I SA/Kr 1322/22

I SA/Kr 1322/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Jakimowicz
Maja Chodacka /sprawozdawca/
Paweł Dąbek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I GSK 1360/23 - Wyrok NSA z 2024-09-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 2156
art. 90 ust. 1a i 3d
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Dąbek Sędziowie: WSA Maja Chodacka (spr.) WSA Agnieszka Jakimowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi S. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 3 października 2022 r. nr SKO.E/4106/17/2022 w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej za 2017 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz strony skarżącej kwotę 283 zł (słownie: dwieście osiemdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 28 czerwca 2022r. znak WPW.RPL.3032.37.3.2020 określono należną do zwrotu wysokość dotacji oświatowej przyznanej w 2017 roku na prowadzenie N. w T.:
1) pobraną w nadmiernej wysokości w kwocie 8 675,14 zł wraz z należnymi odsetkami,
2) oraz wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 4 034,50 zł wraz z należnymi odsetkami.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w zakresie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości organ I instancji wskazał, że obowiązkiem zwrotu zostały objęte kwoty pobrane na dzieci, które nie uczestniczyły w żadnych zajęciach w danym miesiącu (także w miesiącach wakacyjnych, gdy poradnia nadal świadczyła usługi), a nieuczęszczanie dziecka na zajęcia nie zostało usprawiedliwione przez rodzica lub nie przedstawiono materiału dowodowego na okoliczność przeprowadzonych rozmów telefonicznych z rodzicami.
Odnosząc się natomiast do wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, organ zakwestionował wydatki na ubezpieczenie mienia i sprzętu oraz wydatki dotyczące działalności pozadotacyjnej. Wobec tego, że placówka poza dotowaną działalnością realizowaną w ramach wczesnego wspomagania rozwoju, prowadzi także działalność odpłatną, wydatki powinny być rozliczane stosunkowo. Dla wydatków na najem pomieszczeń wskaźnik ten ustalono na poziomie 90,92%, na podstawie powierzchni zajmowanej na działalność dotacyjną. W zakresie zaś usług telefonicznych i internetu współczynnik ustalono w wysokości 88,16%, w oparciu o liczbę dzieci korzystających z działalności dotowanej i niedotowanej.
W odwołaniu stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie:
1) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zasady ne bis in idem), poprzez dwukrotne zastosowanie sankcji wobec tego samego podmiotu za ten sam czyn polegające na zobowiązaniu odwołującego do zwrotu dotacji na nieuznane przez organ wydatki w ramach rozliczenia dotacji za 2017 rok, które zostały sfinansowane z zakwestionowanego źródła finansowania, tj. na dzieci, które zdaniem organu dotacja się nie należała, przez co naruszano zasadę ne bis in idem, wyinterpretowaną przez Trybunał Konstytucyjny z wzorca kontroli konstytucyjności określonego w art. 2 Konstytucji RP, tj. nie dwa razy w tej samej sprawie,
2) art. 90 ust. 1a ustawy o systemie oświaty w brzmieniu za okres objęty sporem, poprzez błędne ustalenie faktycznej liczby dzieci w oparciu o frekwencję i w konsekwencji przyjęcie, iż dotacja na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju jest nienależna, jeżeli dziecko to nie uczestniczyło w zajęciach w danym miesiącu i nie przedstawiono względem niego materiału dowodowego np. w postaci usprawiedliwienia jego nieobecności, bądź notatki służbowej potwierdzającej przeprowadzenie rozmowy z rodzicem,
3) § 5 ust. 1 uchwały Nr XXXI/297/2016 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 27 października 2016r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta Tarnowa, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu ich rozliczania poprzez przyjęcie, iż dotacja na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju jest nienależna, jeżeli dziecko to nie uczestniczyło w zajęciach w danym miesiącu i nie przedstawiono względem niego materiału dowodowego, np. w postaci usprawiedliwienia jego nieobecności, bądź notatki służbowej potwierdzającej przeprowadzenie rozmowy z rodzicem, podczas gdy dziecko było wykazane w pierwszym dniu roboczym danego miesiąca, gdy wiedza o jego nieobecności za ten miesiąc nie mogła być znana,
4) art. 252 ustawy o finansach publicznych, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nakazaniu stowarzyszeniu zwrotu kwoty 12709,64 zł, na którą składa się dotacja pobrana w nadmiernej wysokości w kwocie 8675,14 zł oraz dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 4034,50 zł,
5) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81a § 1, art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż dotacja na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju może być przyznana, jeżeli dziecko to uczestniczy w minimum 1 godzinie zajęć w danym miesiącu, a jego nieobecność została usprawiedliwiona w formie pisemnej lub ustnie na okoliczność czego sporządzono notatkę służbową,
6) art. 7, art. 77 § 1, art. 81a § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, w szczególności nieuwzględnienie stanowiska MEN w odpowiedzi na pismo stowarzyszenia, z którego wynika, iż wysokość dotacji nie może być uzależniona od frekwencji dziecka na zajęciach.
