I SA/KE 598/22

I SA/Ke 598/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Magdalena Chraniuk-Stępniak
Magdalena Stępniak /sprawozdawca/
Mirosław Surma /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 411/23 - Wyrok NSA z 2024-01-17
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art. 4 ust. 1
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi I. N. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 2 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2021 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dyrektor) decyzją z 2 września 2022 r.
nr 9013-2022-001838 utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (kierownik) z 31 maja 2022 r. nr 0238-2022-009240 w sprawie przyznania I. N. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2021 rok.
Organ ustalił, że 16 czerwca 2021 r. za pośrednictwem aplikacji e-Wniosek do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2021 I. N.. Strona ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej do działek rolnych o łącznej powierzchni 93,75 ha, w tym powierzchnia 93,34 ha gruntów, które zostały zalesione w ramach spraw inicjowanych wnioskami
o przyznanie pomocy na zalesianie w latach 2009-2012.
Dyrektor wskazał na art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Nr 2988/95 zgodnie, z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Powyższe unormowanie znajduje odzwierciedlenie w przepisach prawa w zakresie wspólnej polityki rolnej, tj. w art. 60 Rozporządzenia Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Zatem prawodawstwo unijne zawiera normy odnoszące się do przypadków obchodzenia prawa, wprowadzając sankcje w postaci przyznania płatności w zmniejszonym wymiarze, zwrotu przyznania płatności przyznanej oraz odmowy przyznania płatności. W przepisie tym została ustanowiona ogólna zasada postępowania w przypadku stwierdzenia w toku prowadzonego postępowania, że w sprawie doszło do stworzenia w sposób sztuczny warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z wynikających z przepisów prawa wspólnotowego celów danego systemu wsparcia. Problematyka tworzenia sztucznych warunków była przedmiotem orzekania przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej m.in. wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-432/12.
W sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 5 lutego 2015 r.
o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz.U.2022.1775) dalej "ustawa o płatnościach" wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów
o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Przepis art. 2 pkt 2 ustawy stanowi, że użyte w ustawie określenie "gospodarstwo rolne" to gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b Rozporządzenia
Nr 1307/2013, znajdujące się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, znajdujące się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie natomiast art. 4 Rozporządzenia
Nr 1307/2013 (do którego odsyła art. 2 pkt 2 ustawy): a) "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą; b) "gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.
Zdaniem organu I. N., P. N. i utworzone przez nich spółki jawne należy uznać za jednego rolnika w rozumieniu uznać za jednego rolnika
w rozumieniu art. 2 ust 14 ustawy w zw. z art. 4 ust. 1 lit a Rozporządzenia
Nr 1307/2013 - tak też uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
w wyrokach z dnia 4 kwietnia 2019 r. Sygn. akt odpowiednio: V SA/Wa 1480/18, V SA/Wa 1481/18, w sprawach ze skarg spółek N. 1 N. , N. 2 N., N. 3 N. na decyzje Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie.
W ocenie organu zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że rzekome gospodarstwo rolne I. N. nie stanowi jednostki samodzielnej,
a deklarowane przez stronę grunty rolne stanowią część składową gospodarstwa spółek utworzonych przez skarżącą.
Kwestią leżącą na innej płaszczyźnie jest wpisanie podmiotu (spółki jawnej) do ewidencji producentów w trybie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków
o przyznanie płatności (Dz. U. z 2017, poz. 1853, t.j.). Uzyskanie wpisu do ewidencji producentów nie jest równoznaczne z uzyskaniem jakichkolwiek uprawnień do otrzymania płatności, gdyż to, czy podmiot jest uprawniony do uzyskania płatności rozstrzygane jest dodatkowo na gruncie danych przepisów dotyczących przyznawania poszczególnych płatności. Rolnik nie dla tego jest producentem rolnym, że został wpisany do rejestru (zgodnie z zapisem ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności) lecz dlatego, że spełnia warunki określone w szczegółowych przepisach prawa materialnego. W dniu 17 czerwca 2010 r. małżonkowie I. i P. N. będąc w ustroju małżeńskiej wspólności ustawowej utworzyli trzy spółki jawne
o nazwie: N. 1 N., N. 2 N. i N. 3 N., w których zostali jedynymi wspólnikami. Następnie każda z tych spółek reprezentowana przez wspólnika P. N. uzyskała numer i wpis do ewidencji producentów rolnych, co było formalnoprawnym warunkiem uzyskania pomocy finansowej z ARiMR. Przy czym już wcześniej taki numer i wpis uzyskała I. N. w związku z czym powstały cztery formalnie odrębne i niezależne podmioty.
