.f.p.) poprzez jego błędną interpretację, skutkującą odmową udzielenia dotacji celowej mimo spełnienia przesłanek do jej otrzymania;
- naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze. zm.; obecnie Dz.U. 2020 poz. 256; dalej: K.p.a.), poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nierzetelnym i niepełnym protokole wizji lokalnej, którego treść nie odzwierciedlała rzeczywistego stanu faktycznego związanego z systemem ogrzewania lokalu, niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego sprawy poprzez niezgodne z rzeczywistością przyjęcie, iż w lokalu przy ul. [...], którego dotyczył wniosek o udzielenie dotacji, na datę wizji lokalnej istniał nowy system ogrzewania gazowego, a udzielenie dotacji stanowiłoby refinansowanie kosztów wykonanego przedsięwzięcia.
IV. WSA postanowieniem z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 1132/16 odrzucił skargę, uznając, że rozstrzygnięcie Prezydenta nie podlega kognicji sądu administracyjnego.
V. Naczelny Sąd Administracyjny - w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Strony - postanowieniem z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 821/17 uchylił postanowienie z dnia 14 grudnia 2016 r. i przekazał sprawę do rozpoznania WSA. NSA stwierdził, że powodem odmowy przyznania dotacji było ustalenie, że zmiana systemu ogrzewania na proekologiczne została już wykonana, ale w żadnym wypadku nie można z tego wywodzić, że przedmiotem rozstrzygnięcia była refundacja kosztów poniesionych przez Stronę. Konsekwencją niewłaściwego określenia przez WSA przedmiotu rozstrzygnięcia było ustalenie, że nie jest to indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej podlegająca kognicji sądów administracyjnych i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: P.p.s.a.). WSA nie rozważył natomiast, czy rozstrzygnięcie o odmowie przyznania dotacji celowej jest aktem załatwiającym indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, podlegającym kontroli sądów administracyjnych. NSA wskazał, że WSA powinien przede wszystkim rozważyć jaki charakter ma akt nazwany "rozstrzygnięciem", uwzględniając przy tym dotychczasowe ustalenia w orzecznictwie sądów administracyjnych.
VI. WSA w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wyrokiem z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt I SA/Kr 787/17 stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, tj. rozstrzygnięcia Prezydenta.
Sąd wskazał na związanie wynikające z art. 190 P.p.s.a. i podkreślił, że NSA w swoim postanowieniu przesądził, że przedmiotem rozstrzygnięcia nie była refundacja kosztów poniesionych przez Skarżącą, tylko odmowa przyznania dotacji i nakazał rozważenie, jaki charakter ma akt nazwany "rozstrzygnięciem".
WSA wyjaśnił, że rozstrzygnięcie Prezydenta zostało podjęte na podstawie uchwały z dnia 5 listopada 2014 r. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego odnoszącym się do praw i obowiązków indywidualnych podmiotów w zakresie zasad udzielania dotacji celowej na finansowanie ochrony środowiska na terenie Miasta K. i w oparciu o jej zapisy należy ocenić legalność rozstrzygnięcia Prezydenta.
WSA wskazał, że z treści uchwały wynika wyraźny podział czynności udzielenia dotacji z budżetu Miasta K. na dwa etapy.
Pierwszy etap inicjowany jest przez zainteresowanego poprzez złożenie wniosku o udzielenie dotacji. Czynności związane ze złożeniem wniosku są opisane w § 7 ust. 1 do 3 oraz § 10 ust. 3 i § 12 ust. 1 pkt 1 uchwały. W trakcie tego etapu przeprowadzana jest weryfikacja formalna i merytoryczna wniosku o udzielenie dotacji.
Kryteria formalnej oceny uregulowano w § 7 ust. 4 i 5 uchwały.
Zgodnie z § 7 ust. 4 pkt 1 – 4 uchwały wniosek ulega odrzuceniu w przypadku: niewypełnienia wymaganych punktów formularza wniosku; złożenia wniosku bez wymaganych załączników; złożenia wniosku na niewłaściwym formularzu; złożenia wniosku niepodpisanego przez beneficjenta.
Z kolei na podstawie § 7 ust. 5 wniosek ulega oddaleniu w przypadku: złożenia przez osobę nieuprawnioną (pkt 1); złożenia po wykonaniu zadania (pkt 2).
Kryteria oceny merytorycznej zawarto w § 11 uchwały, który w dacie złożenia wniosku przewidywał dla zadania objętego wnioskiem tj. zainstalowania ogrzewania gazowego, uwzględnienie udokumentowania przeprowadzenia termomodernizacji i osiągnięcia zapotrzebowania na ciepło nieprzekraczającego 80 W/m2. Pozytywnie zweryfikowany wniosek stanowi podstawę do podjęcia decyzji o przyznaniu dotacji, którą zgodnie z § 8 ust. 2 uchwały podejmuje Prezydent lub osoba przez niego upoważniona. W § 8 ust. 3 uchwały zaznaczono, że rozstrzygnięcie o przyznaniu dotacji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uchwale nie wskazano formy odrzucenia lub oddalenia wniosku o udzielenie dotacji w przypadku negatywnie zweryfikowanego wniosku. Uchwała w tej kwestii milczy. Urząd Miasta K. poinformował Skarżącą pismem z dnia 6 czerwca 2016 r. "że wniosek został rozpatrzony negatywnie". Pismo nie zawiera powołania się na żaden z przepisów, które zgodnie z uchwałą mogą być podstawą odrzucenia lub oddalenia wniosku. Pismo zostało podpisane przez p.o. zastępcę Dyrektora Wydziału J. U..
Etap drugi związany jest z zawarciem umowy o udzielenie dotacji zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik nr [...] uchwały. Zawarcie umowy poprzedza zawiadomienie beneficjenta o terminie i miejscu zawarcia umowy (§ 12 ust. 1 pkt 4).
WSA podkreślił, że pierwszy etap ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, kończącego się wydaniem jednostronnego rozstrzygnięcia, którego treść kształtuje sytuację prawną strony – umożliwiając bądź wykluczając wdrożenie stadium drugiego. Zdaniem Sądu czynność Prezydenta dotycząca zajęcia stanowiska w przedmiocie negatywnego zweryfikowania wniosku o udzielenie dotacji spełnia powyższe przesłanki i w konsekwencji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co oznacza, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego.
Przechodząc do meritum WSA przypomniał, że rozpoznaniu podlega kwestia, czy prawidłowo, mając na uwadze określone prawem miejscowym (uchwałą) zasady, odmówiono Skarżącej pozytywnego zweryfikowania pod względem formalnym złożonego wniosku o udzielenie dotacji celowej ze środków budżetu Miasta K. w celu wykonania zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska obejmującego trwała zmianę systemu ogrzewania na proekologiczny.
Z pisma Prezydenta z dnia 6 czerwca 2016 r. wynika, że przyczyną negatywnej oceny wniosku Skarżącej było "istnienie nowego systemu ogrzewania", co zostało stwierdzone podczas kontroli z dnia 17 listopada 2016 r., zwanej w tym piśmie wizją lokalną.
WSA wskazał, że w zalegającym w aktach sprawy protokole nr [...] z kontroli przed realizacją zadania, sporządzonego przez K. R. i E. P., bliżej nieokreślone osoby, bez wskazania z czyjego upoważnienia działający, w poz. 6.1 "ilość czynnych pieców węglowych" wskazano 2 (co również potwierdzono w załączniku do protokołu), a w poz. 6.3 "inny niż węglowy czynny system ogrzewania" zakreślono kwadrat "gazowe". Protokół zawiera informację o wykonanej dokumentacji fotograficznej. Z treści pkt 7 protokołu wynika, że dla każdego źródła ogrzewania powinny być wykonane minimum 3 zdjęcia. W odpowiednich kwadratach pkt 7 zaznaczono, że wykonano zdjęcia: frontu pieca/kotłowni węglowej, rusztu pieca/kotłowni węglowej, podłączenia do przewodów kominowych oraz innego niż węglowy czynnego systemu ogrzewania.
Z kolei w pkt 8 zatytułowanym "Oświadczenie stron" stwierdzono niezgodność pomiędzy stanem faktycznym istniejącego sytemu ogrzewania i stanem opisanym we wniosku o udzielenie dotacji.
