I SA/Kr 1389/22

I SA/Kr 1389/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-03-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas /przewodniczący/
Grzegorz Klimek
Michał Niedźwiedź /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
ART. 151,153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1427
ART. 59 PAR. 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2029
ART. 33 UST. 4
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
ART. 7,8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Bogusław Wolas, Sędzia WSA Grzegorz Klimek, Sędzia WSA Michał Niedźwiedź (spr.), po rozpoznaniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. sp. z o. o. w K. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa z 28 października 2022 r., nr EK-05.4431.2.125.2021.MM w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym oddala skargę.
Uzasadnienie
1.1. Wnioskiem z 1 września 2021 r. K. sp. z o.o. z siedzibą w K. – nazywana dalej "Spółką", zwróciła się do Prezydenta Miasta Krakowa o przyznanie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego.
Uzasadniając swój wniosek Spółka podniosła, że w stosunku do dzieci, które uczęszczają do przedszkola od 1 września 2021 r., a w roku poprzednim były podopiecznymi przedszkoli publicznych, nie będzie pobierała dodatkowych opłat. Ponadto Spółka wskazała, że przed rozpoczęciem roku szkolnego placówka znacznie ucierpiała z powodu zalania. W tym stanie rzeczy funkcjonowanie przedszkola w okresie od września do grudnia 2021 r. bez wsparcia ze strony Miasta może być znacznym wyzwaniem. Wskazała przy tym, że do placówki uczęszczać będzie 47 dzieci.
W tym stanie rzeczy, wskazując na art. 33 ust. 4 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2029 ze zm.; dalej jako "u.f.z.o."), Spółka wniosła o przyznanie dotacji w terminie wcześniejszym.
1.2. Pismem z 13 września 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił Spółce wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym.
W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił między innymi, że argumenty jakimi podparto wniosek o wyrażenie zgody na wcześniejsze przekazanie dotacji nie mogą stanowić podstawy do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku. Przedmiotowa dotacja ma charakter dofinansowania działalności przedszkola w sferze jego podstawowych zadań, a więc kształcenia wychowania i opieki, a jej celem nie jest całkowite sfinansowanie działalności przedszkola. Dotacja, w szczególności w obszarze oświaty niepublicznej, gdzie co do zasady kształcenie odbywa się na zasadzie odpłatności, nie stanowi wyłącznego źródła finansowania działalności. Decyzja organu prowadzącego, w wyniku której w pierwszym roku działalności przedszkole nie będzie pobierało opłat innych, niż te, które dotyczą przedszkoli publicznych, nie może stanowić uzasadnienia dla wyrażenia zgody do odstąpienia od wymaganych przepisami prawa warunków, jakie obowiązują wszystkie jednostki systemu oświaty. Takie działanie organu oznaczałoby, że wyrażenie zgody de facto uzależnione byłoby od decyzji wnioskodawcy, który aby otrzymać dotację w trybie nadzwyczajnym w pierwszym roku działalności zaniecha pobierania opłat.
Przedmiotowa dotacja jest przeznaczona na dofinansowanie bieżącej działalności przedszkola w związku z kształceniem, wychowaniem i opieką dzieci, które już uczęszczają do przedszkola. Zgodnie z wpisem do Ewidencji Szkół i Placówek Niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta Miasta Krakowa przedszkole rozpoczęło działalność z dniem 1 września 2021 r. i na ten dzień powinno dysponować wszelkim wyposażeniem niezbędnym do jej rozpoczęcia. Zatem pokrywanie kosztów wyposażenia niezbędnego do rozpoczęcia działalności, które zostały wygenerowane na etapie przygotowania i adaptacji lokalu, mogłoby stanowić nieuprawnioną rekompensatę z tytułu kosztów uruchomienia działalności. Ponadto do wniosku nie dołączono żadnej dokumentacji mającej na celu udowodnienie poniesionych strat, czy wydatków, jakie wygenerowało zalanie przedszkola.
W ocenie organu dotującego wyrażenie zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym, niż od następnego roku budżetowego mimo, że zostało przewidziane w przepisach ustawy stanowi wyjątek od zwykłego trybu udzielenia dotacji. Świadczy o tym fakt, że ustawodawca pozostawił rozstrzygnięcie takiego wniosku uznaniu organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego właściwej w kwestii udzielania dotacji. Wyrażając zgodę na otrzymywanie dotacji, a więc środków publicznych, których wydatkowanie podlega szczególnemu rygorowi wydatkowania i rozliczania, w terminie wcześniejszym, niż wynika to ze zwykłego trybu, organ winien być w pełni przekonany, że następuje nadzwyczajna sytuacja prawna i faktyczna, która uzasadnia taki nadzwyczajny tryb działania. Argumenty przedstawione w uzasadnieniu wniosku nie stanowią podstawy do stwierdzenia, że taka sytuacja ma miejsce w tym przypadku. Organ działając w sferze uznania administracyjnego winien kierować się takimi przesłankami jak interes społeczny i słuszny interes obywateli, które powinny zostać w jakikolwiek sposób przedstawione i uprawdopodobnione przez wnioskodawcę, co nie nastąpiło.
