I SA/Ke 789/15

I SA/Ke 789/15 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2016-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-12-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Danuta Kuchta /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Grabowska
Mirosław Surma
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , par. 3, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 43, 76, art. 61 apar. 1, art. 105 par. 1,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
art. 165a
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania; 2. zasądza od Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K.. na rzecz G. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Dyrektor Ś.Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR, Agencja) w K. postanowieniem
z [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku G. S. z 3 września 2015 r. o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w K. z [...] nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2012, odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że 3 września 2015 r. G. S. wniosła odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR
w K. z [...] r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, który upłynął stronie 18 sierpnia 2015 r. Jako powód uchybienia terminu strona podała, że zaskarżona decyzja nie została jej doręczona, argumentując, iż przesyłka z decyzją została odebrana przez pracownika firmy urzędującej pod tym samym adresem, J. S.. Wskazała, że nie upoważniała osoby trzeciej do odbioru korespondencji,
w szczególności pracowników spółki, a firma i budynek mieszkalny mają odrębne wejścia. Jej zdaniem listonosz, zgodnie art. 43 K.p.a., winien zostawić jej w skrzynce oddawczej lub w drzwiach mieszkania zawiadomienie o tym fakcie, co oznacza, że decyzja nie została doręczona skarżącej w sposób prawidłowy.
Dyrektor Agencji wskazał na przesłanki przywrócenia terminu zawarte
w art. 58 § 1 i 2 K.p.a., które muszą wystąpić łącznie. Przy ocenie winy organ przyjął obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy i uznał, że złożenie odwołania z uchybieniem terminu było wynikiem dopuszczenia się zaniedbania.
Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego doręczenia przesyłki, organ wskazał na art. 43 K.p.a. określający obowiązki doręczyciela w przypadku nieobecności adresata. Wyjaśnił, że decyzja została wysłana na adres pełnomocnika strony wskazany jako adres do doręczeń we wniosku o wpis do ewidencji producentów, pod którym jak wnosi strona (oraz jak wynika z pieczątki na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji) ma siedzibę spółka. Decyzja została odebrana
4 sierpnia 2015 r. przez J. S. (który podjął się doręczenia pisma adresatce), ojca pełnomocnika strony, co bezpośrednio wynika z wpisu listonosza na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, który to (zgodnie z wyjaśnieniami poczty) przez pomyłkę nabił na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pieczątkę spółki. Przesyłka ta została więc doręczona dorosłemu domownikowi.
W ocenie organu skarżąca mylnie wskazała na okoliczności, w jakich zostały zastosowane tryby doręczenia z art. 43 K.p.a., czyli, że przesyłka została doręczona sąsiadowi strony, bowiem listonosz nie mógł przedmiotowej przesyłki doręczyć spółce sąsiadującej z adresem do doręczeń, a jedynie osobie fizycznej (sąsiadowi), który mógłby mieszkać nieopodal. Organ stwierdził, że decyzja została doręczona ojcu adresatki J. S., w trybie art. 43 K.p.a. jako domownikowi. Jednocześnie z przepisu tego nie wynika obowiązek organu do wykazania, czy dorosły domownik podjął się oddania przesyłki adresatowi. Dla skutecznego zarzutu o nieprawidłowości zastosowania trybu z art. 43 K.p.a. potrzebne jest więc wykazanie, że przesyłka nie została wydana dorosłemu domownikowi oraz przedstawienie postępowania reklamacyjnego z urzędu pocztowego, że pracownik poczty wydał przesyłkę pomimo braku złożenia oświadczenia przez J. S.,
o jakim mowa w art. 43 K.p.a., co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Przepis art. 26 ust. 2 pkt 3 lit. a ustawy z 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz.U.2008.189.1159 ze zm.) określa, że przesyłka pocztowa, jeżeli nie jest nadana na poste restante, może być także wydana ze skutkiem doręczenia osobie pełnoletniej zamieszkałej razem z adresatem, jeżeli adresat nie złożył w placówce operatora zastrzeżenia w zakresie doręczenia przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego pod adresem wskazanym na przesyłce, przekazie pocztowym lub
w umowie o świadczenie usługi pocztowej. Wobec powyższego, mimo braku upoważnienia J. S. do odbioru korespondencji strony, doręczenie decyzji było skuteczne w myśl art. 43 K.p.a.
Zdaniem Dyrektora Agencji ponadto powoływanie się strony na nieprawidłowe doręczenie decyzji w sytuacji, gdy odebrał ją pełnoletni domownik nie może oznaczać braku winy strony w uchybieniu terminu na złożenie odwołania, jeżeli doszło w tym czasie do skutecznego doręczenia decyzji.
