I SA/Ke 599/23

I SA/Ke 599/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /sprawozdawca/
Magdalena Chraniuk-Stępniak /przewodniczący/
Magdalena Stępniak
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2157
art. 29 ust. 1 i 2, art. 10a ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Magdaleny Łukawskiej sprawy ze skargi B. P. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 23 października 2023 r. nr 9013-2023-005514 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.
Uzasadnienie
Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej też jako "Dyrektor") po rozpatrzeniu odwołania B. P., decyzją z 23 października 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach (dalej "Kierownik") z 6 września 2023 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Dyrektor wskazał, że 12 maja 2022 r. do Kierownika wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2022, a 27 czerwca 2022 r. zmiana do tego wniosku. W oparciu o złożone dokumenty strona do płatności zgłosiła działki rolne o łącznej powierzchni 8,62 ha, w tym powierzchnię 6,32 ha do płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno. W dniu 16 listopada 2022 r. stronie została wypłacona zaliczka na poczet płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022 w łącznej wysokości [...] zł, w tym kwotę: [...] zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, [...] zł z tytułu płatności za zazielenienie, [...] zł z tytułu płatności redystrybucyjnej, [...] zł z tytułu płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno oraz [...] zł z tytułu uzupełniającej płatności podstawowej.
Po przeprowadzeniu od 9 do 23 marca 2023 r. wymaganych kontroli wniosku, decyzją nr [...] z 11 maja 2023 r. Kierownik umorzył postępowanie w zakresie powierzchni wycofanej 27 czerwca 2022 r., odmówił przyznania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno i nałożył sankcję w wysokości [...] zł oraz przyznał stronie na rok 2022 płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym: jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł; płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł; płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł oraz uzupełniającą płatność podstawową w wysokości [...] zł.
Decyzją nr [...] z 31 lipca 2023 r. Dyrektor utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie Kierownika. Strona 18 września 2023 r. złożyła skargę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wywiedzenia.
Po zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2022 Kierownik wydał decyzję nr [...] z 6 września 2023 r., ustalając stronie kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł stanowiącej różnicę pomiędzy wypłaconą zaliczką na poczet płatności a kwotą ostatecznie przyznaną decyzją z 11 maja 2023 r., od której strona złożyła odwołanie.
Rozpoznając niniejszą sprawę w trybie odwoławczym, Dyrektor powołał się w szczególności na treść art. 5 ust. 1, art. 46 ust. 3, art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1775 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o płatnościach" oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 września 2022 r. w sprawie zaliczek na poczet płatności bezpośrednich za 2022 r. (DZ. U. z 2022 r., poz. 2036) zwanego dalej "rozporządzeniem". Wskazał, że wypłacone skarżącemu środki publiczne za rok 2022 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a tej ustawy, przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Obejmuje więc swoim zakresem pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy, uznanych następnie za pobrane nienależnie. Dla ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie jest konieczne wzruszanie decyzji przyznających płatność, co potwierdza orzecznictwo sadów administracyjnych. Nadto postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy, na podstawie którego organ ustala - w drodze decyzji administracyjnej - kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Dyrektor podkreślił, że w tym postępowaniu organy ARiMR zobowiązane były do ustalenia, czy skarżący pobrał nienależne płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2022. Wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69, ze zm.) określenie "nienależne" odnosi się nie tylko do sytuacji, w której akt stanowiący podstawę prawną przyznania płatności zostanie następnie wyeliminowany z obrotu prawnego na podstawie regulacji krajowych (k.p.a.), ale także do sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności uzasadniające udzielenie płatności na gruncie regulacji unijnych. Przyjmując zatem, że stosowne regulacje wspólnotowe przewidywały przyznanie płatności w wysokości określonej w zależności od zadeklarowanej powierzchni posiadanych gruntów rolnych, a jednocześnie normowały również przypadki, w których płatności nie przyznaje się wskutek stwierdzonych nieprawidłowości we wniosku, to ich przyznanie i wypłacenie rolnikowi wbrew tym unormowaniom powoduje, że są one nienależne. W niniejszej sprawie zaliczka na poczet płatności za rok 2022 została stronie wypłacona, a następnie płatność została przyznana w pomniejszonej wysokości, wobec tego powstała kwota nienależnie pobranej płatności [...] zł. Oznacza to, że wszczęcie i prowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności było prawidłowe.
