I SA/Kr 1128/15

I SA/Kr 1128/15 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2015-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-07-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas /przewodniczący/
Inga Gołowska /sprawozdawca/
Jarosław Wiśniewski
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność uchwały w zaskarżonej części
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 147 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 391
art. 6n ust 1 pkt 1
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
Sentencja
|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Sędzia: WSA Inga Gołowska (spr.), Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: Anna Frasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratury Rejonowej Kraków – Nowa Huta na uchwałę Rady Gminy Koniusza z dnia 28 lutego 2013 r. Nr XXV/161/2013 w sprawie ustalenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości w zakresie zawartego w punkcie D deklaracji obowiązku podania danych w postaci numeru telefonu, adresu e-mail, NIP i REGON, w rubryce G deklaracji w zakresie obowiązku złożenia "Oświadczenia, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością", w rubryce F załącznika nr 2 do deklaracji w zakresie obowiązku złożenia "Oświadczenia, że jestem świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym" oraz w zakresie pouczenia w załączniku nr 2 do deklaracji "Przez podpisanie niniejszego oświadczenia wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi" stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonej części.
Uzasadnienie
I.
Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków-Nowa Huta w Krakowie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Koniusza z 28 lutego 2013r. nr XXV/161/2013 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości wraz z załącznikami.
Prokurator zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40, ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 391) polegające na nałożeniu bez umocowania prawnego i podstawy prawnej na mieszkańców gminy, osoby składające deklaracje obowiązków w postaci:
- podania w pkt D deklaracji danych w postaci daty urodzenia, NIP, REGON, nr telefonu i adres e-mail podczas gdy dane te nie są niezbędne do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami,
- obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnoskarbowej,
- obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej,
- zgody na przetwarzanie danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi,
W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej postanowienia:
- załącznika do uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi- nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy" w punkcie D - danej identyfikacyjne, zawierające obowiązek podania daty urodzenia, NIP, REGON, nr telefonu i adres e-mail,
- załącznika do uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy" w pozycji w punkcie G - oświadczenie osoby składającej deklarację w zakresie znajomości przepisów kodeksu karnoskarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym,
- załącznika nr 2 do deklaracji w pozycji F - oświadczenie osoby składającej deklarację - w zakresie świadomości odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym,
- załącznika nr 2 do deklaracji, w pouczeniu dotyczącym wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Prokurator podniósł, że przepisy powołane jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały (tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6n 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) nie upoważniały Rady Gminy Koniusza do zawarcia w treści deklaracji obowiązku podania zakwestionowanych danych.
Deklaracja o wysokości opłaty zagospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do zidentyfikowania osoby składającej deklaracje oraz do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Niewątpliwie podanie zakwestionowanych danych wykracza poza wskazane cele. Dane te bowiem w żaden sposób nie mogą wpływać na wysokość opłaty i ani też nie są niezbędne dla ustalenia tożsamości osoby składającej deklaracje.
Zaskarżona uchwała narusza również przepis art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Stosownie do ww. art. 23 ust. 1 pkt 2, 4 - dane osobowe mogą być przetwarzane, w tym zbierane, między innymi w przypadku gdyby było to niezbędne w związku z realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub z wykonaniem określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Zdaniem prokuratora w przedmiotowej sprawie nie sposób dopatrzeć się takiej niezbędności lub konieczności w odniesieniu do potrzeby uzyskania danych w postaci daty urodzenia, NIP, REGON, nr telefonu i adres e-mail. Nie zachodzi również żaden z pozostałych warunków przewidzianych w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych umożliwiających organowi przetwarzanie danych osobowych.
W ocenie Prokuratora również oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych zawarte w załączniku do zaskarżonej uchwały narusza art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Celem złożenia przez zobowiązanego deklaracji jest ewentualne wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 60 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach lub wystawienia tytułu wykonawczego, a nie tworzenie nowych zbiorów ewidencyjnych. Prokurator zaznaczył, że nie jest konieczne uzyskanie zgody na przetwarzanie danych osobowych, gdy spełniony jest jeden z warunków z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, a zwłaszcza gdy przetwarzanie danych znajduje podstawę w stosowanych przepisach prawa.