Odwołanie okazało się częściowo skuteczne, ponieważ decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 3 października 2022r. nr SKO.E/4106/17/2022 uchylono decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 1 i w tym zakresie orzeczono o określeniu należnej do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 3017,44 zł wraz z należnymi odsetkami, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.
W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą prawną orzeczonego zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości jest art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019r. poz. 869) oraz art. 90 ust. 1a i art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017r. o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w okresie, na jaki wypłacona została dotacja.
W zakresie określenia dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, zdaniem Kolegium organ I instancji dokonał błędnej wykładni pojęcia "każdego dziecka objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju", na które zgodnie z art. 90 ust. 1a ustawy o systemie oświaty przysługuje dotacja. Odwołał się bowiem do pozaustawowego kryterium w postaci udokumentowanego usprawiedliwienia dziecka na zajęciach w placówce. Z drugiej strony Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem strony skarżącej, zgodnie z którym dotacja przysługuje do momentu skreślenia dziecka listy wychowanków, bowiem oznaczałoby to, że zaprzestanie uczęszczania dziecka do przedszkola nie miałoby wpływu na przyznane dotacje.
W konsekwencji organ odwoławczy ocenił, że w niniejszej sprawie w większości zakwestionowanych przez organ przypadków, nieobecność dzieci na zajęciach nie była wyrazem rezygnacji z udziału w działalności placówki. W odniesieniu do 6 dzieci po okresie nieobecności, przypadającej zazwyczaj na okres wakacyjny, powróciły one do realizacji zajęć w placówce, co oznacza, że w stosunku do tych dzieci dotacja powinna zatem zostać przyznana. Organ odwoławczy odmówił natomiast placówce prawa do skorzystania z dotacji przyznanej dla dwójki dzieci. Nieobecność jednego z nich na zajęciach w placówce począwszy od czerwca 2017 r. została wyjaśniona przez organ prowadzący poradnię złym stanem zdrowia, operacjami serca oraz długotrwałymi pobytami w szpitalu. Okoliczności te świadczą zdaniem organu o tym, że nieobecności były w tym przypadku wyrazem rezygnacji z udziału w zajęciach z uwagi na ciężki stan zdrowia, a co za tym idzie, dotację przyznaną na to dziecko należy potraktować jako pobraną w nadmiernej wysokości. Podobnie oceniono dotację wypłaconą za miesiąc grudzień 2017r. na inne dziecko, które nie wróciło na zajęcia po 31 grudnia 2017r. co zdaniem organu oznacza, że intencją jego rodziców było w tym przypadku wcześniejsze zakończenie korzystania z usług świadczonych przez placówkę. Zaakcentowano spoczywający na placówce obowiązek monitorowania uczęszczania dziecka na zajęcia i stwierdzono, że z akt nie wynika, aby placówka wywiązywała się z tego obowiązku i podejmowała działania w celu ustalenia przyczyn nieobecności dzieci na zajęciach.
W zakresie wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, Kolegium podzieliło ustalenia dokonane przez organ I instancji. Stwierdzono, że wydatki na energię elektryczną, wynajem pomieszczeń oraz na pomiar natężenia oświetlenia ogólnego mogły zostać sfinansowane z dotacji jedynie w części, w jakiej odpowiadają realizowanym przez stowarzyszenie działaniom w odniesieniu do dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju. Odnosząc się natomiast do kwestii sfinansowania z dotacji polisy ubezpieczenia mienia powołano się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 marca 2018r. III SA/Wr 863/17 i stwierdzono, że wydatek ten nie ma związku z realizacją zadań oświatowych i nie może być sfinansowany z dotacji.