1.3. Na skutek skargi Spółki, wyrokiem z 30 maja 2022 r. (sygn. akt I SA/Kr 1476/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.
W uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie wyjaśnił, wskazując na art. 17 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 u.f.z.o. że z akt sprawy wynika, iż strona skarżąca wystąpiła o przyznanie dotacji za okres od września do grudnia 2021r. przedkładając jednocześnie informację o faktycznej liczbie uczniów. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy strona skarżąca powinna zatem przekazać odpowiednie informacje w terminie do 30 września 2020 r.
Zdaniem WSA w Krakowie, ratio legis przytoczonych regulacji było dość oczywiste. Chodzi o umożliwienie zabezpieczenia w toku prac związanych z przygotowaniem projektu budżetu, a następnie podejmowaniem uchwały budżetowej, środków umożliwiających realizację obowiązku jednostki samorządu terytorialnego wypłaty dotacji. (zwłaszcza, że środki te otrzymuje jednostka samorządu terytorialnego z budżetu państwa i w związku z tym, w odpowiednich terminach, obowiązana jest przedstawić dane do systemu informacji oświatowej).
Nie budzi jednak wątpliwości, że we wskazanym terminie strona skarżąca nie mogła skutecznie złożyć wniosku o dotację oświatową, gdyż wówczas tworzona przez nią placówka jeszcze nie istniała. Pismo złożone przez stronę skarżącą 1 września 2021 r., winno zatem zostać rozpatrzone z uwzględnieniem art. 33 ust. 4 u.f.z.o.
Zawarta w tym przepisie możliwość wyrażenia przez organ dotujący zgody na odstąpienie od warunku przekazania organowi dotującemu informacji o planowanej liczbie uczniów w terminie do 30 września roku bazowego oraz przekazania danych do systemu informacji oświatowej, według stanu na 30 września roku bazowego, pozostawiona została uznaniu organu dotującego. Organ może zatem, odstępując od wskazanych warunków, przyznać dotację, albo dotacji nie przyznać, o ile od tych warunków nie odstępuje. Co więcej, w treści powołanego przepisu nie zostały wskazane dyrektywy, jakimi powinien kierować się organ dotujący odstępując od wskazanego terminu, i w konsekwencji udzielając dotacji mimo złożenia odpowiednich informacji i danych w terminie późniejszym, czy odmawiając odstąpienia od wskazanego terminu, czego konsekwencją będzie nieudzielenie dotacji w danym roku budżetowym.
Podejmowanie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak, że działanie organu administracji publicznej w tak zakreślonych ramach uznania administracyjnego może być dowolne. Przeciwnie, podejmując taką czy inną czynność organ administracji publicznej obowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP, uwzględniając nadto wartości leżące u podstaw regulacji prawnych, do których odsyła także art. 2 Konstytucji RP.
Oznacza to, że podejmując określone czynności w granicach uznania administracyjnego, organy administracji publicznej winny dokładnie wyjaśnić okoliczności stanu faktycznego, w jakim określone czynności podejmują oraz wyjaśnić zainteresowanym podmiotom zasadność swojego działania.
W ocenie sądu działanie Prezydenta Miasta Krakowa uzewnętrznione w informacji przekazanej stronie skarżącej w piśmie z 13 września 2021r. tych warunków nie spełniło.
W przedmiotowym piśmie wskazano, że przedszkole ma obowiązek przekazania danych do systemu informacji oświatowej według stanu na 30 września roku bazowego. Wpis Niepublicznego Przedszkola do Ewidencji Szkół i Placówek Niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta Miasta Krakowa miał miejsce 27 sierpnia 2021 r., a więc oczywistym jest, że ww. warunki nie mogły zostać spełnione i, co do zasady, dotacja w 2021 roku nie powinna być przekazywana.
Niemnie jednak, biorąc pod uwagę treść art. 33 ust. 4 u.f.z.o., organ, rozpoznając wniosek zobowiązany był wnikliwie rozważyć wszelkie aspekty przedmiotowej sprawy, działając w poszanowaniu zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady proporcjonalności oraz w sposób budzący zaufanie obywateli do organów władzy publicznej i samorządowej.
Według sądu, stosując przywołany wyżej przepis, organ dotujący powinien był ocenić sytuację konkretnego wnioskodawcy i uwzględnić szeroko pojęty cel dotacji, dobro dzieci uczęszczających do przedszkola, zwłaszcza przez pryzmat zasady, że są one w równym stopniu uprawnione do wsparcia dotacyjnego, jak dzieci z przedszkoli publicznych, okoliczność czy istnieje możliwość zwiększenia dotacji oświatowej i wygenerowania w ten sposób dodatkowych środków na ww. cel, a jeżeli nie, to organ powinien adresatowi rozstrzygnięcia wyjaśnić w oparciu o jakie przepisy dlaczego jest to niewykonalne, oraz jaka jest konkretna miesięczna wysokość dotacji dla skarżącej w perspektywie wydatków Miasta na cele edukacji przedszkolnej. Przedmiotowa ocena uwzględniać winna zasady współżycia społecznego i interes społeczny, a nadto abstrahować od przesłanek pozaprawnych tj. "nadzwyczajnej sytuacji prawnej i faktycznej".