Na powyższe postanowienie G. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie Dyrektora Agencji do przywrócenie terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 58 K.p.a. poprzez nieprzywrócenie terminu na prośbę skarżącej mimo uprawdopodobnienia braku winy w jego uchybieniu;
2. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. polegające na niepełnym oraz nierzetelnym zebraniu i rozpoznaniu materiału dowodowego w sprawie, poprzez przyjęcie, że skarżąca miała możliwość zapoznania się z decyzją przed 28 sierpnia 2015 r.;
3. art. 43 K.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej o doręczeniu pisma J. S.;
4. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że J. S. jest domownikiem skarżącej G. S..
W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że o wydaniu decyzji w przedmiocie płatności bezpośrednich dowiedziała się dopiero 28 sierpnia 2015 r., kiedy to otrzymała postanowienie prostujące oczywiste omyłki w tej decyzji. Wówczas niezwłocznie ustaliła, że najprawdopodobniej decyzja została odebrana 4 sierpnia 2015 r. najprawdopodobniej przez osobę upoważnioną do odbioru korespondencji
w imieniu spółki J. - J. S.. Spółka ta mieści się pod tym samym adresem, co adres do doręczeń skarżącej. Jednak część przeznaczona do zamieszkania jest wyraźnie oddzielona od części służącej do prowadzenia działalności gospodarczej przez J..
Zdaniem skarżącej próba doręczenia przesyłki zawierającej przedmiotową decyzję nie została w ogóle podjęta. Wbrew art. 43 K.p.a. organ, pozostawiając przesyłkę w siedzibie spółki, nie zawiadomił w żaden sposób o doręczeniu pisma adresatki, ani przez zawiadomienie w skrzynce pocztowej ani na drzwiach jej mieszkania. Dyrektor Agencji mylnie argumentuje, że J. S. jest domownikiem
i wobec powyższego nie zaistniał obowiązek zawiadomienia o doręczeniu pisma
w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata. Powołując orzecznictwo Sądu Najwyższego skarżąca wskazała, że osoby obce adresatowi nie są jego domownikami, nawet gdy mieszkają w tym samym mieszkaniu, chyba że zostały przez adresata włączone do wspólnoty domowej i prowadzą z nim wspólne gospodarstwo. Osoby takie należy traktować jako sąsiadów adresata i o fakcie doręczenia im przeznaczonej dla niego przesyłki poinformować zainteresowanego przez umieszczenie odpowiedniego zawiadomienia na drzwiach jego mieszkania. J. S. pod adresem do doręczeń skarżącej kontynuuje tylko prowadzenie działalności gospodarczej w części domu do tego przystosowanej. Nie mieszka już od dłuższego czasu z G. S., żyje z nią w faktycznej separacji. Nie jest on częścią wspólnoty domowej skarżącej i nie prowadzi z nią, ani z jej córką wspólnego gospodarstwa. To, że J. S. formalnie jest mężem skarżącej bądź, jak podnosi organ, ojcem pełnomocnika, nie czyni z niego domownika.
W ocenie skarżącej organ błędnie twierdzi, że sama czynność wydania przesyłki dorosłemu domownikowi, wiąże się ze złożeniem przez niego oświadczenia o oddaniu pisma adresatowi wobec wydającego przesyłkę pracownika poczty.
W orzecznictwie bezsporne jest, że bezwzględnym warunkiem prawnej skuteczności doręczenia zastępczego z art. 43 K.p.a. jest to, by osoba odbierająca pismo
w sposób zastępczy jednocześnie zobowiązała się do oddania tego pisma adresatowi. J. S. nie zobowiązał się w żaden sposób do oddania korespondencji skarżącej, tylko ją odebrał nabijając na zwrotnym potwierdzeniu pieczątkę spółki. Ponadto skarżąca nigdy nie upoważniała ani J. S., ani spółki do obierania w jej imieniu korespondencji.