Dyrektor ustalił, że w tej sprawie okolicznością bezsporną jest, to że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2022, zaś Kierownik
16 listopada 2022 r. przekazał na rachunek bankowy strony zaliczkę na poczet płatności bezpośrednich na rok 2022 wysokości [...] zł. W toku postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2022, po uwzględnieniu zebranego materiału dowodowego decyzją z 11 maja 2023 r. Kierownik przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022 w pomniejszonej wysokości.
W kontekście odwołania Dyrektor stwierdził, że toczące się postępowanie w sprawie ustalenia kwoty do zwrotu za rok 2022 stanowi postępowanie odrębne od postępowania w przedmiocie przyznania płatności, w konsekwencji strona w niniejszym postępowaniu nie może skutecznie podnosić argumentów przeciwko decyzji o przyznaniu płatności.
Dyrektor wyjaśnił, że powołane w decyzji regulacje prawne pozwalają organom na ustalenie kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub też krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy europejskich, jak też finansowanie przez ARiMR pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Ustalenia będące podstawą wydania takiej decyzji mogą wynikać z przeprowadzonej kontroli przez stosowne komórki ARiMR, w czasie których zostaną stwierdzone nieprawidłowości czy też niezgodności, ale może też być podstawą wydania takiej decyzji fakt, że decyzja, na podstawie której daną pomoc przyznano, została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. W tej sprawie podstawą wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności było stwierdzenie nieprawidłowości w toku kontroli na miejscu po wypłaceniu zaliczki z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, że zaskarżona decyzja jest przedwczesna Dyrektor podniósł, że celem prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR postępowania jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków, przy czym postępowanie to jest niezależne i nie musi być poprzedzone wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu płatności, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. W decyzji w sprawie przyznania płatności organ procedował na podstawie przepisów dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Natomiast podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ustawy o ARiMR, a jej przedmiotem nie była kwestia oceny istnienia bądź nieistnienia przesłanek przyznania płatności, lecz ustalenie czy płatność została nienależnie pobrana. Pierwsze z postępowań dotyczy przyznanego stronie prawa do świadczeń ze środków publicznych za rok rozliczeniowy, zaś drugie dotyczy ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranej w świetle złożonej przez stronę wcześniejszej deklaracji i stwierdzonych dopiero ex post okoliczności faktycznych. Są to zatem dwa różne postępowania i różny jest też przedmiot wydanych w ich wyniku decyzji. Warunkiem wydania decyzji windykacyjnej nie jest zgodnie z orzecznictwem uprzednie wyeliminowanie decyzji przyznającej płatności, zatem skoro możliwe jest dochodzenie nienależnie pobranych płatności w przypadku funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu płatności, tym bardziej zasadne jest dochodzenie nienależnie pobranych środków w przypadku wypłaty zaliczki i następnie odmowy przyznania płatności w pełnej wysokości.