Zestawiając powyższe z przepisem § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały, który stanowi, że wniosek podlega oddaleniu w przypadku "złożenia po wykonaniu zadania", odmowa przyznania dotacji na podstawie wyłącznie tego protokołu, w ocenie WSA, była przedwczesna. Pomijając już nawet kwestie formalne dotyczące osób przeprowadzających kontrolę i brak wymaganych wzorem protokołu wykonanych zdjęć (z protokołu kontroli nie wynika kogo reprezentują i z czyjego upoważnienia działają, wykonano po jednym zdjęciu, a wzór protokołu przewiduje minimum po trzy zdjęcia dla każdego źródła ogrzewania), Sąd wskazał, że z protokołu tego nie wynika, że "wniosek został złożony po wykonaniu zadania" a tylko taka okoliczność w świetle § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały mogła uzasadniać oddalenie wniosku o dotację. Brzmienie § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały jest jednoznaczne, oddaleniu podlegają te wnioski, które złożone zostały po wykonaniu zadania, czyli organ chcąc oddalić wniosek powinien ustalić, czy na dzień złożenia wniosku zadanie zostało wykonane tzn. dokonano trwałej zamiany systemu ogrzewania (§ 2 pkt 3 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 lit. b uchwały). Przepis ten nie może być podstawą oddalenia wniosku, gdy wnioskodawca poczynił przygotowania do wykonania zadania, czy też w jakiejś części je zrealizował (np. zlikwidował piece na paliwo stałe, a nie zamontował jeszcze pieca gazowego, czy też jak twierdzi Skarżąca, zakupiła piec gazowy, a nie zmontowała tego pieca i nie zlikwidowała pieców na paliwo stałe). Przepis ten stanowi o wykonaniu zadania, czyli jego urzeczywistnieniu, zrealizowaniu, spełnieniu (por. Nowy słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2002, str. 1169, hasło: wykonać – "spełnić jakąś czynność, zrealizować, urzeczywistnić"). Zdaniem Sądu, odmowę przyznania dotacji na podstawie tego przepisu może uzasadniać wyłącznie kompleksowe (całościowe) wykonanie zadania stwierdzone przez organ na dzień złożenia wniosku. W ocenie WSA z akt sprawy taka okoliczność nie wynika, zatem czynność Prezydenta narusza § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały.
Reasumując Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie wniosek Prezydent ponownie podda ocenie wniosek Skarżącej w kontekście możliwości przyznania Skarżącej przedmiotowej dotacji w ramach przysługujących mu kompetencji. W szczególności Prezydent dokonana ustalenia, przy współdziałaniu ze Skarżącą, w oparciu o dostępne środki dowodowe, czy zadanie zostało wykonane przed złożeniem wniosku.
Mając powyższe na uwadze WSA stwierdził, że Prezydent naruszył § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały poprzez bezzasadne oddalenie wniosku Skarżącej o udzielenie dotacji celowej, i na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. stwierdził, że czynność ta jako naruszająca prawo jest bezskuteczna.
VII. Skargą kasacyjną Prezydent zaskarżył wyrok WSA w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Strony na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania tj.:
- naruszenie art. 146 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że czynność Prezydenta z dnia 6 czerwca 2016 r. odmawiająca przyznania dotacji jest bezskuteczna, co stoi w sprzeczności z aktami sprawy i błędne wypowiedzenie się przez WSA co do możliwości kontynuowania tych czynności, to jest w tym przypadku ponowne rozpatrzenie wniosku o udzielenie dotacji i ustalenie czy zadanie zostało wykonane przed złożeniem wniosku, kiedy stary system ogrzewania został zlikwidowany i Strona dokonała zmiany systemu na proekologiczny;
- naruszenie art. 153 P.p.s.a. polegające na dokonaniu błędnej oceny prawnej sprawy i ustaleniu błędnych wskazówek co do dalszego postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosku Strony, poprzez zupełne pominięcie dokumentów w sprawie, które wskazują, że zmiana systemu ogrzewania została już wykonana, w znacznym zakresie w momencie przeprowadzenia kontroli w listopadzie 2015 r., a w całości w momencie kontroli w sierpniu 2016 r., co potwierdza ponownie przeprowadzona kontrola, a uwzględnienie na tym etapie postępowania wniosku o udzielenie dotacji de facto oznaczałoby refundację kosztów wymiany systemu ogrzewania na proekologiczny, co stanowi naruszenie zasad udzielenia dotacji celowej na zmianę systemu ogrzewania ze środków publicznych oraz zasad gospodarowania środkami publicznymi.
2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie § 7 ust. 5 pkt 2 w zw. z § 6 ust. 2 uchwały, poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta rozpatrując wniosek Strony o udzielenie dotacji celowej naruszył ten przepis poprzez bezzasadne oddalenie wniosku o udzielenie dotacji celowej jako przedwczesnego jedynie na podstawie protokołu kontroli oraz bezzasadne przyjęcie, że § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały nie może być podstawą oddalenia wniosku, gdy wnioskodawca poczynił przygotowania do wykonania zadania, czy też w jakiejś części je zrealizował, np. poprzez zakup pieca, ale nie zamontowanie go jeszcze, co nie znajduje potwierdzenia w przepisach uchwały, ani to przyjęcia takiego stanowiska nie uprawnia wykładnia przepisów uchwały.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Strona wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
VIII. NSA wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt I GSK 2063/18 oddalił skargę kasacyjną.
NSA uznał zarzut naruszenia art. 146 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że czynność Prezydenta z 6 czerwca 2016 r. odmawiająca przyznania dotacji jest bezskuteczna za zarzut nieusprawiedliwiony. NSA wskazał, że art. 146 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów. Prezydent chcąc powołać się na zarzut złamania ww. regulacji, zobowiązany jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia innych konkretnych przepisów, którym, jego zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. W niniejszej sprawie Prezydent nie wywiązał się z tego obowiązku. Analiza pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej nie doprowadziła do zakwestionowania trafności rozstrzygnięcia WSA, który na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. zasadnie stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Prezydenta.
Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 153 P.p.s.a. polegający na dokonaniu błędnej oceny prawnej sprawy i ustaleniu błędnych wskazówek co do dalszego postępowania w sprawie. Jak stanowi art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. NSA wskazał, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Mając to na uwadze, NSA zważył, że uznanie tego zarzutu za zasadny bądź chybiony zależne jest od tego, czy wykładnia przepisów materialnych w sprawie, a następnie na ich bazie ewentualna potrzeba poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych została dokonana prawidłowo oraz przeszedł do rozpoznania zarzutów materialnych.
W ramach zarzutów materialnych sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: § 7 ust. 5 pkt 2 w zw. z § 6 ust. 2 uchwały. Prezydent wywiódł z powyższych przepisów, że § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały nie może być podstawą oddalenia wniosku, gdy wnioskodawca poczynił przygotowania do wykonania zadania czy też w jakiejś części je zrealizował.
NSA wskazał, że sam przepis § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały bez jego interpretacji w kontekście pozostałych regulacji uchwały i jej załączników (tj. wzorów wniosku i umowy) prowadzi do właściwego wniosku WSA, że oddaleniu podlegają te wnioski, które złożone zostały po całościowym wykonaniu zadania. Ponadto Prezydent nie dokonał niezbędnej analizy prawnej przepisów uchwały w zakresie rozumienia pojęcia "wykonania zadania" dla zakwestionowania stanowiska Strony i WSA.
Prezydent zarzucił także naruszenie innych przepisów § 6 ust. 2 i § 13 uchwały, nie wskazał jednak precyzyjnie pełnych jednostek redakcyjnych przywołanych paragrafów i ustępów. NSA przypomniał, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), oraz tego, na czym to naruszenie polegało. Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest NSA (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Wobec powyższych błędów przy sformułowaniu zarzutów materialnych, NSA uznał zarzuty te za bezskuteczne.
W konsekwencji uznania zarzutów materialnych za nieskuteczne, nie można było uznać jako usprawiedliwione zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 P.p.s.a. NSA wskazał, że zasadniczym powodem uznania skargi za zasadną przez WSA było to, że organ nie wykazał na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, który to materiał posiadał niekwestionowane wady formalne (z protokołu kontroli z 17 listopada 2015 r. nie wynika kogo reprezentują kontrolujący i z czyjego upoważnienia działają, wykonano mniej zdjęć niż przewiduje do wzór protokołu - po jednym zdjęciu zamiast trzech dla każdego źródła ogrzewania), że wniosek Strony został złożony po wykonaniu zadania. NSA stwierdził, że WSA trafnie uznał, że odmowa przyznania dotacji na podstawie wyłącznie protokołu z dnia 17 listopada 2015 r. była przedwczesna.
Końcowo NSA uznał za prawidłowe i odpowiadające treści art. 153 P.p.s.a. wytyczne WSA, co do powinności organu przy ponownej ocenie wniosku Strony, w postaci zbadania - w oparciu o dostępne środki dowodowe - czy zadanie zostało wykonane przed złożeniem wniosku.
