I SA/Kr 1370/22

I SA/Kr 1370/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-03-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas /przewodniczący/
Jarosław Wiśniewski
Michał Niedźwiedź /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 146
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1167
art. 23 ust. 3
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności.
Dz.U. 2020 poz 217
art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas, Sędziowie: WSA Michał Niedźwiedź (spr.), WSA Jarosław Wiśniewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi M.J. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego z 7 października 2022 r., nr FE-XVI.432.8.112.2022 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie.
Uzasadnienie
1.1. M. J. – nazywana dalej "Skarżącą", złożyła do L. wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania 19.2 "Wsparcie na wdrożenie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowane przez społeczność", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
1.2. Pismem z 7 października 2022 r. Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego odmówił Skarżącej przyznania pomocy.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 35 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2022 poz. 1234; dalej jako "ustawa PRON") oraz art. 23 ust. 3 ustawy z 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności ( Dz.U.2022 poz. 943; dalej jako "u.r.l.").
W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił między innymi, że wniosek Skarżącej został zgłoszony w ramach naboru ogłoszonego przez L. na realizację operacji z zakresu rozwijania działalności gospodarczej (w oparciu o nowe technologie przyjazne środowisku) w ramach Przedsięwzięcia l.2.2 Innowacyjny rozwój przedsiębiorstw w szczególności w oparciu o nowe technologie przyjazne środowisku (nabór nr [...]).
Po weryfikacji merytorycznej oraz formalnej wniosku, L. przekazała go wraz z dokumentami potwierdzającymi dokonanie wyboru operacji w celu ich sprawdzenia. Ocena Zarządu Województwa Małopolskiego miała polegać na sprawdzeniu spełnienia przez L. warunków określonych w ustawie o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności i dotyczących m.in. zamieszczenia wymaganych informacji w ogłoszeniu o naborze wniosków, zachowaniu wymaganych terminów, zachowania stosownych parytetów, zastosowania procedury wyboru i oceny operacji w ramach LSR oraz sprawdzeniu, czy wybranemu do dofinansowania projektowi poprawnie przyznano punkty w ramach poszczególnych kryteriów.
Analizując dokumentację dotyczącą przedmiotowego wniosku wątpliwości ZWM wzbudziła ocena kryterium "Powstanie nowych miejsc noclegowych w wyniku realizacji operacji" w ramach karty oceny operacji według lokalnych kryteriów wyboru operacji. Zgodnie z opisem przedmiotowe kryterium jest "weryfikowane na podstawie informacji zawartych we wniosku i biznesplanie, wpisanego głównego lub dodatkowego kodu PKD i oświadczenia wnioskodawcy o utworzeniu nowych miejsc noclegowych w wyniku realizacji operacji wraz z podaniem bazowej ilości miejsc noclegowych". W przedmiotowym kryterium 2 punkty przyznawane są gdy "w wyniku realizacji operacji powstaną nowe miejsca noclegowe". Rada L. w przedmiotowym kryterium przyznała 2 punkty uzasadniając, że "w wyniku realizacji operacji powstaną 4 nowe miejsca noclegowe. Wnioskodawca nie wpisał dodatkowego wskaźnika o utworzeniu miejsc noclegowych, ale przedłożył stosowne oświadczenie o utworzeniu miejsc noclegowych oraz wskazał wyjaśnienie w uzupełnieniach".