Ustalenie obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zatem zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego gminy do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji.
W dalszej kolejności Prokurator podniósł, że brak jest jakichkolwiek przepisów ustawowych, które nadawałyby radzie gminy kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego, których przestrzeganie wymuszone byłoby odpowiedzialnością karną i karnoskarbową. W szczególności podstawy do wprowadzenia we wzorze deklaracji oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnoskarbowej nie daje przepis art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiący ustawową delegację dla organu uchwałodawczego gminy do sporządzania wzorów formularzy. Pouczenie to wykracza więc poza delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu.
W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
II.
Odpowiadając na skargę Rada Gminy Koniusza wniosła o oddalenie skargi.
Organ wskazał, że zgodnie z nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach także w zakresie treści upoważnienia zawartego w art. 6n ustawy dokonaną przepisem art. 1 pkt 17 ustawy z 28 listopada 2014r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2015r. poz. 87), począwszy od 1 lutego 2015r. rada gminy określając wzór deklaracji uwzględnia treść przepisów art. 6m ust. 1a i 1b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W myśl normy ujętej art. 6m ust. 1a tej ustawy deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z kolei zgodnie z art. 6m ust. 1b tej ustawy rada gminy określając wzór deklaracji może wymagać podania m.in. numeru telefonu właściciela nieruchomości (pkt 4), adresu poczty elektronicznej właściciela nieruchomości (pkt 5) oraz innych informacji niezbędnych do wystawienia tytułu wykonawczego (pkt 6). Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.
Z powyższego wynika, że sam ustawodawca dostrzegł potrzebę zmian treści deklaracji w zakresie przyznania organowi stanowiącemu gminy uprawnienia do sformułowania obowiązku podania przez osobę wypełniającą Deklarację konkretnych danych. W aktualnie obowiązującym brzmieniu ustawy rada gminy określając wzór deklaracji może więc żądać podania także i tych danych, podanie których kwestionuje skarżący.
W kwestionowanej przez skarżącego deklaracji Rada Gminy Koniusza zobowiązała adresatów uchwały do podawania m.in. numerów NIP i Regon oraz numeru telefonu i adresu e-mail. Na marginesie organ wskazał, że deklaracja w żadnym jej punkcie nie nakłada wymogu podania daty urodzenia - w tym zakresie zatem wywody zawarte w skardze są bezzasadne. W odniesieniu natomiast do numeru telefonu i adresu e-mail strona przeciwna podniosła, że aktualnie obowiązujący porządek prawny dopuszcza możliwość żądania podania tych danych w deklaracji, a zatem w tym zakresie żądania sformułowane w skardze nie znajdują uzasadnienia.
Organ zauważył, że jedynym uzasadnieniem żądania stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXV/161/2013 Rady Gminy Koniusza z 28 lutego 2013r. w zakresie punktu D deklaracji (obowiązku podania numeru telefonu i adresu e-mail) wydaje się być to, iż w dacie podjęcia tej uchwały możliwość żądania tych danych nie wynikała w sposób bezpośredni z przepisu art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nawiązując do powyższego organ wskazał, że sformułowanie obowiązku podania tych danych w treści deklaracji nie wywarło żadnych negatywnych skutków w odniesieniu do adresatów tej uchwały. Treść deklaracji nie była kontestowana przez osoby zobowiązane do jej złożenia, jak również nie wpłynęła z tego tytułu do Gminy Koniusza żadna skarga, czy jakakolwiek inna interwencja w tym przedmiocie.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, organ stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze Prokuratora w odniesieniu do obowiązku podania tych danych nie znajdują uzasadnienia. Stwierdzenie nieważności Deklaracji w zakresie obowiązku podania numeru telefonu i adresu e-mail w sytuacji, kiedy obowiązujący porządek prawny dopuszcza możliwość żądania podania tych danych, oznaczałoby w istocie działanie nie znajdujące oparcia w obowiązującym porządku prawnym.
