I SA/Kr 1403/21

I SA/Kr 1403/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jarosław Wiśniewski
Waldemar Michaldo /sprawozdawca/
Wiesław Kuśnierz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
I GSK 1252/22 - Wyrok NSA z 2022-11-25
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15zzs4 ust. 3, art. 31zo, art. 31zy
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 371
par. 10 ust. 2a pkt 1 i  ust. 3
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19
Dz.U. 2021 poz 423
art. 123
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77, art. 76 par. 1, par. 3, art. 79a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 2009
par. 9
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru  urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesław Kuśnierz Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo (spr.) WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. A. S. Sp. z o.o. w K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia 13 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec i kwiecień 2021 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 497,00 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
We wniosku z dnia 6 maja 2021 r. S. A. S. sp. z o.o. w K. (dalej: Płatnik, Spółka, strona skarżąca) zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem RDZ – B7 o zwolnienie jej z obowiązku opłacania składek dla płatników prowadzących działalność w branżach określonych w rozporządzeniu. Wnioskodawca wniósł o zwolnienie go z obowiązku opłacania składek za miesiąc marzec i kwiecień 2021 r. We wniosku Płatnik wskazał, że przeważającą działalnością prowadzoną przez niego na dzień 31 marca 2021 r. jest według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) działalność oznaczona kodem 85.59.B.
Decyzją z dnia 31 maja 2021 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS odmówił Płatnikowi prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za miesiące marzec i kwiecień 2021 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ przytoczył treść § 10 ust. 2a pkt 1 oraz § 11 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371 i 713) zwanym dalej "rozporządzeniem o COVID-19". Następnie ZUS zauważył, że zgodnie z danymi REGON Płatnik prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 58.11.Z, który nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek.
W związku z powyższym ZUS uznał, że w przedmiotowej sprawie nie przysługuje Spółce prawo zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r.
Z powyższą decyzją organu nie zgodziła się Spółka i pismem z dnia 14 czerwca 2021 r. wniosła do ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W przedmiotowym wniosku Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji
1. naruszenie przepisu postępowania, tj. § 10 ust. 3 rozporządzenia o COVID-19:
a) poprzez wadliwe przyjęcie, że dane zawarte w rejestrze REGON, o których mowa w tym przepisie, stanowią wyłączną. jedyną podstawę do zweryfikowania czy Wnioskodawca faktycznie prowadził na dzień 31 marca 2021 r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodem 85.59.B, a w konsekwencji zaniechanie - na potrzeby rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek dla płatników prowadzących 31 marca 2021 r. działalność w branżach określonych w rozporządzeniu - poczynienia ustaleń przez organ, czy działalność tę Wnioskodawca faktycznie prowadził, podczas, gdy prowadzenie tej działalności Wnioskodawca we wskazanym wyżej wniosku deklarował,
b) poprzez wadliwe przyjęcie. że dane zawarte w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. służą ocenie spełnienia warunku, o którym mowa w § 10 ust. 2a rozporządzenia o COVID-19, w zakresie faktycznego prowadzenia konkretnej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, podczas gdy przepis § 10 ust. 3 rozporządzenia o COVID-19 stanowi, że dane zawarte w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. służą ocenie spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 2a, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007,
2. naruszenie prawa materialnego, tj. § 10 ust. 2a rozporządzenia o COVID-19 poprzez wadliwe przyjęcie, że prowadzenie działalności, oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami wymienionymi w tym przepisie - w tym kodem 85.59.B — utożsamiać należy z zaewidencjonowaniem działalności dla celów statystycznych, podczas, gdy zwolnienie z opłacania należnych składek przyznawane ma być w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 tym płatnikom składek, którzy na dzień 31 marca 2021 r. prowadzili działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, określonymi kodami, co oznacza, że zwolnienie przysługuje podmiotom faktycznie prowadzącym działalność wskazaną w tym przepisie, a w konsekwencji tegoż wadliwego przyjęcia — wydanie decyzji odmawiającej Wnioskodawcy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek.
Rozpoznając przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. decyzją z dnia 13 sierpnia 2021r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 31 maja 2021r.
W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, iż we wniosku RDZ B7 z 6 maja 2021 r. wnioskodawca oświadczył, że prowadzi na 31 marca 2021 r. przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 85.59.B. Powyższe było nie zgodne ze zgłoszeniami do KRS i REGON. Na dzień 31 marca 2021 r. Płatnik posiadał przeważający kod PKD 58.11.Z, który nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek. W rejestrze KRS i REGON płatnik nie posiadał kodu 85.59.B, który wskazał we wniosku jako przeważający. Z załączonych do niniejszej sprawy dokumentów wynika, że w wykonaniu zarządzenia Sądu Rejonowego dla Krakowa- Śródmieścia w Krakowie XI Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego z 27 kwietnia 2021 r. złożono wniosek o zmianę danych podmiotu w rejestrze przedsiębiorców (pismo wnioskodawcy z 19.05.2021 r.). Zmiana kodu PKD na 85.59.B. nastąpiła 14.06.2021 r.
