I SA/Ke 555/23

I SA/Ke 555/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /sprawozdawca/
Magdalena Stępniak
Mirosław Surma /przewodniczący/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
art. 90 ust. 4, 2b,
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 2077
art. 263 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 28 października 2009 r. nr XL/351/2009 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych działających na terenie Gminy Miejskiej Sandomierz 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 6 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz Fundacji "[...]" z siedzibą w S. kwotę [...](siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Sygn. akt I SA/Ke [...]
UZASADNIENIE
Dnia 28 października 2009 r. Rada Miasta Sandomierza, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania aktu - Dz.U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm., zwanej dalej "u.s.o.") oraz art. 145 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 249 poz. 2104 ze zm.), podjęła uchwałę nr XL/351/2009 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych działających na terenie Gminy Miejskiej Sandomierz.
W § 3 ust. 6 tej uchwały wskazano, cyt.: "Przez wydatki bieżące, o którym mowa w ust. 5 rozumie się wysokość środków przeznaczonych w budżecie Gminy Miejskiej Sandomierz dla przedszkoli publicznych (przedszkoli samorządowych) prowadzonych przez gminę, określoną w uchwale budżetowej na dany rok budżetowy, pomniejszoną o wydatki na modernizację, inwestycje oraz opłaty wnoszone przez rodziców z tytułu przebywania dziecka w placówce powyżej
5 godzin dziennie, w czasie których realizowana jest podstawa programowa wychowania przedszkolnego, podzieloną przez planowaną, średnioroczną liczbę dzieci uczęszczających do przedszkoli publicznych (przedszkoli samorządowych)".
Fundacja "[...]" z siedzibą w S. (dalej jako "Fundacja") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą uchwałę Rady Miasta Sandomierza w części, tj. w zakresie § 3 ust. 6 tej uchwały. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 4 w zw. z art. 90 ust 2b u.s.o. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej przez Radę i modyfikację ustawowych zasad udzielania dotacji oświatowej wskutek zmiany zasad obliczania wysokości dotacji i ustanowienie własnej definicji wydatków bieżących i pomniejszenie podstawy obliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych - wydatków zaplanowanych na przedszkola publiczne o opłaty wnoszone przez rodziców z tytułu przebywania dziecka w placówce powyżej 5 godzin dziennie, w czasie których realizowana jest podstawa programowa wychowania przedszkolnego.
W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że prowadzi Niepubliczne Przedszkole [...] w S. od 2010 r. i zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. otrzymuje dotacje podmiotowo-celowe od Gminy. Skarżąca pismem z 11 września 2023 r. zwróciła się do organu o usunięcie stanu niezgodności z prawem. Burmistrz zaś odpowiedział jedynie na wezwanie do udzielenia informacji publicznej i nie odniósł się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Fundacja zarzuciła, że Rada Miasta w § 3 ust. 6 zaskarżonej uchwały dokonała modyfikacji ustawowych zasad udzielania dotacji, poprzez wprowadzenie własnej niezgodnej z przepisami definicji wydatków bieżących, przez co pomniejszyła podstawę obliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych o pewną kategorię dochodów budżetu gminy tj. opłaty wnoszone przez rodziców z tytułu przebywania dziecka w placówce powyżej 5 godzin dziennie, w czasie których realizowana jest podstawa programowa wychowania przedszkolnego.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca podniosła, że konstrukcja upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90 ust 4 u.s.o. wyraźnie dowodzi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może wprawdzie uregulować inne kwestie niż podstawę obliczenia dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, wskazuje na to bowiem użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności", jednak przedmiotem regulacji może być wyłącznie "tryb udzielania i rozliczania dotacji". Tryb i zakres danych, o których mowa w tym przepisie, nie może być identyfikowany z zasadami oraz przesłankami udzielania dotacji, a zatem z warunkami koniecznymi dla uzyskania dotacji. Organ stanowiący nie może zatem sam regulować kwestii podstawy obliczenia dotacji. Wprawdzie w art. 90 ust. 4 u.s.o. mowa jest o prawie rady do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, co jednak nie jest równoznaczne z przyznawaniem prawa do zmiany podstawy obliczenia dotacji. Należy również zauważyć, że dopiero z dniem
1 września 2015 r. dokonano nowelizacji art. 90 ust. 2b u.s.o. zmieniającej m.in. zasady naliczania dotacji poprzez umożliwienie odejmowania dla potrzeb ustalenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych - dochodów z wpłat rodziców za korzystanie z wychowania przedszkolnego (czyli właśnie opłaty wnoszone przez rodziców z tytułu przebywania dziecka w placówce powyżej 5 godzin dziennie) i za wyżywienie.
