I SA/Kr 1316/22

I SA/Kr 1316/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jarosław Wiśniewski /przewodniczący/
Waldemar Michaldo /sprawozdawca/
Wiesław Kuśnierz
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność § 6 zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wiśniewski, Sędziowie WSA Wiesław Kuśnierz, WSA Waldemar Michaldo (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Asesora Prokuratury Rejonowej w Zakopanem na uchwałę Rada Gminy Kościelisko z dnia 23 czerwca 2022 r. nr XXXVI/288/22 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia wysokości tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek oraz ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie nieruchomości, na których w części zamieszkują mieszkańcy, a w części nie zamieszkują mieszkańcy stwierdza nieważność § 6 zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
W dniu 23 czerwca 2022 r. Rada Gminy Kościelisko podjęła uchwałę nr XXXVI/288/22 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia wysokości tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek oraz ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie nieruchomości, na których w części zamieszkują mieszkańcy, a w części nie zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie z § 6 tej uchwały, wchodziła ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2022r. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 30 czerwca 2022 r.
Pismem z dnia 31 października 2022 r. Asesor Prokuratury Rejonowej w Zakopanem wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Kościelisko, domagając się stwierdzenia nieważności jej § 6. Zaskarżonej uchwale Asesor Prokuratury Rejonowej w Zakopanem zarzucił, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U, z 2019 r. poz. 1461) i art. 2 Konstytucji RP, poprzez rozbieżność w treści postanowienia § 6 uchwały, wskazującym datę wejścia w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a jednocześnie wskazującym konkretną datę dzienną, określającą początek obowiązywania tej uchwały, tj. z mocą wsteczną od dnia 1 lipca 2022 r., co stwarza uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistej daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały, a w konsekwencji stanowi naruszenie zasady konstytucyjnej wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to jest zasady demokratycznego państwa prawnego.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 6j ust. 3 i 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297). Ma ona zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Treść uchwały nie rozstrzyga bowiem sprawy podmiotów indywidualnych, ale skierowana jest do szerszego grona nieoznaczonych indywidualnie jednostek, jak też reguluje sytuacje powtarzające się, nie zaś jednorazowe.
Następnie skarżący przytoczył treść art. 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i stwierdził, że zawarte w § 6 zaskarżonej uchwały sformułowanie w połączeniu z faktem, że uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 30 czerwca 2022 r., oznacza, że zachodzą obiektywne wątpliwości, czy uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 14 lipca 2022 r., czy też z dniem 1 lipca 2022 r.
Asesor Prokuratury Rejonowej wskazał, że mając na uwadze, że początek mocy obowiązującej uchwały powinien oznaczać jej wejście w życie, uznać należy, że taka regulacja zastosowana przez Radę Gminy jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. W ocenie skarżącego, treść § 6 zaskarżonej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Data wejścia w życie aktu miejscowego nie może bowiem budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Dodatkowo zwrócił uwagę, że odstąpienie od konstytucyjnej zasady państwa prawnego, jaką jest zasada niedziałania prawa wstecz, dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji. Wsteczna moc prawa może dotyczyć ewentualnie tylko przyznania praw. Natomiast należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków. Zdaniem skarżącego, Rada Gminy Kościelisko w żaden sposób nie wykazała zaistnienia okoliczności szczególnych, które wymagałyby nadania podejmowanej uchwale mocy wstecznej.
Asesor Prokuratury Rejonowej powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2022 r. sygn. akt K 6/02, zgodnie z którym "naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań". Zdaniem skarżącego, adresat normy prawnej musi wiedzieć, czy przepisy będą go obowiązywać i będą mogły być wobec niego stosowane od daty wejścia w życie, czy też od daty nabrania mocy obowiązującej przez akt. Nie pozostaje to też bez wpływu na realizację zasady powszechnej znajomości prawa. Z tego powodu skarżący uznał, że naruszenie to ma charakter istotny i stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 6 jest niezbędne dla przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Jednocześnie Asesor Prokuratury Rejonowej zaznaczył, że wyeliminowanie wskazanego przepisu uchwały nie będzie wpływać na jej integralność, co sprawia, iż może ona w sposób prawidłowy nadal funkcjonować w obrocie prawnym. Kwestia wejścia w życie tej uchwały po stwierdzeniu jej nieważności w części, będzie regulowana bowiem wprost cytowanym już przepisem ustawy z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kościelisko wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że Rada Gminy świadomie i celowo nadała moc wsteczną zaskarżonej uchwale i zostało to uczynione prawidłowo pod względem legislacyjnym, tzn., że przepis § 6 zaskarżonej uchwały został sformułowany zgodnie z § 51 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", wobec tego zarzuty o wewnętrznej sprzeczności tego przepisu, czy też jego niejasności, są nieuzasadnione.