W konsekwencji Sąd uznał, że organ naruszył art. 33 ust. 4 u.f.z.o., a także art. 7 i art. 8 K.p.a.
1.4. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent Miasta Krakowa, pismem z 28 października 2022 r. ponownie odmówił Spółce wyrażenia zgodny na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił między innymi, że zgodnie ze wskazaniami sformułowanymi w powyższym wyroku, powinien ocenić sytuację wnioskodawcy z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego oraz interesu społecznego.
W tym kontekście organ zwrócił uwagę, że w wyniku kontroli przeprowadzonych przez Małopolskiego Kuratora Oświaty 21 maja oraz 1 czerwca 2021 r., a także kontroli przeprowadzonej przez Prezydenta Miasta Krakowa ujawniono, iż Spółka zawyżała ilość dzieci, które uczęszczały do placówki, w związku z prowadzeniem placówki poza miejscem wskazanym w zezwoleniu – w tym pod adresem [...]. W wyniku kontroli stwierdzono, że Spółka pobrała w latach 2017-2018 dotację w wysokości nadmiernej o 1.286.625,59 zł. Wniosek Spółki został zatem złożony po ujawnieniu w toku kontroli nieprawidłowości i miał na celu uregulowanie działalności prowadzonej pod tym adresem z uwagi na fakt wyjścia na jaw bezprawnego działania bez wymaganych zgód i poza nadzorem pedagogicznym, nie zaś z jakichkolwiek obiektywnych przesłanek, które uniemożliwiałyby wcześniejszy wpis do ewidencji i spełnienie prawem określonych warunków do otrzymania dotacji. Dalej organ zauważył, że 22 listopada 2021 r. Małopolski Kuratora Oświaty przeprowadził kolejną kontrolę, w celu wyjaśnienia, jaka ilość dzieci korzysta z placówki Spółki położonej przy ulicy [...]. W toku czynności kontrolnych kolejny raz ustalono działalność przedszkola poza wydanym zezwoleniem, pomimo wcześniejszych zaleceń pokontrolnych do jej dostosowania.
Oceniając zatem sytuację organu prowadzącego placówkę przez pryzmat wskazanych przez Sąd zasad współżycia społecznego, organ stwierdził, że fakt prowadzenia działalności przedszkolnej przez wnioskodawcę przez okres 4 lat, a w przypadku lokalu przy [...] przez okres 3 lat, poza wymaganym zezwoleniem, nienależnie pobrana dotacja oraz brak dostosowania się do zaleceń pokontrolnych organu nadzoru pedagogicznego, stanowi istotny motyw wydanego rozstrzygnięcia.
Zasady współżycia, jak wyjaśnił organ, to ogólnie akceptowane i godne ochrony reguły rzetelnego postępowania w stosunkach społecznych. To podstawowe zasady etycznego i uczciwego zachowania w obrocie, zasady słuszności, wartości uznawane w społeczeństwie. Nielegalna działalność przez długi okres czasu, która następnie w wyniku jej ujawnienia została zalegalizowana w postaci M. nie może zostać usankcjonowana wydaniem zgody na wcześniejsze dotowanie pomimo niespełnienia warunków, o których mowa w art. 33 ust. 1l ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Udzielenie zgody w trybie art. 33 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych byłoby zatem wprost sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, gdyż de facto nagradzało działanie nieuczciwe i nierzetelne wnioskodawcy.
Oceniając natomiast wniosek pod kątem szeroko pojętego celu dotacji, którym jest dobro dzieci oraz fakt, że są one tak samo uprawnione do wsparcia dotacyjnego, jak dzieci w przedszkolach publicznych, organ wskazał, iż dotacja przysługuje przedszkolu na każde dziecko korzystające z wychowania przedszkolnego. Zaznaczył również, że wsparcie to ma na celu dofinansowanie procesu kształcenia, wychowania i opieki w stosunku do dzieci uczęszczających do przedszkola, a więc co do zasady może przyczynić się do polepszenia funkcjonowania przedszkola, a więc ogólnie pojętego dobra dzieci. Nie sposób jednak nie wskazać, że dotychczasowy sposób działalności przedszkola jaki został ujawniony w protokole z kontroli Małopolskiego Kuratora Oświaty w Krakowie z 1 grudnia 2021 r. nie daje rękojmi prawidłowego sposobu działania nowopowstałego przedszkola i to pomimo otrzymywania dotacji w wyższej wysokości przed rokiem szkolnym 2021/2022 niż miałoby to miejsce w przypadku niepublicznego przedszkola. Organ prowadzący, wyjaśniając organowi nadzoru pedagogicznego rozbieżności w liczbach dzieci wykazywanych do dotacji, wskazał na jemu tylko znane pojęcie dwuzmianowości przedszkola, zgodnie z którym grupy dzieci uczęszczające do przedszkola wciągu dnia naprzemiennie przenoszone były pomiędzy lokale przy [...] i [...]. Gdzie lokal objęty zezwoleniem miał funkcjonować jako przedszkole, a nieobjęty zezwoleniem jako inna działalność w tym przypadku działalność gospodarcza, a więc nastawiona na zysk. Pomimo faktu, że organ nadzoru pedagogicznego ujawnił w protokołach z kontroli, iż takie twierdzenie nie było dla kontrolujących wiarygodne, to wskazać należy, że sam fakt wskazywania takich postaw przez osoby wchodzące w skład organu prowadzącego prowadzi do ogromnych wątpliwości, czy środki dotacyjne rzeczywiście w tym przypadku przyczyniłyby się do szeroko pojętego dobra dzieci.