Po przytoczeniu treści art. § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia o COVID-19 ZUS zaznaczył, iż oceny spełnienia warunku, o którym mowa w § 10 ust. 2a powołanego wyżej rozporządzenia w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r.
W ocenie organu w świetle powyższych podstaw prawnych, aby uzyskać zwolnienie z opłacania składek przedsiębiorca musi na dzień 31 marca 2021 r. prowadzić działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności taką działalność, która została wymieniona w § 10 ust. 2a rozporządzenia o COVID-19 oraz wykazać spadek przychodów z tej działalności w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku o co najmniej 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub we wrześniu 2020 r. jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.
Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 443) został stworzony Krajowy rejestr urzędowy podmiotów gospodarki narodowej, który obejmuje: osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą. Ustalenie czy podmiot starający się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek ma do tego prawo odbywa się właśnie na podstawie tego rejestru ponieważ zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 443) udostępnione dane na stronie Głównego Urzędu Statystycznego są równoznaczne z potwierdzeniem dokonania wpisu tych informacji w rejestrze REGON. Ustalanie prawidłowości kodu PKD na podstawie strony internetowej jest postępowaniem w pełni zasadnym gdyż również w myśl art. 45a ustawy o statystyce publicznej Główny Urząd Statystyczny udostępnia zawarte w rejestrze podmiotów informacje, o których mowa w art. 45 ust. 1, na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego lub za pośrednictwem ePUAP.
Ustawodawca upoważnił w art. 31zy ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o COVID-19 Radę Ministrów do wydania rozporządzenia, które może określić inne okresy zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek. Rozporządzenie, może także ustalać krąg płatników składek zwolnionych z tytułu nieopłaconych składek, poprzez określenie kodów, którymi oznaczona była działalność, na wskazany dzień według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności.
Również w art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19 ustawodawca wykazał, iż rozporządzenie ma mieć na uwadze okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19 co za tym idzie w celu ograniczenia tych skutków Rada Ministrów wskazała na konkretne działalności oznaczone według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności. Kody te zostały zawarte w Rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) z dnia 24 grudnia 2007 r. (Dz.U. Nr 251, poz. 1885). Wskazane w Rozporządzeniu kody wskazują jaką działalnością zajmuje się dany podmiot. Co za tym idzie sklasyfikowanie działalności pozwala na określenie czy i w jaki sposób epidemia koronawirusa SARS COV — 2 wpłynęła na sytuację podmiotu oraz to jak wprowadzone odgórnie środki walki z epidemią przełożyły się na możliwości wykonywania działalności.
Organ zaznaczył, że w myśl rozporządzenia o COVID-19 tylko i wyłącznie przeważający kod według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 uprawnia do objęcia zwolnieniem, nie mają natomiast znaczenia dla przyznania ulgi działalności drugorzędne i pomocnicze. Nie można również wskazywać, że działalności pomocnicza lub drugorzędna jest działalnością główną pomimo nieujawnienia jej we właściwym rejestrze gdyż takie postępowanie prowadziło by do ominięcia ustawy.
Pojęcie "przeważającej działalności" należy rozumieć zgodnie z Załącznikiem do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.12.2007 r. (Dz. U. 251, poz. 1885). Zgodnie z Zasadami budowy klasyfikacji, stanowiącymi załącznik do ww. rozporządzenia Rady Ministrów postanowiono, że "Przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana."
Rejestr podmiotów na podstawie art. 42 ust 3 pkt 4 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 443) wykazuje rodzaj przeważającej działalności to w związku z S 10 ust. 1/ ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. 2021 poz. 371 i 713 ) właśnie wykazana przeważająca działalność prowadzona przez przedsiębiorcę uprawnia do uzyskania ulgi w postaci zwolnienia z opłacania składek.
Mając na uwadze powyższe podstawy prawne i stan faktyczny organ podkreślił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie rozpatruje sprawy ze względu na przesłane przez płatnika dokumenty tylko na podstawie stanu prawnego opisanego w ustawie.
W dalszej kolejności organ wskazał, iż zgodnie z rejestrem REGON na dzień 31 marca 2021r. przeważającą działalnością Spółki była działalność oznaczona kodem 58.11.Z. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jedynie wykonawcą prawa, zatem musi działać w granicach ustalonych przepisów. Przepisy nie tylko wymieniają katalog kodów PKD uprawniających do zwolnienia, ale także wskazują na jaki dzień należy badać stan faktyczny — w przypadku zwolnienia z opłacania składek za marzec 2021 r. oraz kwiecień 2021r. jest nim 31 marca 2021r. Przepisy nie wskazują odstępstwa od niniejszych zasad.