W orzeczeniach wydanych wobec spółek WSA uznał, iż postępowanie organów Agencji było prawidłowe i stwierdził, że organ wykazał powiązania osobowo-kapitałowe pomiędzy I. i P. małżonkami N., a spółkami jawnymi N. 1 N., N. 2 N. i N. 3 N.. Całokształt okoliczności sprawy
w szczególności fakty, iż: państwo N. utworzyli jednego dnia trzy spółki jawne w których zostali jedynymi wspólnikami, spółki te mają tą samą siedzibę, którym jest miejsce zamieszkania Państwa N., spółki nie prowadziły i nie prowadzą jakiejkolwiek działalności gospodarczej poza otrzymywaniem dotacji unijnych (na podstawie wniosków obsługiwanych przez ARiMR) i transferowaniem ich do majątku małżeństwa I. i P. N., wskazuje, iż umowy powołujące te spółki do życia były umowami pozornymi, mającymi na celu otrzymanie od Agencji płatności ponad limit na jednego rolnika, a spółki te były w istocie podmiotami fikcyjnymi. W szczególności wskazuje na to fakt, iż spółki te nie prowadziły i nie prowadzą jakiejkolwiek działalności gospodarczej pomimo tego, że zgodnie z art. 22 par. 1 Ksh spółki te powinny prowadzić przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 55 z zn.l Kc.
Mając zatem na względzie okoliczności faktyczne sprawy i przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa w wyroku TSUE, sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ wykazał w sposób niewątpliwy, że zaistniały łącznie obydwie przesłanki, poprzez które można ocenić zaistnienie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Dla dokonania oceny, czy w przedmiotowej sprawie zostały stworzone we wskazanym rozumieniu sztuczne warunki, o których mowa w art. 60 rozporządzenia nr [...], konieczne jest ocenienie działań nie tylko skarżącej, ale również utworzonych przez Panią I. N. pozostałych 3 podmiotów, a ponadto występujących pomiędzy nimi zależności i powiązań. N. także podkreślić, że Sąd weryfikował już kwestię stworzenia sztucznych warunków polegających na utworzeniu 4 podmiotów (1 osoby fizycznej i 3 spółek jawnych) w ramach sądowej kontroli decyzji administracyjnej wydanej przez organy Agencji wobec tych podmiotów, stwierdzając, że taka sytuacja stworzenia sztucznych warunków wystąpiła. W niniejszej sprawie nie było kwestionowane formalnoprawne wyodrębnienie skarżącej jako podmiotu ubiegającego się o płatności rolne. Przedmiot sporu został umiejscowiony na innej płaszczyźnie dotyczącej tego, czy materiał dowodowy pozwalał przyjąć, że formalnoprawne wyodrębnienie podmiotowe mogło być uznane za wyodrębnienie sztuczne dokonane wyłącznie w celu uzyskania nienależnych płatności.
W ocenie organu prawidłowo ustalono, że doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia z uwagi na wystąpienie zarówno przesłanki obiektywnej, jak i przesłanki subiektywnej. Mechanizm pozwalający na maksymalizację dopłat stworzony przez stronę funkcjonuje od lat i nie zmienił się w 2021 r.
Organ wskazał, że w ramach systemów wsparcia bezpośredniego deklarowano w 2021 roku: I. N. łącznie powierzchnię 147,94 ha, w tym powierzchnia gruntów JPO L 93,34 ha, które zostały zalesione w ramach programu zalesieniowego, Sp. j. N. 1 N. zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie oraz płatności dodatkowej działkę rolną o powierzchni 20,00 ha, Sp. j. N. 2 N. zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie oraz płatności dodatkowej działkę rolną o powierzchni 4,69 ha, Sp. j. N. 3 N. zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie oraz płatności dodatkowej działkę rolną o powierzchni 18,50 ha. Zgłoszenie do płatności gruntów przez pozornie odrębne od siebie gospodarstwa rolne pozwoliłoby ominąć zasadę modulacji płatności i w efekcie umożliwiłoby otrzymanie środków finansowych w wysokości większej niż w sytuacji, gdyby został złożony jeden wniosek. W tych okolicznościach została więc spełniona przesłanka obiektywna, gdyż poprzez obejście ograniczeń kwotowych i powierzchniowych nie mogły zostać osiągnięte cele wsparcia, które realizują przepisy wprowadzające ograniczenia, w tym m.in. wspieranie konkurencyjności rolnictwa, zrównoważony rozwój obszarów wiejskich, zapobieganie niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach, czy zrównoważony rozdział płatności wśród małych i dużych beneficjentów.