Organ zaznaczył ponadto, że w związku z ujawnionymi uchybieniami trwa śledztwo o czyn z art. 286 § l kk, w którym pracownicy Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Krakowa składali wyjaśnienia w sprawie nielegalnego funkcjonowania M.1, ul. [...] prowadzonego przez Spółkę. Fakt ten również ma znaczenie w kontekście dalszego funkcjonowania przedszkola.
Oceniając wniosek pod kątem interesu społecznego, rozumianego jako interes ogółu mieszkańców miasta, organ wskazał, że Gmina Miejska Kraków – zarówno w roku szkolnym 2021/2022, jak i obecnie w roku szkolnym 2022/2023 – dysponuje znaczną ilością wolnych miejsc w przedszkolach samorządowych. W poprzednim roku szkolnym po zamknięciu rekrutacji pozostawało w przedszkolach publicznych 853 wolne miejsca, natomiast w roku 2022/2023 liczba wolnych miejsc wynosi już 978. Tymczasem w interesie publicznym, a więc wszystkich mieszkańców K., jest gospodarowanie środkami publicznymi w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów zdanych nakładów i optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, w tym przypadku zapewnienie wszystkim chętnym rodzicom miejsc w przedszkolach. Gmina z całą pewnością jest w stanie w ramach już wydatkowanych środków zaspokoić potrzeby mieszkańców w obszarze wychowania przedszkolnego.
Odnosząc się do możliwości zwiększenia dotacji oświatowej i wygenerowania w ten sposób dodatkowych środków na ww. cel organ wskazał, że że zarówno w roku budżetowym 2021, jak i 2022 Gmina nie dysponowała i nie dysponuje dodatkowymi środkami na dotację. Gmina na podstawie wniosków składanych do 30 września 2020 r. (rok bazowy w stosunku do roku 2021), zawierających dane o planowanej liczbie uczniów na kolejny rok budżetowy ustaliła budżet na dotację dla niepublicznych przedszkoli na 2021 r. w wysokości 85 min zł, który następnie trzykrotnie był powiększany w związku ze zwiększeniem liczby dzieci w trakcie roku, a więc również kwoty dotacji należnej w stosunku do planu. Ostatnia zmiana miała miejsce przed ostatnią grudniową transzą dotacji, gdzie do wypłaty dotacji zabrakło ponad 7 min zł. Łącznie zatem w 2021 r. na dotacje dla niepublicznych przedszkoli wydano 97 114 696,84 zł. Obecnie w roku budżetowym 2022 według stanu na 30 września 2022 r., a więc po wypłaceniu 9 z 12 części dotacji (75%) w wykonaniu aktualnego planu obowiązującego na dzień dokonywanej czynności, który wynosi 91.406.200 zł wydatkowano już 80.009.118,49 zł, co stanowi ponad 87 % wykonania budżetu. Powyższe oznacza konieczność wygospodarowania dodatkowych środków na zapewnienie dofinansowani przedszkolom, które już są objęte dotacją, w tym M. otrzymującemu od tego roku dotację. W przypadku zwiększenia liczby dzieci w dotowanych jednostkach w trakcie roku szkolnego, Gmina w pierwszej kolejności ma obowiązek zapewnienia ciągłości dotowania jednostek, które spełniły warunki do jej otrzymywania, natomiast dodatkowa dotacja za rok poprzedni dla placówki, która nie spełniła warunków do jej otrzymania, nie może stanowić priorytetu.
Biorąc pod uwagę liczbę dzieci zgłoszonych przez Spółkę, udzielenie zgody na otrzymywanie dotacji w terminie wcześniejszym niż od następnego roku budżetowego, wiązałoby się dla Gminy z wydatkiem w kwocie 176.111,82 zł. Mając na względzie konieczność wydatkowania większych środków na placówki już dotowane, do których dotowania Prezydent Miasta jest bezwzględnie zobligowany zarówno w 2021 r. jak i w 2022 r. wydatek ten stanowiłby ogromne obciążenie dla budżetu miasta.