Tymczasem, wyrażając swoje wątpliwości ZWM, zwróciło uwagę, że zgodnie z przedłożoną dokumentacją Skarżąca w dołączonym do dokumentacji oświadczeniu, stanowiącym osobny załącznik, nie wskazała bazowej ilości miejsc noclegowych. W przedmiotowym oświadczeniu wnioskodawczyni napisała, że "w wyniku realizacji operacji powstaną nowe miejsca noclegowe w moim obiekcie". W związku z tym, że wnioskodawczyni w przedłożonym oświadczeniu nie podała ani ilości nowych miejsc noclegowych, które powstaną w wyniku realizacji operacji, ani ilości bazowej miejsc noclegowych, pismem z 5 kwietnia 2022 r. został wezwany przez L. do złożenia wyjaśnień m.in. w nawiązaniu do przedłożonego do dokumentacji oświadczenia w zakresie podania informacji o liczbie powstających nowych miejsc noclegowych. Wnioskodawczy w ramach wyjaśnień w piśmie z 12 kwietnia 2022 r. wskazała, że "w związku z planowanym zakupem 4 jednoosobowych łóżek oraz materacy do nich, powstaną 4 miejsca noclegowe. Wnioskodawca nie podał w oświadczeniu ilości miejsc noclegowych, ponieważ nie było takiego wymogu". Zdaniem Zarządu Województwa Małopolskiego, w opisie do przedmiotowego kryterium "Powstanie nowych miejsc noclegowych w wyniku realizacji operacji" wskazano, że należy podać bazową ilość miejsc noclegowych. Natomiast wnioskodawczy zarówno w przedłożonej dokumentacji jak i na etapie wyjaśnień L. nie wskazała bazowej ilości, która jest obligatoryjna do przyznania punktów zgodnie z opisem do przedmiotowego kryterium.
W tym stanie rzeczy Zarząd Województwa Małopolskiego zwrócił się do L. o złożenie wyjaśnień. W odpowiedzi L. wskazała, że "z przedstawionych przez Wnioskodawcę informacji wynika jednoznacznie zamiar utworzenia nowych miejsc noclegowych, a brak oświadczenia w postaci odrębnego dokumentu nie powoduje niespełnienia przedmiotowego kryterium". L. odwołała się przy tym do innej operacji, "tj. "Innowacyjność. Wpływ na ochronę środowiska. Gotowość do realizacji operacji/projektu, Powstanie nowych miejsc noclegowych". W jego ramach P. J. (wnioskodawczyni w tej operacji) wniosła skuteczny protest, podważając konieczność złożenia odrębnego dokumentu określającego ilość planowanych do utworzenia nowych miejsc noclegowych.
W konsekwencji Zarząd Województwa Małopolskiego przyjął, że wnioskodawczyni wskazała na etapie wezwania L., że stworzy 4 miejsca noclegowych, jednak w dalszym ciągu nie wykazała bazowej ilości miejsc noclegowych, której wykazanie jest obligatoryjne do uzyskania punktów w kryterium "Powstanie nowych miejsc noclegowych w wyniku realizacji operacji". Równocześnie odwołanie się przez L. do protestu złożonego w ramach innej operacji było o tyle niezasadne, że wniosek ten miał inny zakres, co ma istotne znaczenie co do konieczności wykazania bazowej ilości miejsc noclegowych. Tymczasem, zdaniem ZWM, podanie bazowej ilości miejsc noclegowych jest warunkiem uzyskania dwóch punktów w ramach kryterium "Powstanie nowych miejsc noclegowych w wyniku realizacji operacji". Stąd też L. nie zastosowała prawidłowo tego kryterium, przyznając punkty, chociaż nie było ku temu podstaw. Oznacza to, że poprawnie ustalona liczba punktów (24 punkty) byłaby mniejsza od liczby punktów przyznanej przez L. ostatniej operacji wybranej przez L. i mieszczącej się w limicie środków z ogłoszenia, zgodnie z listą przekazaną przez L.
Ostatecznie Zarząd Województwa Małopolskiego stwierdził, że Rada L. poprzez nieprawidłowe zastosowanie kryterium "Powstanie nowych miejsc noclegowych w wyniku realizacji operacji", nie dokonała w sposób prawidłowy wyboru operacji do dofinansowania, co oznacza, że nie są spełnione warunki udzielenia wsparcia, o których mowa w art. 23 ust. 3 u.r.l.
