I SA/Kr 1285/22

I SA/Kr 1285/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-02-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Michał Niedźwiedź /sprawozdawca/
Urszula Zięba
Wiesław Kuśnierz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 1189/23 - Postanowienie NSA z 2025-11-13
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2015 poz 349
art. 27 ust. 1-3
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
Sentencja
|Sygn. akt I SA/Kr 1285/22 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 lutego 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz, Sędziowie: WSA Michał Niedźwiedź (spr.), WSA Urszula Zięba, Protokolant: Sekretarz sądowy Maksymilian Krzanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2023 r., sprawy ze skargi K. L. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 16 września 2022 r. nr 338/OR06/22 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. skargę oddala.
Uzasadnienie
1.1. K.L. – nazywana dalej "Skarżącą", złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ostrowie Wielkopolskim wniosek o przyznanie jej na 2016 r. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.
Pismem z 21 września 2016 r. wniosek ten został przekazany do Biura Powiatowego ARiMR w Wieliczce z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania strony.
1.2. Decyzją z 31 października 2017 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Wieliczce odmówił stronie przyznania wszystkich żądanych płatności. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ, że Skarżąca stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności poprzez manipulowanie deklaracjami działek przez stronę i innych związanych ze stroną wnioskodawców, co umożliwiało wnioskodawcom i stronie ominięcie przepisów redukujących wysokość płatności z uwagi na wielkość gospodarstwa.
Decyzją z 4 kwietnia 2018 r. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na konieczność znacznych uzupełnień postępowania wyjaśniającego
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z 7 grudnia 2018 r., raz jeszcze odmówił stronie przyznania wnioskowanych przez nią płatności. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że gospodarstwo strony wraz z innymi podmiotami kontrolowanymi przez osoby bliskie stronie, w sztuczny sposób i sprzecznie z celem wnioskowanego wsparcia omijało przepisy wprowadzające ograniczenia dot. maks. wysokości uzyskiwanego wsparcia lub powierzchni, do której mogło być ono przyznane.
Decyzją z 24 czerwca 2019 r. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na braki w postępowaniu wyjaśniającym i brak odpowiedniego wykonania zaleceń organu odwoławczego z poprzedniej jego decyzji.
Następnie, postanowieniem z 8 sierpnia 2019 r. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wyznaczył do rozpatrywania m.in. niniejszej sprawy Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Tarnowie. Wyłączenie od tej sprawy Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Wieliczce miało związek z sygnalizowanymi przez ten organ i stronę wątpliwościami, co do bezstronnego załatwienia sprawy strony.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Tarnowie, po przekazaniu mu sprawy do rozpoznania, decyzją z 13 lipca 2020 r. odmówił stronie wszystkich płatności. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone przez Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z 21 stycznia 2021 r.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Tarnowie, decyzją 31 grudnia 2021 r., ponownie odmówił Skarżącej przyznania wnioskowanych przez nią płatności. Zdaniem organu, Skarżąca starając się o nie tworzyła (wraz z podmiotami powiązanymi osobowo, kapitałowo i ekonomicznie) sztuczne warunki do ich uzyskania (zwiększenia), sprzecznie z celami ww. płatności. Miało to polegać na wykorzystaniu wielu niesamodzielnych rolniczo spółek oraz osób powiązanych kapitałowo i rodzinnie ze stroną oraz odpowiednim kształtowaniu deklaracji tych wnioskodawców za dany rok. Dzięki temu strona i ww. powiązani z nią wnioskodawcy mogli unikać ograniczeń kwotowych dot. ww. płatności a wspólnie uzyskiwać wsparcie większe od tego, które przysługiwałoby bez manipulowania ww. deklaracjami i bez tworzenia gospodarstw dysponujących praktycznie tylko gruntami w różnych miejscach Polski.
1.3. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z 16 września 2022 r. (nr 348/OR06/22), utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.
W motywach decyzji organ wpierw przywołał przepisy prawa materialnego, które powinny mieć zastosowanie w sprawie, wskazując między innymi na przepisy dotyczące sztucznego stwarzania warunków.
W tym zakresie organ wyjaśnił, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR) pochodzą (przynajmniej w części) z budżetu Unii Europejskiej. W związku z powyższym środki te podlegają ochronie zgodnie z ogólnymi zasadami ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich ustanowionymi w rozporządzeniu Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. (Dz. Urz. WE. L 312 z 23.12.1995, str. 1 ze zm.). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia środki te muszą być wydatkowane zgodnie z-zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą-słuszności i proporcjonalności. Prawo wspólnotowe nakłada bowiem na Komisję Europejską i Kraje Członkowskie obowiązek badania czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem (por. art. 8 ust. 1 rozporz. 2988/95).
Ponadto stosownie do art. 4 ust. 3 rozporządzenia wspólnotowego nr 2988/95: "działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści". Przepis ten ma zastosowanie do wszystkich polityk UE i obszarów prawa unijnego stanowiąc generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej krajów członkowskich UE przeciwdziałać obejściu lub nadużyciu prawa regulującego przyznawaną pomoc przez podmioty działające w celu uzyskania korzyści (np. płatności) wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Nadużycie czy też obejście prawa nie może bowiem skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową.
Powyższe unormowanie z art. 4 ust. 3 rozporz. 2988/95 znajduje odzwierciedlenie również w przepisach prawa wspólnotowego bezpośrednio regulującego kwestie dot. wspólnej polityki rolnej. Zgodnie z art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549 ze zm.) "bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa". Analogiczne regulacje obowiązywały w przepisach obowiązujących przed wejściem w życie ww. rozporządzenia wspólnotowego nr 1306/2013 - por. art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009, str. 16 ze zm.) oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8 ze zm.).