Zdaniem skarżącej, już ta okoliczność przemawia za tym, że uprzednio nie było podstaw do uszczuplania podstawy dotacji o kwotę dochodów na żywienie czy inne cele. Do tego czasu nie było możliwości żadnego pomniejszenia kwoty wydatków bieżących zaplanowanych na przedszkola. Skarżąca podkreśliła, że zapis uchwały nr XL/351/2009 jest sprzeczny z celem art. 90 ust. 2b u.s.o., który stanowił gwarancję finansowania niepublicznych przedszkoli na minimalnym, ustawowym poziomie. Dotacja oświatowa ustalana być powinna w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących w przeliczeniu na jednego ucznia. Fundacja wskazała, że wykładni ww. przepisu ustawy dokonał m.in. Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 18 grudnia 2008 r. K 19/07 uznał, że niepublicznym przedszkolom przysługuje dotacja co najmniej na ustawowo gwarantowanym, minimalnym poziomie 75% wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia.
Sumując, skarżąca podniosła, że z powyższego wynika, iż wprowadzanie uchwałą gminy dodatkowych kryteriów, których celem jest obniżenie wysokości dotacji, stanowi odebranie przedszkolom niepublicznym ustawowej gwarancji finansowania na minimalnym poziomie i również z tego względu (nie tylko wskutek sprzeczności z ustawą i przekroczenia delegacji ustawowej) należy takie działanie ocenić jako sprzeczne z ustawą.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 3 ust. 6 tej uchwały oraz zasądzenie od Gminy Sandomierz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Sandomierza wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zdaniem organu, zaskarżone przepisy uchwały są zgodne z przywołanymi przez skarżącą przepisami prawa materialnego i zostały wydane w granicach upoważnienia ustawowego. Zgodnie z delegacją ustawową Rada Miasta posiadała kompetencję do powzięcia uchwały ustalającej tryb udzielania i rozliczania dotacji, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji. Organ podniósł, że uchwała ta jako akt prawa miejscowego podlegała szczególnej kontroli Wojewody Świętokrzyskiego przed jej opublikowaniem. Zapisy uchwały uzyskały pozytywną opinię RIO. Uchwała ta obowiązywała przez 4 lata do momentu jej zastąpienia uchwałą nr XXV/275/2013 z 8 marca 2013 r. Zmiana uchwały w 2013 r. podyktowana była m.in. bezprzedmiotowością zapisu zawartego w § 3 ust. 6 tej uchwały, gdyż został on wprost wyrażony w ustawie, zatem organ nie posiadał kompetencji do jego powielania w przepisach prawa miejscowego.
Organ wyjaśnił, że kwestionowany obecnie zapis stosowany był powszechnie do 2013 r. w uchwałach organów stanowiących gmin i był zgodny z obowiązującą w 2009 r. oraz latach następnych wykładnią art. 90 ust. 4, art. 90 ust. 2b u.s.o., co potwierdzają liczne publikacje oraz wypowiedzi organów nadzoru. Ponadto prawidłowość postępowania gmin została również potwierdzona w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw.
Na rozprawie 25 stycznia 2024 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, wywodząc jak w pisemnej odpowiedzi na tę skargę oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności całości lub części uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (art. 91 u.s.g.), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym, decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Po 1143/22).
W przedmiotowej sprawie zaskarżona została uchwała Rady Miasta Sandomierza nr XL/351/2009 z dnia 28 października 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych działających na terenie Gminy Miejskiej Sandomierz.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały formalne wymogi poddania uchwały kontroli sądowej. Skarga została wniesiona w terminie i poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.). Nie budzi wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga została wniesiona przez uprawniony do tego podmiot. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej".
Z powyższego należy wywodzić konieczność wykazania przez wnoszącego skargę, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza jego interes prawny. Przy czym w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego, może to być także prawo cywilne lub prawo pracy. Istotne, by interes prawny wynikał z normy prawnej, opierał się na niej lub dał się z nią powiązać. Z normy prawnej wynikać może np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed utratą już zdobytych uprawnień (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 729/15).
