I SA/Ke 615/21

I SA/Ke 615/21 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Andrzej Mącznik /sprawozdawca/
Artur Adamiec
Magdalena Chraniuk-Stępniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1505
art. 29 ust. 1, 2,
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 3,
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4, art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2,
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2022 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Magdaleny Łukawskiej sprawy ze skargi I. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) za rok 2020 oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. akt I SA/Ke [...]
Uzasadnienie
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej "Dyrektorem", organem odwoławczym, organem II instancji) decyzją z 19 sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z 11 czerwca 2021 r. nr [...] o ustaleniu pani I. N. kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w wysokości [...] zł.
Organ odwoławczy ustalił, że pani I. N. 15 czerwca 2020 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2020. Strona zadeklarowała w ramach płatności działki rolne położone na działkach ewidencyjnych w obrębie S. D., gmina C., powiat polkowicki, województwo dolnośląskie oraz w obrębie Ś. D., gmina C., powiat kielecki, województwo świętokrzyskie o łącznej powierzchni 37,77 ha. Na poczet płatności ONW na rok 2020 została jej wypłacona 18 listopada 2020 r. zaliczka w łącznej wysokości [...] zł., w tym [...] zł. z tytułu płatności do strefy z ograniczeniami naturalnymi I oraz [...] zł. z tytułu płatności do strefy z ograniczeniami naturalnymi II. Dyrektor poinformował, że po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z 8 czerwca 2021 r. K. Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. odmówił pani I. N. przyznania płatności ONW za rok 2020, a 24 maja 2021 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez panią I. N. płatności ONW za 2020 rok. Dyrektor, podobnie jak organ I instancji, ustalił że małżonkowie I. i P. N., będąc w ustroju małżeńskiej wspólności ustawowej, w roku 2010 r. utworzyli trzy spółki jawne o nazwie N. 1 N. spółka jawna, N. 2 N. spółka jawna i N. 3 N. spółka jawna, w których zostali jedynymi wspólnikami. Następnie każda z tych spółek reprezentowana przez wspólnika pana P. N. uzyskała numer [...] wpis do ewidencji producentów rolnych, co było formalnoprawnym warunkiem uzyskania pomocy na zalesienie. Przy czym już wcześniej taki numer [...] wpis uzyskała małżonka pana P. N., pani I. N. w związku z czym powstały cztery, formalnie odrębne i niezależne podmioty. Następnie małżonkowie N. oraz spółki jawne N. 1 N. Sp. j. i N. 2 N. Sp. j. zawarli umowę quoad usum pozwalającą na wyłączne korzystanie oraz czerpanie korzyści z poszczególnych części wspólnej działki ewidencyjnej tak, że N. 1 N. Sp. j. mogła korzystać na wyłączność z powierzchni 20 ha (taką też powierzchnię zgłosiła we wniosku zalesieniowym i do takiej powierzchni otrzymała pomoc), N. 2 N. Sp. j. mogła korzystać na wyłączność z powierzchni 4,69 ha (taką też powierzchnię zgłosiła we wniosku zalesieniowym i do takiej powierzchni otrzymała pomoc), zaś państwo N. mogli korzystać na wyłączność z powierzchni 2,60 ha. Umowa ta nie znosiła współwłasności, państwo N. nadal pozostawali współwłaścicielami działki ewidencyjnej. W związku ze stwierdzeniem, iż podział pomiędzy poszczególnymi podmiotami został dokonany w ten sposób, aby każdy z nich zalesił maksymalnie możliwą powierzchnię, przeprowadzono procedurę stwierdzenia nieważności decyzji zalesieniowych wydanych dla spółek jawnych N. 1 N., N. 2 N. i N. 3 N.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielając stanowisko organów administracyjnych, oddalił skargi spółek (wyroki WSA w Warszawie z 4.04.2019 r., odpowiednio sygn. akt V SA/Wa [...]; V SA/Wa [...]; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy przyjęły ustalenie wobec spółek jawnych N. 1 N., N. 2 N., N. 3 N. w odniesieniu do płatności zalesieniowej stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania danej pomocy, co stanowiło podstawę do odmowy przyznania płatności wobec innych schematów pomocowych, w tym w sprawie przyznania płatności ONW na 2020 rok.
