I SA/Kr 1433/21

I SA/Kr 1433/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-10-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Michał Niedźwiedź
Urszula Zięba /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2029
art. 16 ust. 1 i art. 34 ust. 2
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Sentencja
|Sygn. akt I SA/Kr 1433/21 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 listopada 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba (spr.), Sędziowie: WSA Grzegorz Klimek, WSA Michał Niedźwiedź, Protokolant: starszy referent Kinga Bryk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2022 r., sprawy ze skargi I.G. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie przyznania, wypłaty i ustalenia wysokości dotacji dla I.G. – osoby prowadzącej Publiczne Przedszkole M. w K. oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi I. G. będącej organem prowadzącym Publiczne Przedszkole M. w K. jest czynność przyznania, wypłaty i ustalenia wysokości dotacji za sierpień 2021 r. w części, tj. w zakresie nieprzyznania dotacji w kwocie 149 164,80 zł.
Strona w skardze na przedmiotową czynność zarzuciła organowi naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie, art. 16 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 2029 ze zm.), dalej "u.f.z.o.", poprzez ich błędne zastosowanie i nieprzyznanie przez Prezydenta Miasta Krakowa w sierpniu 2021 roku dotacji w prawidłowej wysokości, na skutek nieuwzględnienia do podstawy ustalenia jej wysokości rzeczywistej liczby wychowanków przedszkola prowadzonego przez skarżącą, podczas gdy powyżej wskazane przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wskazują jednoznacznie, w jakiej wysokości należy wypłacić dotację należną przedszkolu publicznemu i przy przyjęciu jakiej liczby uczniów, a organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego przyznając dotację oraz ustalając jej wysokość jest bezwzględnie zobowiązany określonych ustawowo zasad przestrzegać, w tym do ustalenia jej wysokości należy przyjąć rzeczywistą liczbę uczniów przedszkola;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie
należnej skarżącej dotacji, a mianowicie art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie
się przez Prezydenta Miasta Krakowa do starannego i zgodnego z przepisami
prawa przeprowadzenia postępowania w przedmiocie przyznania skarżącej
dotacji za sierpień 2021 roku, podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i naruszenie słusznego interesu skarżącej, bez uzasadnionej
ku temu podstawy faktycznej oraz prawnej.
Mając na uwadze powyższe zarzuty strona wniosła o: 1) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności względem skarżącej w odniesieniu do przyznania, ustalenia wysokości i wypłaty dotacji za sierpień 2021 r.; 2) uznanie uprawnienia skarżącej do wypłaty na jej rzecz nieprzyznanej w sierpniu 2021 r. kwoty dotacji w wysokości 149 164,80 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania; 4) dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów: a) wniosku o udzielenie dotacji b) pisma Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 sierpnia 2021 roku - na okoliczność przyjęcia przez organ innej niż rzeczywista liczby uczniów do ustalenia wysokości należnej skarżącej dotacji, c) potwierdzeń przelewów - na okoliczność ustalenia wysokości otrzymanej przez skarżącą dotacji z budżetu Gminy Miasta Kraków z tytułu dotacji za sierpień 2021 roku.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że ewidencję szkół i palcówek w Gminie Miasto Kraków prowadzi Prezydent Miasta Krakowa i jako organ dotujący jest również odpowiedzialny za przekazywanie oraz ustalanie kwot dotacji dla organów prowadzących szkoły, przedszkola i placówki, innych niż jednostka samorządu terytorialnego.
W ocenie skarżącej organ w sposób nieprawidłowy i niezgodny z przepisami u.f.z.o. ustalił skarżącej dotację oświatową za sierpień 2021 roku, nie przyznając jej na faktyczną (rzeczywistą) liczbę uczniów, lecz w oparciu o hipotetycznie przyjętą liczbę uczniów przedszkola. Skarżąca wskazała, że organ dotujący nie przeprowadził żadnej kontroli w zakresie sposobu funkcjonowania Przedszkola. Opieranie się w tym zakresie na ustaleniach Małopolskiego Kuratora Oświaty jest całkowicie nieuprawnione, albowiem działalność oświatowa przedszkola prowadzona jest pod adresem [...]. Żadna kontrola prowadzona przez Prezydenta Miasta Krakowa nie stwierdziła, aby działalność oświatowa była prowadzona w sposób niezgodny z przepisami prawa lub niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Ponadto Prezydent Miasta Krakowa pomija, że art. 90a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku Prawo oświatowe wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2019 roku, a zatem przed 31 grudnia 2018 roku utworzenie innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nie wymagało zmiany zezwolenia na utworzenie przedszkola publicznego. Mając to na uwadze Prezydent Miasta Krakowa powinien ustalić, kiedy ewentualnie Przedszkole miało prowadzić działalność pod numerem 1 i 5, albowiem jeśli nastąpiłoby to przed 31 grudnia 2018 roku to zmiana zezwolenia na prowadzenie przedszkola publicznego nie była wymagana.