Zdaniem Wójta Gminy zarzuty skargi nie są zasadne również w kontekście konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, bowiem Rada Gminy, nadając wsteczną moc uchwale, miała na względzie właśnie tę zasadę, a brak takiego zabiegu legislacyjnego (brak retroakcji uchwały) naruszałby tę zasadę w stopniu wyższym, niż zarzucany. Organ wyjaśnił, że podjęta w dniu 23 czerwca uchwała de facto nie wprowadziła do porządku prawnego żadnych zmian. Stawki opłat za odbiór odpadów zostały bowiem na dokładnie takim samym poziomie, jak stawki opłat obowiązujących w uchwale obowiązującej w tej materii poprzednio, tj. w uchwale z dnia 19 lipca 2018 r. nr XXXVI1/18 Rady Gminy Kościelisko w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia wysokości tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik oraz ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie nieruchomości, na których w części zamieszkują mieszkańcy, a w części nie zamieszkują mieszkańcy (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2018 r. poz. 5504) zmienionej uchwałą Rady Gminy Kościelisko nr XIX/163/20 z dnia 26 listopada 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2020 r. poz. 8291). Jedyna zmiana w stosunku do ww. uchwały, która została zastąpiona zaskarżaną uchwałą, dotyczyło brzmienia ust. 3 w § 3 uchwały, który doprecyzował sposób ustalania tej opłaty (nie zmieniając przy tym dotychczasowej praktyki stosowania precyzowanych przepisów). Wyżej wskazana zmiana brzmienia uchwały wynikała z art. 1 pkt 13 lit. d ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach. W ocenie Wójta Gminy, precyzujący charakter zmiany przepisu ustawy, nie wymagał zmiany uchwał ustalających stawki opłat, bowiem zmiana ustawy ustalała jednolitą interpretację zawartych w niej regulacji, a nie kształtowała nowych norm prawnych. Jednakże ustawodawca uznał inaczej, czemu dał wyraz w przepisach przejściowych wyżej wskazanej ustawy, która w art. 5 ust. 2 stanowiła, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1 przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowuje moc do dnia wejścia w życie nowej uchwały podjętej na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1, nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2022 r. Wobec powyższego, uchwała ustalająca stawki opłat za odbiór odpadów z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy traciła moc z dniem 30 czerwca 2022 r. Skoro zaś Rada Gminy ponownie uchwaliła stawki opłat dopiero w dniu 23 czerwca 2022 r., to według organu, nie było szans, przy zachowaniu 14-dniowego vacatio legis, aby uchwała została opublikowana i mogła wejść w życie przed wygaśnięciem uchwały dotychczasowej. Stąd w uchwale wskazano na 1 lipca 2022 r. jako datę rozpoczynającą obowiązywanie nowo uchwalanych przepisów.