Problematyka tworzenia sztucznych warunków odnośnie płatności realizowanych w ramach Wspólnej Polityki Rolnej była również przedmiotem orzekania przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W wyroku z dnia 12-09-2013 r. w sprawie C-434/12 TS UE orzekł, że odmawianie wsparcia w związku z tworzeniem sztucznych warunków wymaga stwierdzenia istnienia w danej sprawie (por. pkt 29 ww. wyroku):
- ogółu obiektywnych okoliczności wskazujących na to, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach dot. płatności, cel zamierzony przez te regulacje (płatności) nie może zostać lub nie został osiągnięty;
- woli (subiektywnego zamiaru) uzyskania płatności wyłącznie poprzez sztuczne stworzenie przesłanek wymaganych do uzyskania tych płatności (sprzecznie z celami tych płatności).
Istnienie zamiaru wyłudzenia płatności poprzez stworzenie sztucznych warunków może być wykazane np. poprzez dowody istnienia zmowy mającej postać zamierzonej koordynacji pomiędzy podmiotami ubiegającymi się o płatności. Taka sytuacja może mieć miejsce, zwłaszcza gdy projekty inwestycyjne (tj. np. gospodarstwa rolne) są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 ww. wyroku).
Dalej organ przywołał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wymienił przykładowy tworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności.
W przypadku płatności RŚK, odnośnie tworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, istotny jest § 16 i 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Di. U. z 2015 r., póz. 415 ze zm.).
Ponadto zaistnienie sztucznych warunków do uzyskania płatności jest zawsze oceniane względem celów tych płatności. Przy czym ogólne cele wspólnej polityki rolnej (płatności realizowanych w ramach WPR) opisuje art. 39 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Di. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2)
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy, organ wskazał między innymi, że łączna powierzchnia zadeklarowana przez stronę do płatności JPO/PZ/PD za 2016 r. została ustalona w niniejszej sprawie na poziomie 568,24 ha.
Natomiast wykluczenie z płatności całości zadeklarowanego przez stronę areału było wynikiem uznania, iż strona (we współpracy z innymi powiązanymi z nią osobami i podmiotami) stworzyła sztuczne warunki do uzyskania tych płatności lub sztucznego zwiększenia ich wysokości (sprzecznie z celem wsparcia tych płatności). Działanie to polegało na takim skonfigurowaniu łącznej powierzchni gruntów zgłoszonych do płatności przez stronę i powiązane ze stroną osoby i podmioty, aby ominąć ograniczenia w wypłatach wnioskowanego wsparcia powiązane z areałem bądź deklarowanym do płatności bądź przysługującymi kwotami tego wsparcia.
Podstawą do powyższego stwierdzenia były następujące ustalenia:
- strona zadeklarowała do płatności JPO/PZ/PD za 2016 r. 25 działek ewidencyjnych;
- część działek będących własnością strony nie została zadeklarowana do ww. płatności przez stronę a przez osoby i podmioty określone w toku niniejszej sprawy jako powiązane ze stroną;
- powiązania ww. osób ze stroną opierały się na pokrewieństwie, powinowactwie lub bliskiej znajomości - osoby te zarejestrowały się jako producenci rolni w ARiMR mniej więcej w tym samym czasie i praktycznie w tym samym miejscu (głównie O.])
- powiązania ww. podmiotów ze stroną dotyczyły min. kilkunastu spółek i polegały na tym, że strona i osoby powiązane ze stroną były członkami organów tych spółek bądź ich współudziałowcami, tj.:
a) ww. spółki zostały założone [wpis do KRS] w zbliżonym czasie przez ograniczony krąg tych samych osób [z reguły znanych stronie z racji pokrewieństwa, powinowactwa] w kilku tych samych miejscach oraz były i wciąż są reprezentowane [m.in. wobec ARiMR] przez kilka tych samych osób,
b) ww. spółki zostały zarejestrowane jako producenci rolni [uzyskały w ARiMR wpis do ewidencji takich producentów] w zbliżonym czasie a pierwsze wnioski o płatności złożyły na siebie tuż po takiej rejestracji,
c) niemal wszystkie ww. spółki jako podstawową lub jedną z działalności wskazują uprawę zbóż, roślin strączkowych i roślin oleistych na nasiona, z wyłączeniem ryżu [kod PKD 01.11.Z], bądź działalność typu pozostałe uprawy rolne inne niż wieloletnie [1.19.Z.],
- działki będące własnością strony deklarowane przez inne podmioty i osoby (powiązane ze stroną) pozwoliły łącznie stronie oraz ww. innym wnioskodawcom uzyskać większe płatności JPO/PZ/PD/ONW/PRŚ, niż gdyby te działki były deklarowane przez ich właściciela, tj. stronę.
Organ podkreślił również, że wymienione w decyzji spółki były powiązane kapitałowo, założone, zarządzane i współposiadane oraz reprezentowane przez krąg tych samych osób powiązanych rodzinnie, partnersko ze stroną, zarejestrowane w zbliżonym czasie. Ponieważ siedziby ww. spółek i ich adresy korespondencyjne są ograniczone dosłownie do kilku miejsc (S., L., S., większość: O.). Ponadto spółki te zostały zarejestrowanie w ARiMR jako producenci rolni w latach 2004-2013, a zaraz po tej rejestracji podmioty te składały pierwsze swoje wnioski o płatności. Ww. spółki mają ponadto bardzo zbliżony profil działalności wg PKD. Charakteryzują się również zawsze bardzo małym kręgiem udziałowców (do mniej więcej 5 osób); pochodzących w całości lub w większości z rodziny strony i praktycznie zawsze z 1-osobowym zarządem sprawowanym przez osobę z tego samego kręgu. W ocenie Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, podmioty powiązane stroną (odnośnie płatności istotnych w niniejszej sprawie) obejmują (oprócz gospodarstwa strony) gospodarstwa jej rodzeństwa oraz spółki, w których strona lub jej rodzeństwo posiadają udziały. Ww. osoby fizyczne wraz z kontrolowanymi przez nie podmiotami prawnymi tworzyły sztuczne warunki w celu uzyskania wyższej pomocy finansowej wypłaconej przez ARiMR, zaś działania te w ocenie organu odwoławczego były nakierowane na obejście przepisów odnośnie płatności istotnych w tej sprawie.
Ponadto wskazane przez organ osoby, które występowały w spółkach jako ich wspólnicy i były członkami ich zarządów, były ze sobą powiązane towarzysko i rodzinnie.