Brak dokonania zmiany PKD w odpowiednim czasie w Rejestrze lub dokonanie tej zmiany po dacie wskazanej przez ustawodawcę (dacie na jaką powinien być zbadany stan faktyczny) niczego w sprawie nie zmienia. Według stanu na dzień 31 marca 2021 r. nadal występuje ten sam stan faktyczny, który nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek za marzec 2021r. oraz kwiecień 2021 r.
Mając na uwadze również art. 7 k.p.a. organ nie dopatrzył się także innych powodów uzasadniających zmianę decyzji. Zdaniem ZUS również przyznanie zwolnienia z obowiązku opłacania składek w sytuacji braku właściwego przeważającego kodu PKD przez podmiot przy jasnych wytycznych zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów co do badania kodu PKD i terminu w którym musiał on istnieć w rejestrze REGON stałoby w sprzeczności z celami ustawy o COVID 19 jak i rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19.
W związku z powyższym organ, utrzymał w mocy decyzję ZUS z 31 maja 2021 r.
Z powyższą decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. nie zgodziła się Spółka i pismem z dnia 14 czerwca 2021 r. wniosła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
W wywiedzionej skardze Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji
1. naruszenie prawa materialnego, tj. § 10 ust. 2a rozporządzenia o COVID-19 poprzez dokonanie błędnej i zawężającej wykładni tego przepisu w całości na niekorzyść Skarżącego poprzez wadliwe przyjęcie. że prowadzenie działalności, oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami wymienionymi w tym przepisie - w tym kodem 85.59.B - utożsamiać należy z zaewidencjonowaniem działalności dla celów statystycznych. Natomiast zwolnienie z opłacania należnych składek przyznawane miało być w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 tym płatnikom składek, którzy na dzień 31 marca 2021 r. prowadzili działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, określonymi kodami, co oznacza, że zwolnienie przysługuje podmiotom faktycznie prowadzącym działalność wskazaną w tym przepisie. W konsekwencji tej błędnej wykładni Organ przyjął, że Skarżący nie prowadził na dzień 31 marca 2021 r. przeważającej działalności kwalifikującej się jako "Pozostałe pozaszkolne formy edukacji, gdzie indziej niesklasyfikowane", objętej kodem PKD 85.59.B.
2. naruszenie przepisu postępowania, tj. § 10 ust. 3 rozporządzenia o COVID-19 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej k.p.a.), art. 8 § 1 k.p.a., art. 76 § 3 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie. że dane zawarte w rejestrze REGON stanowią jedyną. poza wpisem w KRS. podstawę do zweryfikowania czy Skarżący prowadził na dzień 31 marca 2021 r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodem 85.59.B, a także pominięcie dowodów przedstawionych Organowi przez Skarżącego, nieprzeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego (tj. przeciwko danym pozyskanym przez Organ z rejestru REGON) i ograniczenie przeprowadzenia postępowania dowodowego wyłącznie do treści wpisu w rejestrze REGON i w KRS, podczas, gdy prowadzenie tej działalności Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Organowi udokumentował i wykazał. W konsekwencji powyższego Organ nie wyjaśnił okoliczności faktycznej dotyczącej przedmiotu prowadzonej przez Skarżącego działalności gospodarczej.
3. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., zwanej dalej u.s.r.cov.) poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji Organu z dnia 31 maja 2021 r., pozostającej w sprzeczności z ratio legis ustawy.
Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji z dnia 31 maja 2021r.
Jednocześnie strona skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła m.in., iż organ dokonując interpretacji przepisu § 10 ust. 2a rozporządzenia o COVID-19 skupił się wyłącznie na wskazanym w rejestrze REGON kodzie PKD przeważającej działalności gospodarczej Spółki, przyjmując, iż to ów kod przesądza o faktycznie prowadzonej przeważającej działalności. Wynikało to z dokonania przez organ nieprawidłowej wykładni tegoż przepisu pominięto bowiem w dekodowaniu jego treści to, co jest kluczowe dla przyznawanej pomocy (udzielanego zwolnienia) a co wynika z językowego brzmienia tego unormowania: ulgę należy przyznać na wniosek płatnika prowadzącego na dzień złożenia wniosku działalność gospodarczą oznaczoną według PKD 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami wymienionymi w § 10 ust. 2a rozporządzenia o COVID-19. Zdaniem Spółki wbrew temu co wywodzi organ, ustawodawca nie zastrzegł w omawianym przepisie, że chodzi o kod PKD wpisany jako rodzaj przeważającej działalności w rejestrze REGON. Skoncentrowanie się organu tylko na przypisanym stronie skarżącej kodzie PKD działalności przeważającej oznaczało pominięcie wynikającego z w/w przepisu obowiązku prowadzenia określonej działalności przez podmiot ubiegający się o zwolnienie podczas gdy kluczowe według treści przepisu ma być prowadzenie określonej działalności, która ma być jedynie identyfikowana z określonym kodem PKD. Kod PKD jest elementem służącym identyfikacji działalności w ujęciu statystycznym, zaś jego formalne nieprzypisanie (tj. brak ujęcia w narzędziu statystycznym - rejestrze REGON) nie odzwierciedla częstokroć rzeczywistej sytuacji przedsiębiorcy. Strona skarżąca zwróciła m.in. uwagę na sposób w jaki do wpisu do ewidencji działalności gospodarczej odnosi się orzecznictwo sądów administracyjnych. W tym zakresie wskazała, iż przyjmuje się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1010/13). Co do charakteru prawnego informacji o rodzaju działalności wynikającej z rejestru REGON w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 2013 r. (sygn. akt II UK 142/12) wyrażono ocenę prawną: "informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu (...) "okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową".