IX. Prezydent pismem z dnia 5 grudnia 2019 r. nr [...] poinformował Stronę o ponownym negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku o udzielenie dotacji celowej z dnia 17 września 2015 r. Pismo zostało podpisane przez Dyrektora Wydziału ds. Jakości Powietrza Urzędu Miasta K. J. U..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydent wskazał, że ponownie poddał ocenie stan faktyczny stwierdzony podczas trzech wizji lokalnych, jakie zostały przeprowadzone w nieruchomości przy ul. [...] w K.. Prezydent przypomniał, iż już podczas pierwszej kontroli, która miała miejsce w dniu 17 listopada 2015 r., oprócz dwóch palenisk węglowych, kontrolerzy stwierdzili obecność nowego kotła gazowego podłączonego do instalacji gazowej, centralnego ogrzewania (dalej: c.o.), ciepłej wody użytkowej (dalej: c.w.u.) i przewodu kominowego. Podczas drugiej kontroli przeprowadzonej w dniu 8 sierpnia 2016 r. w lokalu nie było już palenisk węglowych, stwierdzono natomiast zainstalowane nowe proekologiczne ogrzewanie w postacie zamontowanego nowego kotła gazowego marki "Immergas" – tego samego, który znajdował się w lokalu podczas pierwszej kontroli. W chwili przeprowadzania tej kontroli lokal znajdował się w trakcie gruntownego remontu. Trzecia wizja lokalna została przeprowadzona przez pracowników Urzędu Miasta K. w dniu 22 lipca 2019 r. Kontrola wykazała, że lokal jest w stanie zbliżonym do zastanego podczas drugiej kontroli.
Prezydent wskazał, że w dniach 30 września i 22 października 2019 r. dokonał przesłuchań świadków G. I. oraz A. T.. Świadek A. T. był jednym z pracowników wykonujących prace remontowe w lokalu w okresie letnim 2015 r. do września tego roku oraz w grudniu 2015 r. Z jego zeznań wynikało, że w trakcie wykonywania prac remontowych lokal był opalany incydentalnie przez pracowników grzewczymi paleniskami węglowymi, ale podczas ostatniej wizyty świadka A. T. w lokalu pod koniec 2015 r. na ścianie wisiał już piec gazowy. Ponadto twierdził on, że instalacja gazowa i c.o., do której miał być podłączony kocioł, miała być prowadzona po wierzchu ścian, a nie wewnątrz w bruzdach ściennych. Jednakże na dokumentacji fotograficznej z kontroli przeprowadzonej w dniu 17 listopada 2015 r., widać, że instalacja "c.w.u. i c.o." jest prowadzona w bruzdach ściennych w celu ukrycia jej pod warstwą tynku i flizami. Natomiast z zeznań świadka G. I., który nie był pracownikiem wykonującym prace remontowe (posiada wykształcenie prawnicze), wynika, że lokal ogrzewany był elektrycznie przenośnymi grzejnikami, a pracownicy mieli zakaz korzystania z pieców węglowych. Ponadto z zeznań świadka wynika, że według jego oceny kocioł gazowy w czasie pierwszej kontroli nie był podłączony do komina i instalacji c.o., a w lokalu nie było zamontowanego czynnego systemu ogrzewania.
Dodatkowo Prezydent ustalił na podstawie treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości przy ul. [...] w K. oraz treści informacji ujawnionych w K. Rejestrze Sądowym, że od dnia 23 grudnia 2015 r. przedmiotowa nieruchomość nie jest już własnością Strony, a Alkopi sp. z o.o. z siedzibą w K. nr [...], w związku z czym Stronie nie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości.
Prezydent wywiódł, że wszystkie przeprowadzone wizje lokalne wykazały faktyczne wykonanie prac polegających na zakupie i montażu nowego, gazowego systemu ogrzewania tj. zamontowanego pieca gazowego wraz z instalacją. Ponadto wskazał, iż do dnia rozpatrywania wniosku zrealizowano także prace polegające na usunięciu z lokalu ogrzewania na paliwo stałe. Instalacja gazowa na dzień ponownego rozpatrywania wniosku jest czynna, gdyż jak wynika z zeznań świadka G. I., który był obecny w trakcie wizji w dniu 22 lipca 2019 r., piec gazowy został podłączony do instalacji gazowej, gdyż jego zamontowanie było konieczne dla wykonania próby szczelności instalacji gazowej zewnętrznej. Istotne rozbieżności w zeznaniach świadków nie pozwoliły organowi ustalić sposobu ogrzewania lokalu przed dniem złożenia wniosku. Według świadka G. I. w trakcie prac remontowo-budowlanych w 2015 r paleniska węglowe były nieużytkowane, a lokal ogrzewany był elektrycznie przenośnymi grzejnikami, natomiast wg świadka A. T. piece węglowe były używane incydentalnie przez pracowników, a piec akumulacyjny nie działał. Brak jest możliwości ustalenia, czy prace ujawnione w trakcie wizji w dniu 17 listopada 2015 r. polegające na instalacji i montażu nowego proekologicznego ogrzewania w nieruchomości zostały wykonane przed dniem złożenia wniosku.
Następnie Prezydent odniósł się do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA oraz przywołał treść art. 153 P.p.s.a. Organ przypomniał, że ocena prawna i wskazania tracą moc w przypadku zmiany stanu prawnego (jeżeli to skutkuje nieaktualnością poglądu sądu), a także w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych po wydaniu orzeczenia sądowego oraz wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawna w przewidzianym do tego trybie.
Prezydent wskazał, iż sądowa kontrola legalności zaskarżonej czynności była dokonywana na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego istniejącego w dacie podjęcia tego aktu. Natomiast przy ponownym rozpoznaniu wniosku ujawniono zmiany stanu faktycznego w stosunku do stanu faktycznego, jaki był przedmiotem wniosku. W lokalu stwierdzono zamontowany kocioł gazowy podłączony do przewodów kominowych i rozprowadzonej nowej instalacji c.o., a nie stwierdzono obecności palenisk węglowych. Dodatkowo Strona od dnia 23 grudnia 2015 r. nie dysponuje powoływanym przez siebie tytułem prawnym do lokalu.
Ponadto zmianie i doprecyzowaniu uległy także przepisy § 7 ust. 5 uchwały. Na dzień ponownego rozpoznania wniosku, zgodnie z ww. przepisem wniosek o udzielenie dotacji ulega oddaleniu w przypadku złożenia przez osobę nieuprawnioną, złożenia po wykonaniu zadania, złożenia pomimo braku czynnego systemy ogrzewania opartego o paliwa stałe lub pobrania dofinansowania do tego samego zadania w latach wcześniejszych.
Prezydent kolejno przywołał przepisy art. 403 ust. 4, ust. 5 u.p.o.ś, art. 126 i art. 127, art. 250, art. 252 u.f.p. i wskazał, że powołane przepisy nie pozwalają Radzie Miasta podejmującej uchwałę na ich podstawie na dotowanie środkami pieniężnymi przekazanymi jako dotacja celowa inwestycji z zakresu ochrony środowiska w postaci refundacji kosztów poniesionych przed zawarciem umowy dotacyjnej. Zdaniem organu wydatek o charakterze refundacji poniesionych kosztów nie stanowi dotacji na realizację zadania publicznego. Mając na względzie powyższe ustalenia, Prezydent wskazał, że zobowiązany jest brać pod uwagę stan faktyczny istniejący oraz zapisy obowiązujące na dzień ponownego rozpoznania wniosku.
Dalej Prezydent przywołał przepisy § 1 ust. 1, § 2 pkt 2, 3 i 14, § 3, § 6 ust. 3 pkt 2, § 7 ust. 5 pkt 3, § 12 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, § 13 ust. 2 uchwały oraz art. 400a ust. 1 pkt 21 u.p.o.ś., jako mające zastosowanie w tej sprawie. Zdaniem Prezydenta wobec powyższych przepisów nie ma możliwości udzielenia dotacji do zadań w nieruchomościach, w których na dzień rozpoznania wniosku brak jest czynnego systemu ogrzewania na paliwa stałe.
Ponadto dotacja może zostać przyznana tylko wówczas, gdy w lokalu będzie znajdować się sprawne palenisko lub kocioł, będące w stałej eksploatacji, podłączone do instalacji kominowej, a w przypadku kotłów również podłączone do instalacji c.o. Mając na uwadze powyższe i biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy, w przypadku nieruchomości będącej przedmiotem wniosku nie można mówić o ciągłej eksploatacji palenisk. Poza tym, zadanie publiczne może zostać zrealizowane dopiero po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku i zawarciu umowy, o której mowa w art. 403 ust. 6 u.p.o.ś. Prace wykonane przed podpisaniem umowy dotacyjnej nie mogą być refundowane kwotami przyznanej następczo dotacji.