Organ II instancji przytoczył krajowe i unijne przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami: ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 182; ze zm.), zwaną dalej "ustawą", rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364; ze zm.), zwane dalej "rozporządzeniem ONW", Rozporządzenie Komisji (WE) Nr [...] z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr [...] w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48), Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr [...] z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające Rozporządzenia Rady (EWG) Nr [...], (WE) nr [...], (WE) Nr [...], (WE) Nr [...], (WE) Nr [...] i (WE) Nr [...] (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549; ze zm.), Rozporządzenie Wykonawcze Komisji (UE) Nr [...] z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr [...] w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69; ze zm.). Dyrektor wyjaśnił, że zgodnie z treścią § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW płatność ONW przysługuje rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr [...] z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającym Rozporządzenie Rady (WE) Nr [...] (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 487), zwanych dalej użytkami rolnymi, położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr [...] z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające Rozporządzenie Rady (WE) Nr [...] i Rozporządzenie Rady (WE) Nr [...] (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r. str. 608), posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, wynosi co najmniej 1 ha. Stosownie do treści § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia ONW płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych na których jest położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a Rozporządzenia Nr [...] o powierzchni, co najmniej 0,1 ha. Organ odwoławczy przytoczył ponadto treść art. 4 Rozporządzenia Nr [...] (z odesłania z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW) dotyczącą definicji rolnika i gospodarstwa rolnego. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 38a ust. 3 ustawy zaliczka na poczet pomocy w ramach płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami jest wypłacana podmiotom ubiegającym się o przyznanie takiej pomocy z urzędu. Mając na względzie ww. przepis oraz treść § 1, § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 października 2020 r. w sprawie zaliczek na poczet pomocy finansowej w ramach niektórych działań i poddziałań objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 za 2019 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1793) zaliczka na poczet płatności ONW w kwocie [...]zł. została 18 listopada 2020 r. przekazana na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Organ zaznaczył, że wypłacone pani I. N. środki publiczne za rok 2020 w ramach płatności ONW pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1505), zwanej dalej "ustawą o ARiMR". Wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR K. Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustala, w drodze decyzji administracyjnych, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych przeznaczonych na finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Dalej organ wyjaśnił, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Zdaniem organu przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny z powodu, której nastąpiła taka wypłata. Argumentował, że na podstawie art. 7 ust. 1 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr [...] z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr [...] w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69; ze zm.) określenie "nienależne" odnosi się nie tylko do sytuacji, w której akt stanowiący podstawę prawną przyznania płatności zostanie następnie wyeliminowany z obrotu prawnego na podstawie regulacji krajowych, ale także do sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności uzasadniające udzielenie płatności na gruncie regulacji unijnych.
Po analizie art. 8, 22 § 1, 28, 38 i 39 Kodeksu spółek handlowych, art. 4 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr [...] z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr [...] i rozporządzenie Rady (WE) nr [...] (Dz.U.UE.L.2013.347.608) oba organy administracji uznały, że pani I. N., pan P. N. i utworzone przez nich spółki jawne to jeden rolnik i nie ma znaczenia kwestia wpisania podmiotu (spółki jawnej) do ewidencji producentów w trybie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1853). W ocenie organów uzyskanie wpisu do ewidencji producentów nie jest równoznaczne z uzyskaniem jakichkolwiek uprawnień do otrzymania płatności, gdyż to, czy podmiot jest uprawniony do uzyskania płatności rozstrzygane jest dodatkowo na gruncie przepisów dotyczących przyznawania poszczególnych płatności. Zdaniem organów orzekających w sprawie administracyjnej przyznanie pomocy w przedmiocie płatności ONW jako odrębnemu rolnikowi, rażąco naruszałoby prawo, ponieważ pani I. N. jako osoba fizyczna jest powiązana ze spółkami i wniosek o przyznanie płatności nie mógł być rozpoznany z pominięciem dowodów świadczących o istnieniu 3 innych spółek. Według obu organów podział dużego gospodarstwa na mniejsze