Bez większego znaczenia praktycznego pozostaje także podnoszona przez skarżącego kwestia braku możliwości kompletnego wypełnienia deklaracji przez osoby nie posiadające numeru telefonu i adresu e-mail. Organ podkreślił, że w dobie powszechnej elektronizacji i informatyzacji, także usług publicznych, oraz w dobie powszechnego dostępu do wszelakiego rodzaju urządzeń mobilnych, brak telefonu oraz adresu e-mail dotyczyć będzie zapewne (o ile w ogóle) raczej niewielkiego odsetka zainteresowanych. Organ zaznaczył przy tym, że nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby w treści deklaracji wpisane zostało, iż osoba ją wypełniająca nie posiada numeru telefonu oraz nie posiada adresu poczty elektronicznej. Deklaracja zawierająca tego rodzaju adnotacje jak wyżej wymienione z pewnością nie będzie kwestionowana przez organy Gminy Koniusza.
Odnosząc się do kwestii obowiązku podania numeru NIP organ wskazał, że w pouczeniu do deklaracji zawarta jest informacja, iż podanie NIP jest obligatoryjne dla osób nie będących osobą fizyczną. Podobnie należy oczywiście potraktować obowiązek podania numeru Regon. Trudno bowiem wymagać, aby osoba fizyczna, która nie posiada i nigdy nie posiadała statusu przedsiębiorcy była ujęta w rejestrach podmiotów gospodarki narodowej prowadzonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Niezależnie od powyższego organ wskazał, że z art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika wprost, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego (i stanowiła tę podstawę od samego początku obowiązywania tego przepisu). Należności, do których stosuje się przepisy działu III ostatnio wymienionej ustawy, podlegają egzekucji administracyjnej uregulowanej ustawą z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 1619 ze zm.) i mają do nich zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z 16 maja 2014r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz.U. z 2014r. poz. 650). Określony powyższym rozporządzeniem wzór tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji należności pieniężnych zawiera m.in. takie dane jak NIP, REGON, numer telefonu, adres e-mail.
Konieczność posiadania powyższych danych na okoliczność potrzeby ewentualnego wystawienia tytułu wykonawczego w sytuacji prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie należności pieniężnych z tytułu nieuiszczonych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi zatem dodatkowe uzasadnienie do żądania podania tych danych w Deklaracji.
W tym zatem kontekście wbrew twierdzeniom skarżącego żądanie podania powyższych danych jest (a także od samego początku było) niezbędne z punktu widzenia wykonywania przez jednostkę samorządu terytorialnego określonych prawem zadań.
Rada Gminy Koniusza żądając podania w Deklaracji powyższych danych nie przekroczyła zatem upoważnienia ustawowego, a wymóg podania powyższych danych w Deklaracji znajduje swoje uzasadnienie w tym, iż deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, a pouczenie o powyższym stanowi jej obligatoryjny element.
W zakresie pozostałych podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących zawartych w treści deklaracji pouczeń o odpowiedzialności karnej i karnoskarbowej osób składających deklarację oraz o konieczności wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych osób składających deklarację, Rada Gminy wskazała, że znane jest jej bogate orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, a zatem skargę dotyczącą tych aspektów pozostawia uznaniu Sądu.
III.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 3§1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3§2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotową jej sądowej kontroli. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2007r., sygn. akt: II OSK 1776/06, Lex Omega nr 327767).
Przechodząc do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy zauważyć przede wszystkim, że z art. 168 Konstytucji RP wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Konkretyzację tego prawa - poza uregulowaniami szczególnymi - zawiera, w odniesieniu do gminy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach.
Skargę w niniejszej sprawie wniósł Prokurator, którego uprawnienie w tej materii wynika z art. 8 i art. 50§1 p.p.s.a. przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53§3 p.p.s.a.), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52§1 i §3 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności należy podnieść, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Cechuje się bowiem ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzór formularza deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami ponoszonych przez wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Koniusza. Dlatego przyznać należy rację Prokuratorowi, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok (art. 147§1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym).
Dokonując zatem kontroli uchwały objętej skargą stwierdzić trzeba, że w podstawie prawnej przedmiotowego aktu wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 6I i art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.).