Skarżąca Fundacja w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały prowadziła niepubliczne przedszkole. Posiada legitymację skargową, gdyż uchwała definiowała sposób naliczania dotacji na jednego ucznia w związku z prowadzeniem tego przedszkola. Skarżąca próbuje wykazać, że dotacja została jej naliczona w zaniżonej wysokości. Roszczenie o zapłatę różnicy między dotacją należną, a faktycznie wypłaconą jest roszczeniem cywilnoprawnym. Z chwilą zakończenia roku budżetowego nie ma już mowy o dotacjach. Roszczenie nie jest roszczeniem o dotacje sensu stricto, lecz roszczeniem ze stosunku o charakterze cywilnoprawnym. W wyroku Sądu Najwyższego z 3 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CSK 312/06 (LEX nr 277299), wywiedziono, że wymienione w art. 90 uso niepubliczne szkoły i placówki, uprawnione do dotacji, nie podlegają podmiotom zobowiązanym do udzielenia dotacji. Bowiem w ustawie o systemie oświaty ustawodawca nie przewidział potrzeby władczego orzekania w przedmiocie dotacji należnej niepublicznym szkołom i innym placówkom. Między beneficjentem dotacji a gminą nie zachodzi relacja, gdzie organ w sposób władczy i jednostronny rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony. Co więcej, gdyby nawet przyjąć, że wypłata dotacji stanowi władczy akt administracyjny, to nie można by wykluczyć dopuszczalności drogi sądowej do dochodzenia przyznanej dotacji, lecz niewypłaconej lub wypłaconej częściowo, ponieważ ustawodawca nie przewidział możliwości dochodzenia zaległych dotacji na drodze administracyjnej. Sąd Najwyższy uznał, że przyznanie ex lege dotacji, o których mowa w art. 90, kreuje pomiędzy udzielającym dotacji a jej beneficjentem stosunek prawny o cechach zbliżonych do zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 k.c. Sąd Najwyższy, przyjmując że kreowany jest tutaj stosunek zbliżony do zobowiązania, odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2000 r. sygn. SK 12/99 (OTK 2000, Nr 5, poz. 143), gdzie Trybunał zakwestionował wykładnię art. 1 w zw. z art. 2 § 1 k.p.c., która a limine wyłącza drogę sądową dla dochodzenia roszczeń pieniężnych powstających na skutek czynności administracyjnoprawnych. Trybunał zauważył, że mogą istnieć sytuacje, w których w zakresie pojęcia sprawy cywilnej (art. 1 k.p.c.) mieszczą się także spory o roszczenia pieniężne mające swoje źródło w aktach administracyjnych. W szczególności pomiędzy osobami pozostającymi w stałym stosunku cechującym się brakiem równorzędności (jak np. stosunek między organem administracji a obywatelem) może dojść do ukształtowania więzi, w której podmioty te posiadają równy status. Przyjęcie zaś odmiennego punktu widzenia, zaprzeczającego możliwości dochodzenia przed sądem cywilnym roszczenia o świadczenie pieniężne, prowadziłoby w sposób sprzeczny z Konstytucją RP do pozbawienia strony prawa do sądu.
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z roszczeniem powstałym przed 2017 r. Jest to o tyle istotne, że dopiero ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203) w art. 47 wskazuje, że czynności podejmowane przez organ dotujący (określony w ustawie) w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji (określonych w ustawie) stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 i 803). W latach wcześniejszych aktualność zachowuje przywołane wyżej orzecznictwo.
Dopuszczalności zbadania legalności zaskarżonego aktu nie wyklucza również fakt, że w dacie wniesienia skargi zaskarżona uchwała już nie obowiązuje. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94 (Dz.U. Nr 109, poz. 527), ustalił powszechnie obowiązującą wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g., stwierdzając, że po pierwsze, przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę oraz po drugie, przewidziana w art. 101 ust. 1 u.s.g. skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jako że zaskarżona uchwała, mimo jej uchylenia, stosowana jest do stanów faktycznych zaistniałych w przedmiotowej sprawie i na jej podstawie udzielono skarżącej Fundacji dotacji oświatowej, to tym samym jej uchylenie nie stoi na przeszkodzie dokonania jej sądowej kontroli.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zakresu upoważnienia udzielonego organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, określonego w art. 90 ust. 4 u.o.s. odnośnie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Zdaniem skarżącego, organ stanowiący Gminy Sandomierz przekroczył zakres ww. delegacji ustawowej, definiując w § 3 ust. 6 uchwały pojęcie "wydatków bieżących" gminy.
Jak stanowił kwestionowany skargą przepis uchwały, obowiązującej do 23 marca 2013 r.: "Przez wydatki bieżące, o którym mowa w ust. 5 rozumie się wysokość środków przeznaczonych w budżecie Gminy Miejskiej Sandomierz dla przedszkoli publicznych (przedszkoli samorządowych) prowadzonych przez gminę, określoną w uchwale budżetowej na dany rok budżetowy, pomniejszoną o wydatki na modernizację, inwestycje oraz opłaty wnoszone przez rodziców z tytułu przebywania dziecka w placówce powyżej 5 godzin dziennie, w czasie których realizowana jest podstawa programowa wychowania przedszkolnego, podzieloną przez planowaną, średnioroczną liczbę dzieci uczęszczających do przedszkoli publicznych (przedszkoli samorządowych).".
Należy więc rozstrzygnąć, czy przywołana uchwała w zaskarżonej części przekracza zakres delegacji ustawowej zawartej w przepisach ustawy o systemie oświaty.