części, przekazane w posiadanie różnym podmiotom, zarejestrowanym w ewidencji producentów, jest niedopuszczalne. Jest to również sprzeczne z celem płatności obszarowych, przez co należy rozumieć stworzenie pozorów prowadzenia działalności rolniczej, jako odrębnej jednostki. Świadczy o tym m.in. to, że państwo N. utworzyli jednego dnia trzy spółki jawne, w których zostali jedynymi wspólnikami; spółki te mają tą samą siedzibę, którą jest miejsce zamieszkania państwa N.; spółki te nie prowadziły i nie prowadzą jakiejkolwiek działalności gospodarczej poza otrzymywaniem płatności zalesieniowych oraz w ramach innych schematów pomocowych i transferowaniem ich do majątku małżeństwa I. i P. N.. Uznano w sposób kategoryczny, że pani I. N. nie jest podmiotem samodzielnie prowadzącym działalność rolniczą, posiadającym autonomię w zakresie zarządzania i samodzielność ekonomiczną. Dokonując dalszej oceny prawnej sprawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej pochodzą z budżetu Unii Europejskiej, w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z ogólnymi zasadami ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej ustanowionymi w Rozporządzeniu Rady (WE, EURATOM) Nr [...] w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 1995.312.1). Stosownie do treści art. 4 ust. 3 tego aktu działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Jest to też spójne z art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr [...] z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające Rozporządzenia Rady (EWG) Nr [...], (WE) nr [...], (WE) Nr [...], (WE) Nr [...], (WE) Nr [...] i (WE) Nr [...] (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549; ze zm.), wedle którego bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
W związku z uznaniem przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. stworzenia przez I. N. sztucznych warunków do otrzymania płatności za rok 2020, w ocenie Dyrektora organ I instancji prawidłowo dochodzi nienależnie pobranych środków. Oba organy dokonały analizy sprawy, także pod kątem zmian wspólników dotyczących spółek jawnych N. 1 N., N. 2 N. i N. 3 N. na podstawie dokonanych wpisów w odpisie z Krajowego Rejestru Sądowego. Zaznaczyły, że zmiany własnościowe zostały zgłoszone w Krajowym Rejestrze Sądowym po raz pierwszy po 7 latach i kolejne po 11 latach, tj. w czasie, kiedy organ I instancji wezwał pana P. N. do złożenia wyjaśnień w tej sprawie. Organy przesądziły, że stworzone trzy spółki jawne były podmiotami fikcyjnymi, a umowy które te spółki powołały do życia były umowami pozornymi.
Organ odwoławczy wskazał, że stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności należy zakwalifikować do nieprawidłowości naruszających przepisy prawa unijnego w rozumieniu art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr [...].
Stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, mieszczące się w pojęciu nieprawidłowości, pociąga konieczność zwrotu przyznanych płatności w formie zaliczki.
W związku z takimi ustaleniami uznano, że przekazana 18 listopada 2020 r. pani I. N. na konto bankowe zaliczka w kwocie [...]zł. stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności w rozumieniu art. 7 ust. 1 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr [...].
Przepisy prawa nakładają na organy rozstrzygające sprawy ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności ocenę z urzędu przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu. Przytaczając treść art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Nr [...], w ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił, że w sprawie nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności. Z kolei przywołując art. 44 ust. 3 ustawy, art. 54 ust. 3 lit. a pkt i Rozporządzenia Nr [...] słusznie ustalił, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Natomiast oceniając sprawę pod kątem treści art. 3 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr [...] uznano, że dochodzenie kwoty nienależnie pobranej płatności ONW nastąpiło przed upływem okresu przedawnienia. Organ II instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 29 ust. 7 ustawy, do należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności ustalonych decyzją, stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym, że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej (termin płatności podatku), wynosi 60 dni. Stąd termin płatności kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności wynosi 60 dni od daty doręczenia decyzji ustalającej wysokość tej kwoty. Podstawa prawna do naliczania odsetek to art. 53 § 1, § 4 Ordynacji podatkowej, a do ustalania ich wysokości – art. 56 § 1 Ordynacji podatkowej.
Na powyższą decyzję, reprezentowana przez pełnomocnika, I. N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Jakkolwiek w skardze brak jest wskazania konkretnego przepisu prawa, które zdaniem skarżącej zostały naruszone, to z jej treści wynika z jakimi decyzjami organów się nie zgadza i dlaczego w jej ocenie rozstrzygnięcia organów są niezgodne z prawem. W zasadzie można przyjąć, że skarżąca nie zgadza się z faktem wydania zaskarżonej decyzji w związku z decyzją organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanych przez nią płatności i stwierdzeniem utworzenia sztucznych warunków.
