I SA/Ke 599/22

I SA/Ke 599/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Magdalena Chraniuk-Stępniak
Magdalena Stępniak
Mirosław Surma /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6552
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 389/23 - Wyrok NSA z 2024-01-17
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 153
par. 4 ust. 1, par. 7
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów  Wiejskich na lata 2007-2013
Dz.U. 2019 poz 505
art. 22 par.1
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych
Dz.U. 2017 poz 459
art. 55 (1)
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust.3
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust.8
Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Magdalena Stępniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi I. N. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 5 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty na zalesienie za 2021 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: dyrektor, organ odwoławczy) decyzją z 5 września 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: kierownik, organ I instancji) z 31 maja 2022 r. nr [...] o odmowie I. N. (dalej: strona, skarżąca) wypłaty pomocy na zalesianie za 2021 rok.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że strona wykonała zalesienie działki ewidencyjnej nr [...] w terminie 22 kwietnia 2012 r. na pow. 2,10 ha, w ramach schematu I – zalesienie gruntów rolnych, na podstawie postanowienia o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie, wydanego przez kierownika oraz zgodnie z planem na zalesienie z 5 lipca 2011 r.
K. wydał 13 listopada 2012 r. decyzję o przyznaniu I. N. pomocy na zalesianie w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu: wsparcia na zalesienie w kwocie [...]zł, premii pielęgnacyjnej w kwocie [...]zł, premii zalesieniowej w kwocie [...]zł.
Z uwagi na zmianę stanu prawnego, decyzją z 21 kwietnia 2016 r. zmieniona została, począwszy od 2015 r., wysokość premii zalesieniowej – została zmniejszona z kwoty [...]zł do kwoty [...]zł.
Dnia 16 czerwca 2021 r. strona, za pośrednictwem aplikacji e-Wniosek złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2021 do pow. 2,10 ha.
Uzasadniając swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, dyrektor wskazał, że w prawie materialnym, ustawodawca wyraźnie ograniczył dostęp do programu zalesieniowego, w taki sposób, że pomoc na zalesianie w ramach programu może być przyznana jednemu rolnikowi do powierzchni nie większej niż 20 ha - § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2016.153 ze zm.), dalej "rozporządzenie zalesieniowe" w brzmieniu na lata 2009-2011. Natomiast definicja rolnika, czyli podmiotu któremu ta pomoc mogła zostać przyznana została określona w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia w zw. z art. 2 lit. a Rozporządzenia Nr [...]. Zgodnie zaś z lit b tego artykułu "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. W dniu 24 maja 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2011 r. zmieniające ww. rozporządzenie. Zgodnie z § 2 nowego rozporządzenia do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wszczętych niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Organ ustalił, że I. N. - jako osoba fizyczna, składając wniosek zalesieniowy w 2009 r. wykorzystała limit 20 ha, o którym mowa w § 7 rozporządzenia zalesieniowego. Następnie utworzone zostały trzy spółki jawne, których jedynymi współwłaścicielami byli [...] oraz P. N. (współmałżonkowie), którzy są również współwłaścicielami działki ewidencyjnej zalesionej przez spółki jawne N. N. Sp. j. i N. [...] N. Sp.j. Następnie małżonkowie N. oraz spółki jawne N. 1 N. Sp. j. i N. [...] N. Sp. j. zawarli umowę quoad usum pozwalającą na wyłączne korzystanie oraz czerpanie korzyści z poszczególnych części wspólnej działki ewidencyjnej tak, że N. [...] N. Sp. j. mogła korzystać na wyłączność z powierzchni 20 ha (taką też powierzchnię zgłosiła we wniosku zalesieniowym i do takiej powierzchni otrzymała pomoc), N. [...] N. Sp. j. mogła korzystać na wyłączność z powierzchni 4,69 ha (taką też powierzchnię zgłosiła we wniosku zalesieniowym i do takiej powierzchni otrzymała pomoc), zaś państwo N. mogli korzystać na wyłączność z powierzchni 2,60 ha. Umowa ta jednak nie znosiła współwłasności, czyli małżonkowie nadal pozostawali współwłaścicielami działki ewidencyjnej. Małżeństwo N. oraz 3 spółki jawne, w których byli jedynymi wspólnikami zadeklarowało w ten sposób do płatności "zalesieniowych" w latach 2009-2012 łącznie 136,53 ha gruntów. Na skutek ponownej analizy kierownik stwierdził wystąpienie sztucznych warunków polegających na utworzeniu przez państwo N. trzech powiązanych z nimi osobowo i kapitałowo spółek jawnych jedynie w celu uzyskania zawyżonej pomocy na zalesienie poprzez ominięcie obowiązującego wówczas limitu gruntów uprawnionych do płatności w wysokości 20 ha.