Strona podała także, że nie wie, na jakiej podstawie do ustalenia dotacji organ przyjął wartość 65 uczniów. Jest to całkowicie dowolne przyjęcie przez Prezydenta Miasta Krakowa wartości liczby uczniów, służącej do przyznania i wypłaty dotacji za sierpień 2021 r.
Skarżąca odniosła się także do przepisów u.f.z.o. i wskazała, że dotacja przysługuje na każdego ucznia uczęszczającego do przedszkola, co oznacza, że dotacja wypłacana jest na każde dziecko, przyjęte i zapisane do placówki, co wynika expressis verbis z treści art. 34 ust. 2 u.f.z.o.. Rzeczywista liczba uczniów obejmuje natomiast liczbę zapisanych do przedszkola dzieci. Przyznając tym samym dotację za sierpień 2021 roku organ dotujący naruszył przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, gdyż wypłacił należną dotację w wysokości niższej, niż wynikająca z przepisów prawa. Skarżąc podała, że do Przedszkola w sierpniu 2021 r. uczęszczało 201 uczniów, na których powinna zostać wypłacona dotacja. Prezydent Miasta Krakowa do ustalenia dotacji przyjął wartość jedynie 65 uczniów, co potwierdza pismo organu z dnia 13 sierpnia 2021 roku oraz potwierdzenia przelewów. Skarżąca zwróciła także uwagę na przewidziane w przepisach ustawy o finansowaniu zadań oświatowych negatywne konsekwencje w związku z nieprzekazaniem dotacji na rzecz danego podmiotu systemu oświaty.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że przedmiotem sporu jest kwestia braku wypłaty sierpniowej części dotacji na dzieci, które uczęszczały w roku szkolnym 2020/2021 do lokalizacji innych niż te objęte zezwoleniem na założenie publicznego przedszkola. Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 października 2015 r. zostało wydane zezwolenie na prowadzenie zajęć wyłącznie w lokalu znajdującym się przy ul. [...],[...], tymczasem do naliczenia dotacji były zgłaszane dzieci uczęszczające do przedszkoli znajdujących się przy ul. [...] oraz [...]. W ocenie organu dotującego lokale nie objęte zezwoleniem, a więc co do których nie wydano ostatecznej decyzji dotyczącej utworzenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć nie stanowią i nie wchodzą w skład Przedszkola M. Z budżetu Gminy Miejskiej Kraków dotowane są wyłącznie podmioty, które są objęte rejestrem zezwoleń na założenie publicznego przedszkola, a nie każda działalność polegająca na kształceniu, wychowaniu i opiece. Natomiast sam fakt, prowadzenia działalności nie objętych zezwoleniem został stwierdzony w drodze kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Małopolskiego Kuratora Oświaty, z których protokoły zostały przekazane organowi dotującemu 7 lipca 2021 r. Z kolei listy w postaci kopii stron z dzienników zajęć przedszkola w roku szkolnym 2020/2021 dzieci uczęszczających do innych lokalizacji zostały przekazane pismem z dnia 2 sierpnia 2021 r. W następstwie czego organ nie przekazał właśnie sierpniowej części transzy, na dzieci nieuczęszczające do przedszkola.