Zdaniem organu odwoławczego, w sposób niebudzący wątpliwości w sprawie występuje przesłanka subiektywna, co zostało zobrazowane w zaskarżonej decyzji - powiązania osobowe, majątkowe i organizacyjne pomiędzy skarżącą i pozostałymi podmiotami.
Organy zbadały również sprawę pod kątem zmian wspólników dotyczących spółek jawnych N. 1 N., N. 2 N. i N. 3 N. na podstawie dokonanych wpisów w aktualnym odpisie z Krajowego Rejestru Sądowego. Ustalono, że w dniu 10 marca 2017 r. oraz w dniach 18, 19 i 20 stycznia 2021 r. dokonano wpisu do rejestru KRS dla wszystkich trzech spółek jawnych. Poddając analizie dokonane zmiany, organ wskazał, że zmiany własnościowe zostały zgłoszone w KRS po raz pierwszy po 7 latach -wpis dokonany 10 marca 2017 r. (i kolejne po 11 latach), czyli wówczas kiedy organ uznał za stosowne wezwanie P. N. do złożenia wyjaśnień. P. P. N. o zaistnieniu zmian własnościowych poinformował organ Agencji dopiero w swoim "stanowisku" przekazanym w ramach prowadzonego postępowania nieważnościowego w sprawach zalesieniowych, otrzymanym przez tutejszy organ w dniu 8 lutego 2018 r., pomimo tego, że ciążył na nim obowiązek zgłoszenia każdej zmiany danych zawartych we wniosku o wpis do ewidencji producentów Kierownikowi w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmiany - na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przepisy regulujące kwestie Krajowego Rejestru Sądowego, przewidują, że takich zmian należy dokonywać w terminie 7 dni od ich zaistnienia.
W odpowiedzi na argument strony, że w związku z tym, że zarówno I. N. jak i P. N. nie figurują obecnie jako wspólnicy spółek w KRS, nie należy łączyć spraw z 2021 r. w ramach wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich złożonych zarówno przez stronę jak i ww. spółki, jeszcze raz należy podkreślić, że według organu działania polegające na wykreśleniu małżonków z KRS miało na celu stworzenie pozorów wskazujących, że nie ma powiązań między ww. osobami
a spółkami. Tymczasem w 2021 r. zarówno I. N. jak i spółki złożyły wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich, co w ocenie organu oznacza, że nadal tworzone są sztuczne warunki.
Na powyższą decyzję I. N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji
i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Skarżąca zarzuciła niewłaściwe rozpatrzenie okoliczności faktycznych sprawy, prowadzącego do nadania im niewłaściwego znaczenia prawnego. Skutkiem tej nieprawidłowości jest z kolei mylne zastosowanie w postępowaniu mającym za przedmiot wniosek skarżącej na rok 2021 dyspozycji normy art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95. W ocenie skarżącej faktem o fundamentalnym znaczeniu dla niniejszej sprawy jest to, że skarżąca od roku 2011 nie jest udziałowcem, ani członkiem władz żadnej z ww. trzech spółek, co ujawnione zostało w KRS w roku 2017, a więc na długo przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności w niniejszej sprawie. Skarżąca nie była więc ani udziałowcem, ani członkiem władz którejkolwiek z ww. spółek w roku 2021, kiedy to spółki te złożyły swoje wnioski o płatności bezpośrednie równolegle do wniosku o płatności tego samego rodzaju złożonego przez skarżącą I. N.. Co więcej - i jest to kwestia dla sprawy absolutnie zasadnicza - od grudnia 2020 (ujawnienie w KRS w styczniu 2021, a więc na kilka miesięcy przed złożeniem wniosków o płatności bezpośrednie przez skarżącą oraz przez spółki jawne N. 1, N.2 i N. 3 N. sp. j.) udziałów w żadnej z ww. spółek nie posiada także małżonek skarżącej. Nie pełni on również żadnej funkcji w organach spółek.
