I SA/Kr 1619/15

I SA/Kr 1619/15 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2016-01-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2015-10-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Maja Chodacka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 2965/16 - Wyrok NSA z 2016-11-08
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 885
art. 207 ust. 12a
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2014 poz 1649
art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art. 138 par. 1 pkt 1, art. 127 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
|Sygn. akt I SA/Kr 1619/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 stycznia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek, Sędziowie: WSA Maja Chodacka (spr.), WSA Paweł Dąbek, Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r., sprawy ze skargi A.W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A.W. Pensjonat "K" w K. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia 20 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich oraz z budżetu Państwa wraz z odsetkami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, II. zasądza od Zarządu Województwa M. na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 13.344 zł (trzynaście tysięcy trzysta czterdzieści cztery złote).
Uzasadnienie
Skarżący A.W. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Pensjonat K., A.W. w dniu 24 lipca 2009r., złożył wniosek o dofinansowanie realizacji projektu ze środków dotacji rozwojowej w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013. We wniosku, w punkcie E.1 Harmonogramu Rzeczowo – Finansowego Realizacji Projektu jako okres realizacji projektu wskazał 27 lipiec 2009 – 31 grudzień 2009r.
W dniu 2 października 2009r. Instytucja Zarządzająca Małopolski Regionalny Program Operacyjny (dalej jako: IZ MRPO) skierowała do skarżącego pismo, podnosząc, że złożony przez skarżącego wniosek zawiera błędy/braki informacyjne, które wraz ze sposobem ich korekty zostały ujęte w tabeli stanowiącej załącznik do tegoż pisma. W piśmie tym, zobowiązano skarżącego do uzupełnienia wskazanych w tabeli braków informacyjnych w wyznaczonym terminie. W punkcie 1 ww. tabeli opisując błąd wniosku wskazano, że "Pierwsze wydatki w ramach projektu przewidziane są w I kwartale 2007r., a jako termin rozpoczęcia projektu wskazano 2009-07-27. Zgodnie z zapisami instrukcji wypełniania Wniosku – Za planowany termin rozpoczęcia realizacji projektu należy uznać datę poniesienia pierwszego wydatku w ramach projektu". Wskazując sposób naprawy stwierdzono, że "Należy poprawić zapisy pkt E.1 Wniosku o dofinansowanie przyjmując jako datę rozpoczęcia projektu moment poniesienia pierwszego wydatku".
Po usunięciu wskazanych we wniosku błędów i zastosowaniu się do zaleceń Instytucji Zarządzającej, w dniu 26 kwietnia 2010r. między Instytucją Zarządzającą, a skarżącym została zawarta umowa nr [...] o dofinansowanie Projektu pod nazwą "Budowa obiektu hotelowego w miejscowości uzdrowiskowej K -"Hotel O." kat. ***", zmieniona następnie aneksem z dnia 17 czerwca 2010 roku.
Na podstawie złożonego wniosku oraz umowy o dofinansowanie projektu zarówno środki europejskie jak i środki z budżetu państwa zostały skarżącemu wypłacone zgodnie z rozliczonymi wnioskami o płatność. Realizacja projektu rozpoczęła się w dniu 18 marca 200 r., natomiast zakończenie nastąpiło w dniu 31 grudnia 2010r.
IZ MRPO, w dniach od 25 do 26 lipca 2013r. oraz od 5 do 6 września 2013r. przeprowadziła kontrolę planową, która została zakończona informacją pokontrolną z dnia 4 października 2013r., nr [..] (k. 129-132). Powyższy dokument potwierdzał prawidłową realizację projektu we wszystkich trzech zakresach kontroli (merytorycznym, finansowym oraz zamówień publicznych).
W okresie od 1 lipca 2014r. do stycznia 2015r. projekt podlegał również audytowi prowadzonemu przez Instytucję Audytową, tj. Urząd Kontroli Skarbowej (dalej jako UKS), w ramach prowadzonego audytu operacji MRPO na lata 2007 - 2013. Z raportu UKS wnikało, iż wybrana do audytu operacja nie została zrealizowana zgodnie z umową o dofinansowanie oraz nie jest zgodna ze wszystkimi warunkami dotyczącymi jej przeznaczenia, wykorzystania i zakładanych celów. Wskazano również, że wydatki zadeklarowane przez skarżącego nie są zgodne z zasadami kwalifikowalności określonymi w przepisach unijnych i krajowych.