W skardze od powyższej decyzji wywiedzionej przez S. w T. zarzucono naruszenie:
- art. 90 ust. 1a ustawy o systemie oświaty w brzmieniu za okres objęty sporem, poprzez błędne ustalenie faktycznej liczby dzieci i w konsekwencji przyjęcie, iż dotacja na dzieci: B.C. i K.S. jest nienależna, podczas gdy B.C. kontynuowała naukę w N. po 31 grudnia 2017r., będąc na zajęciach wczesnego wspomagania rozwoju w 2018r., 2019r. i 2020r., a rodzice K.S. nie rezygnowali z usług Poradni, a jego nieobecności wynikały ze stanu zdrowia,
- § 5 ust. 1 uchwały Nr XXXI/297/2016 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 27 października 2016r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta Tarnowa, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu ich rozliczania poprzez przyjęcie, iż dotacja na dzieci: K.S. za pierwszy miesiąc jego nieobecności, tj. czerwiec 2017r. oraz B.C. za miesiąc jej nieobecności, tj. grudzień 2017r. jest nienależna, gdy tymczasem dzieci te były wykazywane do dotacji za wskazane miesiące na pierwszy roboczy dzień tego miesiąca, gdy wiedza o ich nieobecności za ten miesiąc nie mogła być z góry znana,
- art. 252 ustawy o finansach publicznych, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nakazaniu Skarżącemu zwrotu kwoty 7.051,94 zł, na którą składa się dotacja pobrana w nadmiernej wysokości w kwocie 3.017,44 zł oraz dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 4034,50 zł,
- art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dowolną ocenę materiału dowodowego, a tym samym niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, wyrażające się zwłaszcza w:
- ustaleniu, że B.C. była uczniem placówki do 31 grudnia 2017r., podczas gdy uczniem N. była w okresie od 01-01-2016r. do 28-02-2020r. i uczęszczała na zajęcia,
- pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nieustosunkowaniu się w ogóle do faktów, że organ I instancji przyjmując własny wskaźnik podziału wydatków wspólnych winien je odnieść do wszystkich wydatków za najem i usługi telefoniczne oraz internet poniesionych przez Poradnię w 2017r.,
- nieustosunkowaniu się do dowodu i zarzutu nieuznania innych wydatków poniesionych na działalność bieżącą Poradni, tj. wydatków remontowych wynikających z faktury [...] załączonej do odwołania i podnoszonych na etapie postępowania kontrolnego,
- art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżanej decyzji od strony, faktycznej i prawnej, zawarcie ogólnych twierdzeń, pominięcie argumentacji strony odwołującej, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz narusza słuszny interes odwołującego,
- art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (zasady ne bis in idem), poprzez dwukrotne zastosowanie sankcji wobec tego samego podmiotu za ten sam czyn polegające na zobowiązaniu odwołującego do zwrotu dotacji na nieuznane przez organ wydatki w ramach rozliczenia dotacji za 2017r., które zostały sfinansowane z zakwestionowanego źródła finansowania, tj. na dzieci, na które – zdaniem organu - dotacja się nie należała, przez co naruszano zasadę ne bis in idem, wyinterpretowaną przez Trybunał Konstytucyjny z wzorca kontroli konstytucyjności określonego w art. 2 Konstytucji RP, tj. nie dwa razy w tej samej sprawie.
Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie w zakresie dotyczącym określenia należnej do zwrotu dotacji w nadmiernej wysokości w kwocie 3017,44 zł wraz z należnymi odsetkami, a także w zakresie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji dotyczącej zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 4034,50 zł wraz z należnymi odsetkami oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023r., poz. 259), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Zasady postępowania w przypadku zwrotu dotacji otrzymanych od jednostki samorządu terytorialnego określa ustawa o finansach publicznych, która w art. 60 pkt 1 stanowi, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie z art. 252 tej ustawy dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 (ust. 1). Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust. 6).