Nieskuteczne doręczenie zastępcze w ogóle zatem nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji. W tej sytuacji za datę doręczenia należy uznać dzień, w którym adresat otrzymał faktycznie decyzję lub się z nią zapoznał. Wobec faktu, że skarżąca nie otrzymała decyzji w terminie przyjętym przez organ, termin do wniesienia odwołania od decyzji w ogóle nie rozpoczął biegu. Skarżąca wskazała, że wypełniła przesłanki przywrócenia terminu z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. Podniosła, że w sporze z Agencją zawsze należycie dbała o swoje interesy, była niezmiennie aktywnym uczestnikiem postępowania, zapoznawała się z aktami sprawy, wnosiła wszelkie środki odwoławcze walcząc o swoje prawa. Nie złożyła odwołania od decyzji z 31 lipca 2015r. wyłącznie dlatego, że nie miała o jej istnieniu najmniejszego pojęcia wobec nieprzekazania jej przesyłki.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2014.1647) i art. 134 § 1 ustawy
z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(j.t. Dz.U.2012.270 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, organ naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Instytucja przywrócenia terminu odnosi się co do zasady do sytuacji, gdy termin został uchybiony. Uchybienie terminu może być konsekwencją skutecznego doręczenia, z którym to doręczeniem wiąże się początek biegu terminu do dokonania czynności. Rzeczywisty brak doręczenia, przy jednoczesnym przyjęciu przez organ, że do doręczenia doszło skutkuje zaistnieniem podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, nie spełnieniem przesłanki do przywrócenia terminu (wyrok NSA z 5 grudnia 1997 r. I SA 1329/95 z 13 lipca 1999r. IV SA 703/97 lex 47299). Doręczenie niezgodnie z obowiązującymi przepisami jest bezskuteczne, co oznacza, że termin do dokonania czynności nie rozpoczyna biegu. Strona nie musi składać wniosku o przywrócenia terminu, a jeżeli to uczyni wniosek jest bezprzedmiotowy. Jeżeli bezprzedmiotowość jest oczywista organ odmawia wszczęcia postępowania na podstawie art. 165 a Ordynacji podatkowej, w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone umarza je. W przypadku, gdy doręczenie zostało skutecznie dokonane, ale obciążone jest wadami wskazującymi na brak winy
w uchybieniu terminu do dokonania czynności, stosuje się instytucję przywrócenia terminu.
W niniejszej sprawie skarżąca składając wniosek o przywrócenie terminu jako okoliczność uzasadniającą wskazała fakt, że decyzja z 31 lipca 2015 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2012 nie została jej doręczona. W związku z powyższym należało rozważyć czy prawidłowe jest stanowisko organu, że w sprawie nastąpiło skuteczne doręczenie ww. decyzji w trybie art. 43 K.p.a.
Stosownie do powołanej regulacji w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie
w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Z powyższego wynika, że doręczenie przewidziane w art. 43 K.p.a. jest skuteczne, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: a) adresat jest nieobecny
w mieszkaniu w czasie doręczania pisma, b) pismo zostało przyjęte za pokwitowaniem przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę, c) osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, d) w razie gdy pismo zostało przyjęte przez sąsiada lub dozorcę, o doręczeniu pisma tym osobom umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata. Dla uznania prawidłowości doręczenia konieczne jest zatem wykazanie przez organ administracji, że placówka pocztowa doręczyła przesyłkę w sposób wyżej wymieniony. Możliwość taką daje natomiast organowi przedstawienie prawidłowo wypełnionego zwrotnego poświadczenia odbioru danej przesyłki, którą w niniejszej sprawie jest decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji w K. z [...] r. nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2012.
Wymaga bowiem wyjaśnienia, że w orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalony jest pogląd, że wszelkie adnotacje poczty na zwróconej przesyłce, zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, mają walor dokumentu urzędowego, korzystającego z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych (wiarygodności) (por. wyroki NSA: z 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 123/11;
z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 11/11; postanowienie NSA z 4 listopada 2010r., sygn. akt I FZ 419/10 dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Domniemanie autentyczności dokumentu urzędowego wskazuje na to, że dany dokument pochodzi od organu (jednostki), który go wystawił. Natomiast domniemanie zgodności
z prawdą twierdzeń w nim zawartych (wiarygodności) nakazuje uznać, że treść dokumentu jest zgodna z rzeczywistością. Domniemania te oznaczają, że dokument urzędowy nie podlega swobodnej ocenie dokonywanej przez organ podatkowy. Za udowodnione należy przyjąć to, co wynika wprost z dokumentu. Oznacza to, że adnotacje na zwróconej przesyłce (zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) mogą stanowić dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu
z 16 grudnia 2011 r., I FSK 1861/11 (publ. Lex nr 1148521): "dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie wraz z adnotacjami urzędowymi zamieszczonymi na przesyłce, jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Z powyższego wynika, że warunkiem koniecznym posiadania przez zwrotne potwierdzenie doręczenia przesyłki waloru dokumentu urzędowego jest jego sporządzenie w przepisanej formie.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji w K. z [...]. została wysłana na adres pełnomocnika strony. Odbiór przesyłki potwierdził J. S., co wynika z adnotacji na przesyłce. Organ stoi na stanowisku, że ww. decyzja została doręczona J. S. jako dorosłemu domownikowi, co jednocześnie oznacza, iż podjął się oddania przesyłki adresatowi. W konsekwencji,
w ocenie organu decyzja została stronie doręczona.