2.1. W skardze na powyższy akt, Skarżąca (działając osobiście) wskazała między innymi, że zgodnie z art. 23 ust. 3 u.r.l. W razie stwierdzenia, że wniosek o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art.35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1303/2013, zawiera braki, jest wypełniony nieprawidłowo łub zawiera oczywiste omyłki, zarząd województwa wzywa podmiot ubiegający się o wsparcie do usunięcia tych braków łub nieprawidłowości łub poprawienia oczywistych omyłek w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 14 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Tym samym, Skarżąca powinna była zostać wezwana przez organ do uzupełnienia braków.
Następnie szerzej odniosła się do wyniku postępowania dotyczącego P. J. Podniosła przy tym, że wymóg podania ilości dotychczasowych miejsc noclegowych był bezzasadny, ponieważ Skarżąca nie wyszczególniła, w którym konkretnie budynku miały zostać utworzone nowe miejsca noclegowe. Tym samym mogło to nastąpić zarówno w obiekcie, w którym dotychczas nie były świadczone tego rodzaju usługi, jak i takim, w którym wcześniej znajdowały się miejsca noclegowe.
2.2. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.
2.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
3.1. Skarga okazała się zasadna, dlatego została uwzględniona.
3.2. Lektura kontrolowanego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że zasadniczym powodem, ze względu na który Zarząd Województwa Małopolskiego uznał, iż nie zostały spełnione warunki udzielenia wsparcia (art. 23 ust. 3 u.r.l.) – była błędna ocena Rady L., co do spełnienia przez Skarżącą kryterium "Powstanie nowych miejsc noclegowych w wyniku realizacji operacji".
L. w punkcie dziesiątym karty oceny, dotyczącym wspomnianego kryterium, przyjęła bowiem, że "w wyniku realizacji operacji powstaną 4 nowe miejsca noclegowe. Wnioskodawca nie wpisał dodatkowego wskaźnika o utworzeniu miejsc noclegowych, ale przedłożył stosowne oświadczenie o utworzeniu miejsc noclegowych oraz wskazał wyjaśnienie w uzupełnieniach". (k. 197 akt administracyjnych). Na tej podstawie przyjęła, że wnioskodawczyni spełniła kryterium przyznania jej dwóch punktów, które brzmiało następująco: "w wyniku realizacji operacji powstaną nowe miejsca noclegowe".
Tymczasem, zdaniem Zarządu Województwa Małopolskiego, "zapis kryterium mówi, iż należy zamieścić oświadczenie o utworzeniu nowych miejsc noclegowych wraz z podaniem ilości bazowej ilości miejsc noclegowych." Następnie stwierdził, że "zgodnie ze słownikiem synonimów języka polskiego odpowiednikiem wyrażenia »wraz z« jest wyrażenie »łącznie«, co wskazuje, iż aby mogło być spełnione kryterium należało przedłożyć oświadczenie o utworzeniu nowych miejsc noclegowych łącznie z podaniem bazowej ilości tych miejsc." (s. 5 rozstrzygnięcia). W konsekwencji, skoro Skarżąca nie wskazała bazowej ilości miejsc noclegowych, L. przyznając jej dwa punkty nie zastosowała prawidłowo tego kryterium.
3.3. Powyższe twierdzenie Zarządu Województwa Małopolskiego jest tylko częściowo trafne. Znajduje ono odzwierciedlenie w treści lokalnych kryteriów wyboru operacji, mających zastosowanie w konkursie, którego dotyczył wniosek Skarżącej. Przewidują one, że jednym z kryteriów branych pod uwagę przy ocenie wniosków jest "powstanie nowych miejsc noclegowych w wyniku realizacji operacji". Równocześnie w rubryce źródło weryfikacji wskazano, że kryterium to weryfikowane jest "na podstawie informacji zawartych we wniosku i biznesplanie, wpisanego głównego lub dodatkowego kodu PKD i oświadczenia wnioskodawcy o utworzeniu nowych miejsc noclegowych w wyniku realizacji operacji wraz z podaniem bazowej ilości miejsc." (k. 295 akt administracyjnych).