Działania części spółek/podmiotów uznanych za powiązane osobowo i kapitałowo wskazują na niemal całkowity brak zainteresowania produkcją rolniczą — jedyne plony (zgodnie z deklaracją we wniosku i dokumentami dostarczonymi przez pełnomocnika strony) zbywane są bezgotówkowo wykonawcom usługi koszenia. Sama produkcja rolnicza stanowi w tych przypadkach nie potencjalne źródło przychodów, a swoisty "koszt", który spółki te muszą ponieść w celu uzyskania dofinansowania z ARiMR.
Dodatkowo, dla części pozostałych spółek dopłaty otrzymywane z ARiMR były jedynymi przychodami. Z kolei inne z ww. spółek deklarowały w roku 2016 uprawę jedynie użytków zielonych, przy jednoczesnym braku posiadania zarejestrowanych siedzib stada i zwierząt. Zatem także w przypadku tych spółek to dopłaty zawiadywane przez ARiMR stanowiły ekonomiczny sens ich funkcjonowania.
W przypadku części spółek występuje sytuacja, gdzie wykonywanie zabiegów agrotechnicznych odbywa się w ramach umów barterowych, tj. osoba wykonująca te zabiegi w zamian zyskuje plon (trawa. siano). W przypadku użytków zielonych (deklarowanych także w ramach programów rolnośrodowiskowych), gdzie w zasadzie nie można mówić o decydowaniu przez posiadacza o strukturze upraw czy rodzaju zabiegów agrotechnicznych, praktyka taka budzi poważną wątpliwość w zakresie posiadania gruntów.
O ile oczywiście organ nie wyklucza istnienia sytuacji, kiedy producent rolny zleca wykonanie zabiegów agrotechnicznych innym (zewnętrznym podmiotom) - wątpliwość budzi celowość tego typu praktyk, w przypadku gdy plon staje się korzyścią jedynie dla tego drugiego podmiotu. W takiej sytuacji inny podmiot zbiera plony i czerpie pożytki z plonów takich gruntów, zaś jedyną korzyścią wnioskodawcy są płatności realizowane przez ARiMR. Analiza dokumentów finansowych tych spółek, ich deklaracje gruntów do płatności, etc., wskazują jednoznacznie, że to płatności realizowane przez ARiMR stanowią ekonomiczny (i właściwie jedyny) cel funkcjonowania tych spółek.
Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że ekonomicznym sensem deklarowania gruntów przez stronę oraz podmioty uznane za powiązane ze stroną oraz powiązane kapitałowo spółki) jest to, aby podmioty te, poprzez składanie odrębnych wniosków o przyznanie płatności, mogły zadeklarować grunty, które zgłoszone łącznie przez jeden podmiot (lub nawet jedynie przez osoby fizyczne) nie kwalifikowałyby się do przyznania pomocy ze względu na przekroczenie limitów, bądź skutkowałyby zastosowaniem najniższych stawek degresywnych (ONW. płatności rolnośrodowiskowe, multiplikacja otrzymanej płatności redystrybucyjnej). W ocenie organu jest to równoznaczne ze stworzeniem sztucznych warunków do otrzymania wsparcia w zakresie tych płatności. Stworzenie bowiem przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu spółek ubiegających się w praktyce o tego samego rodzaju wsparcie do deklarowanych przez nie gruntów rolnych miało na celu umożliwienie objęcia tych gruntów wyższymi stawkami tam, gdzie obowiązuje system stawek degresywnych, a nawet zerowych po przekroczeniu określonej powierzchni gospodarstwa, wskazuje na wykreowanie okoliczności sprzecznych z celami, dla których dane płatności zostały ustanowione.
Organ wyliczył w przypadku płatności potencjalne korzyści według udziałów strony w danej (powiązanej) spółce, którą strona mogła odnieść w roku 2016. W tym celu wykazano uzyskaną/wypłaconą przez ARiMR płatność przysługującą spółkom/podmiotom wg deklarowanej powierzchni w roku 2016, poprzez wyliczenie udziałów strony w danej spółce. W tym przypadku potencjalna korzyść płynąca ze stworzenia sztucznych warunków płatności wynosiłaby hipotetycznie 355774,39 zł.
Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie mając na uwadze problematykę tworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności do gruntów rolnych podkreślił, iż do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przestanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenia wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczne jest zbadanie działań w tej mierze także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samej strony. Z tego powodu organy nie tylko dokonywały analizy gospodarstwa rolnego strony, ale i podmiotów związanych ze stroną. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu zaistnienia stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.
Obiektywnymi okolicznościami prowadzącymi do zaistnienia tworzenia sztucznych warunków (w rozumieniu ws. wyroku ETS z 12-09-2013 r., spr. C-434/12) w sprawie strony był sposób zadeklarowania przez stronę i innych wnioskodawców gruntów do płatności, o których rozstrzygała decyzja zaskarżona oraz istnienie wielu wnioskodawców (osób fizycznych i spółek), powiązanych ze stroną rodzinnie i kapitałowo. Ww. sposób zgłoszenia gruntów do płatności polegał na odpowiednim rozdzieleniu deklaracji na różne podmioty i osoby, tak aby wsparcie dla takich wnioskodawców nie było objęte opisanymi w niniejszej decyzji limitami dot. tego wsparcia. Przejawem takich działań było m.in. powstrzymanie się przez stronę od zadeklarowania do płatności własnych gruntów i zadeklarowanie ich przez innych wnioskodawców w porozumieniu ze stroną (umowy dzierżawy). Ww. powiązania sprowadzały się do tego, że wnioskodawcy byli członkami rodziny strony (matka, brat, siostra itp.) albo byli razem ze stroną współudziałowcami tych samych spółek z o.o., które zostały założone w zbliżonym czasie, miejscu i są reprezentowane przez ograniczony krąg osób.