Zdaniem Dyrektora, istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny czy Kierownik w sposób uprawniony uznał, że pobrane przez skarżącego środki pieniężne z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego były płatnościami nienależnymi i czy istniały podstawy do orzeczenia o ich zwrocie. Wskazał, że z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach płatności bezpośrednich, mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy zostanie wypłacona zaliczka na poczet płatności, a finalnie płatności zostaną przyznane w pomniejszonej wysokości lub pomniejszone, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Wobec powyższego Dyrektor powołując się na art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 wskazał, że zasadą jest, iż płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, a tym samym przepisy ustanawiające wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane zawężająco. Z nieprawidłowością w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia Nr 2988/95, tj. płatnością pobraną nienależnie mamy do czynienia w każdym przypadku, gdy przyznanie płatności w nieprawidłowej wysokości miało miejsce w związku z błędem rolnika, np. wynikało z zawartej we wniosku błędnej deklaracji niezgodnej ze stanem faktycznym, nawet jeśli organ nieprawidłowo zweryfikował później taką deklarację. Płatności nienależne stanowią te należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika, również wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nieprawidłowej wysokości, czyli wszystkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika. Taki błąd organu w niniejszej sprawie nie miał miejsca. Zaliczka na poczet płatności została wypłacona 16 listopada 2022 r., a zaskarżona decyzja została skutecznie doręczona stronie 8 września 2023 r. Zatem po pierwsze wypłata zaliczki na poczet wnioskowanych płatności nie jest błędem organu, działał on bowiem w zaufaniu do dobrowolnej deklaracji rolnika wyrażonej we wniosku i po drugie w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności doszło do skutecznego doręczenia decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Wobec powyższego kwota płatności w wysokości [...] zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr [...] i jednocześnie brak jest przesłanek do odstąpienia dochodzenia tej kwoty.
W rozpatrywanej sprawie na kwotę nienależnie pobranych płatności składa się kwota płatności w łącznej wysokości [...] zł stanowiąca różnicę pomiędzy wypłaconą zaliczką (9156,44 zł), a kwotą (6650,66 zł) przyznaną w decyzji z 11 maja 2023 r. W przypadku płatności redystrybucyjnej i uzupełniającej płatności podstawowej różnica wynosi odpowiednio [...] zł oraz [...] zł i w tym przypadku zaistniały przesłanki odstąpienia od dochodzenia nienależnie pobranych płatności. Natomiast w przypadku pozostałych kwot prawidłowo stwierdzono, że przekraczają kwotę stanowiącą równowartości [...] euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.
W ocenie Dyrektora, w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy wyznaczające okres przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranej zaliczki na poczet płatności bezpośrednich. Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości za którą należy uznać co do zasady dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności, tj. 12 maja 2022 r., zatem upływ terminu przedawnienia mógłby nastąpić najwcześniej 12 maja 2026 r. Dochodzenie kwoty nienależnie pobranej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nastąpiło zatem przed upływem okresu przedawnienia.
Sumując Dyrektor stwierdził, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające utrzymanie w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji Kierownika. Odnosząc się do odwołania podkreślił, że argumenty dotyczące ustaleń faktycznych powziętych w rozstrzygnięciu wydanym w odrębnym postępowaniu nie dotyczą ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności i nie wpływają na rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Dyrektora wywiódł B. P., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 6, art. 8, art. 11 k.p.a. i art. 29 ustawy o ARiMR przejawiające się w zaniechaniu czynności zmierzających do ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki dla wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranej płatności oraz oparciu tej decyzji na kwestionowanych ustaleniach faktycznych decyzji o przyznaniu płatności oraz podjęciu decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania w przedmiocie przyznania płatności.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Skarżący nie podzielił wywodów prawnych organu i zarzucił, że decyzja Kierownika o przyznaniu płatności z 11 maja 2023 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Dyrektora z 31 lipca 2023 r. zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, gdzie wyeksponowano zarzut naruszenia art. 76 § 3 k.p.a., polegający na oddaleniu wniosków dowodowych beneficjanta z powodu uznania przez organ, że domniemanie prawdziwości danych zawartych w dokumencie urzędowym zwalnia organ z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego.
W toku tamtego postępowania skarżący w pierwszej kolejności wnosił o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego - specjalisty w zakresie rolnictwa dla ustalenia, czy na deklarowanym gruncie była prowadzona uprawa, zaś po oddaleniu tego wniosku, przedłożył opinię sporządzoną na jego zlecenie przez biegłego w zakresie rolnictwa z listy biegłych sądowych prowadzonej przez Prezesa Sądu Okręgowego w Kielcach. Opinia ta zawierała odmienne wnioski niż wynikające z raportu pokontrolnego organu. Biegły stwierdził bowiem, że na deklarowanych działkach był uprawiany łubin żółty.