Prezydent wskazał, iż w istocie wniosek Strony dotyczy udzielenia dotacji na działania polegające na ukończeniu istniejącego systemu centralnego ogrzewania zasilanego z kotła gazowego w niezamieszkałym lokalu. Dodatkowo organ zarzucił Stronie niepoinformowanie organu o zbyciu przez nią tytułu własności lokalu, co wyklucza możliwość zawarcia ze Stroną umowy dotacyjnej. Wobec powyższego organ ustalił, iż przedsięwzięcie, którego dotyczy wniosek Strony, nie stanowi zadania publicznego oraz brak jest podstaw prawnych do udzielenia wnioskowanej dotacji.
X. Na powyższe rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta z dnia 5 grudnia 2019 r. Skarżąca złożyła skargę do WSA w Krakowie wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego rozstrzygnięcia, uznanie uprawnienia Skarżącej do przyznania jej dotacji celowej na zmianę ogrzewania na proekologiczne w lokalu przy ul. [...] w K. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
- art. 153 P.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewykonanie zaleceń WSA zawartych w wyroku z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 787/17 i niepoczynienie ustaleń odnośnie stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o przyznanie dotacji, w tym nieustalenie czy na ten dzień doszło do wykonania zadania w postaci trwałej zmiany systemu ogrzewania;
- art. 153 P.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe przyjęcie, iż z uwagi na zmianę stanu faktycznego sprawy w stosunku do tego, który był przedmiotem oceny WSA oraz zmiany zapisów uchwały, ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku WSA przestały być dla organu wiążące;
- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisów uchwały obowiązujących na dzień rozpoznania wniosku poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy organ winien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na zapisach ww. uchwały obowiązujących w dacie złożenia wniosku o udzielenie dotacji;
- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to § 3, § 7 ust. 5, § 12 uchwały (w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku) w zw. z art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. oraz art. 221 u.f.p., poprzez jego błędną interpretację skutkującą przyjęciem, iż udzielenie dotacji stanowiłoby refinansowanie kosztów wykonanego przedsięwzięcia;
- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 252 ust. 4 u.f.p. poprzez jego błędną interpretację skutkującą przyjęciem, iż dotacja udzielona Skarżącej stanowiłaby dotację nienależną w brzmieniu ww. przepisu;
- błąd w ustaleniach faktycznych będący wynikiem dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z rzeczywistością przyjęcia, iż brak jest możliwości ustalenia, czy prace w lokalu przy ul. [...] polegające na instalacji i montażu nowego ogrzewania zostały wykonane przed dniem złożenia wniosku.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że kwestionuje stanowisko organu wynikające z niewykonania zaleceń WSA zawartych w wyroku z dnia 27 października 2017 r. Niepoczynienie przez organ właściwych ustaleń odnośnie wykonania zadania na wskazaną w wyroku datę t.j. odnośnie stanu faktycznego istniejącego przed datą złożenia wniosku oraz błędne zastosowanie przepisów obowiązujących na datę ponownego rozpoznania wniosku, a nie na datę jego złożenia, zdaniem Skarżącej doprowadziły do niesłusznej odmowy przyznania dotacji. Skarżąca podniosła, że utrata mocy wiążącej wytycznych WSA, o której mowa w art. 153 P.p.s.a., miałaby zastosowanie jedynie w przypadku, gdyby organ miał do czynienia z nową sprawą tj. gdyby stan faktyczny z chwili złożenia wniosku uległ zmianie lub zmianie uległyby przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku. Tymczasem zarówno stan faktyczny jak i obowiązujące wówczas przepisy nie mogły ulec zmianie, skoro dotyczą stanu z przeszłości, jeszcze sprzed wydania wyroku.
Dalej Skarżąca argumentuje, że zgodnie ze wskazaniem WSA badaniu podlegać miał stan faktyczny istniejący w dacie złożenia wniosku, gdyż to tego stanu faktycznego dotyczą wskazania WSA. Z uwagi na treść § 7 ust. 5 uchwały to on jest bowiem decydujący dla oceny czy Prezydent słusznie odmówił Skarżącej przyznania dotacji. Wynika to z brzmienia § 7 uchwały zawierającego enumeratywną listę przypadków, w których Prezydent może skutecznie odmówić przyznania dofinansowania na dokonanie trwałej zmiany ogrzewania. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu na datę złożenia wniosku przez Skarżącą) istniały bowiem tylko dwie przyczyny odmowy udzielenia dotacji: złożenie wniosku przez osobę nieuprawnioną oraz złożenie wniosku po wykonaniu zadania. W związku z brzmieniem zapisu uchwały badaniu podlega zatem stan faktyczny na datę złożenia wniosku o dofinansowanie. Taki stan był też przedmiotem badania przez WSA w wyroku z dnia 27 października 2017 r. i tego stanu faktycznego dotyczą wytyczne Sądu. Sama zmiana stanu faktycznego po złożeniu wniosku pozostaje zatem irrelewantna z punktu widzenia oceny zasadności odmowy udzielenia dotacji. Nie może ona również wpływać na utratę mocy wiążącej wyroku Sądu albowiem w ogóle nie była przedmiotem oceny Sądu. Sąd skupił się jedynie na stanie faktycznym istniejącym na konkretną chwilę tj. na dzień złożenia wniosku, a nie na stanie faktycznym dotyczącym spornego lokalu jaki istniał na przestrzeni czasu. Skoro przedmiotem badania zgodnie z zaleceniami Sądu ma być stan wykonania zadania w ściśle określonej chwili, a nie stan wykonania zadania na przestrzeni czasu, to logicznym jest, iż skoro stan istniejący na dany moment w przeszłości nie może ulec zmianie, wytyczne Sądu są w tym zakresie aktualne i wiążące dla Prezydenta.
Analogicznie, zmianie nie uległy przepisy prawa, które należy zastosować w przedmiotowej sprawie. WSA dokonał interpretacji przepisów uchwały obowiązujących w dacie złożenia wniosku. Brzmienie tych przepisów na datę złożenia wniosku, a więc na datę, na jaką zgodnie z wytycznymi Sądu ma być badana sprawa i związany z nią stan faktyczny, nie uległy zmianie. Ocena prawna przepisów nie utraciła zatem mocy wiążącej. Faktem jest, iż uchwała ulegała późniejszym modyfikacjom, ale zmiany te dotyczyły wniosków (a zatem stanów faktycznych) składanych na datę ich obowiązywania. Już w okresie od chwili złożenia wniosku do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd uchwała była modyfikowana. Dla przedmiotowej sprawy było i nadal pozostaje to jednak bez znaczenia. Prezydent cały czas pomija fakt, iż przedmiotem badania nie jest stan wykonania zadania w lokalu w ogóle, na przestrzeni czasu ale stan z konkretnego momentu tj. na dzień złożenia wniosku o dotację. To ta konkretna sytuacja faktyczna podlega prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących na moment jej zaistnienia przepisów. Z przepisu art. 153 P.p.s.a wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Artykuł ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W konsekwencji skoro ani stan faktyczny, który miał być przedmiotem ponownego badania przez Prezydenta, ani przepisy prawne obowiązujące na tą datę nie uległy zmianie, to mamy do czynienia z tożsamością sprawy, a wytyczne zawarte w wyroku WSA były dla Prezydenta wiążące.
Prezydent błędnie uznając, iż wytyczne WSA zawarte w wyroku z dnia 27 października 2017 r., utraciły moc wiążącą, nie dostosował się do nich skupiając się na ustaleniu aktualnego stanu faktycznego, a następnie dokonując jego subsumpcji pod obowiązujące obecnie przepisy uchwały. Nie ulega wątpliwości, iż takie postępowanie Prezydenta naruszyło art. 153 P.p.s.a., co istotnie wpłynęło na wynik sprawy. Organ zamiast dokonać wnikliwej analizy stanu faktycznego na datę złożenia wniosku oraz analizy obowiązujących wówczas przepisów prawnych, poczynił jedynie lakoniczne ustalenia faktyczne w tym względnie. Całą swoją uwagę Prezydent skupił natomiast na rozbudowanej analizie istniejącego obecnie stanu faktycznego oraz przepisów uchwały w brzmieniu obowiązującym na datę ponownego rozpoznania wniosku, które dla przedmiotowej sprawy są bez znaczenia. Nie ulega wątpliwości, iż takie działanie nie tylko było błędne ale przyczyniło się przede wszystkim do ponownej, niesłusznej odmowy udzielenia Skarżącej dotacji.