Element subiektywny działań nakierowanych na tworzenie sztucznych warunków (zamiar takich działań) został wywiedziony w sprawie strony z powiązań stwierdzonych między stroną a ww. wnioskodawcami. Istnienie tak powiązanych ze stroną osób i podmiotów ułatwiało uzgodnione deklarowanie działek (m.in. będących własnością strony) w taki sposób, aby możliwe było ominięcie limitów dot. płatności istotnych w niniejszej sprawie. Dzięki temu wszystkie te podmioty i strona uzyskałyby płatności istotne w tej sprawie w łącznej wysokości większej niż gdyby taka koordynacja deklaracji nie nastąpiła. Koordynację taką ułatwiał również ograniczony i bliski stronie krąg osób zajmujących się gospodarstwami rolnymi ww. osób i podmiotów. W związku z taką charakterystyką osobową ww. spółek za całkowicie nietrafne zostały uznane zawarte m.in. w odwołaniu twierdzenia strony o tym, że w praktyce o niczym w ww. spółkach nie decydowała. Niemożliwą (albo możliwą, ale budzącą poważne wątpliwości) jest zwłaszcza sytuacja, w której spółka otrzymuje w dzierżawę grunty będące własnością jej udziałowca (czyli strony) i udziałowiec ten zupełnie nie wie w jakim celu ww. grunty trafiły do tej spółki i zupełnie tego nie nadzoruje. Zwłaszcza gdy taki schemat działania powtarza się wiele razy — przy wielu działkach i wielu spółkach a strona wielokrotnie wspomina np. o wieloletnich rodzinnych tradycjach rolniczych. W ocenie organu odwoławczego mało prawdopodobną jest także sytuacja, w której strona zupełnie nie wiedziałaby o tym, że spółki w których posiada udziały utrzymują się praktycznie tylko z dotacji z ARiMR i praktycznie tylko takim dotacjom służą grunty posiadane przez te spółki. Dot. to także kwestii takiego rozłożenia ww. gruntów między takimi spółkami, aby zwiększyć wsparcie możliwe do otrzymania z ARiMR. Jeżeli strona o takich sytuacjach nie wiedziała, pośrednio wskazuje to na ww. brak samodzielności działań strony odnośnie gospodarstwa własnego a także odnośnie gospodarstw spółek, których strona jest udziałowcem.
Zatem w świetle powołanego wyroku TSUE z 12-09-2013 r., pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek:
- stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności;
- wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści;
- wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.
Z treści powołanego wyroku TWE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 wynika, że do dokonania oceny czy stworzenie sztucznych warunków nastąpiło w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, koniecznym jest zbadanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustalenia "stworzenia sztucznych warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również (odnieść się należy) do działań osób czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne (por. wyrok NSA z 14 listopada 2014 r., Il GSK 2576/14; dosł. w CBOiS). Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych, jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane, jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze.
Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wykazało, że wszystkie wskazane wyżej przesłanki przyjęcia stworzenia sztucznych warunków zostały spełnione.
Stworzenie ich w okolicznościach faktycznych sztucznych warunków uzyskania płatności polegało na utworzeniu przez wąską grupę osób spółek, powiązanych osobowo i kapitałowo, na które przeniesiono lub pozyskano posiadanie większości gruntów. Wspólnicy ci, (którzy sami również występują o płatności), w efekcie podejmowanych działań, tj. wyżej opisanych czynności prawnych, doprowadzili do rozdrobnienia areału gruntów lub wykorzystali już funkcjonujące rozdrobnienie gruntu, nad którymi to gruntami cały czas zachowali kontrolę. Obowiązujące degresywne stawki płatności powodują bowiem, że płatności maleją wraz ze wzrostem powierzchni gospodarstwa ponad określone pułapy. Rozstrzygające sprawy organy słusznie przyjęły, że gospodarstwa/spółki, choć formalnie odrębne, były ze sobą ściśle powiązane i w istocie funkcjonalnie tworzyły jeden podmiot.
Zdaniem organu, celem działań strony i podmiotów powiązanych ze stroną było uzyskanie płatności większych niż te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. W ten właśnie sposób nastąpiło wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na uzyskanie wyższych kwot płatności, poprzez ominięcie mechanizmów służących zapewnieniu degresywności tychże płatności. Analiza powiązań pomiędzy poszczególnymi podmiotami, tj. skarżącą oraz jej wspólnikami, wśród których znajduje się osoba zarządzająca gospodarstwem strony i jej reprezentant, wskazująca na okoliczności ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, więzi osobowe i kapitałowe, pozwoliła na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów, nakierowanej na maksymalizację wsparcia w ramach danych rodzajów płatności.
W związku z powyższym organ stwierdził, że wyłącznym celem stworzenia sztucznych warunków, przez utworzenie wielu podmiotów i dokonanie podziału między te podmioty gruntów zgłaszanych do płatności, było uzyskanie korzyści polegających na otrzymaniu zawyżonych płatności, a to uzasadnia stwierdzenie zaistnienia subiektywnego elementu w postaci woli tych podmiotów (w tym skarżącej) uzyskania takich korzyści.
2.1. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik Skarżącej podniósł zarzuty naruszenia następujących przepisów:
- art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, iż skarżąca podjęła działania chcąc pozyskać korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, gdyż stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania tej korzyści, podczas gdy strona nie stworzyła sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności i realizowała jako samodzielny podmiot cele określone w przepisach prawa wspólnotowego;
- art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. L 347 z 20.12.2013, s. 549) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, iż warunki wymagane do uzyskania płatności zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami prawodawstwa i nałożenie przewidzianej w nim sankcji pomimo braku zaistnienia przesłanek, podczas gdy skarżąca nie stworzyła sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności bezpośrednich i realizowała jako samodzielny podmiot cele określone w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 i powinna otrzymać płatności;
- art. 6 i 7 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż skarżąca nie spełniła przesłanek do uzyskania płatności, podczas gdy strona będąc samodzielnym podmiotem wpisanym do ewidencji producentów, posiadającym powyżej 1 ha zatwierdzonych gruntów spełniła wszystkie kryteria ażeby otrzymać wnioskowane na 2016 rok płatności.