Odnosząc się do zarzutów skargi, organ odwołał się do przepisów u.f.z.o. i wskazał, że beneficjentem dotacji jest prowadzone przez osobę fizyczną lub inną niż jednostka samorządu terytorialnego osobę prawną publiczne przedszkole. Na podstawie art 88 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm.) założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga uzyskania zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych odpowiednio danego typu lub rodzaju, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zgodnie natomiast z art. 90a ustawy Prawo oświatowe utworzenie innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych następuje w drodze zmiany decyzji zezwolenia na założenie szkoły. Przedszkolem, a więc również beneficjentem dotacji jest zatem wyłącznie placówka objęta ostateczną decyzją o zezwoleniu, a w przypadku tworzenia nowych lokalizacji decyzją o zmianie zezwolenia na podstawie art 155 k.p.a. Podstawą zaś ustalenia wysokości dotacji jest liczba uczniów danego przedszkola będącego beneficjentem dotacji, nie zaś uczniem innej placówki nieobjętej zezwoleniem. Zwrot na każdego ucznia oznacza zatem ucznia tego przedszkola, które jest objęte zezwoleniem właściwego organu. Skoro do utworzenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć jest wymagana zmiana decyzji zezwalającej na utworzenie publicznego przedszkola, to brak takiej decyzji oznacza, że dziecko korzystające z wychowania przedszkolnego w innych lokalizacjach nie jest uczniem tego konkretnego przedszkola, któremu dotacja została przyznana.
Odnosząc się do zarzutu nieustalenia daty rozpoczęcia prowadzenia działalności w lokalizacjach przy [...] i [...], organ podał, że nowelizacja ustawy Prawo oświatowe nie wprowadziła nowego obowiązku, a jedynie miała za zadanie uporządkować aspekty proceduralne dotyczące zmiany siedziby i utworzenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych. W tym kontekście istotne jest również to, że 24 października 2018 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie art 90a u.P.o. skarżąca składała wniosek o rozszerzenie działalności o inne miejsca prowadzenia zajęć, lecz wniosek ten został w związku z nieuzupełnieniem braków formalnych pozostawiony bez rozpoznania. Powyższe oznacza, że skarżąca miała pełną świadomość, że utworzenie innych miejsc prowadzenia zajęć wymagało zmiany zezwolenia na prowadzenie przedszkola. Założenie publicznego przedszkola wymagało również przed wejściem w życie przepisu art. 90a u.P.o. dopełnienia szeregu formalności związanych m. in. z zapewnieniem odpowiednich warunków lokalowych, wyposażenia, czy sprzętu gwarantującego bezpieczne i higieniczne warunki statutowych działań przedszkola oraz zgłoszenia do właściwego Kuratora Oświaty jako organu nadzoru pedagogicznego, którego zadaniem jest choćby kontrola warunków lokalowych. Twierdzenie, że przed wejściem w życie nowelizacji organ prowadzący miał prawo prowadzić publiczne przedszkole poza lokalizacjami, które obejmowało zezwolenie właściwego organu zostało uznane za bezpodstawne.
Odnosząc się do kwestii liczby dzieci, na które wypłacono dotację w sierpniu 2021 r., organ podkreślił, że w żadnym wypadku nie jest to liczba hipotetyczna, a wynika ona z przekazanych przez Małopolskiego Kuratora Oświaty kopii protokołów kontroli oraz kopii stron z dzienników zajęć w roku szkolnym 2020/2021 zawierających listy dzieci uczęszczających do lokalizacji nieobjętych zezwoleniem, a więc lokali przy ul. [...] oraz [...],[...]. Przekazane kopie dzienników zostały porównane z przekazanymi przez organ prowadzący w sierpniu 2021 r. danymi dzieci, które zostały przekazane organowi dotującemu przez aplikację elektroniczną służącą do rejestrowania danych niezbędnych w procesie naliczania dotacji. Organ dotujący znając ustalenia kontroli Małopolskiego Kuratora Oświaty oraz dysponując kopiami stron dokumentacji przedszkola nie mógł wypłacić dotacji na dzieci, które nie uczęszczają do przedszkola objętego zezwoleniem. Porównując dane ze stron dzienników zajęć oraz dane dzieci przekazane przez organ prowadzący ustalono, że z 201 dzieci wykazanych przez przedszkole do naliczenia dotacji 136 z nich uczęszcza do przedszkoli nieobjętych zezwoleniem na założenie publicznego przedszkola. Dotacja zatem została w sierpniu przekazana właśnie na rzeczywistą liczbę dzieci wynikającą z dokumentacji przedszkola, przekazaną przez organ nadzoru pedagogicznego, który przeprowadził kontrolę w zakresie w jakim obligują go do tego przepisy obowiązującego prawa.