Zdaniem Spółki prawidłowa ocena charakteru wpisu działalności przeważającej do rejestru REGON oraz wpisu tejże działalności do KRS powinna znaleźć wyraz we właściwym odczytaniu i dokonaniu prawidłowego zastosowania przepisu § 10 ust. 2a rozporządzenia o COVID-19. Jednoznacznie bowiem przedstawia się w przepisach dotyczących statystyki (w tym w rozporządzeniu w sprawie PKD) zależność pomiędzy prowadzeniem działalności a jej oznaczeniem (ujęciem) na potrzeby statystyczne, tj. w ten sposób, że prowadzenie działalności jest pierwotne w stosunku do zakwalifikowania jej na potrzeby ewidencji i statystyki. Pojęcie działalności przeważającej ukształtowane zostało jako rezultat, pochodna badania określonych parametrów , m.in. wartości sprzedaży czy produkcji brutto. Stąd też nie można utożsamiać faktycznego prowadzenia działalności przez dany podmiot z jej oznaczeniem a dane wynikające z rejestru REGON nie mogą przesądzać o faktycznie (realnie) wykonywanej przez przedsiębiorcę działalności. Dopiero określona aktywność gospodarcza danego podmiotu stanowi podstawę do zakwalifikowania jej do odpowiedniej kategorii i ujęcia w określonej pozycji rejestru ewidencyjno-statystycznego. W ocenie strony skarżącej jako wadliwe ocenić należy więc to, że organ zestawił ze sobą w uzasadnieniu decyzji, we wskazany wyżej sposób, elementy sprzeczne - sferę faktu ze sferą formalną, mogącą stanowić pochodną tegoż faktu, lecz nie mogącą o nim przesądzać. Organ uczynił to w istocie po raz drugi, albowiem ten sam sposób rozumowania organ przedstawił już przy wydaniu decyzji z dnia 31 maja 2021 r. Organ powinien w szczególności zauważyć, że prowadzenie określonej działalności jest sferą pierwotną w stosunku do zakwalifikowania jej na potrzeby ewidencji i statystyki. Nie tylko więc nie można utożsamiać faktycznego prowadzenia działalności przez określony podmiot z oznaczeniem tej działalności w rejestrze pełniącym funkcję ewidencyjnostatystyczną, ale także dane wynikające z rejestru REGON nie mogą przesądzać o faktycznie, rzeczywiście wykonywanej przez przedsiębiorcę działalności.
Zdaniem Spółki zastosowanie § 10 ust. 2a rozporządzenia o COVID-19 na potrzeby wydania zaskarżonej decyzji odbyło się w warunkach błędnej i zawężającej wykładni tego przepisu, w całości na niekorzyść skarżącego. Organ, przedstawiając w uzasadnieniu decyzji sposób rozumienia i zastosowania w/w przepisu, dał bowiem wyraz temu, że prowadzenie działalności, oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami wymienionymi w tym przepisie w tym kodem 85.59.B - utożsamia z zaewidencjonowaniem działalności dla celów statystycznych, co pozostaje w sprzeczności nie tylko z brzmieniem przepisu, ale też z celem ustawy.
Ponadto skarżąca podniosła, że w wyniku wniesionej przez nią skargi na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z dnia 9 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r., wydany został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 20 lipca 2021 r. wyrok (sygn. akt I SA/Kr 726/21) uchylający w/w decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z dnia 2 lutego 2021 r.
Spółka zauważyła m.in., iż tak jak w sprawie, w której wydano przywołany wyżej wyrok (odmowa prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za miesiąc listopad 2020 r.), tak i w sprawie objętej niniejszą skargą organ pominął dowody przedstawione przez skarżącego, w szczególności nie przeprowadził dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, tj. przeciwko danym pozyskanym z rejestru REGON. Tym samym organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 76 § 3 oraz art. 78 § 1 k.p.a.
W kontekście powyższych przepisów Spółka wskazała, że już we wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek oświadczyła, że na dzień 31 marca 2021 r. jego przeważającą działalnością była działalność oznaczona według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 kodem 85.59.B. Wzór wniosku został bowiem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych skonstruowany w ten sposób, że pod oświadczeniami składanymi przez płatnika (w tym m.in. pod w/w oświadczeniem) zawarto klauzulę następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia" - pomimo tego, że zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia o COVID-19 wystarczająca w zakresie wskazania przeważającej działalności jest informacja, a nie oświadczenie. Strona skarżąca zaznaczyła, że niezależnie jednak od konstrukcji wniosku w tym zakresie, jej oświadczenie odpowiadało stanowi faktycznemu zarówno na dzień składania wniosku, jak i w dacie 31 marca 2021 r. oraz w poprzednich latach jej funkcjonowania.