W przedmiotowej sprawie jedynymi przesłankami odmowy udzielenia dotacji w chwili, kiedy wniosek był składany, było złożenie wniosku przez osobę nieuprawnioną oraz złożenie go po wykonaniu zadania (§ 7 ust. 5 uchwały). Były to jedyne przesłanki, które stanowić mogą podstawę oceny czy dotacja Skarżącej się należy czy nie.
Bez znaczenia jest okoliczność, czy na datę złożenia wniosku lokal był zamieszkały, a paleniska były czynne. W dacie złożenia wniosku nie obowiązywał bowiem § 7 ust 5 pkt 3 uchwały, który został dodany uchwałą Rady Miasta K. z dnia 7 grudnia 2016 r. nr [...] zmieniająca uchwałę nr [...] z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia Programu Ograniczania Niskiej Emisji dla Miasta K. (Dz.U.W.M z dnia 25 stycznia 2017 r., poz. 735 ze zm.; dalej: uchwała z dnia 7 grudnia 2017 r.). To dopiero od chwili wejścia w życie uchwały z dnia 7 grudnia 2017 r. tj. od 1 stycznia 2017 r. złożenie wniosku o przyznanie dotacji pomimo braku czynnego systemu ogrzewania opartego o paliwa stałe było podstawą odmowy jej udzielenia. Wówczas dodano również § 2 pkt 14 uchwały wprowadzający definicję paleniska czynnego. Wcześniej tj. na datę składania wniosku przez Skarżącą w dniu 17 września 2015 r., dotacja mogła być przyznawana mimo braku czynnych palenisk.
Skarżąca zauważyła, iż zarówno świadek G. I. (protokół przesłuchania z 30 września 2019 r.) jak i świadek A. T. (protokół przesłuchania z 22 października 2019 r.) zeznali, iż paleniska węglowe istniejące w lokalu na datę złożenia wniosku były czynne.
Dalej Skarżąca podniosła, że bez znaczenia pozostaje również fakt, iż Skarżąca na chwilę obecną nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości. Na chwilę złożenia wniosku o dotację Skarżąca była właścicielem lokalu, a zatem była uprawniona do jej otrzymania, zwłaszcza, iż spełniała wszelkie przesłanki niezbędne do uzyskania dofinansowania. Żaden przepis nie wymagał zawiadomienia Prezydenta o utracie prawa własności do lokalu jakiś czas po złożeniu wniosku. Złożenie wniosku uruchamiało jedynie procedurę jego weryfikacji określoną w § 12 uchwały. Wniosek był badany pod względem formalnym (kryteria formalnej oceny uregulowano w § 7 ust. 4 i 5 uchwały), a następnie dokonywano oceny merytorycznej, która miała nastąpić wyłącznie o kryteria określone w § 11 (udokumentowanie przeprowadzenia termomodernizacji i osiągnięcia zapotrzebowania na ciepło nieprzekraczające 80 W/m2). Odmowa pozytywnego rozpatrzenia wniosku z powodu zmiany podmiotu posiadającego tytuł prawny do lokalu jest niezrozumiała i sprzeczna z postanowieniami uchwały. Zgodnie z § 7 ust. 5 uchwały (w brzmieniu na datę złożenia wniosku przez Skarżącą) wniosek o udzielenie dotacji ulegał oddaleniu w przypadku złożenia go przez osobę nieuprawnioną lub złożenia wniosku po wykonaniu zadania. Wobec powyższego zmiana właściciela lokalu po złożeniu wniosku nie mogła stanowić podstawy do odmowy przyznania dotacji. Przyjęcie, jak to uczynił Prezydent, iż zastosowanie w przedmiotowej sprawie powinny znaleźć przepisy obowiązujące na datę ponownego rozpoznania wniosku, niezależnie od braku ku temu podstaw prawnych, oznaczałoby, iż Skarżąca musiałaby ponosić negatywne konsekwencje kolejnych zmian uchwały i wprowadzania dodatkowych zapisów, które w okresie składania przez nią wniosku w ogóle nie obowiązywały. Działanie takie byłoby dla niej krzywdzące i niesprawiedliwe. Skarżąca nie miała przecież wpływu na długość trwania postępowania przed sądami administracyjnymi ani na długość ponownego rozpoznania sprawy przez Prezydenta. Nie może zatem być "karana" za zmiany wprowadzane do uchwały podczas oczekiwania na ostateczne zakończenie sprawy.
Następnie Skarżąca podniosła, że celem wprowadzenia Programu Ograniczania Niskiej Emisji dla Miasta K. była szybka poprawa jakości powietrza i eliminacja zanieczyszczeń spowodowanych paleniem węglem, a tym samym zapobieżenie dalszemu przekraczaniu standardów jakości powietrza w K.. Z jednej strony władzom K. zależało na jak najszybszym zaprzestaniu palenia węglem, z drugiej stanowisko Prezydenta świadczy o dążeniu do utrudniania tego celu. Idąc tokiem rozumowania Prezydenta beneficjenci chcący jak najszybciej zlikwidować piece, a tym samym pomóc Miastu, a przede wszystkim samym sobie (mieszkańcom) mają być "karani" poprzez odmowę udzielenia dotacji tylko z uwagi na to, że Prezydent za pierwszym razem wydał wobec nich rozstrzygnięcie niezgodne z prawem, a do czasu ponownego rozpatrzenia sprawy miała miejsce niekorzystna dla nich zmiana przepisów. Postawa Prezydenta przeczy tym samym założeniom programu, w oparciu o który przyznawana jest dotacja.
Następnie Skarżąca wskazała, że brak zastosowania się przez Prezydenta do wytycznych Sądu przejawia się nie tylko w oparciu rozstrzygnięcia na aktualnym stanie faktycznym i prawnym, ale także w dowolnej i arbitralnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z rzeczywistością przyjęcia, iż brak jest możliwości ustalenia, czy w lokalu przy ul. [...], którego dotyczył wniosek o udzielenie dotacji, prace polegające na instalacji i montażu nowego ogrzewania zostały wykonane przed dniem złożenia wniosku. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby wniosek został złożony po wykonaniu zadania, a tylko taka okoliczność mogła stanowić podstawę oddalenia wniosku o dotację (§ 7 ust. 5 uchwały w brzmieniu na datę złożenia wniosku). Okoliczność taka nie wynika z któregokolwiek powołanego przez Prezydenta protokołu kontroli. Co więcej, analiza materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, iż zadanie nie zostało na dzień wykonania wniosku zrealizowane. Z zeznań świadków przesłuchanych podczas ponownego rozpoznania wniosku przez Prezydenta wynika, że na datę złożenia wniosku w lokalu nie dokonano trwałej zmiany systemu ogrzewania. Ś. G. Iłowski (protokół zeznań z dnia 30 września 2019 r.) zeznał, iż pod koniec listopada 2015 r. (zatem po dacie złożenia wniosku) "w lokalu nie było wykonanej instalacji centralnego ogrzewania, wisiał piec, ale nie był podłączony" (pkt. 1 zeznań). Piec nie był podłączony do komina, rurek ani instalacji gazowej (pkt. 14 zeznań). Świadek nie tylko osobiście był w lokalu i widział, że piec jest tylko powieszony, a nie podpięty (pkt. 12 i 16 zeznań), ale informację taką otrzymał również od specjalistów wykonujących prace w lokalu (pkt. 15 zeznań). Świadek zeznał również, iż na datę złożenia wniosku w lokalu znajdowały się czynne piece węglowe (pkt 5, 26 i 27 zeznań).