Sąd stwierdził, że stanowisko organu jest błędne. Analiza zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki wskazuje wprawdzie, że decyzja została prawidłowo, przesłana na wskazany przez stronę adres jej pełnomocnika oraz że została odebrana przez J. S. podczas nieobecności pełnomocnika, to jednak nie można stwierdzić, w jakim charakterze J. S. odebrał przesyłkę oraz czy podjął się jej oddania. W konsekwencji nie można stwierdzić, że doręczenie nastąpiło
w sposób prawidłowy. Organ nie wykazał bowiem, że zostały spełnione przesłanki skutecznego doręczenia z art. 43 K.p.a. Na zwrotnym potwierdzeniu odbiory decyzji doręczyciel zaznaczył jedynie rubrykę ogólnie wskazującą podmioty, którym możliwe jest doręczenie przesyłki, podczas nieobecności adresata, stosownie do art. 43 K.p.a. Nie zaznaczył natomiast konkretnie, któremu z tych podmiotów (dorosłemu osobnikowi, sąsiadowi czy dozorcy) pozostawił przedmiotową przesyłkę. Nie zaznaczył również czy osoba, której pozostawił przesyłkę podjęła się jej oddania oraz ewentualnie gdzie pozostawiono zawiadomieniu o pozostawieniu przesyłki. Brak tych informacji nie potwierdza stanowisko organu o doręczeniu przedmiotowej decyzji dorosłemu domownikowi, który podjął się oddania przesyłki adresatowi.
Z powyższego wynika, że nie został spełniony podstawowy obowiązek podmiotu dokonującego doręczenia, tj. prawidłowe udokumentowanie tej czynności polegające na precyzyjnym wypełnieniu druku potwierdzenia odbioru.
W konsekwencji dowód w postaci potwierdzenia odbioru, nie potwierdza skuteczność doręczenia w trybie zastępczym określonym w art. 43 K.p.a. Wymaga podkreślenia, że przesłanki doręczenia powinny być przestrzegane w sposób rygorystyczny, ponieważ tylko takie postępowanie zapewnia stronie gwarancję prawa do udziału
w postępowaniu. Tylko wypełnione prawidłowo potwierdzenie odbioru, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 K.p.a., potwierdzający fakt i datę doręczenia wskazanej decyzji. Z kolei już brak dokładnego wskazania, komu pozostawiono przesyłkę i dalej czy osoba ta podjęła się jej oddania oraz gdzie pozostawiono zawiadomieniu o pozostawieniu przesyłki, czyni doręczenie bezskutecznym.
W konsekwencji w sprawie nie mamy do czynienia z uchybieniem terminu, ale z sytuacją, gdy wbrew jednoznacznym unormowaniom dotyczącym doręczeń, za skuteczne przyjęto doręczenie zastępcze, mimo braku przesłanki do zastosowania tego rodzaju doręczenia. Brak skutecznego doręczenia decyzji oznacza, że bieg terminu do wniesienia odwołania się nie rozpoczął z datą doręczenia decyzji w trybie art. 43 K.p.a. Jak wskazano wyżej postępowanie w sprawie przywrócenia terminu, który nie został uchybiony, jest bezprzedmiotowe i skutkować winno, w zależności od etapu postępowania albo odmową wszczęcia postępowania (art. 61 a § 1 K.p.a.) albo umorzeniem postępowania stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. Przepis art. 105 § 1 K.p.a zawiera kategoryczny obowiązek organu umorzenia postępowania
w przypadku jego bezprzedmiotowości. Przesłanka bezprzedmiotowości wyłącza możliwość podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym. Organ natomiast dokonał oceny merytorycznej wniosku o przywrócenie terminu, utożsamiając podniesione zarzuty, skierowane przeciwko prawidłowości doręczenia, z przesłanką braku winy w uchybieniu terminu.
Wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, mimo jego bezprzedmiotowości stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy dające podstawę do uchylenia postanowienia stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Sąd, na podstawie art. 145 § 3 ustawy p.p.s.a., stwierdzając, że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego umorzył to postępowanie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ustawy p.p.s.a.