2.1. W skardze wywiedzionej od powyższego rozstrzygnięcia pełnomocniczka Spółki wskazała na naruszenie następujących przepisów:
1) art. 33 ust. 4 u.f.z.o. poprzez jego błędne zastosowanie i niezasadne odmówienie Spółce zgody na udzielenie dotacji dla M. w K. w terminie wcześniejszym, niż od początku następnego roku budżetowego na skutek uznania, że
- dla udzielenia dotacji w trybie art. 33 ust. 4 mają znaczenie okoliczności dotyczące sporu I. G. z Miastem Krąków o dotacje w latach przeszłych, podczas gdy okoliczność ta sama w sobie nie ma znaczenia I dla oceny niniejszego wniosku, ponadto I. G. nie jest stroną tego postępowania oraz osobą prowadzącą przedszkole;
- w przedmiotowej sprawie przyznaniu dotacji sprzeciwiał się stan budżetu Miasta Krakowa, podczas gdy z punktu widzenia budżetu Miasta Krakowa wypłata dotacji nie pociągałaby istotnych skutków finansowych, albowiem plan wydatków Miasta Krakowa na edukację przedszkolną wynosi ponad 360.000.000,00 złotych (według stanu na dzień 30 czerwca), przy czym kwota ponad 182.000.000,00 złotych stanowi plan wydatków z tytułu dotacji dla przedszkoli, co wskazuje, iż plan wydatków Miasta Krakowa jest w stanie ponieść wydatek w roku 2021 na dotację dla przedszkola niepublicznego Spółki, w którym dotacja wynosiłaby ok. 40.000 - 50.000,00 złotych miesięcznie, przy czym Prezydent Miasta Krakowa dla oceny wniosku bezzasadnie przywołuje okoliczności dotyczące roku 2022, skoro Skarżący domaga się dotacji za rok 2021;
- skoro w przedszkolach samorządowych są wolne miejsca opieki przedszkolnej, to rodzice powinni korzystać z wolnych miejsc w tych placówkach, podczas gdy rodzice mają prawo wyboru przedszkola, do którego chcą zapisać swoje dziecko, a oświata samorządowa oraz niesamorządowa nie stoją względem siebie w opozycji, lecz się wzajemnie uzupełniają;
- w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie Spółce takiej dotacji, podczas gdy przedszkole prowadzone przez Skarżącą stanowi istotne uzupełnienie sektora oświaty przedszkolnej Miasta Kraków, ponadto dotychczas .uczniowie zapisani do M. w K. uczęszczali do innych przedszkoli dotowanych przez Miasto Kraków, a zatem w zakresie skutków finansowych z punktu widzenia Miasta Krakowa przyznanie dotacji nie będzie stanowiło dodatkowego wydatku, lecz wyłącznie jego przesunięcie pomiędzy określonymi pozycjami budżetowymi;
2) art. 7 oraz art. 8 K.p.a. poprzez brak dokładnego rozważenia stanu faktycznego sprawy, podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszenie słusznego interesu Spółki oraz uczniów M. w K., poprzez niewyrażenie zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym, niż od początku następnego roku budżetowego, bez uzasadnionej ku temu podstawy faktycznej oraz prawnej.
2.2. Pełnomocniczka Spółki wniosła o uznanie czynności Prezydenta Miasta Krakowa za bezskuteczną, jak również zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
2.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
3.1. Skarga okazała się niezasadna, dlatego została oddalona.
3.2. Biorąc pod uwagę dotychczasowy przebieg postępowania zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma zbadanie, czy organ zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 maja 2022 r. (sygn. akt I SA/Kr 14576/21).
W pierwszej kolejności zaznaczyć zatem należy, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem, art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; ze zm.) ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Ocena prawna może przy tym dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W tym kontekście należy zaznaczyć, że zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania. Niemniej jednak obowiązek ten może być wyłączony w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 lutego 2022 r., III FSK 5011/21; 2 marca 2021 r., III FSK 2414/21; 16 grudnia 2021 r., II FSK 856/19; 23 listopada 2021 r., II FSK 567/19; 5 marca 2019 r., II FSK 3044/18; 21 lutego 2018 r., II FSK 353/16).
3.3. Tym samym przypomnieć należy, że zasadniczą przyczyną stwierdzenia przez WSA w Krakowie bezskuteczności czynności organu z 13 września 2021 r. było niedostateczne rozważenie przesłanek warunkujących zastosowanie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Biorąc pod uwagę uznaniowość rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie tego przepisu, powinnością organu było w pierwszej kolejności dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a następnie wyczerpujące wyjaśnienie stronie motywów swojego działania. WSA w Krakowie dostrzegł przy tym, że art. 33 ust. 4 u.f.z.o. nie precyzuje, jakimi przesłankami powinien kierować się organ przyznając, bądź też nie przyznając dotacji. Niemniej jednak rozpatrując wniosek powinien "rozważyć wszelkie aspekty przedmiotowej sprawy, działając w poszanowaniu zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady proporcjonalności oraz w sposób budzący zaufanie obywateli do organów władzy publicznej i samorządowej."