Skarżąca nie tylko miała żadnego wpływu na działalność ww. spółek jawnych po roku 2011, ale po roku 2020 również nie sposób - bez ordynarnego mijania się z prawdą - utrzymywać , że była ona choćby pośrednio potencjalnym beneficjentem korzyści pochodzących ze środków unijnych, o które ubiegały się w/w spółki. Nie ma żadnych przesłanek, które uzasadniałyby tezę, że w jakimkolwiek aspekcie warunki prawne i ekonomiczne w których o płatności "bezpośrednie" i ONW (PROW 20142020) ubiegała się we własnym imieniu skarżąca I. N. były w czymkolwiek sztuczne. Skarżąca posiada tytuły prawne do gruntów deklarowanych do w/w płatności, zarządza nimi samodzielnie, we własnym imieniu i na własny rachunek; ponosi koszty ich uprawy i/lub utrzymywania w dobrej kulturze rolnej, jak również związanych z ich użytkowaniem danin publicznych.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2021, poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny sprawy, jako prawidłowo ustalony przez organ administracji przyjęto za podstawę rozważań sądu. Sprawa została rozpoznana przez sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ocenę dyrektora, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do odmowy przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Z materiału tego wynika bowiem, że działania skarżącej polegały na sztucznym stworzeniu warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego.
W kontekście postawionej tezy istotne jest powołanie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1), zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny
z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Stosownie zaś do art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią
i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE)
nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549) bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających
z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Powyższe przepisy oznaczają, że organ je stosujący zobowiązany jest wykazać okoliczności, które potwierdzałyby: po pierwsze, uzyskanie szeroko rozumianych korzyści rolnych przez rolnika, po drugie, stworzenie przez niego (wespół z innymi podmiotami) sztucznych warunków do ich uzyskania i po trzecie, że uzyskanie tych korzyści jest sprzeczne z wspólną polityką rolną.
W celu interpretacji powyższych przepisów celowym jest odwołanie się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. Dokonano w nim wprawdzie wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia
z 27 stycznia 2011 r. nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8), jednakże z uwagi na podobne klauzule generalne, które zawarte zostały w treści powołanych na początku akapitu przepisów, tezy wyroku można przenieść i na grunt przedmiotowej sprawy. Trybunał wyjaśnił, że art. 4 ust. 8 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 2017 r. II GSK 1462/17 podniósł, że do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczna jest ocena wniosków złożonych przez pozostałych beneficjentów. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności. Stanowisko, że przy ocenie sztucznego stworzenia warunków nie można ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny również
w wyrokach z 14 listopada 2014 r. II GSK 2576/14 i II GSK 2579/14. Wskazał, że stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żądnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył.