Wójt Gminy stwierdził, że w przypadku zachowania wszelkich zasad co do vacatio legis, mogłaby zaistnieć co najmniej kilkunastodniowa luka prawna w przepisach dotyczących pobierania opłat za odbiór odpadów, a Gmina nie miałaby podstaw prawnych aby pobierać opłatę za odbiór odpadów w tym okresie z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, tj. głównie od przedsiębiorców. Zdaniem organu, sytuację taką należało wykluczyć z uwagi na zasady praworządności i równości wobec prawa. Zarówno wstrzymanie odbioru odpadów komunalnych z części nieruchomości, jak i odbieranie ich za darmo albo bez podstawy prawnej, byłoby niewątpliwie rozwiązaniem gorszym z punktu widzenia interesu adresatów prawa jak i zasad demokratycznego państwa prawnego, niż rozwiązanie zastosowane przez Radę Gminy - poprzez nadanie przepisom mocy od dnia 1 lipca 2022 r. Wójt Gminy zauważył przy tym, że Rada Gminy rozważała również rezygnację z vacatio legis i wskazanie dnia publikacji uchwały w dzienniku urzędowym jako dzień jej wejścia w życie, jednak okres oczekiwania na publikację może być różny i niekiedy sięga 20 dni, co również mogło skutkować okresem luki prawnej. Zaskarżona uchwała została jednak w tym wypadku opublikowana bardzo szybko - w dniu 30 czerwca 2022 r. (zaledwie 7 dni od uchwalenia), czyli jeszcze przed wygaśnięciem poprzednich przepisów i przed dniem od którego przepisy miały zacząć obowiązywać, co z punktu widzenia adresata przepisów niczym nie różni się od sytuacji, w której uchwała miałaby wejść w życie z dniem ogłoszenia, zwłaszcza, że jak wskazano na wstępie, uchwała nie nakładała na adresatów żadnych nowych ani zwiększonych obowiązków (stawki opłat pozostały w identycznej wysokości jak w przepisach dotychczasowych). Organ podkreślił, że uchwalenie uchwały nie wiązało się ani ze wzrosłem którejkolwiek z opłat, ani z koniecznością zmiany deklaracji na odbiór odpadów komunalnych, ani z żadnym innym obowiązkiem faktycznym lub prawnym po stronie adresatów, a służyło wyłącznie zachowaniu ciągłości prawnej dotychczasowych uregulowań, które w przeciwnym razie wygasłyby z mocy prawa - tworząc temporalną lukę prawną.
Ze względu na te szczególne okoliczności Wójt Gminy Kościelisko stanął na stanowisku, że sposób ustalenia mocy obowiązującej uchwalanych przepisów, nie godził w sposób istotny w zasadę demokratycznego państwa prawa, bo to z uwagi na tę właśnie zasadę, lokalny prawodawca uznał za konieczne zachowanie ciągłości obowiązywania przepisów regulujących zasady pobierania opłat za usługi komunalne, których realizacja nie mogłaby wszak zostać wstrzymana w okresie czasowej luki prawnej.
Dodatkowo organ wyjaśnił redakcję przepisu derogacyjnego zawartego w uchwale, tzn. jej § 5. Zdaniem Wójta Gminy, przepis ten nie stanowi wbrew pozorom superfluum, bowiem w uchwale uchylanej w § 5 zawarto również przepisy uchwalane na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dotyczące nieruchomości zamieszkałych, które to przepisy mocy obowiązującej nie traciły automatycznie w dniu 30 czerwca 2022 r., bowiem ten skutek prawny dotyczył wyłącznie regulacji podjętych na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Organ zauważył także, że ewentualne uwzględnienie skargi, które musiałoby skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały, wywołałby skutki o wiele bardziej niepożądane w kontekście zasady demokratycznego państwa prawa, wszak usługi komunalne, których dotyczą zawarte w uchwale stawki opłat, były i są nieprzerwanie realizowane przez Gminę właśnie m.in. na tej podstawie prawnej. Na marginesie Wójt Gminy nadmienił, że komplikacje związane z uchwałą wyniknęły z przesunięcia terminu sesji Rady Gminy na termin późniejszy w stosunku do pierwotnie zaplanowanego.
Zdaniem Wójta Gminy Kościelisko, uwzględnienie skargi skutkowałoby stwierdzeniem nieważności całej uchwały z mocą ex tunc, w wyniku czego odpadłaby podstawa prawna, na mocy której pobierano opłaty za usługi komunalne, które już zostały zrealizowane. W związku z tym organ uważa, że zasady demokratycznego państwa prawa nie stały na przeszkodzie w uchwaleniu przepisu w kwestionowanym przez skargę brzmieniu, co winno skutkować oddaleniem skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm., zwanej dalej ustawą o COVID-19). Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do wspomnianego powyżej ust. 3 omawianego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W niniejszej sprawie Sąd zwrócił się do stron postępowania (skarżącego i organu) o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP oraz podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Sąd poinformował, że w takiej sytuacji sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Sąd poinformował również o możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W piśmie z dnia 20 stycznia 2023 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Natomiast organ nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie Sądu.