Zdaniem Skarżącej okoliczność, iż na datę złożenia wniosku o dotację w lokalu nie doszło do trwałej zmiany systemu ogrzewania potwierdził również kolejny świadek A. T. (protokół zeznań z 22 października 2019 r.), który wykonywał w nim prace remontowe (pkt. 7 zeznań). Świadek zeznał, iż na datę złożenia wniosku w lokalu znajdowały się czynne piece węglowe (pkt. 10 i 23 zeznań). Był w nim co prawda powieszony piec, ale nie było poprowadzonej instalacji. Piec nie mógł być zatem do niej podłączony (pkt. 12 oraz uwagi do protokołu na samym dole do pkt. 13 i 17). O tym, iż zadanie w postaci dokonania trwałej zmiany systemu ogrzewania (§ 2 pkt. 3 lit. a w zw. z § 2 pkt. 2 lit. b uchwały) nie zostało na datę złożenia wniosku o przyznanie dotacji wykonane kompleksowo, świadczy również fakt, iż na tą chwilę w lokalu istniały dwa czynne paleniska węglowe. Ich istnienie potwierdzili kontrolerzy podczas pierwszej kontroli w dniu 17 listopada 2015 r. Istnienie pieców potwierdzili również zeznający w sprawie świadkowie: G. I. oraz A. T.. Świadek A. T. przyznał nawet, iż w czasie kiedy pracował w lokalu po 17 września 2015 r. sam w piecach palił. Wobec powyższego twierdzenie Prezydenta na str. 4 zaskarżonego rozstrzygnięcia, iż brak jest możliwości ustalenia, czy prace ujawnione w trakcie wizji polegające na instalacji i montażu nowego proekologicznego ogrzewania zostały wykonane przed dniem złożenia wniosku, jest sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym i stanowi samowolne, niczym nie poparte stwierdzenie Prezydenta. Okoliczność, iż podczas kolejnych kontroli nie stwierdzono istnienia w/w palenisk węglowych jest natomiast dla przedmiotowej sprawy bez znaczenia, skoro zgodnie z uchwałą decydujące znaczenie dla przyznania dotacji ma stan faktyczny istniejący na datę złożenia wniosku. Przeprowadzenie kolejnej wizji w dniu 22 października 2019 r. było zatem bezprzedmiotowe. Opieranie się z kolei o ustalenia tejże kontroli wychodzi poza zakres ustaleń jakich miał dokonać Prezydent zgodnie z poleceniem Sądu. Dokonując dowolnej oceny dowodów w konsekwencji Prezydent dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a to § 3, § 7 ust. 5, § 12 uchwały z dnia 5 listopada 2014 r. w zw. z art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. oraz art. 221 ust. 4 u.f.p. Prawidłowe zastosowanie przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku na tle istniejącego wówczas stanu faktycznego, biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a przede wszystkim zeznania świadków G. I. oraz A. T., uzasadniają przyznanie dotacji. Skoro zgodnie z § 7 ust 5 pkt. 2 uchwały w brzmieniu obowiązującym na datę złożenia wniosku, odmowa przyznania dotacji była możliwa jedynie, gdy zadanie objęte wnioskiem na dzień jego złożenia zostało wykonane, to w sytuacji gdy przesłanka oddalenia wniosku nie została zrealizowana, a Skarżąca spełniła wszelkie wymogi do uzyskania dofinansowania, rozstrzygnięcie odmawiające przyznania dotacji jest niezgodne z prawem. W wyroku z dnia 27 października Sąd podkreślił, że § 7 ust 5 pkt. 2 uchwały w żadnym wypadku nie może stanowić podstawy oddalenia wniosku w sytuacji gdy wnioskodawca poczynił przygotowania do wykonania zadania lub w jakiejś części je zrealizował (np. powiesił prowizorycznie piec) - str. 18 uzasadnienia wyroku. Przez wykonanie zadania należy bowiem rozumieć jego całościowe, kompleksowe wykonanie na dzień złożenia wniosku (str. 19 uzasadnienia wyroku). W spornym lokalu na dzień złożenia wniosku nie tylko istniały czynne, niewyburzone jeszcze piece węglowe, ale brak było instalacji niezbędnej do podłączenia pieca. Piec był powieszony, ale nie podłączony, co potwierdzili świadkowie. W takim wypadku nie sposób mówić o zakończeniu inwestycji, a tylko całkowite jej wykonanie mogło stanowić podstawę oddalenia wniosku.
Dalej Skarżąca podniosła, że odmowa udzielenia dotacji jest także sprzeczna z § 12 uchwały, zgodnie z którym udzielenie dotacji przebiega wg wskazanego tam trybu. Skoro wniosek był złożony jako kompletny, przeszedł formalną weryfikację (kryteria zawarte w § 7 ust. 4 i 5 uchwały w brzmieniu na datę złożenia wniosku), a ocena merytoryczna miała nastąpić wyłącznie w oparciu o kryteria określone w § 11 (udokumentowanie przeprowadzenia termomodernizacji i osiągnięcia zapotrzebowania na ciepło nieprzekraczające 80 W/m2), odmowa pozytywnego rozpatrzenia wniosku jest niezrozumiała i sprzeczna z postanowieniami uchwały. Stanowisko Prezydenta uzasadniające odmowę udzielenia dotacji tym, iż w przypadku jej przyznania miałaby miejsce refundacja poniesionych wydatków, a zatem dotacja miałby charakter nienależny, jest bezpodstawne. Na chwilę złożenia wniosku o przyznanie dotacji zadanie nie było zrealizowane, a w konsekwencji Skarżąca nie poniosła z tego tytułu jakichkolwiek wydatków. Na chwilę złożenia wniosku istniały niewyburzone paleniska węglowe, jak również brak było istniejącego, czynnego systemu ogrzewania proekologicznego. Zadanie, które miało zostać objęte dotacją nie było zatem wykonane. Błędem jest zatem twierdzenie Prezydenta, iż udzielenie dotacji stanowiłoby refinansowanie kosztów przedsięwzięcia dokonanego przed zawarciem umowy o dotację skoro przedsięwzięcie to nie było jeszcze zrealizowane, a zatem cel na jaki miałaby ona zostać przyznana nie został osiągnięty.
Prezydent w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
W myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020, poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W niniejszej sprawie Przewodniczący Wydziału I WSA w Krakowie, po uprzednim uzyskaniu stanowiska stron postępowania (karty nr [...] akt sądowych), zarządzeniem z dnia 30 czerwca 2020 r., wyznaczył w rozpatrywanej sprawie posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie w myśl art. 135 P.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Zgodnie z przepisem art. 146 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności, a art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stanowi zaś, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że na obecnym etapie sprawy, nie ma już wątpliwości, czy czynność Prezydenta dotycząca ponownego zajęcia stanowiska w przedmiocie negatywnego zweryfikowania wniosku Skarżącej z dnia 17 września 2015 r. o udzielenie dotacji, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co oznacza, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego.
Sądowa kontrola zaskarżonej czynności Prezydenta, dokonanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona czynność Prezydenta narusza prawo.
Następnie należy wskazać, że orzekanie w tej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., gdyż niniejszy wyrok jest poprzedzony wyrokami WSA w Krakowie z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt 787/16 oraz NSA z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt I GSK 2063/17. Sąd ponownie rozpoznający sprawę w pierwszej kolejności ma obowiązek ocenić, czy organ dostosował się do wskazań zawartych wyroku w poprzednich wyrokach (podkreślenie Sądu).
Ponieważ NSA oddalił skargę kasacyjną Prezydenta, ww. wyrok WSA funkcjonuje w obrocie prawnym i jest prawomocny, dlatego Sąd intencjonalnie w niniejszym uzasadnieniu przytoczył obszerne fragmenty uzasadnień ww. orzeczeń.
Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 443/09; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis Warszawa 2005, s. 472, Komentarz do art. 153 P.p.s.a.; J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, BWP Justicia, Warszawa 1995, s. 70; T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewski, Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, tom I, Wyd. LexisNexis Warszawa 2002, s. 826-827).
Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd, może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. W toku bowiem ponownego rozpoznania sprawy organ administracji może uwzględnić nowe fakty i dowody, których strona nie mogła powołać w toku poprzedniego postępowania lub jeśli potrzeba ich powołania wynikła później (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06).
Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności skarżonej czynności, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawne oraz poglądy judykatury i doktryny stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu. Sąd, wbrew stanowisku Prezydenta, stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku tut. Sądu z dnia 27 października 2017 r., ponieważ nie doszło do wzruszenia tego wyroku w trybie przewidzianym prawem, nie doszło również do zmiany stanu prawnego i istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy.
Prezydent rozpatrując ponownie sprawę stanął na stanowisku, że w sprawie mają zastosowanie przepisy uchwały z dnia 5 listopada 2014 r. w brzmieniu uwzględniającym nowelizacje uchwały do dnia ponownego rozpoznania sprawy, a w szczególności uznał, że zastosowanie w sprawie mają zmieniony przepis § 7 ust 5 uchwały z dnia 5 listopada 2014 r. Jest to stanowisko całkowicie błędne i bezpodstawne (podkreślenie Sądu).
Sąd wskazuje, że zasadą prawa jest niekwestionowane stanowisko, że do oceny stanu faktycznego stosuje się przepisy obowiązujące w dacie jego zaistnienia (lex retro non agit). Należy wobec tego stwierdzić, że w przypadku braku przepisów przejściowych, przepisy formalne (proceduralne) stosuje się według stanu na dzień wydania rozstrzygnięcia, a przepisy materialne według stanu prawnego obowiązującego w czasie wystąpienia zdarzeń powodujących określone skutki (por. np. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 3217/13).