W konsekwencji powyższego IZ MRPO dokonała ponownej analizy poniesionych wydatków w przedmiotowym projekcie. W trakcie ponownej weryfikacji dokumentacji projektowej całkowicie podzielono wnioski UKS i uznano, że projekt nie został zrealizowany zgodnie z umową o dofinansowanie, a także wydatki zadeklarowane przez skarżącego nie są zgodne z zasadami kwalifikowalności określonymi w przepisach krajowych i unijnych.
W dniu 18 czerwca 2015r. Zarząd Województwa M. wydał decyzję nr [...] nakładającą na skarżącego A.W. obowiązek zwrotu otrzymanego dofinansowania w łącznej kwocie 612 708,41 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, w tym 520 802,15 zł ze środków europejskich oraz 91 906,26 zł ze środków budżetu państwa.
Instytucja Zarządzająca w uzasadnieniu swojej decyzji wskazała, że podstawę dofinansowania projektu ze środków europejskich stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem. Zgodnie z § 3 ust. 1 umowy z dnia 26 kwietnia 2010 roku okres realizacji projektu, rozumiany jako termin ponoszenia wszystkich wydatków w projekcie, ustalony został na czas od dnia 18 marca 2007 roku do dnia 15 maja 2010 roku. Zgodnie z aneksem nr 1 do umowy z dnia 17 czerwca 2010 roku okres realizacji projektu został następnie przedłużony na czas od 18 marca 2007 roku do dnia 31 grudnia 2010 roku. Jednocześnie umowa w § 5 ust. 14 określa, że za kwalifikowalne mogą zostać uznane jedynie wydatki poniesione nie wcześniej niż w dniu 1 stycznia 2007r., a datą kończącą okres kwalifikowalności wydatków jest data zakończenia realizacji projektu.
Zgodnie z § 5 ust. 14 umowy wydatki są kwalifikowalne o ile zostały poniesione zgodnie z zasadami określonymi w § 4 ust. 3, a więc wówczas, gdy realizacja projektu następuje z należytą starannością, w szczególności poprzez ponoszenie wydatków celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wytycznymi, zaleceniami i procedurami przewidzianymi w ramach programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów i wskaźników zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu. Na tej podstawie Instytucja Zarządzająca wywiodła, że w rozpatrywanym przypadku doszło do naruszenia powyższych zapisów, poprzez nieprzestrzeganie zasad kwalifikowalności określonych w Podręczniku kwalifikowania wydatków.
W dniu 20 lipca 2015r. wpłynął do Urzędu M. Województwa M.wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił decyzji organu pierwszej instancji:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego:
art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania,
art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych,
art. 7, art. 8 oraz art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych, poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy do spraw dotyczących należności stanowiącej kwotę dotacji podlegającą zwrotowi stosuje się przepisy k.p.a.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego:
art. 30 ust. 1 oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach
prowadzenia polityki rozwoju, w szczególności poprzez stwierdzenie
nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków finansowych otrzymanych przez
beneficjenta, w sytuacji w której projekt został zrealizowany zgodnie z umową,
a podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu
zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą i to wyłącznie umowa określa
warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym
związane,
art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, że w przypadku
wskazanych w tym przepisie naruszeń, tj. wykorzystania środków niezgodnie
z przeznaczeniem, wykorzystania środków z naruszeniem procedur o których mowa
w art. 184 ustawy o finansach publicznych, pobrania środków nienależnie lub w nadmiernej wysokości cała kwota dofinansowania powinna podlegać zwrotowi, w sytuacji gdy organ określając wysokość zwrotu powinien brać pod uwagę przesłanki związane z realizacją celów projektu,
art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z pkt 9.2 Podręcznika
kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach MRPO na lata 2007-
2013 poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że termin kwalifikowalności wydatków rozpoczyna swój bieg w dniu złożenia wniosku o dofinansowanie, podczas gdy termin poniesienia wydatków kwalifikowanych w ramach danego projektu określa umowa o dofinansowanie zawarta z beneficjentem poprzez wskazanie terminu rozpoczęcia oraz terminu zakończenia realizacji projektu,
art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z pkt 9.4 lit. a Podręcznika kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach MRPO na lata 2007- 2013 poprzez przyjęcie, że w stosunku do projektów objętych zasadami pomocy publicznej w przypadku projektów objętych pomocą na zasadzie de minimis terminem rozpoczęcia kwalifikowalności wydatków jest dzień złożenia wniosku o dofinansowanie, podczas gdy przepis ten powinien być interpretowany tylko i wyłącznie, jako lex specialis w stosunku do reguły zawartej w pkt 9.2 Podręcznika kwalifikowania wydatków, a zatem nie może on znaleźć swojego zastosowania w niniejszej sytuacji,