Przedmiotowa sprawa dotyczy zwrotu dotacji udzielonej na realizację zadań wynikających z ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015r., poz. 2156, ze zm. w brzmieniu obowiązującym w roku 2017r.) co wynika z art. 97 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. poz. 2203).
Art. 90 ust. 1a cyt. ustawy przewidywał w 2017r., że niepubliczne przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły podstawowe, ośrodki, o których mowa w art. 2 pkt 5, oraz poradnie psychologiczno-pedagogiczne, które zgodnie z art. 71b ust. 2a prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, otrzymują na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, niezależnie od dotacji, o których mowa w ust. 1b, 1ba, 1c, 2a, 2b, 2ca, 2d, 2ea, 2ec, 3a, 3ab i 3ac, dotację z budżetu odpowiednio gminy lub powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takie dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej odpowiednio dla gminy lub powiatu, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę, ośrodek lub poradnię poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie dzieci, które mają być objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.
Zgodnie natomiast z art. 90 ust. 3d cyt. ustawy dotacja ta mogła być przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:
a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7
- z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;
2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:
a) książki i inne zbiory biblioteczne,
b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno- wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,
c) sprzęt sportowy i rekreacyjny,
d) meble,
e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.
W przedmiotowej sprawie spór koncentruje się na dwóch zagadnieniach. Po pierwsze należy rozstrzygnąć, czy dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, a dokładnie rzecz ujmując, jaka była liczba dzieci uczęszczających do poradni, uprawniających placówkę do otrzymania dotacji, a po drugie, czy część dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. W tym miejscu strony spierały się głównie co do tego, czy podlegają dotowaniu poniesione przez placówkę koszty ubezpieczenia.
Jeżeli chodzi o pierwsze zagadnienie, tj. o ustalenie liczby dotowanych dzieci, to kluczowe jest sformułowanie zawarte w art. 90 ust. 1a ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym poradnie psychologiczno-pedagogiczne otrzymują dotację "na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju". Jak się wskazuje w orzecznictwie ukształtowanym w oparciu o analogiczne rozwiązanie dotyczące przedszkoli przewidziane w art. 90 ust. 2a i 2b ustawy o systemie oświaty, unormowanie to odnosi się do faktycznego stanu osób przyjętych i kontynuujących naukę w danym przedszkolu. Sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały, że brzmienie art. 90 ust. 3d przesądza o tym, że dotacja - jakkolwiek przeznaczona na określonego przedszkolaka - musi być wykorzystana na cel w nim wskazany tj. na realizację zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Zestawienie przepisów art. 90 ust. 2b i art. 90 ust. 3d prowadzi do wniosku, że dotacja może być przeznaczona wyłącznie na dofinansowanie zadania w odniesieniu do dziecka będącego uczniem/przedszkolakiem/wychowankiem. Przymiot taki zapewne nie przysługuje dziecku, które nie uczęszcza do szkoły/przedszkola/ośrodka. Wymaga przy tym podkreślenia, że nieuczęszczanie to nie jest związane czy to ze zdarzeniem losowym (np. choroba), czy z kalendarzem zajęć w placówce (np. ferie, wakacje), ale z decyzji podjętej przez rodziców o nieuczęszczaniu dziecka do przedszkola (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2016r. II GSK 1182/15). Również Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że pojęcie "każdego ucznia" z art. 90 ust. 2b cyt. ustawy musi być rozumiane w ten sposób, że jest nim dziecko, które na podstawie określonego tytułu prawnego korzysta z przedszkola, szkoły lub innej placówki wychowawczej, a więc faktycznie uczestniczy w realizacji jej zadań, a nieobecność w toku ich przebiegu nie jest wyrazem rezygnacji z udziału w działalności takiej placówki (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2019r. l GSK 906/18). W innym jeszcze orzeczeniu wskazano, że uwzględniając podmiotowo-celowy charakter dotacji, należy zauważyć, że finansowanie wydatków związanych z rezerwacją miejsca dla skierowanego do ośrodka nieletniego mieści się w pojęciu realizacji zadań placówki, o których mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. W związku z tym podkreślić trzeba, że brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w przypadku, gdy ośrodek realizuje ustawowe zadania w okresie oczekiwania na przybycie wychowanka, nie powinien otrzymywać dotacji w wysokości uwzględniającej także tego wychowanka (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2018r., sygn. akt V SA/Wa 737/17).