Z ustaleń organu wynikało bowiem, że podział gruntów stanowiących współwłasność małżonków N. pomiędzy I. N. oraz 3 spółki jawne został dokonany w ten sposób, aby każdy z tych podmiotów zalesił maksymalną możliwą powierzchnię, przy czym spółki jawne nie prowadziły jakiejkolwiek działalności gospodarczej i zostały utworzone wyłącznie w celu uzyskania płatności zalesieniowej ponad limit. Stąd też w sprawach tych przeprowadzono procedurę nieważnościową.
W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego doszło do stwierdzenia nieważności ww. decyzji przyznających płatności zalesieniowe spółkom jawnym N. [...] N. [...] i N. [...]. Powodem stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji przyznających płatności zalesieniowe ww. spółkom jawnym było przyznanie tych płatności z rażącym naruszeniem prawa tj. § 7 rozporządzenia zalesieniowego.
W konsekwencji organ uznał I. N., P. N. i utworzone przez nich trzy spółki jawne za jednego rolnika w rozumieniu § 7 rozporządzenia zalesieniowego w zw. z art. 2 lit. a rozporządzenia Nr [...], wobec czego obowiązuje wobec nich jeden limit powierzchni uprawnionej do otrzymania pomocy na zalesienie.
W kwestii wpisu do ewidencji producentów w trybie ustawy z 18 grudnia
2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności organ wskazał, że uzyskanie wpisu do ewidencji producentów nie jest równoznaczne z uzyskaniem jakichkolwiek uprawnień do otrzymania płatności, gdyż to, czy podmiot jest uprawniony do uzyskania płatności rozstrzygane jest dodatkowo na gruncie danych przepisów dotyczących przyznawania poszczególnych płatności. Rolnik jest producentem rolnym nie dlatego, że został wpisany do rejestru, lecz dlatego że spełnia warunki określone w szczegółowych przepisach prawa materialnego. Przepisy nie precyzują, że w przypadku spółek jawnych (tak jak w przypadku spółek cywilnych) nadaje się jeden numer producenta, ale skoro spółki jawne to spółki osobowe, czyli spółki stanowiące formę spółki cywilnej z tą różnicą, że podlegają wpisowi do rejestru (art. 25 § 1 k.s.h.) konieczne jest w przypadku ubiegania się o płatności badanie powiązań kapitałowo - osobowych wspólników i spółek. W orzeczeniach wydanych wobec spółek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że postępowanie organów Agencji było prawidłowe i stwierdził, że organ wykazał powiązania osobowo-kapitałowe pomiędzy I. i P. małżonkami N., a spółkami,
Stosownie do art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Powyższe unormowanie znajduje odzwierciedlenie w przepisach prawa w zakresie wspólnej polityki rolnej, tj. w art. 60 Rozporządzenia Nr 1306/2013
z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) Nr 352/78, (WE) Nr 165/94, (WE) Nr 2799/98, (WE) Nr 814/2000, (WE) Nr 1290/2005 i (WE) Nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., s. 549; ze zm.). Weryfikacja wniosku o przyznanie pomocy zalesieniowej I. N., jak również innych wniosków wykazała istniejące powiązania pomiędzy spółkami i podejmującym działalność gospodarczą. Zachodzące powiązania w zakresie kapitałowym, termin założenia spółek będących wnioskodawcami oraz data rozpoczęcia działalności gospodarczej dały podstawę do stwierdzenia, że zachodzą uzasadnione podstawy do twierdzenia, że małżonkowie N. stworzyli sztuczne warunki uzyskania pomocy poprzez chęć przysporzenia na rzecz utworzonych spółek i podejmującego działalność gospodarczą wielokrotności maksymalnego limitu pomocy przysługującemu jednemu beneficjentowi.
Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. L 277, s. 1). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. Rozporządzenia wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.
Wspieranie konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach: odnoszącym się do pojedynczego przedsiębiorcy – rolnika; uwzględniającym perspektywę całej branży. Wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm modulacji (wprowadzenie limitów powierzchni). Wprowadzenie mechanizmów modulacji miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw.
Sztuczny podział na gospodarstwa prowadzone przez sztucznie wykreowane spółki doprowadził do naruszenia zasady konkurencyjności w obu jej aspektach.