Ponadto Spółka podniosła, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do wniosku, a w samym wniosku szczegółowo opisała charakter prowadzonej przez siebie działalności na przestrzeni ostatnich lat. Skarżąca wskazała, że firma, pod którą jej spółka działa — Szkoła Administracji Samorządowej Sp. z o.o., została utworzona w 1999 r. jako firma szkoleniowo-doradcza działająca na rynku informacji samorządowej, specjalizująca się w organizacji szkoleń otwartych i zamkniętych (na zlecenie). Spółka poinformowała, że zajęcia szkoleniowe przeprowadzała przede wszystkim dla przedstawicieli administracji samorządowych instytucji publicznych, a w szczególności dla urzędników, radnych, kadry kierowniczej oraz przedstawicieli jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego, a organizowane przez nią szkolenia przeprowadzane były na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat najczęściej we wszystkich miastach wojewódzkich, tj. na terenie wszystkich województw, a na indywidualne zlecenie poszczególnych urzędów — w ich siedzibach. Zdaniem strony skarżącej wykazała ona, że jej firma, Szkoła Administracji Samorządowej Sp. z o.o., jest wpisana od 2013 r. przez Wojewódzki Urząd Pracy w K. do Rejestru Instytucji Szkoleniowych (RIS) pod numerem ewidencyjnym [...]. Spółka poinformowała ponadto, że realizowała także projekty współfinansowane ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Spółka zaznaczyła, że podniosła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że fakt, iż działalność gospodarcza prowadzona przez nią sprowadza się wyłącznie do organizowania i przeprowadzania szkoleń, a co za tym idzie, że faktycznie jest ona przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie określonym kodem PKD 85.59.B "Pozostałe pozaszkolne formy edukacji, gdzie indziej niesklasyfikowane", potwierdza prowadzona na potrzeby jej działalności dokumentacja rachunkowo-księgowa. W dalszej części uzasadnienia skargi Spółka wykazując wcześniej rzeczywisty rodzaj prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, podniosła iż na jej potwierdzenie przedłożyła organowi następujące dokumenty: wydruk informacji ze strony internetowej strony skarżącej, kserokopię przykładowych referencji (6 egz.)., deklaracje dla podatku od towarów i usług za 2020 rok. wydruk rejestru sprzedaży VAT za 2020 rok. wydruk rejestru sprzedaży VAT za okres od 1 stycznia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r.. dokument księgowy "Zapisy na koncie: 201 od 2020-01-01 do 2020-12-31", dokument księgowy "Wybrane zapisy na koncie: 201 od 2021-01-01 do 2021-04-30, dokument księgowy "Zapisy na koncie: 201 od 2019-01-01 do 2019-12-31", kserokopię Rocznego Sprawozdania Finansowego za rok 2016 (w tym Sprawozdania Zarządu Szkoły Administracji Samorządowej Sp. z o.o. z działalności spółki w 2016 r.), kserokopię Rocznego Sprawozdania Finansowego za rok 2017 [w tym Sprawozdania Zarządu Szkoły Administracji Samorządowej Sp. z o.o. z działalności spółki w 2017 r.), kserokopię Rocznego Sprawozdania Finansowego za rok 2018 oraz wydruk Sprawozdania Zarządu Szkoły Administracji Samorządowej Sp. z o.o. z działalności spółki w 2018 r. ze strony internetowej KRS, kserokopię Rocznego Sprawozdania Finansowego za rok 2019. W ocenie Spółki nawet jeśli pierwotne rozpoznanie wniosku oparte zostało wyłącznie na treści wniosku o udzielenie zwolnienia i danych ze źródeł ewidencyjno-statystycznych, to przy rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ dysponował już udokumentowanym obrazem jej działalności.
W dalszej części skargi Spółka wskazała m.in., iż celem uniknięcia dalszych trudności w ubieganiu się pomoc w związku z ograniczeniem prowadzonej przez siebie działalności szkoleniowej, złożyła w dniu 16 kwietnia 2021 r. wniosek o zmianę wpisu w KRS poprzez wpisanie kodu PKD 85.59.B jako kodu przeważającej działalności. Wniosek ten został złożony z opóźnieniem z uwagi na chorobę Prezesa Zarządu, która znacząco utrudniła działania organizacyjne w spółce. Zmiana wpisu została przez sąd rejestrowy dokonana, w związku z czym kod PKD 85.59.B został w KRS ujawniony w pozycji przypisanej dla działalności przeważającej strony skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko w niniejszej sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art.119 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").