Organ prawidłowo ustalił, że w stanie faktycznym sprawy skarżąca wraz
z mężem podjęli czynności prawne i faktyczne bezpośrednio nieobjęte zakazem prawnym. Jednak działania te zmierzały w istocie do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo – stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania wyższych płatności rolnych. Ustalono bowiem, że małżeństwo skarżącej i P. N. (posiadających ustawową wspólność małżeńską), legitymujące się numerem w ewidencji producentów (ID 057358651 - nadanym I. N. za zgodą P. N.), w roku 2010 utworzyło 3 spółki jawne, tj.: N. 1 N. Spółka Jawna (KRS 0000358847), N. 2 N. Spółka Jawna (KRS 0000358851), N. 3 N., w związku
z czym powstały cztery formalnie odrębne i niezależne podmioty. Małżonkowie byli jedynymi udziałowcami tych spółek. Siedziba spółek znajduje się w miejscu zamieszkania I. i P. N.. Istotne przy tym jest, że spółki nie prowadziły
i nie prowadzą jakiejkolwiek działalności gospodarczej poza otrzymywaniem płatności zalesieniowych i transferowaniem ich do majątku małżeństwa I. i P. N.. W konsekwencji organ prawidłowo ocenił, że umowy powołujące te spółki do życia były umowami pozornymi, mającymi na celu otrzymanie od Agencji płatności ponad limit na jednego rolnika, a spółki te były w istocie podmiotami fikcyjnymi. W szczególności wskazuje na to fakt, że spółki te nie prowadziły i nie prowadzą jakiejkolwiek działalności gospodarczej pomimo tego, że zgodnie z art. 22 § 1 k.s.h. spółki te powinny prowadzić przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 k.c. Faktycznie nie doszło do podziału gospodarstwa małżonków N.. Spółki w rzeczywistości nie objęły w posiadanie wydzielonych im działek i nie stały się odrębnymi producentami rolnymi. Wprawdzie formalnie uzyskały numer i wpis do ewidencji producentów rolnych, to jednak nie potwierdza, że były samodzielnymi rolnikami prowadzącymi własne, odrębne gospodarstwa. Uzyskanie wpisu do ewidencji producentów nie jest równoznaczne
z uzyskaniem jakichkolwiek uprawnień do otrzymania płatności, gdyż to, czy podmiot jest uprawniony do uzyskania płatności rozstrzygane jest dodatkowo na gruncie danych przepisów dotyczących przyznawania poszczególnych płatności. Rolnik nie dla tego jest producentem rolnym, że został wpisany do rejestru, lecz dlatego, że spełnia warunki określone w szczegółowych przepisach prawa materialnego.
W konsekwencji organ prawidłowo przyjął, że skarżącą i utworzone przez małżeństwo spółki jawne należy uznać za jednego rolnika w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach i art. 4 ust. 1 lit a Rozporządzenia Nr 1307/2013. Jednocześnie oznacza to, że gospodarstwo rolne I. N. nie stanowi jednostki samodzielnej, a deklarowane przez stronę grunty rolne stanowią część składową gospodarstwa spółek utworzonych przez skarżącą. Ustalenia organu w powyższym zakresie zostały potwierdzone wielokrotnie wyrokami niniejszego sądu m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 2 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 335/21.
Wpływu na treść rozstrzygnięcia nie ma kwestia podnoszonych przez skarżącą zmian własnościowych w spółce polegających na zastąpieniu I. N. w spółce N. 1 i N. 3 przez W. N., w spółce N. 2 przez B. N. jeszcze w 2010 r. tj. przez złożeniem wniosku o płatność bezpośrednie. Zmiana ta w rzeczywistości nie miała wpływu na powiązania kapitałowo-osobowe pomiędzy spółkami a małżonkami N.. Była pozorna. Okoliczności tej nie zmienia formalny wpis do Krajowego Rejestru Sądowego. W sprawie dla oceny przesłanek przyznania pomocy istotne jednak było ustalenie faktycznych relacji pomiędzy małżonkami N. a utworzonymi przez nich spółkami. Ustalenia te wskazują, że faktycznie sprawami spółek zajmowali się P. i I. N.. Przykładowo I. N. reprezentowała spółki jeszcze w 2016 r. przed organami Agencji oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach. Wnioski o przyznanie pomocy na zalesianie w imieniu spółek były z kolei składane przez P. N.. O. P. N., w spółkach pełni role prokurenta a jako wspólnicy spółek zostali wpisani jego rodzice.
N. podzielić argumentację organu, że w przypadku spółek jawnych, których wspólnikami są te same osoby, a które nadto zgłaszają wnioski o płatność jako osoby fizyczne, brak jest podstaw do uznania, że nie są one zarządzane przez jednego rolnika w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia nr 73/2009. N. przy tym powołać treść art. 38 § 1 k.s.h, zgodnie z którym nie można powierzyć prowadzenia spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Niedopuszczalne jest więc zawarcie umowy między wspólnikami powierzające prowadzenie spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników. Nie jest ważne jednostronne oświadczenie wspólnika zrzekające się prawa kontroli. Prowadzenie spraw spółki należy generalnie do wspólników. Nie jest możliwe całkowite przekazanie prawa prowadzenia spraw spółki "zarządowi",
w którego skład wchodzą tylko osoby trzecie. Przyjąć więc należy, że co najmniej jeden wspólnik musi brać udział w procesie podejmowania decyzji (por. A. Kidyba Komentarz aktualizowany do art.38 Kodeksu spółek handlowych w Wydawnictwie LEX). Z tych też względów prawidłowo przyjęto, że w istniejącym stanie faktycznym spółki jawne były zarządzane przez tego samego rolnika tj. I. i P. małżonków N.. Istotne przy tym też jest, że omówione zmiany własnościowe w spółkach zostały zgłoszone do KRS dopiero po 7 latach – 10 marca 2017 r., w okresie prowadzenia przez organ czynności wyjaśniających w związku z wnioskami P. i I. N. o przyznanie płatności na zalesianie.