Mając powyższe na uwadze Przewodniczący Wydziału I WSA w Krakowie zarządzeniem z dnia 30 stycznia 2023 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącego, bowiem podnoszone przez niego argumenty, podobnie jak i argumenty organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią organu na skargę.
Przystępując zatem do rozpoznania sprawy wskazać należy, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).
Z treści art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., zwanej dalej u.s.g.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 292/20; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA), na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy § 6 zaskarżonej uchwały w brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2022 r." stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w tym zakresie.
Analogiczna kwestia ta była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wr 259/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Go 429/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 1176/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 277/22, CBOSA). Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela zawarte w tych wyrokach stanowiska i uznaje za własne.
Podstawę prawną zaskarżonej w części uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519, zwanej dalej u.c.p.g.). W art. 6k ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca zobowiązał radę gminy aby w drodze uchwały dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust 1 i 2 oraz ustaliła stawkę takiej opłaty.
Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Mając na uwadze, że zaskarżona uchwała - bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny - jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem - niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia.
W ocenie Sądu, zasadny jest zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, zwanej dalej u.o.a.n.), poprzez zawarcie w § 6 uchwały sformułowania, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2022 r.
Zdaniem Sądu zawarte w tym paragrafie sformułowanie, w połączeniu z faktem, że zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 30 czerwca 2022 r., poz. 4386 oznacza, że można mieć wątpliwości, co do daty wejścia w życie tego aktu, tj. czy akt prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, wszedł w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, tj. 15 lipca 2022 r., czy też 1 lipca 2022 r.
Należy wskazać, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Taka regulacja nie jest więc do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty te zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
Nie ulega wątpliwości, że § 6 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z powyższym przepisem. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem zapisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych.
Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może przy tym budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego.
Zdaniem Sądu, treść § 6 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczna oraz narusza istotnie art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Z paragrafu tego nie wynika bowiem jednoznacznie kiedy uchwała wejdzie w życie. Wskazuje on jednocześnie dwie odmienne daty wejścia w życie uchwały - czyli 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym oraz datę 1 lipca 2022 r.
Dodatkowo należy wskazać, że w przypadku aktów prawa miejscowego techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu ich w życie zawiera § 45 w związku z § 143 Załącznika "Zasady techniki prawodawczej" do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), wskazując na możliwe do zastosowania, brzmienia takich przepisów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych.
Akt prawny nie może wejść w życie bez uzyskania mocy obowiązującej i odwrotnie. Potwierdza to również wynik wykładni językowej, bo "obowiązujący" to inaczej "mający moc prawną; ważny, aktualny, będący czyimś obowiązkiem; będący w danym okresie normą (vide: https://sjp.pl oraz https://sjp.pwn.pl/). Wśród wyrazów bliskoznacznych dla zwrotu "wchodzić w życie" znajduje się natomiast słowo "obowiązywać" (vide: https://synonim.net/).
Normodawca powinien więc ujednolicić stosowane słownictwo według jego powszechnego, dominującego rozumienia w języku polskim tak, aby zgodnie z § 10 Zasad techniki prawodawczej do oznaczenia jednakowych pojęć używać jednakowych określeń, respektując tym samym wyrażoną w § 6 tego aktu zasadę komunikatywności tekstu prawnego oraz ujętą § 8 tych zasad dyrektywę, że należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu.
Przywołania w tym miejscu wymaga również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. sygn. akt K 14/03), zgodnie z którym "naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań".
Zdaniem Sądu, organ powinien posługiwać się w przepisach końcowych jedynie wyrażeniem "wchodzi w życie", bowiem dodanie do tego sformułowania "z mocą obowiązującą od...", wyznaczając przy tym dwie różne daty, powoduje, że przepis ten staje się wewnętrznie sprzeczny i niezrozumiały dla przeciętnego odbiorcy.