Biorąc pod uwagę powyższą wykładnię, rację należy przyznać Kolegium w zakresie w jakim zarzuciło organowi I instancji niewłaściwą wykładnię analizowanego przepisu, poprzez wprowadzenie pozaustawowego kryterium w postaci udokumentowanego usprawiedliwienia nieobecności dziecka na zajęciach w placówce. Dokonując własnej analizy, czy nieobecności poszczególnych dzieci nie były wyrazem rezygnacji z udziału w dotowanych zajęciach, organ odwoławczy jednak również nie uniknął błędów logicznych i dowolności. Otóż ocenił on, że nieobecności dzieci przypadające "zazwyczaj na okres wakacyjny", które powróciły później do zajęć, nie stanowiły wyrazu rezygnacji z udziału w działalności placówki. Jednocześnie jednak miesięczna nieobecność jednej z dziewczynek w grudniu 2017r. została przez organ uznana za rezygnację tylko z tego powodu, że od nowego roku dziecko nie powróciło do zajęć (które to ustalenie ponadto mijało się z prawdą). Zdaniem Sądu nie ma natomiast podstaw do tego, aby z faktu, że dziecko nie powróciło do zajęć od 1 stycznia 2018r. wyciągnąć wniosek, iż rezygnacja nastąpiła już wcześniej, w dniu 1 grudnia 2017r. Wnioskowanie organu w tym zakresie jest nieuprawnione. Ponadto, jak wskazano w skardze nie jest prawdą, że dziewczynka ta zrezygnowała z zajęć od 2018r., ponieważ była ona uczniem poradni do 28 lutego 2020r. W tym miejscu organ dopuścił się zatem nie tylko wadliwej subsumpcji, ale również nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy.
Tym bardziej sprzeczne z celem dotacji jest uzasadnienie dotyczące nieobecności chłopca, którego nieobecności spowodowane były złym stanem zdrowia, operacjami serca i długotrwałym pobytem w szpitalu. Po pierwsze należy podkreślić, że ustawa nie uzależnia prawa do dotacji od frekwencji dzieci na zajęciach. Nie ma zatem żadnych podstaw, aby w przypadku długotrwałych nawet nieobecności dziecka, pozbawiać placówkę dotacji w sytuacji, gdy rodzice nie zrezygnowali definitywnie z uczestnictwa dziecka w zajęciach. Po drugie należy mieć na względzie, że rozpatrywana dotacja, o której mowa w art. 90 ust. 1a ma charakter dodatkowy i dotyczy placówek prowadzących wczesne wspomaganie rozwoju dziecka. Z art. 127 ust. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2021r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021r. poz. 1082) wynika natomiast, że wczesne wspomaganie rozwoju dziecka ma na celu pobudzanie psychoruchowego i społecznego rozwoju dziecka, od chwili wykrycia niepełnosprawności do podjęcia nauki w szkole. Jest to zatem wsparcie udzielane małym dzieciom, dotkniętym różnymi formami dysfunkcji i niepełnosprawności. Doświadczenie życiowe wskazuje natomiast, że w przypadku dzieci objętych takim wspomaganiem, które dotknięte są różnymi niepełnosprawnościami, liczne absencje spowodowane m.in. hospitalizacją, nie należą do rzadkości. Dzieci takie narażone są bowiem w znacznie większym stopniu na wszelakiego rodzaju choroby, czy też objęte są wczesnym wspomaganiem właśnie z ich powodu. Z tego względu nie można odmawiać placówkom dotacji tylko z tego względu, że nieobecność danego dziecka spowodowana chorobą jest zdaniem organu zbyt długa. Jest to wnioskowanie pozanormatywne, nie znajdujące uzasadnienia w przepisach, a ponadto sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i celem dotacji. Prowadzi bowiem do dyskryminacji chorych dzieci, dla których wczesne wspomaganie zostało przecież ustanowione, a które specjalistyczne placówki mogą bać się zaliczać w poczet swoich wychowanków z uwagi na obawę, że zostaną pozbawione dotacji w razie przedłużającej się absencji swoich wychowanków.