art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z pkt 9.5 Podręcznika
kwalifikowania wydatków poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy za wydatki
kwalifikowane poniesione przy projekcie będącym w trakcie realizacji należy uznać
wydatki poniesione w okresie kwalifikowania wydatków w ramach MRPO zgodnie
z zasadami określonymi w pkt 9.2 Podręcznika kwalifikowania wydatków.
3. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na tym, że:
a) Instytucja Zarządzającą uznała, że beneficjent wprowadził ją w błąd już na etapie aplikowania przez niego o dofinansowanie w ramach MRPO, podczas gdy wszystko co wpisał we wniosku było zgodne ze stanem faktycznym, a jedynie organ dokonał jego błędnej weryfikacji.
Decyzją z dnia 20 sierpnia 2015r., nr [...] Zarząd Województwa M. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołano się na treść art. 207 ust. 12 a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 885 ze zm.) w związku z art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) oraz § 6 ust. 1 umowy nr [...] o dofinansowanie Projektu pod nazwą "Budowa obiektu hotelowego w miejscowości uzdrowiskowej K.- "Hotel O." kat.***". Nie dopatrzono się jakichkolwiek nieprawidłowości w zastosowanym przez Instytucję Zarządzającą zaleceniu o dokonanie zmiany we wniosku w zakresie okresu realizacji projektu. Zwrócono również uwagę na odrębności terminu okresu realizacji projektu i kwalifikowalności wydatków. Ponadto powołując się na pkt 5.4 Podręcznika kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach MRPO 2007-2013 oraz zapisy Regulaminu Konkursu dla Osi Priorytetowej 3 Turystyka i przemysł kulturowy Działanie 3.1 Rozwój infrastruktury turystycznej dotyczące minimalnej kwoty wsparcia, która w przypadku MSP powinna wynosić 300 000 zł stwierdzono, że skarżący składając wniosek o dofinansowanie nie spełniał warunku formalnego kwalifikującego go do otrzymania dofinansowania. Podkreślono też, że samo zrealizowanie celu projektu nie przesądza w sposób definitywny o prawidłowym postępowaniu beneficjenta podczas realizacji projektu. Jak stwierdzono, beneficjent decydując się na ubieganie o dofinasowanie projektu w ramach MRPO powinien dokładnie zapoznać się ze wszystkimi zasadami obowiązującymi w zakresie kwalifikowania wydatków określonymi w przepisach wspólnotowych i krajowych.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego:
a/ art. 30 ust. 1 oraz art. 30 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w szczególności poprzez stwierdzenie nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków finansowych otrzymanych przez skarżącego, w sytuacji w której projekt został zrealizowany zgodnie z umową, a podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta ze Skarżącym przez Organ i to wyłącznie umowa określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki skarżącego z tym związane;
b/ art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, że w przypadku wskazanych w tym przepisie naruszeń tj. wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, pobrania środków nienależnie lub w nadmiernej wysokości cała kwota dofinansowania powinna podlegać zwrotowi w sytuacji, gdy organ określając wysokość zwrotu powinien brać pod uwagę przesłanki związane z realizacją celów projektu;
c/ art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z pkt 9.2 Podręcznika kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach MRPO na lata 2007 — 2013 poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że termin kwalifikowalności wydatków rozpoczyna swój bieg w dniu złożenia wniosku o dofinansowanie, podczas gdy termin poniesienia wydatków kwalifikowanych w ramach danego projektu określa umowa o dofinansowanie zawarta ze skarżącym poprzez wskazanie terminu rozpoczęcia oraz terminu zakończenia realizacji projektu;
d/ art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z pkt 9.4 lit a Podręcznika kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach MRPO na lata 2007 — 2013 poprzez przyjęcie, że w stosunku do projektów objętych zasadami pomocy publicznej w przypadku projektów objętych pomocą na zasadzie de minimis terminem rozpoczęcia kwalifikowalności wydatków jest dzień złożenia wniosku o dofinansowanie, podczas gdy przepis ten powinien być interpretowany tylko i wyłącznie, jako lex specialis w stosunku do reguły zawartej w pkt. 9.2 Podręcznika kwalifikowania wydatków, a zatem nie może on znaleźć swojego zastosowania w niniejszej sytuacji;
e/ art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z pkt 9.5 Podręcznika kwalifikowania wydatków poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy za wydatki kwalifikowane poniesione przy projekcie będącym w trakcie realizacji należy uznać wydatki poniesione w okresie kwalifikowania wydatków w ramach MRPO zgodnie z zasadami określonymi w pkt 9.2. Podręcznika kwalifikowania wydatków;