Skarżący podniósł, że w roku 2022 z powodu choroby był niezdolny do wykonywania pracy, zaś kontrola została przeprowadzona w marcu 2023 r. po upływie 9 miesięcy od zbioru łubinu żółtego, tj. w okresie kiedy z przyczyn atmosferycznych wykonywanie prac polowych nie było możliwe.
Ponadto, przed podjęciem decyzji o przyznaniu płatności organ nie wezwał strony do wypowiedzenia się w przedmiocie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, co stanowi przejaw naruszenia uprawnień gwarantowanych przepisami k.p.a. i to w sytuacji pominięcia lub też zlekceważenia inicjatywy dowodowej skarżącego wywodzonej ze stanowiska biegłego sądowego.
Wobec powyższego skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a., gdyż obowiązkiem organu jest zbadać sprawę. Zdaniem skarżącego, organ powinien wstrzymać się z rozstrzygnięciem do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego aktu i wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie 15 lutego 2024 r. stawił się R. C. i złożył dokument pełnomocnictwa. Stawiła się Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach M. Ł., która zgłosiła swój udział w sprawie. W imieniu skarżącego nikt się nie stawił, jego pełnomocnik A. B. prawidłowo zawiadomiony o terminie.
Pełnomocnik organu, a także Prokurator wnieśli o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji ustalającą B. P. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły głównie przepisy ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1199, zwanej dalej "ustawą o Agencji"), ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1775, ze zm.), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 351, ze zm.), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 maja 2022 r. w sprawie określenia dłuższego terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub przejściowego wsparcia krajowego oraz zgłaszania zmian do tych wniosków w 2022 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 985) i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L.347.608).
Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, środki publiczne:
1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej,
2) krajowe, przeznaczone na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej
- podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej.
Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o których mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 29 ust. 1 c ustawy o Agencji).
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach w sposób uprawniony uznał, że pobrane przez skarżącego środki pieniężne z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego były płatnościami nienależnymi i czy istniały podstawy do orzeczenia o ich zwrocie.
Strona do płatności zgłosiła działki rolne o łącznej powierzchni 8,62 ha, w tym powierzchnię 6,32 ha do płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno. W dniu 16 listopada 2022 r. została jej wypłacona zaliczka na poczet płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022 w łącznej wysokości [...] zł. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach ww. zaliczkę przekazał na rachunek bankowy strony. Po przeprowadzeniu kontroli wniosku decyzją z 11 maja 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach umorzył postępowanie w zakresie powierzchni wycofanej 27 czerwca 2022 r., odmówił przyznania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno i nałożył sankcję w wysokości [...] zł oraz przyznał B. P. na rok 2022 płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kwotach: jednolita płatność obszarowa w wysokości [...] zł, płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł, płatność redystrybucyjna w wysokości [...] zł, uzupełniająca płatność podstawowa w wysokości [...] zł. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach, po rozpatrzeniu którego organ wyższego stopnia decyzją z 31 lipca 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach. B. P. wywiódł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Następnie Kierownik ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł stanowiącej różnicę pomiędzy wypłaconą zaliczką na poczet płatności a kwotą ostatecznie przyznaną decyzją z 31 lipca 2023 r.
W niniejszej sprawie organy administracji prowadziły więc postępowanie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji. Zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do sądu administracyjnego strona forsuje stanowisko, że postępowanie o ustalenie nienależnie pobranych płatności nie może toczyć się wobec niezakończenia ostatecznie i prawomocnie postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 rok. Z takim stanowiskiem jednak nie sposób się zgodzić.