W niniejszej sprawie w odpowiedzi na wezwanie Sądu pełnomocnik strony skarżącej zawnioskował rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym złożył również organ. Z uwagi na powyższe zarządzeniem z 24 listopada 2021 r. Przewodniczący Wydziału I tut. Sądu skierował przedmiotową sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym.
W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak i argumenty organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią organu na skargę.
Odnosząc się zaś do kwestii kognicji Sądu, należy wpierw przywołać art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.
Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej "k.p.a."), lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części.
Zgodnie z art. 13 § 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Stosownie jednak do art. 13 § 3 p.p.s.a., Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej może w drodze rozporządzenia przekazać wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu rozpoznawanie spraw określonego rodzaju należących do właściwości innego wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli wymagają tego względy celowości.
W myśl przywołanego przepisu, na mocy § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1773 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi, rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19, przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Przedmiotowa zaś sprawa dotyczy zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek wymienionych w art. 31zo ustawy o COVID-19, na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371 i 713), - zwanym dalej "rozporządzeniem o COVID-19" -, które to odsyłają zresztą wprost do stosowania zasad określonych m.in. w art. 31zo ustawy o COVID-19.
Z uwagi na powyższe oraz fakt, iż siedziba strony skarżącej znajduje się na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, uzasadniona jest zatem właściwość tut. Sądu w niniejszej sprawie.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyżej zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga jest zasadna.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w zasadzie do określenia, czy dla uznania, że Płatnik objęty został zwolnieniem z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek ubezpieczeniowych, o którym mowa w § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia o COVID-19, wydanego na podstawie m.in. art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19, decydującym jest kod PKD przeważającej działalności prowadzonej przez płatnika, ujawniony w określonej dacie w rejestrze REGON, czy też nadrzędne znaczenie w tym zakresie ma kod PKD określający działalność, jaką w rzeczywistości wykonywał wówczas ten podmiot. Prawidłowe ustalenie powyższej kwestii determinuje bowiem niezbędny zakres i kierunki postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ, błędne zaś przesądzić musi finalnie o wadliwości przeprowadzonego postępowania.
Możliwość zwolnienia płatnika składek z obowiązku opłacania należnych składek ubezpieczeniowych za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. przewidziano w § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia o COVID-19. Stanowi on, iż płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres,
Z kolei w myśl § 10 ust. 3 rozporządzenia o COVID-19 oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, 2 i 2a, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r.
Z zestawienia przywołanych przepisów wynika, że zwolnieniem od opłacania należności z tytułu składek za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. objęci zostali płatnicy składek prowadzący na dzień 31 marca 2021 r. rodzaje działalności wskazane w § 10 ust. 2a pkt.1 rozporządzenia o COVID-19. W tym kontekście, mając na uwadze w szczególności ratio legis przedmiotowych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że kluczowe znaczenie ma ustalenie rodzaju działalności, jaką przedsiębiorca faktycznie prowadził w ww. dacie. Wprawdzie stosownie do § 10 ust. 3 rozporządzenia o COVID-19 oceny spełnienia warunku wykonywania określonego rodzaju przeważającej działalności gospodarczej dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021r., lecz danych tych organ nie może wszakże przyjmować bezkrytycznie, jako dowodu absolutnego, co zostanie wyjaśnione szerzej w dalszej części rozważań, po odniesieniu się przez Sąd w pierwszej kolejności do kwestii naruszenia przez organ przepisów postępowania.
Wymaga bowiem w tym miejscu odnotowania, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.) znajdują zastosowanie przepisy k.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności i podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym także z urzędu (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu, przed wydaniem decyzji umożliwiając im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.), oraz wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.).
Na konieczność stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek ubezpieczeniowych wskazuje zresztą także i odesłanie zawarte w § 10 ust. 2a rozporządzenia o COVID-19, nakazujące stosowanie zasad określonych w art. 31zo-zx ustawy o COVID-19. W art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19 przewidziano bowiem, że do prawa wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku wydania decyzji odmownej w I instancji stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a.
Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej, w tym także i Zakład Ubezpieczeń Społecznych, obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych działań w ww. zakresie pozwala organowi na zajęcie prawidłowego stanowiska w sprawie, które powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym według standardów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.
Zgodnie z kolei z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, a przepisy art. 10 § 2 i 3 k.p.a. stosuje się. Stosownie zaś do § 2 przywołanego przepisu, w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.
Odnotowania wymaga, że wprowadzenie art. 79a § 1 k.p.a. nie wyłącza skutków wynikających z art. 10 § 2 i 3 k.p.a., regulującego możliwość odstąpienia przez organ administracji publicznej od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Oznacza to, że organ nie będzie obowiązany do jego wykonania w sprawie, w której w ogóle odstąpi od stosowania przedmiotowej zasady, jednakże winien wówczas w decyzji uzasadnić swoje postępowanie w tym względzie.