Uprawniony jest zatem wniosek, iż osiągnięcie korzyści wynikających z obejścia przepisów wprowadzających do systemu wsparcia modulacje, pozostaje w sprzeczności z celami systemu wsparcia, do których należy zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej oraz zapewnienie konkurencyjności na rynku producentów rolnych.
Sztuczne warunki zostały utworzone w 2010 r., po wydaniu decyzji o przyznaniu pomocy, na podstawie której strona złożyła wniosek o wypłatę na rok 2020.
Warunki te trwają do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia.
Ponadto, wniosek o wypłatę za 2021 rok złożyły cztery podmioty (I. N. jako osoba fizyczna oraz trzy spółki N. [...] N., N. [...] N. i N. [...] N.).
Odnosząc się do treści odwołania, w którym głównym zarzutem wadliwości decyzji kierownika jest brak uwzględnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylającego decyzję stwierdzającą nieważność decyzji przyznającej stronie prawo do płatności zalesieniowej (których wypłaty organy obecnie odmawiają), organ odwoławczy wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wadliwość zastosowania przez organy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do regulacji zawartej w § 7 rozporządzenia zalesieniowego. Wykluczył zatem możliwość badania przesłanek stworzenia sztucznych warunków w trybie nadzwyczajnym. Natomiast niniejsze postępowanie prowadzone jest w zwykłym trybie, dlatego organy Agencji są uprawnione do wykazania istnienia w sprawie za 2021 rok sztucznych warunków.
W konsekwencji organ na podstawie art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. (który stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia) , art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. (zgodnie z którym nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia) i art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 (zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa) odmówił stronie przyznania płatności.
Na powyższą decyzję I. N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji
i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Wyjaśniła, że płatność na rok 2021 jest związana z wnioskiem złożonym w roku 2011 i wynika wprost z decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z 13 listopada 2012 r. Decyzja ta została uznana za nieważną na mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Następnie w oparciu o decyzję unieważniającą wydana została decyzja kierownika z 19 lipca 2021 r. odmawiająca przyznania stronie płatności na zalesienie, na wniosek z 21 lipca 2011 r., w oparciu o którą z kolei wydano zaskarżoną decyzję w niniejszym postępowaniu.
Dodała, że wyrokiem z 8 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt V SA/Wa 4128/21) uchylił decyzję stwierdzającą nieważność decyzji kierownika z 13 listopada 2012 r. przyznającą płatność na zalesienie. Wyrok jest prawomocny, a to jej zdaniem oznacza, że decyzja z 13 listopada 2012 r. kształtuje prawa strony.
Na jej mocy skarżąca jest uprawniona do otrzymania płatności kontynuacyjnej, o którą wystąpiła w 2021 r., a organ jest upoważniony do odmowy jej wypłaty jedynie w przypadkach określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 r.
Nie ma, w ocenie skarżącej, żadnych prawnych ani faktycznych powodów, aby organ odmawiał wykonania obowiązków, które ciążą na nim samym z tytułu wydania obowiązującej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2021, poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny sprawy, jako prawidłowo ustalony przez organ administracji przyjęto za podstawę rozważań sądu. Sprawa została rozpoznana przez sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy przyznania skarżącej wypłaty na zalesianie za 2021 r. Zdaniem skarżącej organ w sposób nieuprawniony odmówił wypłaty jej tej płatności, ponieważ w obrocie prawnym znajduje się decyzja z 13 listopada 2012 r. przyznająca płatność, na mocy której skarżąca uprawniona jest do otrzymania płatności kontynuacyjnej, o którą wystąpiła w 2021 r. W ocenie organu natomiast odmowę wypłaty przedmiotowej płatności uzasadnia okoliczność działania przez skarżąca w ramach tzw. "sztucznych warunków".
W kontekście przedmiotu sporu istotne jest powołanie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1), zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny
z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Stosownie zaś do art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią
i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE)
nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549) bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających
z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Powyższe przepisy oznaczają, że organ je stosujący zobowiązany jest wykazać okoliczności, które potwierdzałyby: po pierwsze, uzyskanie szeroko rozumianych korzyści rolnych przez rolnika, po drugie, stworzenie przez niego (wespół z innymi podmiotami) sztucznych warunków do ich uzyskania i po trzecie, że uzyskanie tych korzyści jest sprzeczne z wspólną polityką rolną.