W konsekwencji, formułując wskazania co do dalszego postępowania, WSA w Krakowie stwierdził, że organ powinien "ocenić sytuację konkretnego wnioskodawcy i uwzględnić szeroko pojęty cel dotacji, dobro dzieci uczęszczających do przedszkola, zwłaszcza przez pryzmat zasady, że są one w równym stopniu uprawnione do wsparcia dotacyjnego, jak dzieci z przedszkoli publicznych, okoliczność czy istnieje możliwość zwiększenia dotacji oświatowej i wygenerowania w ten sposób dodatkowych środków na ww. cel, a jeżeli nie, to organ powinien adresatowi rozstrzygnięcia wyjaśnić w oparciu o jakie przepisy dlaczego jest to niewykonalne, oraz jaka jest konkretna miesięczna wysokość dotacji dla skarżącej w perspektywie wydatków Miasta na cele edukacji przedszkolnej. Przedmiotowa ocena uwzględniać winna zasady współżycia społecznego i interes społeczny, a nadto abstrahować od przesłanek pozaprawnych tj. »nadzwyczajnej sytuacji prawnej i faktycznej«"
3.4. Odnosząc powyższe do motywów kontrolowanego rozstrzygnięcia, należy stwierdzić, że organ zastosował się do oceny prawnej sformułowanej we wspomnianym wyroku oraz w pełni zrealizował zawarte w nim wskazania co do dalszego postępowania.
Podążając za tokiem argumentacji organu należy dojść do wniosku, że punktem wyjścia rozważań organu oraz ich osią jest stwierdzenie, iż Spółka dotychczas zawyżała liczbę dzieci, które uczęszczały do placówki położonej przy ulicy [...] i [...]. Część z nich – jak ustalono w wyniku kontroli doraźnych przeprowadzonych przez Kuratorium Oświaty w Krakowie – przebywało bowiem w przedszkolu prowadzonym przy ulicy [...]. Rzecz jednak w tym, że o ile Spółka posiadała zezwolenie na prowadzenie przedszkola pod pierwszym z tych adresów, tak w przypadku drugiego z nich placówka działała bez wymaganego zezwolenia.
Z powyższym wiążą się dwie istotne kwestie. Po pierwsze w latach 2017-2018 Spółka pobrała dotację w nadmiernej wysokości na kwotę 1.286.625,59 zł – co wynika z zestawienia ilości dzieci przez nią zgłoszonych z tymi, które uczęszczały do placówki objętej zezwoleniem. Po wtóre wniosek Spółki, dotyczący placówki położonej przy ulicy [...], został złożony na skutek kontroli przeprowadzonych przez Kuratorium Oświaty w Krakowie – czyli po ujawnieniu, że placówka ta działa bez wymaganej zgody. Tymczasem nic nie stało na przeszkodzie, aby Spółka złożyła tego rodzaju wniosek we właściwym czasie, po ustaleniu, że placówka ta spełnia określone wymogi.
W tym miejscu należy dostrzec, że w skardze Spółka nie podważa tego, iż placówka, której dotyczy wniosek działała poza zezwoleniem. Zdaniem Sądu, okoliczność ta nie budzi wątpliwości i wyraźnie wynika z treści protokołu z kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Kuratorium Oświaty w Krakowie 31 maja 2021 r. Wyraźnie wskazano w nim, że placówka położona przy ul. [...] działała w ramach decyzji Prezydenta Miasta Krakowa i zgodnie z opiniami sanitarnymi oraz straży pożarnej przeznaczona była dla 70 dzieci. Natomiast placówka znajdująca się przy ul. [...] prowadzona była poza zezwoleniem (k. 13 akt administracyjnych).
W przypadku zaś drugiej kwestii, ocena organu dotycząca przyczyn złożenia wniosku o przyznanie dofinansowania jest racjonalna. Biorąc pod uwagę, że placówka znajdująca się przy ul. [...] prowadzona była od kilku lat, zbieżność terminu złożenia wniosku o dofinansowanie z kontrolami doraźnymi można było przyjąć, że nie była ona przypadkowa.
Zdaniem Sądu, powyższe kwestie uzasadniały przywołanie przez organ zasad współżycia społecznego. Wszak Spóła prowadziła wspomnianą placówkę poza zezwoleniem przez trzy lata, a równocześnie wykazywała liczbę dzieci większą aniżeli było to dopuszczalne i uzyskiwała dotyczące ich dotacje. Trafnie również organ odwołał się do wyników kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Małopolskiego Kuratora Oświaty w późniejszym czasie, w których stwierdzono, że Spółka nie zastosowała się w pełni do wcześniejszych wskazań. Stąd też, w ocenie Sądu, przyznanie dofinansowania podmiotowi, który prowadzi działalność w sposób sprzeczny z przepisami i nie spełniał wymogów wynikających z art. 33 ust. 1 u.f.z.o. – można było spostrzegać jako sprzeczne z zasadami współżycia społecznego.