- art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2022.1775 t.j.), poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, odmowie dopuszczenia i przeprowadzenia istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia, dowodów zawnioskowanych przez stronę, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji dowolnych ustaleń faktycznych i błędnego rozstrzygnięcia w formie decyzji odmawiającej płatności;
- art. 80 k.p.a. oraz art. 78 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 3 ww. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez poczynienie przez organ w zaskarżonej decyzji dowolnych ustaleń faktycznych, gdyż organ dopuścił w postępowaniu wyłącznie dowody, które potwierdzały jego z góry założoną tezę o stworzeniu sztucznych warunków przez stronę, zaś odmawiał dopuszczenia istotnych dowodów wnioskowanych przez stronę, które wskazywały na niewątpliwą odrębność gospodarstwa rolnego skarżącej oraz wskazywały na genezę i cel, który nie był sprzeczny z prawem wspólnotowym, powstawania podmiotów - spółek z ograniczoną odpowiedzialnością stanowiących gospodarstwa rolne na przestrzeni kilkunastu lat oraz zupełne pominięcie zgłaszanych przez Odwołującego dowodów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;
- art. 27 ust. 1 pkt. 2 ustawy w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie za podstawę decyzji stanu faktycznego sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym sprawy oraz z zasadami swobodnej oceny dowodów, przez co organ na częściowym tylko odtworzeniu stanu faktycznego sprawy wyciągnął błędne wnioski co do tego, czy skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo rolne, czy nie.
Skarżąca zaznaczyła przy tym, iż w dokumentacji zebranej w aktach sprawy znajduje się już szereg wyjaśnień oraz dowodów potwierdzających zasadność zarzutów opisanych w skardze. Aby nie dublować kolejny raz tak obszernego materiału, w całości wnosiła o włączenie ich do postępowania;
- art. 107 3 w zw. z 107 1 ust. 6 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji na jakiej podstawie uznano, że istnieją powiązania pomiędzy podmiotami na tyle istotne, aby stwierdzić, że w niniejszej sprawie wystąpiło stworzenie sztucznych warunków oraz brak ustalenia korzyści sprzecznych z systemami wsparcia, które miałaby uzyskać skarżąca poprzez stworzenie tzw. sztucznych warunków gospodarowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zasadniczą kwestią nie braną przez organy administracyjne jest kwestia tego, że Skarżąca, co podkreślała wielokrotnie w okresie 2010 — 2012, urodziła dwójkę dzieci. W związku z tym niezbędne było zawężenie jej działalności produkcyjnej.
To właśnie z w/w powodu, w 2010 roku Skarżąca zdecydowała się wydzierżawić grunty w S.2 i B. (jeden kompleks) oraz W. - grunty nadal zostawały w spółkach, w których posiada udziały, ale już nie były pod bezpośrednim zarządem skarżącej.
[pic] Skarżąca pod koniec roku 2009 straciła pierwsze dziecko w ciąży, zaś na początku roku 2010 sytuacja się powtórzyła. Dwa razy niedonoszona ciąża spowodowała, że chcąc bardzo mieć dzieci, skarżąca musiała zrezygnować z uprawy części gruntów, a nawet większości gruntów wydzierżawiając je. Dzierżawa w większości odbyła się faktycznie na podmioty powiązane i na 5 lat. Ale nigdy celem nie były dopłaty, a zdrowie Skarżącej, a także dzieci. K. [pic]L. urodziła pierwsze dziecko 15.12.2010 r., a następne 20.07.2012 r. — o czym organ został kilkukrotnie poinformowany i nie wziął tego pod uwagę. Warto podkreślić, iż rolnik jest człowiekiem, którego dotyczą również ludzkie sytuacje.
Organ cały czas stara się tworzyć teorię odnośnie dzielenia gospodarstwa, jednak nie bierze pod uwagę okoliczności losowych i życiowych Skarżącej (w szcególności dwukrotna utrata dziecka).
Organ w swojej decyzji wymienia szereg podmiotów (ok 29 podmioty prawne i 3 osoby fizyczne), a mimo to nadal ciężko mu wykazać stosowną korzyść majątkową. Skarżąca nigdy nie kryła się z tym, że posiada udziały w innych podmiotach i wielokrotnie wykazywała te podmioty w wyjaśnieniach, jak również we wcześniejszy odwołaniach opisywała zasadność dzierżawy na rzecz innych podmiotów. Jednak za każdym razem podkreślała, że te podmioty stanowią niezależne podmioty gospodarcze i praktycznie 90% z tych podmiotów otrzymało decyzje pozytywne za wszystkie lata w których składała wnioski.
Informacja otrzymana z Wielickiego Biura Powiatowego z dnia 20.07.2022 jasno pokazuje, iż od 2004 do 2010 roku Skarżąca uprawiała gospodarstwo o areale w przedziale 197,2 — 224 ha. Przez ten okres raczej nie następowało zmniejszenie areału tylko zwiększanie. Dopiero sytuacja losowa spowodowała, że w 2010 roku areał zmniejszył się znacząco. W 2016 roku po zakończeniu dłuższego urlopu wychowawczego (dzieci miały odpowiednio 3,5 lat) Skarżąca wróciła do uprawy na znacznych areałach (ponad 500 ha). Wielkość tego gospodarstwa rolnego również potwierdza, iż to prowadzenie działalności rolniczej w celu przeprowadzania upraw i ich sprzedaży było celem Skarżącej, w innym przypadku Skarżąca dążyłaby do posiadania jedynie 50-100 hektarów gruntów rolnych, nie zaś ponad 500 ha. Wcześniejsze zmniejszenie areału wynikało z przyczyn rodzinnych i obiektywnych.
Odnosząc się szczegółowo do postawionych zarzutów podniesiono, że wszystkie podmioty powstały w większości do 2010 roku (ew. A. w 2011 oraz A.1, R. i A.2 w 2012 roku). Czyli zanim została wprowadzona [pic]płatność tzw. capping oraz degresywność. Działania Skarżącej i jej bliskich w latach 2006 - 2012 roku świadczyły by o tym że Skarżąca i jej rodzina są jasnowidzami w kwestii zmieniających się przepisów.