Procedura konkursowa wyraźnie zatem przewidywała, że daną potrzebną do prawidłowej weryfikacji tego kryterium było wskazanie "bazowej ilości miejsc". Jakkolwiek, zdaniem Sądu, wystarczającym byłoby umieszczenie tego rodzaju informacji we wniosku lub biznesplanie, niekoniecznie w odrębnym oświadczeniu. Istotnym jest bowiem to, aby podmiot oceniający wniosek uzyskał w tym zakresie wiedzę. Tej zaś, jak trafnie zauważył Zarząd Województwa Małopolskiego, L. nie miała. Przy czym informacja ta jest o tyle istotna, że w przypadku podmiotów, które w ramach swojej dotychczasowej działalności gospodarczej świadczyły usługi polegające na udostępnianiu miejsc noclegowych, podanie "bazowej ilości miejsc" umożliwi w przyszłości ustalenie, czy wnioskodawca zrealizował dofinansowany projekt.
3.4. Wprawdzie w wezwaniu z 5 kwietnia 2022 r. L. zwróciła się do Skarżącej w trybie przewidzianym w art. 21 ust. 1a u.r.l. o złożenie stosownych wyjaśnień oraz dokumentów uzupełniających – niemniej jednak z treści tego wezwania nie wynika, aby oczekiwała od wnioskodawczyni podania liczby miejsc noclegowych, które planowała utworzyć, ani ich liczby bazowej.
Równocześnie, co należy zaznaczyć, zgodnie ze znajdującym się w biznesplanie zestawieniem przewidywanych wydatków, Skarżąca planowała kupić cztery łóżka oraz taką samą ilość materacy (k. 61 akt administracyjnych). Natomiast opisując założenia dotyczące planowanej wielkości kosztów Skarżąca podała, że "potrzeba powstawania nowych parkingów związana jest ściśle ze wzmożonym ruchem turystów przyjeżdżających do M. Z tego powodu wzrosło także zapotrzebowanie na nowe miejsca noclegowe, które chce też zapewnić Wnioskodawca." (k. 62 akt administracyjnych). Ostatecznie w odpowiedzi na wspomniane wezwanie Skarżąca wyjaśniła: "W związku z planowanym zakupem 4 jednoosobowych łóżek oraz materacy do nich, powstaną 4 miejsca noclegowe. Wnioskodawca nie podał w oświadczeniu ilości miejsc noclegowych, ponieważ nie było takiego wymogu". (k. 178 akt administracyjnych).
Z powyższego wynika, że L. nie dysponowała informacją na temat bazowej liczby miejsc noclegowych, z drugiej zaś strony – chociaż był to istotny element oceny wspomnianego kryterium – nie wezwała Skarżącej do złożenia niezbędnych wyjaśnień. Stąd też samej odpowiedzi wnioskodawczyni z 12 kwietnia 2022 r. nie można ocenić krytycznie. Tym bardziej, że formularz wniosku w pozycji B.III.7 nie przewidywał wymogu podania liczby miejsc już istniejących, chociaż pod liczbą porządkową 13 wymienia, jako wskaźnik obowiązkowy, liczbę nowych miejsc noclegowych (k. 9 akt administracyjnych).
3.5. Powyższe oznacza, że w tym zakresie wniosek Skarżącej dotknięty był brakiem, do usunięcia którego strona nie została wezwana przez L.. Stąd też, zdaniem Sądu, na tym etapie postępowania, Zarząd Województwa Małopolskiego nie miał podstaw, aby odmówić Skarżącej przyznania pomocy (art. 35 ust. 1 ustawy PROW oraz art. 23 ust. 3 u.r.l.).
Skoro zasadniczym motywem wyboru niekorzystnego dla strony kierunku rozstrzygnięcia był brak wniosku uniemożliwiający prawidłową ocenę kryterium dotyczącego powstania nowych miejsc noclegowych – Zarząd Województwa Małopolskiego powinien był wezwać Skarżącą do jego uzupełnienia w trybie przewidzianym w art. 23 ust. 5 u.r.l.