Odnosząc poczynione uwagi do realiów niniejszej sprawy, należy podkreślić, że w sytuacji, w której wystąpiła sprzeczność pomiędzy kodem PKD przeważającej działalności, podanym przez skarżącą Spółkę w złożonym przez nią wniosku o zwolnienie od obowiązku opłacania należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, tj. 85.59.B, a kodem PKD ujawnionym w rejestrze na dzień 31 marca 2021 r., tj. 58.11.Z, organ obowiązany był przed wydaniem decyzji stosownie do dyspozycji art. 10 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 79 § 1 k.p.a. zwrócić się do strony o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie dowodów na poparcie jej twierdzeń. Należy zauważyć, iż rozpoznając po raz pierwszy wniosek Spółki ZUS nie przeprowadził poza sprawdzeniem kodu PKD w rejestrze REGON żadnych czynności weryfikujących oświadczenie Płatnika zawarte w jego wniosku z dnia 6 maja 2021 r. Należy jednak zauważyć, iż czynności tej organ w żaden sposób nie udokumentował. Akta sprawy do wydania decyzji ZUS z 31 maja 2021r. zawierają jedynie wniosek Płatnika.
Rozpoznając sprawę po raz drugi organ również uchybił przywołanym powyżej przepisom art. 7 k.p.a. oraz art.77 k.p.a.
Należy bowiem zauważyć, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka przedstawiła szereg informacji wskazujących na rzeczywisty rodzaj prowadzonej przez nią przeważającej działalności, które dodatkowo zostały poparte dołączonymi do wniosku dokumentami.
Jak wynika jednak z przedstawionych akt sprawy, skarżony organ rozpoznając sprawę po raz drugi całkowicie pominął przedłożony przez Płatnika wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy obszerny materiał dowodowy, przyznając niezasadnie w zakresie ustalenia rodzaju przeważającej dzielności prymat wpisowi widniejącemu w rejestrze REGON.
Przechodząc zaś do szerszego omówienia stwierdzonych w sprawie naruszeń przepisów prawa materialnego i właściwej wykładni § 10 ust. 2a pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia o COVID-19, należy podkreślić, że w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w rejestrze REGON, a faktycznie wykonywaną przez stronę działalnością gospodarcza we wskazanej dacie, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Przedmiotowa konkluzja wynika co najmniej z kilku powodów.
Na przeszkodzie dokonywania przez organ ustaleń faktycznych tylko i wyłącznie w oparciu o dane ujawnione w rejestrze REGON stoją bowiem zasady prawidłowej wykładni przepisów prawa. Chociaż nie ulega wątpliwości, iż co do zasady metodą interpretacji stosowaną w pierwszej kolejności jest wykładnia językowa, sprowadzająca się do prostego odczytania sensu regulacji w oparciu o ich literalne brzmienie, tak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, iż od powyższej zasady przewidziane są odstępstwa, w szczególności w sytuacji, gdy wykładnia językowa godziłaby w cel danej instytucji prawnej (zob. szerzej uchwała NSA z dnia 17 stycznia 2011 r., II FPS 2/10).
Warto w tym miejscu przywołać także inną uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu której, odwołując się do przykładów z orzecznictwa sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego, jak i przedstawicieli doktryny, stwierdzono, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej. Mogłoby się bowiem okazać, że sens przepisu, który z językowego punktu widzenia wydaje się wprawdzie całkiem jasny, okaże się jednak wątpliwy, gdy skonfrontować go z innymi przepisami lub celem regulacji prawnej (zob. szerzej uchwała NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10).
Z powyższych rozważań wysuwa się zatem wniosek, że o ile punktem wyjścia dla interpretacji przepisów prawa jest wykładnia językowa, tak nie ma ona charakteru absolutnego. Dlatego też, w przypadkach wątpliwych, zwłaszcza w sytuacji, gdy rezultaty powyższej wykładni podważają sens przepisów, zasadne jest skorzystanie z pozostałych metod wykładni, w tym w szczególności wykładni systemowej, odwołującej się do usytuowania przepisu w systemie prawa, oraz wykładni funkcjonalnej, która odwołuje się z kolei do funkcji, jaką ma pełnić dana regulacja.
Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotu niniejszej sprawy, należy podkreślić, że przepisy ustawy o COVID-19, a tym samym przepisy rozporządzenia o COVID-19 wydanego na podstawie art. 31zy ust. 1 ww. ustawy, służyć miały m.in. złagodzeniu negatywnych skutków, jakie wywarł wybuch pandemii na polskich przedsiębiorców za sprawą wprowadzanych ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej, a to poprzez wprowadzenie zróżnicowanych środków pomocowych. Jednym z nich było właśnie ustanowienie możliwości okresowego zwolnienia przedsiębiorców działających w określonych branżach od obowiązku uiszczania należnych składek ubezpieczeniowych, o którym mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19, jak i w § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia o COVID-19.
Jak trafnie zauważył m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 maja 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Bk 174/21, z uwagi na cel ustawy, organy administracji publicznej powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił we wskazanej dacie w rejestrze REGON właściwego kodu PKD dla przeważającej działalności gospodarczej, którą faktycznie prowadzi stanowi nie tylko zaprzeczenie ratio legis analizowanych regulacji, ale poddaje w wątpliwość także i konstytucyjne wartości demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji.