Ponadto zwrócono uwagę , że organ w ani jeden sposób nie wykazał, że uprawa mieszanki z motylkowatymi jest niezgodne z przepisami. Natomiast brak posiadania zwierząt z równoczesnym uprawianiem traw z motylkowatymi nie było niezgodne z przepisami. Również posiadanie sprzętu rolniczego nie jest wyznacznikiem poprawnego uprawiania gruntów rolnych.
2.2. Pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Tarnowie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
2.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, utrzymując przy tym swoją dotychczasową argumentację.
3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
3.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", oznaczałby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
3.2. Istota sporu, do jakiego doszło w ramach kontrolowanej sprawy, sprowadza się do stwierdzenia, czy Skarżąca wespół ze wskazanymi przez organ odwoławczy podmiotami sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami.
3.3. Spór w rozważanym zakresie powstał odnośnie dochodzonych w roku 2016 przez skarżącą, jako rolnika samodzielnie prowadzącego gospodarstwo rolne, płatności rolno - środowiskowo – klimatycznych PROW 2014-2020. Organy przyjęły, że płatności te byłyby korzyścią uzyskaną w wyniku stworzenia sztucznych warunków, co implikuje odmowę ich przyznania.
Zdaniem organów rozstrzygających niniejsze sprawy, w ich stanach faktycznych mamy do czynienia ze spełnieniem obiektywnej i subiektywnej przesłanki warunkującej przyjęcie zaistnienia sztucznych warunków. Ta pierwsza sprowadza się do stworzenia mechanizmu, który obiektywnie rzecz biorąc do uzyskania korzyści (w sposób sprzeczny z założonymi celami płatności) prowadzi, polegającego na odpowiednim rozdysponowaniu (rozproszeniu) gruntów, poprzez zawarcie umów dzierżawy z osobami fizycznymi lub utworzonymi w tym celu spółkami, w warunkach istniejących powiązań pomiędzy poszczególnymi osobami i podmiotami. Druga natomiast oznacza wolę osiągnięcia tego rodzaju korzyści, po stronie podmiotów uczestniczących w tym mechanizmie, której stwierdzenie musi być odpowiednio wykazane.
Stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, godzące w cele prawodawstwa regulującego ich przyznawanie, jest działaniem określanym przez unijnego prawodawcę (pkt 39 preambuły rozporządzania 1306/2013) mianem nieprawidłowości, którym państwa członkowskie są zobligowane zapobiegać, wykrywać je, a następnie zwalczać, korzystając z możliwości przewidzianych w rozporządzeniu 2988/95.
W tych ramach normodawca unijny przewiduje, że przypadki naruszenia sektorowego prawodawstwa rolnego winny się spotkać z reakcję w postaci kar administracyjnych, a gdyby takowe nie zostały przewidziane w regulacjach unijnych, państwa członkowskie winny stosować odpowiednie kary krajowe, odpowiednio skuteczne, odstraszające i proporcjonalne.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt f rozporządzenia 1306/2013 "sektorowe prawodawstwo rolne" oznacza wszelkie mające zastosowanie akty przyjęte w ramach WPR na podstawie art. 43 TFUE, a także, w stosownych przypadkach, wszelkie akty delegowane lub wykonawcze przyjęte na podstawie takich aktów, oraz część drugą rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 w zakresie, w jakim ma ona zastosowanie do EFRROW;
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 13 września 2022 r., sygn. I GSK 2852/18 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl) stworzenie sztucznych warunków zmierzających do uzyskania płatności w sposób sprzeczny z jej celami WPR, zostało ujęte w ramach klauzuli generalnej, pozwalającej organom na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejściu prawa przez podmioty ubiegające się o płatności, wbrew intencjom prawodawcy unijnego, w zakresie celów przedmiotowych płatności.
W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce (jest ustalane) wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym - jak wskazano wyżej - jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie.
Przytoczone argumenty zostały oparte przede wszystkim na wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12. W motywach tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami. Ponadto dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wskazał, że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w realiach faktycznych rozpoznawanej sprawy.
3.4. Jak wynika z powyższego stworzenie sztucznych warunków, w obu jej aspektach, tj. obiektywnym i subiektywnym, rozpatrywane winno być w kierunku stwierdzenia podjętych przez grupę podmiotów, powiązanych w różny sposób, pewnych, intencjonalnych i skoordynowanych działań, prowadzących do osiągnięcia przez nie korzyści sprzecznych z celami sektorowego prawodawstwa rolnego, wśród których szczególne miejsce zajmuje wspieranie konkurencyjności.
Tak więc stworzenia sztucznego mechanizmu nie można rozpatrywać jedynie w odniesieniu do konkretnego rolnika, którego wniosek w danej sprawie jest procedowany, w oderwaniu od kontekstu dotyczącego jego funkcjonowania w ramach stwierdzonych powiązań, ale należy mieć na względzie całokształt okoliczności, w które wpisuje się jego działanie, zarówno z punktu widzenia podejmowania czynności, jak również dystrybuowania korzyści.
Bezpośrednim narzędziem służącym zwalczaniu nieprawidłowości - praktyk przybierających postać stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, jest kompetencja organów wynikająca z art. 60 rozporządzenia 1306/2013, który stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
W zakresie stosowanych sankcji wobec uczestników sztucznego mechanizmu, prawodawca unijny (w pkt 39 preambuły rozporządzenia 1306/2013) odsyła do rozporządzenia 2988/95, które w art. 4 ust. 3 stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
Zacytowany wyżej przepis rozporządzenia 2988/95 również mówi o nieprzyznaniu lub wycofaniu korzyści, będącej efektem działań nakierowanych na ich pozyskanie, w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego.
Konsekwencją stwierdzenia wystąpienia sztucznego mechanizmu jest sankcja w postaci pozbawienia, jak to określa art. 60 rozporządzenia 1306/2013, jakichkolwiek korzyści płynących z sektorowego prawodawstwa rolnego i choć środek ten nie nosi cech kary administracyjnej (art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2988/95), to jego sankcjonujący charakter, w odniesieniu do sprecyzowanych w nim okoliczności, nie może budzić wątpliwości.