Prezydent Miasta Krakowa podał, że jako organ dotujący kontroluje prawidłowość pobrania dotacji, która została już udzielona i taka kontrola w związku z ustaleniami Małopolskiego Kuratora Oświaty została wszczęta. Tymczasem naliczenie sierpniowej części dotacji wynikało ze zwyczajowej praktyki dotyczącej weryfikacji informacji miesięcznej składanej przez organ prowadzący na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 9 października 2019 roku w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, udzielanych szkołom i placówkom publicznym oraz niepublicznym, prowadzonym na terenie Gminy Miejskiej Kraków przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Miejska Kraków. O ww. weryfikacji skarżąca została poinformowana w piśmie z dnia 13 sierpnia 2021 r., gdzie wyjaśniono stronie, że weryfikacja została oparta o przekazane protokoły z kontroli Małopolskiego Kuratora Oświaty oraz przekazane przez niego kserokopie stron z dzienników zajęć.
Reasumując organ stwierdził, że w pełni uzasadnionym było naliczenie dotacji wyłącznie na dzieci uczęszczające do przedszkola objętego zezwoleniem Prezydenta Miasta Krakowa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd bierze zatem pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu lub czynności.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest czynność organu dotującego - Prezydenta Miasta Krakowa - z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych Dz.U. 2017 poz. 2203 ze zm. dalej; u.f.z.o.) czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
W judykaturze istniał spór dotyczący charakteru prawnego dotacji przyznawanych niepublicznych placówkom oświatowym, co rzutowało na ocenę możliwości kontroli sądowoadministracyjnej czynności polegającej na wypłacie dotacji, czy też w zakresie możliwości orzekania w tym zakresie przez sądy powszechne z powództw wytaczanych o wypłatę dotacji. Do 31 grudnia 2017r. zasady finansowania szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego były uregulowane w przepisach ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty. Podczas jej obowiązywania spory o dotacje oświatowe podlegały rozpoznawaniu przez sądy powszechne i dominowało stanowisko, zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego o niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym (por.: orzeczenia Sądu Najwyższego z 14 lipca 2017 r. II CSK 773/16 LEX nr 2417586, z 11 maja 2018 r. II CSK 477/17, z 3 stycznia 2007 r. IV CSK 312/06 LEX nr 2486821, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2004 r., OW 53/04 LEX nr 174021, a także dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA": postanowienia NSA o sygn. akt II GPS 7/08, II GSK 98/10, I GSK 453/19 i wyrok I GSK 629/20).
Omawiane zagadnienie było przedmiotem szczegółowej analizy NSA w wyroku z 19 marca 2021r., I GSK 1713/20 (CBOSA), w którym wskazano, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Tak więc czynności organu dotującego polegające na ustaleniu wysokości dotacji, jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych (tak też NSA w licznych orzeczeniach: np. wyroki o sygn. akt I GSK 650/21, I GSK 427/21 oraz I GSK 1168/21).
Z utrwalonego poglądu judykatury wynika zatem, że wypłata dotacji nie jest wyłącznie czynnością techniczną przekazania fizycznego środków finansowych (który to pogląd był wyrażany we wcześniejszych orzeczeniach NSA), a finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu, dokonanego na podstawie konkretnych regulacji. Czynności te zawierają element konkretyzacji normy prawnej, są dokonywane w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W granicach pojęcia "przekazanie dotacji" mieści się m. in. przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości, a także dokonanie aktualizacji dotacji. Aktualny stan prawny (art. 47 u.f.z.o.) nie pozostawia zatem wątpliwości, że czynności dokonywane w celu ustalenia wysokości, w tym po aktualizacji, lub przekazania dotacji oświatowej, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, które kontrolowane są przez sądy administracyjne. Skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest przyznanie dotacji, to w zakresie działań organu z tym związanych znajduje się także ustalenie jej wysokości i przekazanie dotacji (z uzasadnienia postanowienia NSA z 18 listopada 2020 r., I GSK 1414/20; CBOSA). Przepis art. 47 u.f.z.o. nie stanowi, że czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są wyłącznie te, które realizowane są na podstawie przepisów w nim enumeratywnie wymienionych, a zatem nie można doszukiwać się braku wymienienia czynności z art. 35 u.f.z.o. w art. 47 u.f.z.o. jako podstawy do wyłączenia kognicji sądów administracyjnych (por.: wyrok NSA z 19 marca 2021 r., I GSK 1713/20).