Powyższe okoliczności w całokształcie świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania wyższych płatności. Działania małżonków miały powodować uniknięcie zasady modulacji płatności z art. 14 ustawy o płatnościach. Skarżąca wraz z mężem wykreowali sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR. Stworzenie kilku gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna generowała uzyskanie wyższych dopłat niż za jedno całe gospodarstwo skarżącej i jej męża, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości. Oznacza to, że celem podziału gospodarstwa małżonków i utworzenia spółek było wyłącznie uzyskanie korzyści ekonomicznych przez skarżącą i jej męża. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że spółki zostały utworzone w czasie, kiedy nie mogły jeszcze wnosić o przyznanie tych płatności. Jak wyżej bowiem wskazano spółki, od momentu powstania nie prowadzą żadnej działalności, jedynie wnioskują o rożnego rodzaju środki pomocowe. Stworzenie odrębnych gospodarstw rolnych należy więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych zapisanych we wspólną politykę rolną. Tym bardziej, że skarżąca nie wykazała przyczyn, dla których prowadzona była działalność rolnicza w formie czterech odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie. Skarżąca nie zakwestionowała skutecznie stanowiska organu, że spółki pozbawione były samodzielności ekonomicznej i organizacyjnej, przez co nie były odrębnymi gospodarstwami rolnymi, ani że jej działania były ukierunkowane jedynie na pobieranie dopłat do gruntów rolnych.
Tego rodzaju system składania wniosków o płatność przez skarżącą i jej męża jest sprzeczny z celami wsparcia unijnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U.UE.L.2013.347.487), wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania
w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem nie tylko zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale również zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy, konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2017 r., II GSK 1518/15, z 29 kwietnia 2021 r., I GSK 1772/18). Wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Jest oczywiste, że wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Wprost do takich celów odwołano się również w pkt 13 preambuły do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608), gdzie wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu. Tym samym, uzyskanie korzyści przez skarżącą było sprzeczne z wspólną polityką rolną. Gospodarstwo małżonków zostało podzielone pomiędzy skarżącą i spółki wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów, i to nie tylko przysługujących w ramach płatności zalesieniowej (co podnosi w skardze strona), lecz również pomocy z innych tytułów (płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Mechanizmy przyznawania płatności wykluczone są dla podmiotów, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy. Nie budzi przy tym wątpliwości okoliczność, że skoro doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania maksymalizacji płatności, to skutkiem tego nie może być jedynie umniejszenie płatności lecz odmowa ich przyznania. W konsekwencji sąd stwierdził, że organ wykazał, że w sprawie występują zarówno elementy obiektywny jak i subiektywny, co stanowi podstawę do uznania, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia.
Skoro doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania maksymalizacji płatności, to skutkiem tego jest każdorazowo odmowa przyznania płatności. Sztuczne warunki zostały utworzone w 2010 r. Według ustaleń organu warunki te trwają do dnia wydania niniejszej decyzji. Działalność opisanych spółek nie została bowiem zawieszona i ogranicza się do składania wniosków o dotacje unijne. Wnioski o wypłatę za 2021 złożyły 4 podmioty (skarżąca jako osoba fizyczna oraz trzy spółki N. 1 N., N. 2 N. i N. 3 N.).
Podsumowując, organy wyczerpująco zebrały materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania zaskarżonej decyzji oraz dokonały jego wszechstronnej
i prawidłowej oceny. Skarżąca nie podważyła skutecznie dokonanej przez organy oceny dowodów, a nade wszystko nie przedstawiła wniosków dowodowych wskazujących na to, że nie doszło do stworzenia sztucznych warunków.
Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.