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie, jak i w pismach Ministerstwa Edukacji Narodowej, jakie strona dołączyła do skargi, a w których podkreśla się, że wysokość dotacji nie może być uzależniona od frekwencji dziecka na zajęciach. Jak słusznie podniesiono w skardze, frekwencję ustala się na pierwszy roboczy dzień miesiąca, gdy wiedza o nieobecności dzieci nie może być z góry znana. Ponadto, bez względu na frekwencję dzieci, poradnia ponosi wydatki związane z funkcjonowaniem placówki, w tym na pensje dla terapeutów, którzy są wynagradzani nie za faktyczne przeprowadzenie zajęć, lecz za gotowość do ich przeprowadzenia.
Przechodząc do kolejnego aspektu, tj. wykorzystania przyznanej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, warto przytoczyć orzeczenie WSA w Bydgoszczy, w którym wyjaśniono – zdaniem orzekającego składu bardzo adekwatnie – że dotacja oświatowa, o której mowa w art. 90 ust. 1a-3b ustawy o systemie oświaty ma charakter dotacji podmiotowo-celowej, a zatem, przysługuje na każdego ucznia i jednocześnie przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły o ściśle określonym zakresie, czyli kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Z przepisu art. 90 ust. 3d wynika bowiem, że wydatkowanie dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów, którym ma ona służyć. Rola dotacji oświatowej nie polega zatem na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez przedszkole bądź jednostkę ją prowadzącą, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Nie sposób przyjąć, że dotacja może być wydatkowana na każdy cel. Dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 maja 2018r. sygn. akt I SA/Bd 194/18).
W tym świetle nie znajduje uzasadnienia wyłączenie wydatku na ubezpieczenie mienia i sprzętu placówki z listy dotowanych wydatków. Wbrew twierdzeniom organów, koszty związane z ubezpieczeniem majątku poradni należy oceniać jako działania zmierzające do zapewnienia właściwej realizacji procesu kształcenia, wychowania i opieki poprzez zagwarantowanie jego ciągłości choćby w przypadku wystąpienia zdarzenia losowego. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w zasadach logicznego i racjonalnego rozumowania, a także w orzecznictwie, o czym świadczy chociażby zacytowany w skardze wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 września 2019r. sygn. akt I SA/Gl 227/19, w którym Sąd nie kwestionował ustaleń Kolegium uznającego wydatki na polisę ubezpieczeniową budynku. Powołany przez organ odwoławczy wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 grudnia 2020r. sygn. akt I SA/Rz 544/20 nie dotyczył wydatków na ubezpieczenie mienia dotowanej placówki, lecz ubezpieczenia dzieci i nauczycieli, a zatem nie jest do końca adekwatny. Ponadto zawarta w nim ocena prawna nie jest w niniejszej sprawie wiążąca.
Rację miała również strona skarżąca, gdy zarzuciła organowi brak odniesienia się do zawartych w odwołaniu zarzutów, dotyczących nieuznania wszystkich wydatków poniesionych na bieżącą działalność poradni, w szczególności związanych z remontem. Wobec tego, że organ odwoławczy nie zajął żadnego stanowiska w tym spornym zakresie, Sąd nie jest uprawniony do wyrażenia oceny w tym przedmiocie.
Reasumując, organ odwoławczy naruszył w przedmiotowej sprawie zarówno przepisy prawa materialnego w postaci art. 90 ust. 1a ustawy o systemie oświaty, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że frekwencja dziecka świadczy o tym, czy jest ono objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, czy też nie. Ponadto organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych związanych z frekwencją jednego z wychowanków poradni (B.C.), która wbrew twierdzeniom organu nie zrezygnowała z zajęć od 1 stycznia 2018r. oraz poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, które to zaniechanie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Z tych też względów, stwierdzając, że naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w pkt I wyroku.
O kosztach postępowania, stanowiących zwrot wpisu od skargi, orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 209 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.