Sąd zaznacza, że czynności organów polegające na wypłacie dotacji czy aktualizacji jej wysokości są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o czym już była mowa powyżej. Udzielanie zatem dotacji oświatowej i aktualizacje dotacji nie następują w formie decyzji administracyjnych, a jedynie stanowią czynność organu, która zawiera element konkretyzacji normy prawnej, dokonywaną w sposób władczy i jednostronny (por.: prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 września 2019 r., I SA/Bd 444/19; CBOSA). Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por.: postanowienie NSA z 11 kwietnia 2019 r., I GSK 452/19; CBOSA). Za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie mogą być decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie dotyczą uprawnień lub obowiązków, 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają jednak ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, co oznacza, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są z zakresu administracji publicznej, a więc gdy jest to zakres kompetencji charakteryzujący się władztwem administracyjnym; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. [w:] Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2006 nr 2, s. 18 – 19).
Przechodząc do meritum wskazać należy, że skarżąca kwestionowała czynność organu polegającą na ustaleniu miesięcznej stawki dotacji za kwiecień 2021r., zarzucając naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 2 u.f.z.o. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia prawidłowości wyliczenia przez organ wysokości wypłaconej stronie skarżącej za ten okres dotacji a w szczególności kwestia braku wypłaty sierpniowej części dotacji na dzieci, które uczęszczały w roku szkolnym 2020/2021 do lokalizacji innych niż te obięte zezwoleniem na założenie publicznego przedszkola. Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa [...] z dnia 27 października 2015r. zostało bowiem wydane zezwolenie na prowadzenie zajęć wyłącznie w lokalu znajdującym się przy ul. [...],[...], tymczasem do naliczenia dotacji były zgłaszane dzieci uczęszczające do przedszkoli znajdujących się w innych lokalizacjach tzn. przy ul. [...] oraz [...],[...].
Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy i dołączonych do skargi wynika, że dwa ostatnie z wymienionych lokali nie są objęte zezwoleniem, co pozwala uznać, że co do nich nie wydano ostatecznej decyzji dotyczącej utworzenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć. Rozstrzygnięcia zatem wymagało czy lokale te wchodzą w skład Publicznego Przedszkola M., prowadzonego przez I. G.
Fakt prowadzenia działalności we wspomnianych lokalach, nie objętych zezwoleniem został stwierdzony w drodze kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Małopolskiego Kuratora Oświaty, z której protokoły zostały przekazane organowi dotującemu wraz z kopiami stron z dzienników zajęć przedszkola w roku szkolnym 2020/2021, dzieci objętych zajęciami w tych innych lokalizacjach w następstwie czego organ nie przekazał sierpniowej części transzy, na dzieci tam otrzymujące świadczenia opiekuńcze.
Skarżąca zarzuca organowi dotującemu naruszenie przepisów prawa materialnego konkretnie art. 16 ust 1, w zw. z art 34 ust 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2029 z późn. zm.) poprzez błędne zastosowanie ww. przepisów oraz nieprzyznanie dotacji w prawidłowej wysokości w sierpniu 2021 r. oraz nieuwzględnienie do podstawy ustalenia jej wysokości rzeczywistej liczby wychowanków przedszkola.
Stwierdzone okoliczności faktyczne należy zatem odnieść do treści mających zastosowanie w sprawie, przepisów prawa materialnego.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.f.z.o: prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne publiczne przedszkola niebędące przedszkolami specjalnymi otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.
Natomiast art. 34 ust 2 u.f.z.o. stanowi, że: dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust 1-4 i 8, art. 26 ust 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz art. 31 ust 1, są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe. Beneficjentem dotacji jest zatem prowadzone przez osobę fizyczną lub inną niż jednostka samorządu terytorialnego osobę prawną, publiczne przedszkole.
Słusznie podkreślał organ, że na podstawie art 88 ust 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze. zm.) założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga uzyskania zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych odpowiednio danego typu lub rodzaju, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zgodnie natomiast z art. 90a powołanej ustawy utworzenie innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych następuje w drodze zmiany decyzji o zezwoleniu na założenie szkoły. Ta sama zasada dotyczy przedszkoli. Przedszkolem, a więc również beneficjentem dotacji jest zatem wyłącznie placówka objęta ostateczną decyzją o zezwoleniu, a w przypadku tworzenia nowych lokalizacji decyzją o zmianie zezwolenia na podstawie art 155 k.p.a.
W tym kontekście trafnie organ zauważył, że podstawą ustalenia wysokości dotacji jest liczba uczniów danego przedszkola będącego beneficjentem dotacji, nie zaś uczniów uczęszczających do innej placówki położonej w lokalizacji nieobjętej zezwoleniem.