3.5. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy rozstrzygające ją organy stwierdziły, że skarżąca, brała udział w stworzeniu sztucznych warunków, wraz z grupą osób fizycznych, zmierzających do pozyskania przez wszystkie współdziałające ze sobą podmioty płatności, niezgodnie z celami sektorowego prawodawstwa rolnego i w konsekwencji pozbawiły ją wnioskowanego wsparcia.
3.6. Przenosząc powyższe na realia rozpatrywanej sprawy należy wskazać, co następuje.
Nie budzi wątpliwości, że skarżąca działając z podmiotami wskazanymi przez organ, wyczerpała przesłanki z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 względem płatności bezpośrednich. Chociaż ubiegając się o te płatności formalnie spełniła wymogi do ich uzyskania, warunki te zostały jednak stworzone sztucznie, w sprzeczności z celami wynikającymi z wyżej wskazanych uregulowań. Organ zasadnie więc uznał, mając na względzie całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ocenionego w zgodzie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego, że chociaż skarżąca i pozostałe wymienione przez organ podmioty formalnie tworzą samodzielne gospodarstwa, to jednak pozostają one ze sobą ściśle powiązane (osobowo, ekonomicznie i funkcjonalnie). Podmioty te, mimo tego rodzaju powiązań, wystąpiły z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności za 2016 r., działając formalnie jako samodzielni rolnicy. W celu uzasadnienia odmowy przyznania płatności skarżącej organ odwoławczy wskazał szczegółowo na liczne powiązania organizacyjne, personalne i ekonomiczne między M. K., R. K., K. K., B. M., E. G. oraz wymienionymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spółkami z o. o.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał i wyczerpująco uzasadnił stworzenie sztucznych warunków w celu maksymalizacji płatności przez:
-powiązania osobowo-kapitałowe pomiędzy wskazanymi w decyzji osobami i spółkami (strona jest wspólnikiem we wszystkich wymienionych 29 spółkach);
- przekazywanie działek między poszczególnymi osobami i spółkami (grunty te leżały często w różnych województwach, wobec czego proceder ich przekazywania nie miał uzasadnienia ekonomiczno-technologicznego);
- poziom powierzchni zgłaszanej do płatności w różnych schematach pomocowych (dopasowany do ograniczeń dot. płatności omawianych w tej decyzji);
- gospodarstwa ww. osób i podmiotów (w szczególności spółki) mają zasadniczo zbliżone charakterystyki ekonomiczne. Są to gospodarstwa złożone praktycznie tylko z gruntów (sprzęt i budynki gospodarcze są wyjątkiem), a ich dochody to w zdecydowanej mierze płatności uzyskane z ARiMR;
- brak zainteresowania produkcją rolniczą – jedyne plony (zgodnie z deklaracją we wniosku i dokumentami dostarczonymi przez pełnomocnika strony) zbywane są bezgotówkowo wykonawcom usługi koszenia. Sama produkcja rolnicza stanowi w tych przypadkach nie potencjalne źródło przychodów, a swoisty "koszt", który spółki te muszą ponieść w celu uzyskania dofinansowania z ARiMR;
- dopłaty otrzymywane z ARiMR jako jedynymi przychód dla części ze wskazanych spółek;
- wykonywanie zabiegów agrotechnicznych w ramach umów barterowych, tj. osoba wykonująca te zabiegi w zamian zyskuje plon (trawa. siano);
- powierzchnia zgłaszana do płatności w różnych schematach pomocowych;
- zadeklarowanie 68 działek będących własnością skarżącej przez inne powiązane podmioty.
Zdaniem Sądu, prawidłowe i niezbędne ustalenia organu odnosiły się do powiązań rodzinnych, osobistych wskazanej wyżej grupy osób oraz ich udziału w wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spółkach prawa handlowego. Organ odwoławczy szczegółowo zanalizował powiązania między tymi osobami fizycznymi i prawnymi oraz odniósł je konkretnie do pobieranych płatności, w tym przeanalizował okoliczności dotyczące podejmowanej przez skarżącą działalności rolniczej (także korzystania z pomocy osób trzecich przy wykonywaniu czynności agrotechnicznych).
3.7. Zwrócić należy uwagę, że Skarżąca, jak zresztą sama przyznaje, ograniczyła prowadzenie gospodarstwa rolnego znacznych rozmiarów doprowadzając do sytuacji, iż w 2016 r. część jej działek ewidencyjnych w ilości 68 została zadeklarowana do płatności przez inne podmioty z nią powiązane (łącznie 186,76 ha). Sama zaś zadeklarowała 25 działek ewidencyjnych, które były jej własnością (łącznie 568,24 ha).
Okoliczność tę Skarżąca tłumaczy trudną sytuacją życiową w jakiej się znalazła (brak czasu związany z wychowywaniem dzieci) co miało znaleźć potwierdzenie w powrocie w 2016 r. do prowadzenia gospodarstwa rolnego o pow. powyżej 500 ha. W ocenie Sądu wyjaśnienia te nie są przekonywujące, albowiem Skarżąca posiadała zawodowego zarządcę, który jej pomagał w prowadzeniu gospodarstwa.
Również nie ma znaczenia dla sprawy okoliczność, że uprawy wskazywane przez organy, czy brak posiadania zwierząt nie niezgodne z przepisami, czy posiadanie sprzętu rolniczego nie jest wyznacznikiem poprawnego uprawiania gruntów rolnych. Zwrócić bowiem należy uwagę, że wskazane wyżej okoliczności w świetle całokształtu materiału dowodowego wraz z innymi dowodami przesłankami i wydarzeniami posłużyły organom na wyciągnięcie wniosku że ekonomicznym celem deklarowania gruntów przez stronę oraz podmioty powiązane ze stroną jest to, aby podmioty te, poprzez składanie wniosków o przyznanie płatności, mogły zadeklarować grunty, które zgłoszone łącznie przez jeden podmiot nie kwalifikowałyby się do przyznania pomocy ze względu na przekroczenie limitów, bądź skutkowałyby zastosowaniem najniższych stawek degresywnych.