Sąd nie znalazł również podstaw, aby zakwestionować powiązanie celu przyznawanej dotacji z koniecznością zagwarantowania przez podmiot prowadzący przedszkole, że zostanie on zrealizowany. Biorąc pod uwagę ustalenia wynikające z kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Kuratorium Oświaty w Krakowie 1 grudnia 2022 r., w toku której sprawdzano między innymi, czy podmiot prowadzący przedszkole zastosował się do wcześniejszych wskazań – należy podzielić stanowisko organu, zgodnie z którym Spółka nie zapewnia w wystarczającej mierze, że przekazanie jej środki dotacji przyczyni się do realizacji celów tejże dotacji. Z pisma Małopolskiego Kuratora Oświaty z 7 grudnia 2021 r. wyraźnie bowiem wynika, że – pomimo wcześniejszych zastrzeżeń – w przypadku placówki położonej przy ul. [...] liczba dzieci jednorazowo w niej obecnych nie przekracza dopuszczalnego limitu wyłącznie dlatego, że przenoszone są one do lokalu przy ul. [...]. Przy czym, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa, pod tym drugim adresem przedszkole miałoby działać w ramach zezwolenia dopiero od 1 stycznia 2023 r. W ocenie Sądu, treść tych dokumentów była wystarczająca, aby uznać, że działalność Spółki jest nierzetelna, a przyznanie jej dotacji nie gwarantowałoby, iż zostanie ona wykorzystana w celu właściwego zapewnienia dzieciom opieki, wychowania oraz kształcenia (dobro dzieci).
3.5. W wyroku z 30 maja 2022 r. WSA w Krakowie zobowiązał ponadto organ do wyjaśnienia stronie, czy istnieje możliwość zwiększenia dotacji oświatowej w kontekście całości wydatków miasta na cele oświatowe oraz uwzględnienie przy tych wyliczeniach miesięcznej kwoty ewentualnej dopłaty przypadającej Spółce.
Również w tym zakresie Sąd uznaje, że argumentacja organu jest wystarczająca biorąc pod uwagę wymogi, jakie należy stawiać rozstrzygnięciom wydawanym w ramach uznania administracyjnego.
Organ, odwołując się do zestawienia wykonania planu dotacji, wykazał, że będzie zmuszony do zapewnienia dodatkowych środków (ponad te, które zostały określone w budżecie) w celu zapewnienia dofinansowania przedszkolom, które zostały objęte dotacjami.
Równocześnie, zgodnie z wyliczeniami organu, dotacja, której udzielania domaga się Spółka, wynosiłaby 176.111,82 zł. Stąd też, nawet jeżeli łączna kwota przewidziana przez gminę na dofinansowanie przedszkoli niepublicznych w 2022 r. wynosiła przeszło 90 milionów złotych – kwota ta pozostaje na tyle znaczna, że mogłaby stanowić obciążenie dla budżetu miasta. Tym bardziej, że jak trafnie zauważył organ, pierwszeństwo w przyznawaniu środków powinny mieć te placówki, które zostały wcześniej objęte planem dotacji.
Sąd dostrzega przy tym, że zgodnie ze wskazaniami wyroku WSA w Krakowie z 30 maja 2022 r. organ badając tę okoliczność powinien był "wyjaśnić w oparciu o jakie przepisy" zwiększenie dotacji oświatowej nie jest możliwe. Niemniej jednak pomimo tego uchybienia, mając na uwadze całość wypowiedzi organu w tym zakresie oraz umieszczając ją w kontekście całości rozważań organu (a zwłaszcza tych dotyczących zasad współżycia społecznego, interesu społecznego oraz gwarancji zrealizowania przez Spółkę celów dotacji) – w ocenie Sądu, uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze, że sformułowane w przywołanym wyroku wskazania miały na celu zagwarantowanie stronie, że sprawa zostanie rozpoznana w pełnym zakresie, a uzasadnienie czynności organu będzie spełniało wymogi, jakich można oczekiwać od rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym. Lektura motywów kontrolowanego rozstrzygnięcia prowadzi zaś do wniosku, że cele te zostały przez organ zrealizowane.
3.6. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że wyeksponowane przez pełnomocniczkę strony skarżącej odniesienie się przez organ do roli I. G. w prowadzeniu sprawa Spółki miało marginalne znaczenie. Opisując nieprawidłowości w prowadzeniu przez Spółkę swoich przedszkoli organ stwierdził jedynie, że I. G. była prezeską Spółki i prowadziła działalność w postaci M. W dalszej części swoich rozważań organ milczy na jej temat. Uwaga ta ma zatem jedynie wymiar porządkujący, chociaż Sąd dostrzega, że wypowiedź organu jest nieprecyzyjna. Sugeruje ona bowiem, że działalność prowadzi I. G., a nie Spółka, tym niemniej nic nie wskazuje, aby stwierdzenie to miała jakikolwiek wpływ na kierunek rozstrzygnięcia. Przeciwnie w pozostałym zakresie organ wyraźnie wskazuje, że podmiotem który prowadził przedszkole była Spółka i to ona składała wniosek. Spółki też dotyczyły zastrzeżenia organu co do prawidłowości prowadzenie przez nią placówek oraz możliwości realizacji celów dopłaty.