Przepis § 7 ust. 5 uchwały z 5 listopada 2014 r. zarówno w brzmieniu ustalonym na dzień 1 stycznia 2015 r. (dzień wejścia w życie uchwały) i zmienionym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 grudnia 2016 r. nr LIX/1309/16 zmieniająca uchwałę nr CXXI/1918/14 z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia Programu Ograniczania Niskiej Emisji dla Miasta Krakowa ( Dz.U.W.M z 25 stycznia 2017 r., poz. 735 ze zm.; wejście w życie z dniem 1 stycznia 2017 r.; dalej: uchwała z dnia 7 grudnia 2016 r.) oraz uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 9 stycznia 2019 r. nr IV/73/19 zmieniająca uchwałę nr CXXI/1918/14 z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia Programu Ograniczania Niskiej Emisji dla Miasta Krakowa (Dz.U.W.M. z 17 stycznia 2019 r. poz. 673) stanowił przepis prawa materialnego, który co do zasady - o ile z norm intertemporalnych nie wynika nic innego - należy stosować w brzmieniu z daty zdarzenia objętego jego hipotezą.
Zasada niedziałania prawa wstecz jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo i dokonujących wykładni przepisów prawnych. Powyższa reguła zakłada, że w razie kolizji, czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, przyjmuje się, że przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Na tej podstawie sformułowana została ogólna zasada, w myśl której nowy akt prawny nie ma być stosowany przy ocenie tak pozytywnych, jak i negatywnych skutków zdarzeń prawnych, które nastąpiły przed jej wejściem w życie.
W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że zasada lex retro non agit - ogólna zasada nieretroakcji, stanowi, że normy nowego prawa generalnie nie znajdują wstecznego zastosowania do sytuacji zaistniałych przed ich wejściem w życie. W konsekwencji nowe prawo nie modyfikuje sytuacji prawnych (praw i obowiązków), ukształtowanych przed jego wejściem w życie. Również zasada tempus regit (actum) factum nakłada obowiązek oceny skutków zdarzeń prawnych według przepisów obowiązujących w czasie ich powstania ma charakter zasady prawnej o statusie dyrektywalnym na obszarze prawa administracyjnego (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 2002 r., sygn. akt III CZP 36/02, OSNIC z 2003 r., nr 4, poz. 45 i orzeczenia w niej powołane, z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt III CZP 16/09, OSNIC z 2010 r., nr 1, poz. 16, wyroki NSA: z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt I FSK 1245/12; z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1815/12; z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2296/12). Oznacza to, że powinna być ona pojmowana jako norma prawna o znaczeniu zasadniczym dla całego obszaru regulacji administracyjnoprawnej. Źródłem normatywności tej zasady jest klauzula demokratycznego państwa prawnego wynikająca z art. 2 Konstytucji RP oraz zasady cząstkowe z niej wywodzone, w tym np. zasada zaufania do państwa i prawa, zasada ochrony praw nabytych, zasada bezpieczeństwa prawnego, zasada nieretroakcji (por. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, opubl. LEX 2011 i powołane tam piśmiennictwo oraz orzecznictwo).
Sąd zwraca uwagę, że zasada nieretroakcji oznacza zakaz nadawania przepisom mocy wstecznej. Co więcej wstecznego działania nie może przypisywać normie - przy braku stosownego przepisu intertemporalnego - sam podmiot stosujący prawo (podkreślenie Sądu). Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w piśmiennictwie prawniczym (por. np. A. Olesińska, Zmiana zasad odpowiedzialności wspólników i członków zarządu spółek - zagadnienia intertemporalne, Kwartalnik Prawa Podatkowego Nr 1 z 2009 r., s. 93 i nast. oraz T. Pietrzykowski, Podstawy prawa intertemporalnego. Zmiany przepisów a problemy stosowania prawa, Warszawa 2011, s. 78 – 79). Należy także przypomnieć pogląd E. Łętowskiej, że nie zasada bezpośredniego działania nowego prawa, lecz przeciwnie - zasada dalszego działania dawnego prawa, lepiej chroni zaufanie na linii władza - jednostka (por. Reżim prawny stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych na tle art. 250 Ordynacji podatkowej, Glosa 2002, nr 3, s. 5).
Domniemanie działania zasady tempus regit factum jest równoznaczne, z przyjęciem metody dalszego działania dawnego prawa w stosunku do grupy stanów faktycznych jako "naznaczonych" oceną normatywną dawnego prawa oraz z uznaniem, że metoda bezpośredniego działania nowego prawa może wynikać co do zasady jedynie z wyraźnego przepisu intertemporalnego nowego aktu prawnego. W kwestii przepisów intertemporalnych Sąd wskazuje, że powinny być formułowane precyzyjnie i powinny odnosić się do konkretnych stanów prawnych, postępowań czy czynności.
Sąd przeanalizował wszystkie przepisy przejściowe zawarte w kolejnych nowelizacjach uchwały z dnia 5 listopada 2014 r. i stwierdził, że Rada Miasta w niektórych z nich zamieszczała w kolejnych zmianach przepisy międzyczasowe.
Odnośnie uchwały z dnia 7 grudnia 2016 r., którą zmieniono przepis § 7 ust. 5 uchwały z dnia 5 listopada 2014 r. Sąd wskazuje, że przepisy przejściowe regulują jedynie kwestie kosztów kwalifikowanych (§ 3 ust. 2 uchwały z dnia 7 grudnia 2016 r.). W uchwale tej nie zawarto przepisów intertemporalnych rozstrzygających stosowanie nowego lub starego brzmienia zmienianych przepisów w stosunku do wniosków złożonych do 31 grudnia 2016 r. Gdyby zamiarem Rady Miasta było, aby przepisy uchwały z dnia 5 listopada 2014 r., w brzmieniu ustalonym od dnia 1 stycznia 2017 r., miały zastosowanie do wniosków złożonych do dnia 31 grudnia 2016 r., wyraźnie wskazałaby taką wolę i zawarłaby w uchwale zmieniającej z dnia 7 grudnia 2016 r. odpowiednią regulację, tak jak to czyniła w innych nowelizacjach uchwały z dnia 5 listopada 2014 r. Tytułem przykładu Sąd wskazuje, że w uchwale Rady Miasta z dnia 27 maja 2015 r. nr XIV/272/15 zmieniającej uchwałę nr CXXI/1918/14 z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia Programu Ograniczania Niskiej Emisji dla Miasta Krakowa (Dz.U.W.M. z dnia 10 czerwca 2015 r., poz. 3544), zawarto przepis § 2 w brzmieniu: "Do wniosków złożonych i nie zakończonych zawarciem umowy o udzielenie dotacji stosuje się przepisy uchwały, o której mowa w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszą uchwałą". Tożsame rozwiązanie, zawarto też w uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 17 lutego 2016 r. nr XXXVII/640/16 w sprawie zmieniająca uchwałę nr CXXI/1918/14 z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia Programu Ograniczania Niskiej Emisji dla Miasta Krakowa (Dz.U.W.M. z dnia 26 lutego 2016 r., poz. 1384), która bezpośrednio poprzedzała nowelizację z dnia 7 grudnia 2016 r. W uchwale tej zawarto identycznie brzmiący przepis (§ 11 ust. 1), jak cytowany powyżej § 2 uchwały z dnia 27 maja 2015 r.
Zdaniem Sądu nie ma najmniejszej wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie § 7 ust. 5 uchwały z dnia 5 listopada 2014 r. w brzmieniu z dnia złożenia wniosku o udzielenie dotacji celowej z budżetu miasta na realizację zmiany systemu ogrzewania na proekologiczne t.j. z dnia 17 września 2015 r., dlatego ocena prawna zawarta w wyroku z dnia 27 października 2017 r. jest w pełni aktualna i wiąże Prezydenta z mocy art. 153 P.p.s.a. (podkreślenie Sądu).