Wniosła o uchylenie obu decyzji organów administracyjnych, alternatywnie o zawieszenie postępowania do czasu wydania przez właściwy organ administracji ostatecznej decyzji w przedmiocie wniosku strony o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2020, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania, przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych.
W odpowiedzi na skargę organ przytoczył obszerne stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stan faktyczny sprawy, jako prawidłowo ustalony przez organy, przyjęto za podstawę rozważań sądu.
Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu wydania ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach natury faktycznej i prawnej. Celem tego postępowania jest zbadanie: czy doszło do ustalenia i wypłaty rolnikowi środków pochodzących z funduszy unijnych lub krajowych nienależnie lub w nadmiernej wysokości; czy istnieje obowiązek ich zwrotu; czy nie wystąpiły przesłanki wykluczające taki zwrot. Ponadto w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności organy administracji nie dokonują już ponownej oceny podstaw do przyznania płatności na rzecz beneficjenta (tak NSA w wyrokach z 28.11.2019 r., odpowiednio I GSK [...]; I GSK [...]; WSA w Kielcach w wyrokach: z 31.08.2021 r., I SA/Ke [...]; z 30.11.2021 r., I SA/Ke [...]; WSA w Opolu w wyroku z 5.03.2021 r., I SA/Op [...]; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro nie ma bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności a postępowaniem w sprawie przyznania takiej płatności, nie było konieczności zawieszania postępowania sądowoadministracyjnego. N. jednak zauważyć, iż wniosek ten jest przede wszystkim bezprzedmiotowy, ponieważ istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja z 16 września 2021 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie odmowy skarżącej przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, która była przedmiotem oceny tut. sądu. Wyrok oddalający skargę zapadł 20 stycznia 2022 r. (I SA/Ke [...]).
Przedmiotem kontroli sądu w przedmiotowym postępowaniu jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie ustalenia skarżącej kwoty nienależnie pobranej płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2020.
Tryb i warunki ustalania i odzyskiwania kwot nienależnie pobranych płatności rolnych wynikają ze stosowania zarówno norm prawa krajowego, jak i prawa Unii Europejskiej.
Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1505), zwanej dalej "ustawą o ARiMR" ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:
1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,
2) krajowych, przeznaczonych na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej – następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Właściwy w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR).
Na gruncie prawa unijnego obowiązek zwrotu pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości pomocy wynika z przepisu art. 7 ust. 1 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) NR [...] z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...] w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69), stanowiącego, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Organ dodatkowo ocenił kwestię "tworzenia sztucznych warunków" na podstawie przepisu horyzontalnego - art. 4 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr [...] w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 1995.312.1), w szczególności art. 4 ust. 3 stanowiącego, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa unijnego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Z powołanych aktów prawnych wynika zasada, że nie udziela się dopłat finansowych, dla których podstawą o ubieganie były stworzone sztuczne warunki, a udzielone podlegają w całości (wraz z odsetkami) zwrotowi. Ponadto organ przy ocenie tworzenia sztucznych warunków kierował się wytycznymi Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przy wydaniu orzeczenia z 12 września 2013 r. w sprawie [...]
W przedmiotowym postępowaniu organ był zobowiązany do ustalenia, czy I. N. pobrała nienależne płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami za rok 2020.
Zdaniem sądu, poczynione w sprawie ustalenia w zakresie stworzenia sztucznych warunków przez skarżącą dawały organom wystarczającą podstawę do przyjęcia, że otrzymana przez nią zaliczka na poczet płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2020 rok w kwocie [...]zł. została nienależycie wypłacona, zatem musiała podlegać zwrotowi w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR.
Sąd stwierdza, że prawidłowe jest stanowisko organu, według którego w kontrolowanej sprawie doszło do wypłaty nienależnie pobranej płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. Z akt sprawy wynika bowiem, że na podstawie wniosku o przyznanie płatności wypłacono skarżącej zaliczkę na poczet płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, o którą wnioskowała skarżąca w kwocie [...]zł. Wypłacone skarżącej środki publiczne za rok 2020 w ramach płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR.
W ocenie sądu organ słusznie przyjął, że określenie "nienależne" odnosi się nie tylko do sytuacji, w której akt stanowiący podstawę prawną przyznania płatności zostanie następnie wyeliminowany z obrotu prawnego na podstawie regulacji krajowych, ale także do sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności uzasadniające udzielenie płatności na gruncie przepisów Unii Europejskiej. Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków w ramach działań objętych programem mamy więc do czynienia nie tylko wówczas, gdy zaliczka na płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami zostanie wypłacona, a następnie płatność ta zostanie odmówiona, ale także wtedy, gdy organ ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości. Nieprawidłowość zaś, stosownie do art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr [...] oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo przez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.
W niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca dopuściła się nieprawidłowości w powyższym znaczeniu poprzez stworzenie sztucznych warunków.
N. zauważyć, że w orzecznictwie przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi, niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi – dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (tak NSA w wyroku z 20.05.2020 r., I GSK [...]; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 14 listopada 2014 r. (II GSK [...] i II GSK [...]; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że ustalenie stworzenia sztucznych warunków gospodarowania odnosi się do działań pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne. Podkreślił, że oceniając tę kwestię należy się oprzeć nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żadnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył.
Organ poprawnie ustalił, że działania I. N., P. N. i utworzonych przez nich spółek N. 1 N., N. 2 N. i N. 3 N., zmierzały w istocie do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo – stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania wyższych płatności. Organy w tym zakresie oceniły, że wskazane osoby i podmioty to jeden rolnik w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Nr [...]. Nie prowadziły one samodzielnych, odrębnych działań. Były ściśle powiązane osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie. Organy ustaliły te powiązania na podstawie weryfikacji wszystkich podmiotów, które jak wykazało postępowanie, były ze sobą ściśle powiązane prawnie i finansowo.
Wykazane wyżej okoliczności w całokształcie świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania wyższych płatności. Skarżąca wpisana została w konfigurację, której całościowy cel polegał na uzyskaniu maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wykreowanie kilku podmiotów bez uzasadnionej przyczyny, które generuje uzyskanie wyższej pomocy finansowej, niż gdyby występował o nie jeden rolnik, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymywania płatności w zawyżonej wysokości.
Sąd uznał, że właściwy jest pogląd Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej traktująca sztuczne warunki za klauzulę generalną (wyrok TSUE z 16.03.2006 r. w sprawie [...], Emsland-Starke GmbH przeciwko L. H., Zbiór Orzeczeń 2006, nr 3A, s. [...], pkt 52-53). Właściwa klauzulom generalnym ogólnikowość skutkuje ich elastycznością, dostosowując prawo stanowione w procesie stosowania prawa do konkretnych sytuacji społecznych i gospodarczych. Pozwala też na odwołanie się do ocen i kryteriów leżących poza systemem prawa stanowionego. Najszerszą z takich zasad jest zasada słuszności. W takim ujęciu, uznanie konstrukcji sztucznych warunków w przepisach Wspólnej Polityki Rolnej za klauzulę generalną – klauzulę słuszności, umożliwia przeciwdziałanie obejściu prawa w celu uzyskania korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego, respektując zarazem zasadę efektywności stosowania prawa unijnego. Obejście prawa, polega tu na tym, że działanie beneficjenta zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, ukształtowania stosunków faktycznych i prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony skutek prawny w postaci pozyskania środków finansowych. Takie obejście prawa nie może skutkować ochroną prawną podmiotu. Koncepcja ta dokonuje swoistego "uszczelnienia" systemu ochrony pozwalającego na szersze niż tylko formalne, uwzględnienie wspólnych celów realizowanych za pomocą środków finansowych Unii Europejskiej (tak B. Jeżyńska, Sztuczne warunki jako forma naruszenia interesów finansowych Unii Europejskiej w: Nadużycie prawa przez beneficjenta Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej pod red. P. Litwiniuka, W. 2020, s. 101-103).
Warunkiem legalnego uzyskania wsparcia jest zgodność działania z celem generalnym (strategicznym) dla całej Wspólnej Polityki Rolnej, jak i szczegółowymi przypisanymi do konkretnych obszarów (rynkowego, strukturalnego), w których są realizowane, jak i celami konkretnych instrumentów wsparcia. Realizacja celu pozostaje na równi z innymi formalnymi przesłankami uzyskania wsparcia finansowego ze środków finansowych Unii Europejskiej (wyrok TSUE z 12.09.2013 r. w sprawie [...], Słynczewa Siła Eood przeciwko Izpylnitelen direktor na dyrżawen fond "Zemedelie" – Razplasztatelna Agencija, ZOTSiS [...]).