Pogląd powyższy orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela w całości i przyjmuje za swój własny. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że ograniczenie się w tym zakresie wyłącznie do językowej wykładni analizowanych przepisów, stanowiłoby wyraz akceptacji niedopuszczalnych dla sytuacji, w których przewidziane wsparcie trafiałoby do przedsiębiorców wskazujących w ewidencji jako kod PKD przeważającej działalności jeden z kodów określonych w § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia o COVID-19, podczas gdy w rzeczywistości nigdy takiej działalności nie prowadzili.
Zaznaczenia wymaga także, że przyjęty przez ustawodawcę w § 10 ust. 3 rozporządzenia o COVID-19 sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych stanowi niewątpliwie środek służący usprawnieniu postępowań w sprawach o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych za okres od dnia 1 marca 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. Ma on charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu, przy czym podkreślenia wymaga, że domniemanie to nie ma charakteru niewzruszalnego, w związku z czym nic nie stoi na przeszkodzie przeprowadzenia przeciwdowodu na przedmiotową okoliczność.
Niezależnie od faktu, iż brak jest przekonywujących argumentów prawnych przemawiających za brakiem możliwości podważenia ustaleń poczynionych przez organ w oparciu o ww. domniemanie, za jego wzruszalnym charakterem przemawia także odwołanie się do brzmienia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w § 10 ust. 3 rozporządzenia o COVID-19 stanowią bowiem dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Na marginesie zaznaczyć należy wszakże, iż przepisy zarówno rozporządzenia o COVID-19, jak i art. 31zo-zx ustawy o COVID-19, do których rozporządzenie odsyła, w żaden sposób nie wyłączyły stosowania art. 76 k.p.a.
W realiach niniejszej sprawy, wobec wskazania przez skarżącą Spółkę we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie, iż prowadziła ona działalność gospodarczą, oznaczoną kodem PKD 85.59.B, co stało w sprzeczności z kodem PKD przeważającej działalności skarżącej ujawnionym w rejestrze REGON, ZUS powinien był przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe wzywając płatnika do wykazania wskazanej przez nią okoliczności. W sytuacji zaś, gdy Płatnik materiał ten z własnej inicjatywy już przedstawił organowi na etapie wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ winien dokonać jego oceny w celu ustalenia, czy istotnie wykazano przy jego pomocy deklarowany przez Spółkę jej rzeczywisty rodzaj przeważającej dzielności. Jak już zauważono domniemanie prawne ustanowione przez ustawodawcę w § 10 ust. 3 rozporządzenia o COVID-19 nie ma bowiem charakteru niewzruszalnego.
Organ nie zbadał i nie ustalił ww. okoliczności, błędnie poprzestając jedynie na ocenie danych uzyskanych z rejestru REGON, w związku z uprzednim dokonaniem błędnej wykładni § 10 ust. 2a pkt 1 i ust.3 rozporządzenia o COVID-19. Obowiązkiem ZUS w powyższym zakresie, mając przy tym na uwadze także treść art. 7 i 77 § 1 k.p.a., było wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie charakteru przeważającej działalności rzeczywiście prowadzonej przez stronę. Przedmiotowa okoliczność pozostaje bowiem kluczowa dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Wskazać należy ponadto, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani też rozporządzenie o COVID-19, czy sama ustawa o COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009). W § 9 owego rozporządzenia nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.
Tym bardziej o przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego też dokonując wykładni dyspozycji § 10 ust. 2a pkt 1 i 3 rozporządzenia o COVID-19 nie można przy tym pominąć powyżej przedstawionego znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON.
Mając na uwadze powyżej przedstawione naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł w pkt I wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit.c p.p.s.a.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt II wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Rozpatrując ponownie sprawę, organ stosownie do dyspozycji art.153 p.p.s.a. zobowiązany będzie uwzględnić stanowisko prawne wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Organ powinien w szczególności dokonać oceny przedłożonego przez Spółkę materiału dowodowego w celu ustalenia, czy istotnie potwierdza on deklarowany przez nią kod PKD działalności przeważającej.
W przypadku gdyby materiał ten okazał się dla ZUS niewystarczający, organ winien wezwać Płatnika do złożenia stosownych wyjaśnień oraz przedłożenia innych dowodów, z których wynikałoby, że faktycznie prowadzona przez niego w tym czasie ( tj. na dzień 31 marca 2021 r.) działalność gospodarcza w przeważającym zakresie odpowiadała kodowi PKD 85.59B. Następnie organ winien dokonać oceny tak zgromadzonego materiału dowodowego, mając na uwadze prawidłową wykładnię przepisów rozporządzenia o COVID-19 oraz przepisów k.p.a. i wydać stosowne rozstrzygnięcie z uzasadnieniem odpowiadającym standardom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.