f/ art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dot. Europejskiego Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy państwo członkowskie przy anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego powinno wziąć pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze;
2. naruszenie przepisów postępowania:
art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania;
art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych;
art. 7, art. 8 oraz art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także zasady informowania stron w sytuacji, gdy do spraw dotyczących należności stanowiącej kwotę dotacji podlegającą zwrotowi stosuje się przepisy k.p.a.;
art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie zasady działania jednostki w zaufaniu do organów Państwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Na wstępie rozważań Sądu stwierdzić należy, że stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji obejmuje zarówno prawidłowość stosowania przepisów postępowania, jak i zgodność z przepisami prawa materialnego. Tylko bowiem prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne umożliwiają prawidłową subsumcję stanu faktycznego do przepisów materialnoprawnych i oceny decyzji co do zastosowania i wykładni prawa materialnego. Zadaniem sądu nie jest przy tym dokonywanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zastosowania prawa materialnego, ale kontrola prawidłowości działania organu administracji w zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem zaskarżenia i oceny jest wydana przez Zarząd Województwa Małopolskiego decyzja, utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję własną, zobowiązującą skarżącego do zwrotu środków finansowych przeznaczonych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich wraz z odsetkami. Była to decyzja wydana w postępowaniu regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczegółowymi przepisami ustawy o finansach publicznych i ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Dla zachowania przejrzystości rozważań należy odnieść się do specyfiki postępowania w przedmiocie udzielenia i zwrotu dofinansowania z udziałem środków unijnych. Postępowanie w przedmiocie zwrotu przez beneficjenta dofinansowania uzyskanego w związku z realizacją projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego ma wyjątkowy charakter, ponieważ zasady dofinansowania projektu, oraz prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane, oraz zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku nieprawidłowego ich wykorzystania określa umowa zawierana z beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania przez instytucję zarządzającą (instytucję wdrażającą, instytucję pośredniczącą) - art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z drugiej strony – przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zawierają szczegółowej regulacji dotyczącej postępowania w sprawie zwrotu przez beneficjenta nieprawidłowo wykorzystanych środków. Ustawodawca wskazał jedynie na instytucję zarządzającą jako organ właściwy do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym do ustalania i nakładania korekt finansowych, oraz wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów – art. 26 ust. 1 pkt. 15 i 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z przepisów powyższych wynika, że podstawą do żądania zwrotu przez instytucję zarządzającą nieprawidłowo wykorzystanych środków są postanowienia umowy o dofinansowanie zawartej przez beneficjenta a jedynie w przypadku bezskutecznego upływu terminu do dobrowolnego zwrotu środków organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej (wdrażającej, pośredniczącej) wydaje na podstawie art. 207 ust. 9 w zw. z art. 11 ustawy o finansach publicznych decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o zwrocie płatności, obejmującym również wezwanie do zwrotu, o którym mowa w art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych instytucja żądająca zwrotu działa wyłącznie jako strona umowy, co wynika z regulacji zawartej w art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych, i art. 26 ust. 1 pkt. 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych i art. 26 ust. 1 pkt. 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że do chwili wezwania do zwrotu środków, postępowanie pomiędzy beneficjentem, a Instytucją Zarządzającą nie ma charakteru postępowania administracyjnego, a zgodnie z art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie niniejszej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych oraz do ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zasady postępowania do tego etapu określają ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006. Prawem właściwym dla realizacji projektu jest również regulamin konkursu, podręcznik kwalifikowania wydatków oraz umowa.