W celu interpretacji powyższych przepisów celowym jest odwołanie się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. Dokonano w nim wprawdzie wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia
z 27 stycznia 2011 r. nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8), jednakże z uwagi na podobne klauzule generalne, które zawarte zostały w treści powołanych na początku akapitu przepisów, tezy wyroku można przenieść i na grunt przedmiotowej sprawy. Trybunał wyjaśnił, że art. 4 ust. 8 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 2017 r. II GSK 1462/17 podniósł, że do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczna jest ocena wniosków złożonych przez pozostałych beneficjentów. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności. Stanowisko, że przy ocenie sztucznego stworzenia warunków nie można ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny również
w wyrokach z 14 listopada 2014 r. II GSK 2576/14 i II GSK 2579/14. Wskazał, że stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żądnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ocenę organu, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do odmowy wypłaty skarżącej płatności kontynuacyjnej. Z materiału tego wynika bowiem, że działania skarżącej polegały na sztucznym stworzeniu warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego.
Organ prawidłowo ustalił, że w stanie faktycznym sprawy skarżąca wraz
z mężem podjęli czynności prawne i faktyczne bezpośrednio nieobjęte zakazem prawnym. Jednak działania te zmierzały w istocie do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo – stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania wyższych płatności rolnych. Ustalono bowiem, że małżonkowie N. (posiadający ustawową wspólność małżeńską), legitymujący się numerem w ewidencji producentów (ID [...] - nadanym I. N. za zgodą P. N.), w roku 2010 utworzyli 3 spółki jawne, tj.: N. [...] N. Spółka Jawna (KRS [...]), N. [...] N. Spółka Jawna (KRS [...]), N. [...] N., w związku z czym powstały cztery formalnie odrębne i niezależne podmioty. Małżonkowie byli jedynymi udziałowcami tych spółek. Siedziba spółek znajduje się w miejscu zamieszkania I. i P. N.. Istotne przy tym jest, że spółki nie prowadziły i nie prowadzą jakiejkolwiek działalności gospodarczej poza otrzymywaniem płatności zalesieniowych
i transferowaniem ich do majątku małżeństwa I. i P. N.. W konsekwencji organ prawidłowo ocenił, że umowy powołujące te spółki do życia były umowami pozornymi, mającymi na celu otrzymanie od Agencji płatności ponad limit na jednego rolnika, a spółki te były w istocie podmiotami fikcyjnymi. W szczególności wskazuje na to fakt, że spółki te nie prowadziły i nie prowadzą jakiejkolwiek działalności gospodarczej pomimo tego, że zgodnie z art. 22 § 1 k.s.h. spółki te powinny prowadzić przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 k.c. Faktycznie nie doszło do podziału gospodarstwa małżonków N.. Spółki w rzeczywistości nie objęły w posiadanie wydzielonych im działek i nie stały się odrębnymi producentami rolnymi. Wprawdzie formalnie uzyskały numer [...] wpis do ewidencji producentów rolnych, to jednak nie potwierdza, że były samodzielnymi rolnikami prowadzącymi własne, odrębne gospodarstwa. Uzyskanie wpisu do ewidencji producentów nie jest równoznaczne
z uzyskaniem jakichkolwiek uprawnień do otrzymania płatności, gdyż to, czy podmiot jest uprawniony do uzyskania płatności rozstrzygane jest dodatkowo na gruncie danych przepisów dotyczących przyznawania poszczególnych płatności. Rolnik nie dla tego jest producentem rolnym, że został wpisany do rejestru, lecz dlatego, że spełnia warunki określone w szczegółowych przepisach prawa materialnego.
W konsekwencji organ prawidłowo przyjął, że skarżącą i utworzone przez małżeństwo spółki jawne należy uznać za jednego rolnika w rozumieniu § 4 ust. 1 rozporządzenia zalesieniowego i art. 2 lit. a Rozporządzenia Nr 73/2009. Jednocześnie oznacza to, że gospodarstwo rolne I. N. nie stanowi jednostki samodzielnej, a deklarowane przez stronę grunty rolne stanowią część składową gospodarstwa spółek utworzonych przez skarżącą. Ustalenia organu w powyższym zakresie zostały potwierdzone wielokrotnie przez tutejszy sąd, m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 2 grudnia 2021 r. sygn. akt
I SA/Ke 335/21 oddalającego skargę spółki N. [...] na decyzję Dyrektora
z 16 kwietnia 2021 r. w przedmiocie przyznania pomocy na zalesianie.