Adresat, który odczytuje taką normę, nie wie, czy przepisy będą go obowiązywać i będą mogły być wobec niego stosowane od daty wejścia w życie, czy od daty nabrania mocy obowiązującej przez akt. Nie pozostaje to też bez wpływu na realizację zasady powszechnej znajomości prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd podziela argumentację skargi, że treść § 6 zaskarżonej uchwały zawiera wewnętrzną sprzeczność i narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może bowiem budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zaskarżona uchwała powinna zatem w sposób jasny i precyzyjny określać moment jej wejścia w życie tak by jej adresaci wiedzieli od kiedy są związani jej przepisami.
Odnośnie twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę, że Rada Gminy świadomie i celowo nadała moc wsteczną zaskarżonej uchwale wskazać należy, że ustawodawca faktycznie przewidział taką możliwość w treści art. 5 u.o.a.n., zgodnie z którym przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wsteczna moc prawa może dotyczyć tylko przyznania prawa i nie można jej stosować do nakładania obowiązków (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Łd 73/22 Lex nr 3337074, z dnia 9 listopada 2020 r. sygn. akt I ŚA/Łd 401/20 Lex nr 3087955, z dnia 16 października 2020 r. sygn. akt 268/20 Lex nr 3074736; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt III FSK 2137/21 Lex nr 3294291). Także i to stanowisko orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela i przyjmuje za własne.
W związku z powyższym zauważyć należy, że jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Łd 73/22 "jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać nadana moc wsteczna aktowi prawnemu. Problem niedziałania prawa wstecz był już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał kilkakrotnie wypowiadał się, że zakaz lex retro non agit dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (orzeczenie z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt K 18/92, OTK 1993, Nr 2, poz. 41; wyrok z dnia 27 lutego 2002 r. sygn. akt K 47/01, OTK-A 2002, Nr 1, poz. 6; orzeczenie z dnia 19 października 1993 r. sygn. akt K 14/92, OTK 1993, Nr 2, poz. 35; wyrok z dnia 31 stycznia 2001 r. sygn. akt P 4/99, OTK 2001, Nr 1, poz. 15). Dodatkowo podkreśla się, że wsteczna moc prawa może dotyczyć, co do zasady, ewentualnie tylko przyznania praw. Z całą stanowczością natomiast należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków (zob. wyroki NSAz dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II FSK 1272/09, Lex nr 745595 oraz z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II FSK 3195/12, Lex nr 1628700)".
W ocenie Sądu, w treści zaskarżonej uchwały Rada Gminy nie wskazuje na okoliczności, które mogłyby uzasadnić stosowanie przedmiotowego aktu prawnego z mocą obowiązującą wstecz. W treści zaskarżonej uchwały nie przyznano bowiem jej adresatom (tj. mieszkańcom Gminy Kościelisko i działającym na terenie Gminy przedsiębiorcom) żadnych praw, lecz nałożono na nich obowiązek ponoszenia opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. Bez znaczenia jest przy tym, że uchwalenie uchwały nie wiązało się ani ze wzrostem którejkolwiek z opłat, ani z koniecznością zmiany deklaracji na odbiór odpadów komunalnych, ani z żadnym innym nowym obowiązkiem faktycznym lub prawnym po stronie adresatów. Istotnym jest bowiem, że zaskarżona uchwała nie przyznawała jej adresatom żadnych praw czy też uprawnień lecz regulowała kwestie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia wysokości tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek oraz ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie nieruchomości, na których w części zamieszkują mieszkańcy, a w części nie zamieszkują mieszkańcy. Dotyczyła więc szeroko rozumianego obowiązku realizacji przedmiotowej opłaty o charakterze publicznoprawnym na terenie Gminy Kościelisko.
Jak już zauważono zaskarżona uchwała w tym zakresie nie przewidywała regulacji przyznających jej adresatom określonych praw, czy też innych rozwiązań, które ograniczałyby wskazany obowiązek publicznoprawny.
Mając zatem na względzie, że zaskarżona regulacja - czyli § 6 uchwały - istotnie narusza prawo, tj. art 4 ust. 1 i art. 5 u.o.a.n., należało wyeliminować ją z obrotu prawnego w zaskarżonej części ze skutkiem ex tunc. Stwierdzenie nieważności § 6 zaskarżonej uchwały oznacza, że kwestia wejścia w życie tej uchwały będzie regulowana wprost cytowanym powyżej art. 4 ust. 1 u.o.a.n. (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II FSK 490/14).
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
-----------------------
2