Postępowanie o ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy doszło do pobrania nienależnie pobranych środków publicznych. Płatnością nienależnie pobraną jest płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie, czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, może wynikać z ustaleń dokonanych w toku odrębnego postępowania wyjaśniającego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Możliwość domagania się zwrotu nienależnie pobranych kwot bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej płatność została zaakceptowana w orzecznictwie. W wyroku z dnia 15 listopada 2012r., sygn. akt II GSK 1518/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, iż warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności. Pogląd ten powtórzony został m.in. w wyroku NSA z 29 czerwca 2012 r., II GSK 822/11; wyroku NSA z 15 listopada 2012 r., II GSK 1518/11, wyroku WSA w Lublinie z 24 września 2013 r., w wyroku NSA z 17 czerwca 2020 r., I GSK 9/20, wyroku WSA w Olsztynie z 11 lutego 2021 r., I SA/Ol 719/20, wyroku NSA z 11 kwietnia 2021r. II GSK 96/12, z 12 sierpnia 2016r. II GSK 568/15, z 18 sierpnia 2021r. I GSK 2053/18 i z 28 października 2019r. I GSK 1467/18.
W przypadku funkcjonowania ostatecznych decyzji przyznających płatności za poszczególne lata, warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków na podstawie tych decyzji, jest dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o dowody przeprowadzone w toku postępowania toczącego się w trybie art. 29 ust. 1 ustawy.
Wskazać należy także, że decyzja wydana na podstawie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji ma charakter konstytutywny, co wynika z literalnego brzmienia tego artykułu, w którym jest mowa o "ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych". Decyzja o zwrocie nienależnie pobranych płatności tworzy zatem nowy stosunek prawny. Przesłanki świadczące o nienależnie pobranej płatności są oceniane ex post, czyli po przystąpieniu beneficjenta do realizacji zobowiązania (zob. wyrok WSA w Łodzi z 21 września 2022 r., III SA/Łd 456/22, lex nr 3419256). Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem mamy więc do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy organ ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości, które skutkują na podstawie art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt a, b i c, art. 9 i art. 50 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści.
W niniejszej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie dowodowe i słusznie doszły do przekonania, że B. P. otrzymał zaliczkę na poczet płatności częściowo nienależną. Obligowało to organ do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania, na podstawie art. 29 ust.1 i 2 ustawy, decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Według art. 29 ust. 2 ustawy o Agencji, właściwym w sprawie ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.
Należy wskazać, że nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową. Do płatności nienależnej zalicza się wszelkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika – np. deklaracja we wniosku była niezgodna ze stanem faktycznym, brak realizacji obowiązków związanych z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze rolnej oraz przestrzeganiem norm i wymogów, czy też zaniechanie realizacji zobowiązania w odniesieniu do płatności w ramach PROW. A więc są to należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika, również wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nienależnej wysokości.
Ponownie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, w którym następuje określenie nienależnie pobranych środków finansowych pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Zatem w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji organ ma za zadanie zbadać, czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności. Zaznaczenie odrębności postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnych płatności ma istotne znaczenie, bowiem w jego ramach organ ma za zadanie ustalenie, że doszło do dokonania nienależnej płatności oraz czy nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość żądania jej zwrotu (por. wyrok NSA z 23 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1201/13 ).
W ocenie sądu, poczynione w niniejszej sprawie ustalenia dawały organom Agencji wystarczającą podstawę do przyjęcia, że środki otrzymane przez skarżącego jako zaliczka na poczet płatności za rok 2022 zostały częściowo wypłacone nienależnie, zatem musiały w części podlegać zwrotowi w trybie art. 29 ust 1 i 2 ustawy o Agencji.
Wbrew zarzutom skargi w postępowaniu dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnych organy Agencji nie były zobowiązane do uzyskania ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Zresztą zarówno na datę wydania decyzji w pierwszej instancji przez Kierownika jak i decyzji w drugiej instancji przez Dyrektora w obecnie kontrolowanej sprawie w obrocie prawnym istniała już ostateczna decyzji w przedmiocie płatności za 2022 rok. Następnie wyrokiem z 21 grudnia 2023 r. w sprawie sygn. akt I SA/Ke 411/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na ww. decyzję Dyrektora z 31 lipca 2023 r.