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998r., sygn. akt: II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005r., sygn. akt: IV SA/Wa 821/05).
W ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Koniusza w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo.
Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest przepis art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy.
Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012r., sygn. akt: II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006r., sygn. akt: II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007r., sygn. akt: II SA/Rz 59/07, wyrok WSA w Krakowie z 10 marca 2015r., sygn. akt: I SA/Kr 103/15). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów.
Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że żądanie podania danych w postaci adresu e-mail oraz numeru telefonu stanowi przekroczenie upoważnienia wynikającego z art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie są to bowiem informacje niezbędne do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Deklaracja w sprawie wzoru opłat za gospodarowanie odpadami nie może służyć innym celom niż tylko obliczeniu przez składającego taką deklarację opłaty.
Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, Lex Omega nr 1291950; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, Lex Omega nr 296945; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, Lex Omega 349285). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty.
Uprawnionym jest stanowisko strony skarżącej, że wymagane w załączniku zaskarżonej uchwały dane dotyczące daty urodzenia, NIP, REGON, numeru telefonu i adresu e-mail wykraczają poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Dla obliczenia opłaty niezbędne jest wyłącznie wskazanie liczby osób, zamieszkujących daną nieruchomość. Ustalenie ich personaliów i adresów pozostaje bez związku z obliczeniem opłaty.
Ponadto normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw do wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Podkreślić należy, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest wskazanie na przepis rangi ustawowej, który przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Innymi słowy, jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty, rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Takiego rygoru ustawodawca nie wskazał w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy.
Podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak także w innych regulacjach analizowanej ustawy, jak również w art. 233§1 k.k., stanowiącym, że odpowiedzialności karnej podlega ten, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. W tym zakresie należy stwierdzić, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Wyraźnie wynika to z art. 233§6 k.k., stosownie do którego przepisy §1-3 oraz 5 stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej.
Podobnie brak jest podstaw, aby w formularzu deklaracji zamieszczać pouczenie o odpowiedzialności karnoskarbowej. Stosownie do art. 56§1 k.k.s. podatnik, który składając organowi podatkowemu, innemu uprawnionemu organowi lub płatnikowi deklarację lub oświadczenie, podaje nieprawdę lub zataja prawdę albo nie dopełnia obowiązku zawiadomienia o zmianie objętych nimi danych, przez co naraża podatek na uszczuplenie, podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności, albo obu tym karom łącznie. Zarówno ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i k.k.s. nie przewidują, by klauzula z pouczeniem o odpowiedzialności na podstawie tego przepisu mogła znaleźć się w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dodatkowo zaznaczyć należy, że właściciele nieruchomości zobowiązani do składania deklaracji nie posiadają statusu podatnika, w rozumieniu art. 7§1 Ordynacji podatkowej. Konsekwencją powyższego jest brak podstaw do nakładania na właścicieli nieruchomości sankcji karnych skarbowych w przypadku naruszenia obowiązków wynikających z art. 6 m ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku czystości w gminach (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 17 września 2013r. sygn. akt: II SA/Wr 451/13, Lex Omega nr 1662595).
Odnośnie zawartego w formularzach oświadczenia o zgodzie na przetwarzanie danych osobowych wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014r., poz. 1662) przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy:
1) osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych;
2) jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa;
3) jest to konieczne do realizacji umowy, gdy osoba, której dane dotyczą, jest jej stroną lub gdy jest to niezbędne do podjęcia działań przed zawarciem umowy na żądanie osoby, której dane dotyczą;
4) jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego;
5) jest to niezbędne dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą.
Podanie w deklaracji informacji odnośnie imion, nazwisk i adresów osób, zamieszkujących daną nieruchomość oraz przyczyn rozbieżności między liczbą osób, zamieszkujących na terenie nieruchomości a liczbą osób tam zameldowanych nie jest ani niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, ani też niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego.
Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Z tego powodu należało na podstawie art. 147§1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, Sąd nie zastosował art. 152 przedmiotowej ustawy, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania ww. przepis dotyczący wykonalności aktu.