Tymczasem w niniejszej sprawie kluczowe dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia było postępowanie Instytucji Zarządzającej do momentu wezwania skarżącego o zwrot udzielonej dotacji. Sąd podkreśla, że postępowanie na tym etapie nie ma charakteru postępowania administracyjnego, nie mniej jednak to Instytucja Zarządzająca jest stroną, która kieruje tym postępowaniem, a beneficjent musi stosować się do jej wskazań lub odstąpić od ubiegania się o dofinansowanie.
W tym miejscu podkreślić należy, że spór między stronami sprowadzał się w głównej mierze do rozstrzygnięcia czy – jak chce skarżący - wiążące dla niego było określenie kwalifikowalności wydatków zawarte w § 5 ust. 14 umowy gdzie przyjęto, że: "Za kwalifikowalne mogą zostać uznane jedynie wydatki poniesione nie wcześniej niż w dniu 1 stycznia 2007r. Datą kończącą okres kwalifikowalności wydatków jest data zakończenia realizacji projektu, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 z zastrzeżeniem ust. 16 niniejszego paragrafu." oraz treść pkt 9.2. Podręcznika kwalifikowania wydatków, z której wynika, że "Termin poniesienia wydatków kwalifikowanych w ramach danego projektu określa umowa o dofinansowanie zawarta z beneficjentem poprzez wskazanie terminu rozpoczęcia oraz terminu zakończenia realizacji projektu" czy też – jak wywodzi organ - wiązała skarżącego w tym zakresie treść pkt 9.4. Podręcznika kwalifikowania wydatków, zgodnie z którą: "W stosunku do projektów objętych zasadami pomocy publicznej w przypadku projektów objętych pomocą na zasadzie de minimis terminem rozpoczęcia kwalifikowalności wydatków jest dzień złożenia wniosku o dofinansowanie".
Jednocześnie w stanie faktycznym niniejszej sprawy okres realizacji projektu wynikający z umowy trwał od 18 marca 2007r. do 31 grudnia 2010r. W tym czasie skarżący ponosił wydatki w przekonaniu, że spełniają one kryteria kwalifikowalności, a dokumentacja ponoszonych wydatków była bez zastrzeżeń przyjmowana przez organ.
Sąd podkreśla, że do czasu przeprowadzenia kontroli przez UKS, Instytucja Zarządzająca podejmowała szereg działań i czynności związanych z kontrolą wniosku w pod kątem spełnienia przesłanek określonych w instrukcji wypełniania wniosku oraz regulaminie konkursu, który to zakłada zarówno ocenę formalną, jak i merytoryczną wniosku (§ 21- § 24, § 33- § 35 regulaminu konkursu). W tym zakresie skierowano do skarżącego liczne zalecenia, które zostały przez niego skrupulatnie wykonane.
W kontekście faktu, że na tym etapie organ nie kwestionował okresu kwalifikowalności wydatku przyjętego przez skarżącego (wynikającego z umowy), szczególnie mylącym dla skarżącego było zalecenie o zmianie daty rozpoczęcia projektu z wskazanego we wniosku dnia 27 lipca 2009r. (wniesienie wniosku) na dzień poniesienia pierwszego wydatku – 18 marca 2007r. W tym stanie rzeczy skarżący był przekonany, że wydatki poniesione od dnia 18 marca 2007r. do zakończenia realizacji projektu są uznane za kwalifikowane. Przekonanie to było o tyle usprawiedliwione, że działania skarżącego – w pełni odpowiadające woli organu – doprowadziły ostatecznie do zatwierdzenia przez organ wniosku o płatność końcową i przelanie środków dotacji. Co więcej przeprowadzona u skarżącego kontrola dokonana przez organ wykazała prawidłową realizację projektu we wszystkich trzech zakresach kontroli merytorycznym, finansowym oraz zamówień publicznych.