Równie niezasadny okazał się zarzut dotyczący błędnego określenia przez organ kwoty dofinansowania dla przedszkoli przewidzianego w budżecie Miasta Kraków. Pełnomocniczka strony wskazała, że zgodnie z planem kwota wydatków na edukację przedszkolną miała wynosić przeszło 360.000.000 zł. Stąd też przyznanie Spółce dopłaty w wysokości 40.000-50.000 zł miesięcznie nie powinno stanowić znacznego problemu. Powyższe twierdzenie, dotyczące wydatków na edukację przedszkolną pełnomocniczka zdaje się wywodzić z załączonego do skargi sprawozdania z wykonania budżetu Miasta Kraków za 2021 r. Pod pozycją 80104 przewidziano w nim, że łączna kwota wydatków na przedszkola wyniesie 362.570.221 zł. Rzecz jednak w tym, że odwołanie Spółki jest mylące. Gmina nie przewiduje bowiem przekazania całości tej kwoty na dotacje, tylko rozdzielenie jej na wyszczególnione dalej obszary działania (k. 46). Zgodnie ze sprawozdaniem na "dotacje na zadanie bieżące" przeznaczono łącznie 179.947.621 zł, a na koniec roku wykonano 227.864.407,98 zł. Przy czym, jak wynika z motywów kontrolowanego rozstrzygnięcia, kwota przeznaczona na dofinansowanie przedszkoli ulegała dalszemu podziałowi na tę część, którą przyznano przedszkolom publicznym i tę, która została przewidziana dla przedszkoli niepublicznych. Stąd też w przypadku 2021 r. właściwym punktem odniesienia powinna być kwota 97.114.696,84 zł. – a nie 360.000.000 zł.
Odniesienie to jest niezasadne również z tego względu, że wbrew temu co wywodzi strona skarżąca, przyznanie dotacji w 2022 r. za część 2021 r. nie nastąpiłoby w oparciu o budżet gminy za 2021 r. tylko w oparciu o budżet za ten rok, w którym wydane zostałoby rozstrzygnięcie o jej przyznaniu. Stąd też oceniając możliwość zwiększenia łącznej kwoty dotacji oświatowych w celu przyznania Spółce wnioskowanej dotacji właściwym było odwołanie się do wykonania planu na 2022 r.
Zdaniem Sądu, nie mogły również odnieść pożądanego przez Spółkę skutku argumenty dotyczące przywołania przez organ danych, zgodnie z którymi w przedszkolach publicznych pozostawały latach 2021-2022 wolne miejsca. Według organu w połączeniu z konieczność racjonalnego gospodarowania środkami budżetowymi miało to przemawiać za brakiem interesu publicznego w dofinansowaniu działalności Spółki. Nawet jeżeli powyższemu stwierdzeniu przeciwstawić prawo rodziców do wyboru placówki – do czego odwołuje się Spółka – argumentacja organu mieści się w dopuszczalnych granicach pozwalających ustalić, czy przyznanie wnioskowanych przez stronę dopłat leżało w interesie publicznym. Oceniając tę przesłankę organ wziął bowiem pod uwagę trzy kwestie. Po pierwsze powtarzające się uchybienia w zakresie prowadzenia przedszkoli, co mogło wzbudzić wątpliwości co do prawidłowego wykorzystania przez Spółkę dopłat. Po wtóre konieczność zwiększenia ogólnej kwoty dopłat, w sytuacji gdy ta i tak zostanie przekroczona. Po trzecie możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkańców mniejszymi środkami przez przedszkola publiczne.
Sąd nie dostrzegł także podstaw, aby uwzględnić zarzuty naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez działanie sprzeczne z zasadą działania w zaufaniu do władzy publicznej. Przede wszystkim organ zrealizował wytyczne WSA w Krakowie, jak również zastosował się do jego oceny prawnej. Ponadto w sposób wyczerpujący i racjonalny przedstawił motywy, którymi się kierował. Powyższe oznacza, że jego działanie nie naruszało przywołanej zasady. Naruszenia tej zasady nie można również wywodzić z tego, że strona nie zgadza się z zaskarżonym rozstrzygnięciem.
3.7. Końcowo Sąd stwierdza, że dokonując kontroli w granicach wytyczonych przez art. 134 § 1 P.p.s.a., nie znalazł innych podstaw, aby stwierdzić sprzeczność z prawem zaskarżonej czynności.
3.8. W świetle powyższego Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.