Co istotne jednak, a nie było sporne w sprawie, że w przypadku przedszkola prowadzonego przez skarżącą taka decyzja o zmianie zezwolenia na prowadzenie przedszkola, obejmująca swym zakresem inne lokalizacje prowadzenia zajęć, nie została wydana a brak takiej decyzji oznacza, że dziecko korzystające z wychowania przedszkolnego w tych innych lokalizacjach (poza zezwoleniem) nie jest uczniem tego konkretnego przedszkola, któremu dotacja została przyznana.
Prawdą jest przy tym, że przepis art 90a ustawy Prawo oświatowe wszedł w życie 1 stycznia 2019 r., a wcześniej w przepisach nie była wyraźnie wyartykułowana konieczność zmiany zezwolenia w przypadku tworzenia innej lokalizacji placówki szkolnej czy przedszkolnej jednakże wskazana nowelizacja nie wprowadziła nowego obowiązku, a jedynie porządkowała i systematyzowała aspekty proceduralne dotyczące zmiany siedziby i utworzenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych. Skarżąca być świadoma ciążących na niej obowiązków i powinności, skoro już 24 października 2018r., a więc jeszcze przed wejściem w życie znowelizowanego art 90a ustawy Prawo oświatowe, składała wniosek o rozszerzenie działalności o inne miejsca prowadzenia zajęć lecz wniosek ten został w związku z nieuzupełnieniem braków formalnych pozostawiony bez rozpoznania. Założenie publicznego przedszkola wymagało bowiem również przed wejściem w życie przepisu art. 90a dopełnienia szeregu formalności związanych m. in. z zapewnieniem odpowiednich warunków lokalowych, wyposażenia, czy sprzętu gwarantującego bezpieczne i higieniczne warunki statutowych działań przedszkola oraz zgłoszenia do właściwego Kuratora Oświaty jako organu nadzoru pedagogicznego, którego zadaniem jest choćby kontrola warunków lokalowych. Nie do zaakceptowania jest zatem twierdzenie, że przed wejściem w życie nowelizacji beneficjent miał prawo prowadzić publiczne przedszkole poza lokalizacjami, które obejmowało zezwolenie właściwego organu. Co więcej, oprócz sformułowania tego rodzaju twierdzeń skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów, poglądów doktryny czy orzecznictwa, które wspierałyby jej argumentację.
Mając na względzie powyższe Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, zgodnie z którym, w pełni uzasadnionym było naliczenie wysokości dotacji za sierpień 2021r. wyłącznie na dzieci uczęszczające do przedszkola objętego zezwoleniem Prezydenta Miasta Krakowa.
Podkreślić należy, że Sąd nie znalazł podstaw by kwestionować prawidłowość proceduralną postępowania przed organem dotującym. Organ prowadził je starannie z pełnym poszanowaniem praw strony, jak również poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa. Dołączone do skargi dokumenty nie podważają ustaleń organu dokonanych w oparciu o zebrane w aktach i niekwestionowane co do treści dokumenty związane z miejscem prowadzenia działalności. Należy zgodzić się z twierdzeniem organu dotującego, iż znając ustalenia kontroli Małopolskiego Kuratora Oświaty oraz dysponując kopiami stron dokumentacji przedszkola nie mógł wypłacić dotacji na dzieci, które nie uczęszczają do przedszkola objętego zezwoleniem. Dotacja zatem została w sierpniu 2021r. przekazana na rzeczywistą liczbę dzieci wynikającą z dokumentacji przedszkola, przekazaną przez organ nadzoru pedagogicznego, który przeprowadził kontrolę w zakresie w jakim obligują go do tego przepisy obowiązującego prawa. Porównując dane ze stron dzienników zajęć oraz dane dzieci przekazane przez organ prowadzący ustalono, że z 201 dzieci wykazanych przez przedszkole do naliczenia dotacji 136 z nich uczęszcza do przedszkoli prowadzonych w lokalach nieobjętych zezwoleniem na założenie publicznego przedszkola.
Mając na względzie powyższe rozważania, w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił uznając, że czynność ustalenia dotacji oświatowej za sierpień 2021r. została dokonana zgodnie z art. 16 ust 1 i 34 ust 2 u.f.z.o. Skarżąca nie wykazała, aby zaistniały przesłanki uznania zaskarżonej czynności za bezskuteczną.