Zatem aktualna pozostaje ocena prawna WSA, że wniosek o przyznanie dotacji złożony przez Skarżącą w dniu 17 września 2015 r. podlega oddaleniu jedynie w przypadku złożenia po wykonaniu zadania. Jeszcze raz należy powtórzyć stanowisko Sądu zawarte w tej kwestii w wyroku z dnia 27 października 2017 r. "Brzmienie przepisu § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały jest jednoznaczne, oddaleniu podlegają te wnioski, które złożone zostały po wykonaniu zadania, czyli organ chcąc oddalić wniosek powinien ustalić, czy na dzień złożenia wniosku zadanie zostało wykonane tzn. dokonano trwałej zamiany systemu ogrzewania (§ 2 pkt 3 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 lit. b uchwały). Przepis ten w żadnym wypadku nie może być podstawą oddalenia wniosku, gdy wnioskodawca poczynił przygotowania do wykonania zadania, czy też w jakiejś części je zrealizował (np. zlikwidował piece na paliwo stałe, a nie zamontował jeszcze pieca gazowego, czy też jak twierdzi Skarżąca w niniejszej sprawie, zakupiła piec gazowy, a nie zmontowała tego pieca i nie zlikwidowała pieców na paliwo stałe). Przepis ten stanowi o wykonaniu zadania, czyli jego urzeczywistnieniu, zrealizowaniu, spełnieniu (por. Nowy słownik języka polskiego PWN, W. 2002, str. 1169, hasło: wykonać – "spełnić jakąś czynność, zrealizować, urzeczywistnić"). Zdaniem Sądu, odmowę przyznania dotacji na podstawie tego przepisu może uzasadniać wyłącznie kompleksowe (całościowe) wykonanie zadania stwierdzone przez organ na dzień złożenia wniosku." (podkreślenie Sądu). Stanowisko WSA zostało zaakceptowane przez NSA co przedstawiono powyżej.
W konsekwencji w pełni pozostawały aktualne wskazania Sądu do dalszego postępowania Prezydenta, a w szczególności ustalenie, czy zadanie zostało wykonane przed złożeniem wniosku w całości. Słusznie Skarżąca w skardze podnosi, że Prezydent w piśmie pominął fakt, że przedmiotem badania nie jest stan wykonania zadania w lokalu w ogóle na przestrzeni czasu, ale stan z konkretnego momentu tj. na dzień złożenia wniosku o dotację i to ta konkretna sytuacja podlega prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów uchwały. Prezydent prowadząc postępowanie skupił się na ustaleniu i analizie istniejącego obecnego stanu faktycznego i prawnego, co w świetle zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 27 października 2017 r. było całkowicie nieuzasadnione i stanowiło zignorowanie jasnego i jednoznacznego wskazania Sądu, że istotna jest jedynie ocena czy zadanie zostało wykonane kompleksowo przed złożeniem wniosku. W konsekwencji ocena zgromadzonych dowodów, w szczególności zeznań świadków G. I. i A. T., jest ukierunkowana na wykazanie, że w lokalu istniały już jakieś elementy instalacji proekologicznego ogrzewania, a nie na ocenę czy zadanie zostało kompleksowo (całościowo) wykonane przed złożeniem wniosku, zatem i w tym zakresie Prezydent nie wykonał zaleceń Sądu. W konsekwencji Sąd nie może odnieść się do szczegółowych zarzutów skargi dotyczących oceny poszczególnych dowodów a w szczególności zeznań świadków. Zaznaczyć należy, że nie jest rzeczą Sądu dokonywanie tej oceny skoro było to obowiązkiem Prezydenta, a Prezydent jej nie dokonał. Sąd administracyjny nie może zastępować organów w ich ustawowych obowiązkach.
W kontekście tego co powyżej Sąd wskazał, zupełnie bez znaczenia w realiach rozpatrywanej sprawy jest ustalenie, czy na dzień złożenia wniosku paleniska znajdujące się w lokalu Skarżącej były czynne. Warunek dotyczący czynnego systemu ogrzewania opartego o paliwa stałe zapisany § 7 ust. 5 pkt 3 uchwały został dodany uchwałą z dnia 7 grudnia 2016 r. i nie obowiązywał w dacie złożenia wniosku przez Skarżącą.
W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że oceniając ustalenia i stanowisko Prezydenta w zakresie nowej okoliczności podnoszonej przez Prezydenta, a mianowicie braku tytułu prawnego do nieruchomości objętej wnioskiem o udzielenie dotacji, w dniu wydawania podejmowania zaskarżonej czynności t.j. w dniu 5 grudnia 2019 r., Sąd również i w tym zakresie podziela stanowisko Skarżącej zawarte w skardze. Z prostego zestawienia daty złożenia wniosku tj. 17 września 2015 r. i daty zbycia nieruchomości tj. 23 grudnia 2015 r. w sposób oczywisty wynika, że na dzień złożenia wniosku o dotację Skarżąca była właścicielem lokalu, a zatem spełniała definicję beneficjenta określoną § 2 pkt 4 uchwały, zgodnie w którą przez beneficjenta - należy rozumieć podmioty ubiegające się o przyznanie dotacji w ramach PONE, legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, wynikającym z prawa własności, prawa użytkowania wieczystego, ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Z kolei zgodnie z § 5 pkt 1 lit. a uchwały, beneficjentami PONE są między innymi podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych, w szczególności osoby fizyczne. Skarżąca we wniosku z dnia 17 września 2015 r. w sposób nie budzący wątpliwości zaznaczyła w punkcie 7 wniosku kwadrat pierwszy "własność/współwłasność". Ponadto w aktach sprawy zalega odpis księgi wieczystej nr [...], stan na 15 września 2015 r. (karty nr [...] akt administracyjnych) z którego wynika, że Skarżąca jest właścicielem lokalu przy ulicy [...] w K..
Sąd zwraca uwagę, że okoliczność czy dany podmiot może być beneficjentem podlega ocenie na etapie formalnej oceny wniosku przewidzianej w § 7 ust. 4 i ust. 5 uchwały, o której to ocenie Sąd szczegółowo pisał na stronie 13 i 14 uzasadnienia wyroku z dnia 27 października 2017 r. i w przypadku nie posiadania takiego tytułu przez podmiot, który złożył wniosek o dotację wniosek powinien zostać oddalony na podstawie przepisu § 7 ust. 5 pkt 1 uchwały z dnia 5 listopada 2014 r. Skarżąca w dacie złożenia wniosku posiadała tytuł prawny do nieruchomości, zatem spełniała ten warunek formalny. Sąd zawraca uwagę, że Rada Miasta K. w uchwale nie przewidziała żadnych innych warunków odnośnie posiadania bądź utraty tytułu prawnego do nieruchomości przez beneficjenta, które mogłyby skutkować z tego tytułu oddaleniem wniosku. Uchwała nie zawiera również obowiązku poinformowania organu o zmianie stanu prawnego nieruchomości. W tej sytuacji ustalenie, że Skarżącą zbyła nieruchomość była irrelewantna dla rozpatrywanej sprawy, a w szczególności nie mogła być w świetle art. 153 P.p.s.a. uznana za istotną zmianę okoliczności faktycznych, tak jak przyjął Prezydent i z tego m.in. tytułu odstąpił od oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 27 października 2017 r.
Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że powyższa okoliczność istniała już na etapie rozpatrywania wniosku po raz pierwszy przez Prezydenta. Fakt zbycia lokalu przez Skarżącą na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w K., został ujawniony w księdze wieczystej nr [...], już w dniu 28 grudnia 2015 r. (karta nr [...] akt administracyjnych), podczas gdy pierwsze rozstrzygnięcie w sprawie Prezydent wydawał w dniu 6 czerwca 2016 r. i okoliczność ta nie była przez Prezydenta kwestionowana na etapie oceny formalnej wniosku dokonywanej przez Prezydenta po raz pierwszy, co oznacza, że ocena wniosku została już wtedy dokonana na dzień jego złożenia, w przeciwnym wypadku, gdyby Prezydent już wtedy prezentował takie stanowisko jak zajął w rozstrzygnięciu z dnia 5 grudnia 2019 r., po przeanalizowaniu zapisów w księdze wieczystej, konsekwentnie powinien oddalić wniosek na podstawie przepisu § 7 ust. 5 pkt 1 uchwały.
Podsumowując należy wskazać, że Prezydent naruszył w sposób oczywisty przepis art. 153 P.p.s.a., tym samym w pełni zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia tego przepisu. Rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi, (dotyczących refinansowania kosztów wykonanego przedsięwzięcia), które w istocie zostały sformułowane w konsekwencji naruszenia przez Prezydenta art. 153 P.p.s.a., na obecnym etapie sprawy, zdaniem Sądu jest przedwczesne.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 lit. a i lit. c oraz w zw. z art. 153 P.p.s.a. stwierdził, że czynność jako naruszająca prawo jest bezskuteczna.
Na podstawie art. 153 P.p.s.a., Prezydent rozpoznając wniosek Skarżącej po raz trzeci, uwzględni wszystkie oceny przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz wykona zalecenia Sądu zawarte w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt I SA/Kr 787/17.
O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz Skarżącej [...] zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 r., Nr 221, poz. 2193, ze zm.).