Nie zachodzi więc tożsamość przedmiotowa pomiędzy sprawą o przyznanie płatności na rok 2022 a ustaleniem zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich za ten okres. Płatności rolne są wypłacane na wniosek beneficjenta i to wniosek o przyznanie danej płatności uruchamia postępowanie administracyjne. Natomiast postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie jest kontynuacją postępowania, które zostało wszczęte na wniosek beneficjenta. Jest to odrębne postępowanie, które jest inicjowane z urzędu, w formie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych kwot. A zatem brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uznania, że zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej dotyczącej przyznania płatności rolnych oraz dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnych.
W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały również przesłanki odstąpienia przez organ od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jak również przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, poza tymi opisanymi decyzją. Zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. w przypadku, o którym mowa w art. 54 ust. 3 lit. a pkt i rozporządzenia nr 1306/2013, organ, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, odstępuje od ustalenia nienależnych kwot pomocy, czyli jeżeli kwota do odzyskania od beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia nie przekracza 100 EUR, nie licząc odsetek. Kwota płatności pobranych nienależnie przez skarżącego w 2022 r. przekroczyła równowartość 100 euro, poza płatnością redystrybucyjną i uzupełniającą płatnością podstawową.
Z kolei przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności określone zostały w art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014. Przepis art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 stanowi: "Obowiązek zwrotu, którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności".
Z treści cytowanego przepisu wynika, iż przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu muszą być spełnione łącznie tj. 1) płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, 2) błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2011 roku, sygn. akt II GSK 594/10 - Lex nr 1083303 i wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 roku, sygn. akt II GSK 315/13). Ponadto, w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że celem, określonego w art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tą część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ (por. wyroki NSA: z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2071/18; z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1191/20). Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, iż możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik - przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się, jako nienależna. Także w orzecznictwie NSA podkreśla się, że możliwość wyłączenia zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia dwóch przesłanek - płatność musi być dokonana na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika (wyrok NSA z 15 czerwca 2011 r., II GSK 594/10, z dnia 24 kwietnia 2013 r., II GSK 315/13, z 22 listopada 2018 r., I GSK 2071/18).
Jeżeli chodzi o zaliczkę na poczet płatności za 2022 r. to nie wynikała ona z pomyłki organu. Była rezultatem złożonego wniosku o wypłatę i zawartych w nim oświadczeń, którym organ dał wiarę. Organ nie wiedział wówczas, że na części deklarowanych działek rolnych nie występuje deklarowana uprawa. Równocześnie trzeba zauważyć, że na formularzach wniosków o przyznanie płatności zawarte są pouczenia o zasadach przyznawania płatności i obowiązkach osób wnioskujących o płatność. Zatem nie można uznać, że błąd nie mógł zostać przez skarżącego wykryty w zwykłych okolicznościach w sytuacji, w której skarżący we wniosku na 2022 r. zadeklarował do płatności obszar, na którym – jak wykazało postępowanie - częściowo nie prowadził uprawy roślin strączkowych.
Wobec powyższego sąd rozpoznający niniejszą skargę nie miał żadnych wątpliwości, że w 2022 roku doszło do pobrania przez skarżącego płatności rolnych częściowo w nienależnej wysokości, co obligowało organ do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
Odmawiając uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa procesowego, wskazać należy, że ustalenia stanu faktycznego znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy i zostały obszernie opisane w zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu, organy przeprowadziły należyte postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zaistnienia przesłanek skutkujących obowiązkiem zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności. Zebrały i wnikliwie rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy i na podstawie jego całokształtu trafnie oceniły okoliczności faktyczne, czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji. Zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. Stąd zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. zawarty w skardze nie mógł być skuteczny. W myśl art. 10a ust. 2 pkt 4 ustawy o Agencji, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona miała zapewniony udział w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym i mogła zgłaszać żądania.
Z podanych wyżej powodów również wszelkie zarzuty skargi związane z wydaniem decyzji w przedmiocie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego musiały zostać ocenione jako chybione.
Reasumując sąd uznał, że skarga nie jest zasadna i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., została oddalona.