Tymczasem wraz z raportem kontroli przeprowadzonej przez UKS, Instytucja Zarządzająca całkowicie zmieniła swoje stanowisko wzywając skarżącego do zwrotu środków. W decyzjach obu instancji stwierdzono również, że skarżący już w momencie składania wniosku nie spełniał warunku formalnego, kwalifikującego go do otrzymania dofinansowania dotyczącego minimalnej kwoty wsparcia dla MŚP, a w zakresie kwalifikowalności wydatków powinien był zastosować się do wymogów określonych w pkt 9.2 Podręcznika kwalifikowania wydatków. Dodatkowo stwierdzono, że skarżący z chwilą złożenia wniosku złożył nie zgodne z prawdą pisemne oświadczenie o wysokości kosztów kwalifikowanych, jak również w trakcie realizacji projektu wykorzystał otrzymane środki na wydatki niemożliwe do uznania za kwalifikowane. W ocenie Sądu jaskrawym przerzuceniem odpowiedzialności na skarżącego jest zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że "Beneficjent składając wniosek o dofinansowanie, a następnie podpisując umowę o dofinansowanie powinien być świadomy obowiązków formalnoprawnych wynikających z faktu ubiegania się o dofinansowanie ze środków europejskich oraz pochodzących z budżetu państwa już na początkowym etapie". Organ całkowicie pomija fakt, że jako Instytucja Zarządzająca ma obowiązek zweryfikowania i skontrolowania zarówno wniosku jak i wydatków na podstawie tych samych wymogów formalno i materialnoprawnych, których znajomości wymaga od skarżącego. A to dopiero jest podstawą do wypłaty środków. Sąd przychyla się do stanowiska skarżącego, że organ próbuje obciążyć skarżącego bardzo dotkliwymi, negatywnymi konsekwencjami swoich zaniechań w zakresie obowiązków nałożonych na niego przez prawo.
Skarżący działał w pełnym zaufaniu do podejmowanych przez organ działań i rozstrzygnięć. Konsekwencją powyższego jest nałożony na niego obowiązek zwrotu dotacji wraz z odsetkami. Znamiennym jest przy tym, że brak zastosowania się skarżącego do zaleceń organu doprowadziłoby do odmowy udzielenia dofinansowania.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że jakkolwiek do postępowania w zakresie udzielania dotacji nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem beneficjent pozbawiony jest gwarancji procesowych wynikających z art. 7, 8, 9, 10 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak pamiętać należy, że działanie organów nie może być sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa powszechnego. Konstytucja RP (Dz.U. z 1997r., Nr 78, poz. 483) – jako akt o najwyższej randze w systemie źródeł prawa - w art. 7 stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei art. 2 Konstytucji RP statuuje zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także bezpieczeństwa prawnego jednostki. Mając na uwadze te regulacje Sąd uznał, że skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji z wprowadzającego go w błąd działania Instytucji Zarządzającej, która mimo takiego obowiązku nie weryfikowała czynności skarżącego zgodnie z wymogami prawa. Pogląd taki zaprezentował również WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 885/14).
Zważywszy na fakt, że w kontrolowanej sprawie organ na skutek swojej niewiedzy lub bierności utwierdzał skarżącego o prawidłowości realizacji projektu na przestrzeni całego postępowania o udzielenie dotacji (od momentu złożenia wniosku do dnia kontroli realizacji projektu) Sąd doszedł do przekonania, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ - mając na uwadze przywołaną wyżej zasadę, że uchybienie organu nie może powodować ujemnych następstw dla strony działającej w dobrej wierze i w zaufaniu do podejmowanych przez organ działań i rozstrzygnięć - powinien umorzyć niniejsze postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania ze środków europejskich.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zakresie punktu drugiego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.