Mając na uwadze powyższe, zdaniem sądu orzekającego stworzenie sztucznych warunków jako de facto stan bezprawności polegający na obchodzenia prawa przy ubieganiu się o pomoc w ramach polityki Rozwoju Obszarów Wiejskich i w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, cechujący się dodatkowo trwałością, stałością (stan stworzony i utrzymywany), nie może być źródłem uprawnień strony.
Bezprawność ta wynika ze stworzenia dodatkowych spółek powiązanych osobowo i kapitałowo w celu sztucznego podziału gospodarstwa, po to, aby czerpać większe korzyści, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie wykonano, tym bardziej że beneficjentami pomocy powinni być rolnicy aktywni zawodowo. Jest to też sprzeczne z celami Wspólnej Polityki Rolnej dookreślonej w art. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...] w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego Rozporządzenie Rady (WE) Nr [...] (Dz. Urz. UE L 347, 20.12.2013, s. 487). W akcie tym wskazano trzy grupy celów: gospodarcze (wspieranie konkurencyjności, co oznacza zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego, dzięki trwałej produkcji rolnej), środowiskowe (zrównoważone zarządzanie zasobami naturalnymi i działania w dziedzinie klimatu ze szczególnym uwzględnieniem różnorodności biologicznej), cele terytorialne (zapewnienie dynamizmu gospodarczego i społecznego na obszarach wiejskich). Podstawą prawną działania dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami jest art. 31 ww. Rozporządzenia. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu płatności dla rolników na obszarach górskich i innych obszarach z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami udzielane są rocznie na hektar użytków rolnych w celu zrekompensowania rolnikom wszystkich lub części dodatkowych kosztów i utraconych dochodów związanych z ograniczeniami dla produkcji rolnej na danym obszarze. Działanie to przyczynia się bezpośrednio do realizacji priorytetu czwartego: "Odtwarzanie, ochrona i wzbogacanie ekosystemów powiązanych z rolnictwem i leśnictwem", a w szczególności celu szczegółowego – odtwarzania, ochrony i wzbogacania różnorodności biologicznej. Oprócz głównego celu szczegółowego działanie to ma się przyczyniać pośrednio do realizacji innych celów szczegółowych: w ramach priorytetu czwartego, tj. poprawy gospodarki wodnej, zapobiegania erozji gleby i poprawy gospodarowania glebą; w ramach priorytetu piątego – wspierania efektywnego gospodarowania zasobami i przechodzenia na gospodarkę niskoemisyjną i odporną na zmianę klimatu w sektorach rolnym, spożywczym i leśnym w zakresie adaptacji do zmian klimatu.
Ponadto w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja organu o odmowie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2020.
Rozstrzygając kwestię zwrotu nienależnie pobranych płatności organ prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie zachodziły przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu zaliczki na podstawie art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Nr [...]. Zaliczka z tytułu płatności została wypłacona 18 listopada 2020 r. a zaskarżona decyzja została skutecznie doręczona skarżącej 29 czerwca 2021 r., a zatem w terminie 12 miesięcy. W odniesieniu do spornej płatności nie zachodzi również przesłanka odstąpienia, o której mowa w art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1234; ze zm.), zgodnie z którą kierownik odstępuje od ustalenia kwot nienależnych kwot pomocy w przypadku, gdy kwota do odzyskania od beneficjenta nie przekracza [...] euro (bez odsetek). W niniejszej sprawie organ prawidłowo ustalił i przedstawił, że kwota zaliczki na płatność za rok 2020 (4784,66 zł.) przekracza kwotę stanowiącą równowartość [...] euro, przeliczoną na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z przytoczonymi przepisami. Organ zbadał także kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu płatności w oparciu o art. 3 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr [...]. Zgodnie z tym przepisem okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, za którą należy uznać datę złożenia wniosku o przyznanie płatności, tj. 15 czerwca 2020 r.
Organy administracyjne dokonały oceny, czy doszło do ustalenia i wypłaty środków pochodzących z funduszy unijnych nienależnie, czy istnieje obowiązek ich zwrotu i czy nie wystąpiły przesłanki wykluczające taki zwrot. Uzasadniły to w sposób szczegółowy w obszernych decyzjach w kontekście prawa krajowego i Unii Europejskiej.
Podsumowując, w niniejszej sprawie nie można zarzucić organom takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji.
Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.