Sąd dostrzega przy tym, że zgodnie z systematyką art. 23 u.r.l. ustawodawca w pierwszej kolejności wskazuje na możliwość odmowy udzielenia wsparcia (ust 3) lub przyznania wsparcia (ust 4) a dopiero następnie w ust. 5 przewiduje możliwość wezwania wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych lub poprawienie oczywistych omyłek. Zaakceptowanie takiego sposobu rozumowania zakładałoby brak racjonalności ustawodawcy skoro orzeczenie zarządu województwa o odmowie przyznania wsparcia kończy postępowanie przed tym organem w przedmiocie przyznania wsparcia, zatem wprowadzanie do treści art. 23 ustępu 5 byłoby zabiegiem irracjonalnym. Ta norma nie miałby żadnych desygnatów. Tymczasem norma z art. 23 ust. 5 u.r.l. dotyczy etapu przekazania przez L. zarządowi województwa wybranych wniosków o udzielenie wsparcia do dalszej oceny. Tylko na tym etapie może działać zarząd województwa i tylko tego etapu dotyczyć może analizowany przepis. Nieadekwatne do opisanej sytuacji prawnej byłyby też ewentualne twierdzenia o niemożności zastosowania przepisu z uwagi na fakt, iż stwierdzony brak formalny zaistniał na wcześniejszym etapie postępowania tj. w postępowaniu prowadzonym przez L. – i to ten organ powinien był przedsięwziąć działania zmierzającego do jego uzupełnienia.
Z tej perspektywy Zarząd Województwa powinien w stanie faktycznym sprawy rozważyć możliwość zastosowania wszystkich wskazanych wyżej przepisów zawartych w art. 23 omawianej ustawy, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji ust. 5, najbardziej adekwatnego w sytuacji, gdy wniosek Skarżącej o przyznanie wsparcia obarczony był opisanym powyżej brakiem. Jego zastosowanie winno być zatem rozpatrzone w pierwszej kolejności i na tym powinno skoncentrować się działanie organu przy ponownym prawidłowym rozpoznaniu sprawy.
3.6. Przy czym Sąd dostrzega, że samorząd województwa nie jest upoważniony do przeprowadzania ponownej procedury konkursowej, a jedynie do realizacji działań określonych w art. 23 ust. 3 i 4 u.r.j. Tego właśnie dotyczy art. 23 ust. 6 u.r.j., który przewiduje, że usunięcie ewentualnych braków nie może prowadzić do istotnej modyfikacji wniosku, takiej która miałaby wpływ na wybór operacji dokonany przez L.
W ocenie Sądu uzupełnienie tych danych przez Skarżącą po dokonaniu przez L. oceny wniosku oraz przekazaniu dokumentacji Zarządowi Województwa Małopolskiego, nie będzie wiązało się z tego rodzaju skutkami. Świadczą o tym zapisy zawarte w dokumencie zatytułowanym "Lokalne kryteria wyboru operacji". Zgodnie z zawartym w nim opisem kryterium utworzenia nowych miejsc noclegowych, "preferuje się operacje, w wyniku których powstaną nowe miejsca noclegowe". Na tej podstawie L. mogła przyznać dwa punkty, jeżeli "w wyniku realizacji operacji powstaną nowe miejsca noclegowe" (k. 295 akt administracyjnych). W świetle powyższego – mając również na uwadze cel weryfikacji tego kryterium – należy dojść do wniosku, że o ile Skarżąca powinna była podać iloma miejscami dysponuje, tak informacja ta, sama z siebie, nie mogła mieć wpływu na ilość przyznanych punktów. Ta bowiem zależała ostatecznie od tego, czy w wyniku operacji zostaną utworzone kolejne miejsca.
3.7. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną, a przede wszystkim zwrócić się do Skarżącej w trybie art. 23 ust. 5 u.r.j. o uzupełnienie dostrzeżonych braków, a następnie ponownie oceni, czy wniosek spełniał warunki udzielenia wsparcia , o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. B) rozporządzenia nr 1303/2013.
3.8. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 146 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; ze zm.)