Powyższe okoliczności w całokształcie świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania wyższych płatności. Działania małżonków miały powodować obejście przepisów § 7 rozporządzenia zalesieniowego wprowadzających limit powierzchniowy.
Skarżąca wraz z mężem wykreowali sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR. Stworzenie kilku gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna generowała uzyskanie wyższych dopłat niż za jedno całe gospodarstwo skarżącej i jej męża, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości. Oznacza to, że celem podziału gospodarstwa małżonków i utworzenia spółek było wyłącznie uzyskanie korzyści ekonomicznych przez skarżącą i jej męża. Skarżąca nie wykazała przy tym przyczyn, dla których prowadzona była działalność rolnicza w formie czterech odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie. Skarżąca nie zakwestionowała skutecznie stanowiska organu, że spółki pozbawione były samodzielności ekonomicznej i organizacyjnej, przez co nie były odrębnymi gospodarstwami rolnymi, ani że jej działania były ukierunkowane jedynie na pobieranie dopłat do gruntów rolnych.
Tego rodzaju system składania wniosków o płatność przez skarżącą i jej męża jest sprzeczny z celami wsparcia unijnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.UE.L.277, s.1), wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa
i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.
Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem nie tylko zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale również zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy, konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2017 r.,
II GSK 1518/15, z 29 kwietnia 2021 r., I GSK 1772/18). Wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Jest oczywiste, że wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Tym samym, uzyskanie korzyści przez skarżącą było sprzeczne z wspólną polityką rolną. Gospodarstwo małżonków zostało podzielone pomiędzy skarżącą i spółki wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów, i to nie tylko przysługujących
w ramach płatności zalesieniowej (co podnosi w skardze strona), lecz również pomocy z innych tytułów (płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Mechanizmy przyznawania płatności wykluczone są dla podmiotów, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy. Organ wykazał, że w sprawie występują zarówno elementy obiektywny jak i subiektywny, co stanowi podstawę do uznania, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Skarżąca działała w ramach sztucznych warunków, stworzonych w sprzeczności z celem wsparcia jakim jest wspieranie konkurencyjności rolnictwa poprzez ograniczenie wsparcia dla większych beneficjentów.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że skoro doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania maksymalizacji płatności, to skutkiem tego jest każdorazowo odmowa przyznania płatności i wypłaty kontynuacyjnej. Sztuczne warunki zostały utworzone w 2010 r. Według ustaleń organu warunki te trwają do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Działalność opisanych spółek nie została bowiem zawieszona i ogranicza się do składania wniosków o dotacje unijne. Wnioski o wypłatę za [...] złożyły 4 podmioty (skarżąca jako osoba fizyczna oraz trzy spółki N. [...] N., N. [...] N. i N. [...] N.). W takich okolicznościach wypłaty płatności kontynuacyjnej nie uzasadnia istnienie w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu płatności z 13 listopada 2012 r. Dokonanie wypłat zalesieniowych za rok 2021 stanowiłoby bowiem zalegalizowanie naruszenia polegającego na stworzeniu sztucznych warunków przez skarżąca i jej męża. Z tych też względów wpływu na treść rozstrzygnięcia nie ma okoliczność uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z 8 czerwca 2022 r. sygn. akt
V SA/Wa 4128/21) decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Agencji
z 13 listopada 2012 r. Dodatkowo należy wskazać, że zaskarżona decyzja została podjęta w samodzielnych ramach prawnych i faktycznych. W konsekwencji na ocenę prawidłowości tej decyzji nie mógł mieć wpływu wynik postępowania w przedmiocie nieważności decyzji, który to służył wyłącznie badaniu i eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadami kwalifikowanymi. W stanie faktycznym niniejszej sprawy istotne jednak jest stwierdzenie tego sądu, że do rażącego naruszenia § 7 rozporządzenia zalesieniowego mogłoby dojść wówczas, gdyby w postępowaniu zwykłym organ stwierdził, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki, a mimo to przyznał jej wnioskowane płatności. Zdaniem sądu stwierdzenie to odnosi się również do wypłaty płatności kontynuacyjnej.
Podsumowując, organy wyczerpująco zebrały materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania zaskarżonej decyzji oraz dokonały jego wszechstronnej
i prawidłowej oceny. Skarżąca nie podważyła skutecznie dokonanej przez organy oceny dowodów, a nade wszystko nie przedstawiła wniosków dowodowych wskazujących na to, że nie doszło do stworzenia sztucznych warunków.
Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.