W podobny sposób były oceniane umowy barterowe, gdzie lokalni rolnicy zajmowali się gospodarstwem strony, czy też ww. wnioskodawców powiązanych, sami mając z tego plon, zaś strona i ww. wnioskodawcy otrzymywali za to płatności z ARiMR. Ocenianie ww. kwestii nie tylko odnośnie gospodarstwa strony, ale także innych wnioskodawców było niezbędne dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu zaistnienia stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.
Nietrafne jest twierdzenie skarżącej o braku wykazania (w zaskarżonej decyzji) potencjalnej korzyści majątkowej związanej z tworzeniem sztucznych warunków. Z uwagi na okoliczności sprawy korzyść taka musiała zostać wykazana wobec grupy podmiotów a nie tylko strony. I taka korzyść została wykazana przy pomocy odpowiednich przeliczeń zamieszczonych w ww. decyzji.
3.8. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 349 ze zm.; dalej: ustawa PROW). Zgodnie z art. 4 ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Reguły rządzące postępowaniem o przyznanie płatności zostały uregulowane w art. 27 ust. 1-3 ustawy. Na mocy tych przepisów ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym – zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek.
Przeprowadzone przez organ postępowanie odpowiada tym wymogom. Organ mimo tak rozłożonego ciężaru dowodu przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej przyznania płatności. Rozstrzygnięcie to zostało oparte na ustaleniach, z których wynika, że warunki do otrzymania płatności zostały wykreowane w sposób sztuczny, a działalność rolnicza była prowadzona jedynie w celu otrzymania dopłat w maksymalnej wysokości. Organy ARiMR badały aspekty związane z faktycznym użytkowaniem gruntów, ich zarządzeniem oraz współdziałaniem osób je użytkujących i deklarujących do płatności. Organy w tym zakresie oceniały, czy wskazane w decyzji osoby fizyczne oraz utworzone przez nich spółki były samodzielnymi, odrębnymi gospodarstwami rolnymi zarówno pod względem technicznym jaki i ekonomicznym. W celu dokonania tej oceny, analizą objęto powiązania osobowo-kapitałowe między powyższymi osobami i spółkami, przekazywanie działek między poszczególnymi osobami i spółkami mające na celu dostosowanie deklarowanych powierzchni do założeń określonych programów – grunty te leżały często w różnych województwach, wobec czego proceder ich przekazywania nie miał uzasadnienia ekonomiczno-technologicznego; z kolei na położonych obok siebie gruntach, mających formalnie różnych posiadaczy prowadzono te same uprawy rolne, powierzchnia zgłaszana do płatności w różnych schematach pomocowych świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania płatności. Z materiału dowodowego nadto wynika, że działania skarżącej i pozostałych podmiotów miały powodować uniknięcie zastosowania stawek degresywnych. Działania te były celowe, cechowały je: wzajemna koordynacja między członami rodzin i osobami powiązanymi z nimi towarzysko w ubieganiu się o kolejne płatności (czy to jako indywidualni rolnicy czy też jako udziałowcy poszczególnych spółek). Dokonane przez organ ustalenia nie naruszają reguł postępowania administracyjnego, a wskazane powyżej okoliczności potwierdzają, że wymienione w zaskarżonej decyzji podmioty i osoby fizyczne wykreowały w odpowiednich konfiguracjach osobowych sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR. Organ nadto wskazał, że wspólne zarządzanie przejawiało się nie tylko w tworzeniu Spółek przez wymienione w decyzji osoby fizyczne w różnych konfiguracjach osobowych tzn. tworzenie nowych projektów w celu zakupu nowych gruntów dzięki kredytom preferencyjnym, ale i również w wydzierżawianiu przez wskazane osoby fizyczne lub podmioty prawne swoich gruntów lub przekazywaniu ich osobom trzecim, co pozwoliło na uzyskanie większych korzyści majątkowych również w ramach innych działań wspierających rolników tj. płatności bezpośrednich czy rolnośrodowiskowych. Stworzenie wielu gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna przekraczała zdecydowanie dopuszczalną powierzchnię do uzyskania poszczególnych płatności, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości, co jest sprzeczne z założeniami WPR. Stworzenie tak wielu gospodarstw rolnych należy więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych zapisanych we WPR. Tym bardziej, że skarżąca nie wykazała przyczyn, dla których była prowadzona działalność rolnicza w formie wielu odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie. Skarżąca nie zakwestionowała skutecznie stanowiska organu, że zaprezentowane w zaskarżonej decyzji osoby fizyczne i podmioty prawne ściśle ze sobą współpracowały nie tylko w obrębie tzw. konfiguracji osobowych, ale również pomiędzy wskazanymi grupami, wobec tego nie były odrębnymi gospodarstwami rolnymi, a działania te były ukierunkowane jedynie na pobieranie dopłat do gruntów rolnych. Podkreślenia wymaga, że Skarżąca ubiegając się o płatności formalnie spełniała wymogi do ich uzyskania, to jednak okoliczności te zostały sztucznie stworzone. Organ w tym względzie prawidłowo uznał, mając na względzie całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, ocenionego z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego, że chociaż skarżąca oraz pozostałe wymienione przez ten organ podmioty, formalnie tworzą samodzielne gospodarstwa, to jednak gospodarstwa te pozostają ze sobą ściśle powiązane.
Skoro organy poczyniły ustalenia o sztucznie stworzonych warunkach na potrzeby obejścia przepisów prawa, które ograniczają wysokość płatności na rok 2016 dla gospodarstw wielkoobszarowych, to trafnie uznały, że w takiej sytuacji aktualna pozostaje jedynie sankcja wykluczenia z systemu płatności na dany rok, co przybiera formę decyzji o odmowie przyznania płatności. W sprawie, gdzie poczyniono ustalenia o sztucznie stworzonych warunkach, nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące umniejszenia wysokości płatności. Stosowanie przepisów przewidujących umniejszenie płatności pozostaje aktualne w sytuacji ujawnienia innych nieprawidłowości niż tworzenie sztucznych warunków.
3.9. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 poz. 259), Sąd oddalił skargę.