Trzeba w tym miejscu poczynić uwagę, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego musi być niesprzeczny z Konstytucją oraz innymi aktami ustawodawczymi, w tym z ustawą, w której delegacja jest zawarta, na podstawie której akt prawa miejscowego został wydany jak i z innymi ustawami, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii (por. wyrok NSA z 10 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1374/14, LEX nr 1995124 i powołane piśmiennictwo oraz orzecznictwo).
Podstawę prawną wydania uchwały, jak wyżej podniesiono, stanowił art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w czasie obowiązywania ww. uchwały), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalał tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.
Stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o., właściwym do ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który powinien określić w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Jak wynika z powyższego, intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13, publ. cbois).
Z kolei art. 90 ust. 2b u.s.o. brzmiał: "Dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego."
Ustawa o systemie oświaty nie definiowała jednak, co należy rozumieć przez pojęcie "wydatków bieżących". Zgodnie z utrwaloną już linią orzecznictwa, ustawodawca określając podstawę obliczenia dotacji, wskazał na wydatki bieżące niewątpliwie interpretowane tak, jak termin ten jest rozumiany na gruncie ustawy o finansach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazał, że posiłkując się wykładnią systemową koniecznym jest sięgnięcie do definicji ustawowej wydatków bieżących zawartej w ustawie o finansach publicznych (p. wyroki NSA: z 24 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 284/08, LEX nr 529879; z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 319/07, Lex nr 357469; z 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 2450/13, Lex nr 1666190).
Wyjaśnienie tego pojęcia należało zatem szukać w innym akcie powszechnie obowiązującym - ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2017.2077 t.j. z dnia 2017.11.10). W art. 236 ust. 1 tej ustawy wskazano, że "W planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się, w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych". W ustawie wskazano (art. 236 ust. 2 u.f.p.), że "Przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi". Stosownie do art. 236 ust. 3 u.f.p. w planie wydatków bieżących wyodrębnia się w układzie działów i rozdziałów planowane kwoty wydatków bieżących, w szczególności na:
1) wydatki jednostek budżetowych, w tym na:
a) wynagrodzenia i składki od nich naliczane,
b) wydatki związane z realizacją ich statutowych zadań;
2) dotacje na zadania bieżące;
3) świadczenia na rzecz osób fizycznych;
4) wydatki na programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego;
5) wypłaty z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, przypadające do spłaty w danym roku budżetowym;
6) obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o., dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługiwały na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Przepis nie różnicuje zaplanowanych w budżecie wydatków przedszkoli publicznych według kryterium celu ich konkretnego przeznaczenia. Kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji, o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b u.s.o., to ogólna kwota wydatków zaplanowanych w budżecie gminy jako ponoszona na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolu publicznym. Analiza tego przepisu wskazuje, że ustawodawca - określając podstawę przyznawania dotacji dla przedszkoli niepublicznych - odwołał się do pojęcia wydatków gminy, wskazując, że mają to być wydatki bieżące, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Podstawę naliczenia dotacji stanowi zatem taka suma, która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako kategoria wydatków bieżących na określony cel, na przedszkola publiczne. Przepis nie pozwala na uwzględnianie tylko niektórych z nich (zob. ww. wyrok WSA w Poznaniu, III SA/Po 1143/22).
Założeniem ustawodawcy było zatem, aby organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały (będącej aktem prawa miejscowego) ogólne zasady przyznawania dotacji oświatowych oraz tryb weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Nie było natomiast wolą ustawodawcy upoważnienie jednostki samorządu terytorialnego do jakiegokolwiek samodzielnego definiowania pojęć użytych w ustawie, w tym w art. 90 ust. 2b u.s.o. Regulacja zawarta w art. 90 ust. 4 u.s.o. (w brzmieniu na datę podjęcia uchwały) miała charakter wyczerpujący. Nie obejmowała upoważnienia do określenia pojęcia "wydatków bieżących" lub ustalania przez jednostki samorządu terytorialnego podstawy obliczania dotacji (zob. wyrok z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2368/18). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 3493/18 jednoznacznie stwierdza się, iż przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. nie nadaje uprawnienia organom stanowiącym rady gminy do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmiany zasad obliczania wysokości dotacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca precyzyjnie wskazał zasady określania wysokości dotacji w art. 90 u.o.s.o.
Uchwała w przedmiotowym zakresie została więc podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o. i z naruszeniem art. 90 ust. 2b u.s.o. . W związku z tym zaistniały przesłanki do uwzględnienia skargi na podstawie art. 101 ust. u.s.g. W świetle art. 90 ust. 4 u.s.o., organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione były jedynie do uszczegóławiania zasad przyznawania dotacji poprzez określanie sposobu przekazywania i rozliczania dotacji. Uchwała nie może natomiast modyfikować ustawowych zasad udzielania dotacji.
Nie zmienia powyższej oceny późniejsza zmiana stanu prawnego. Przepis art. 90 ust. 2b u.s.o. z dniem 1 września 2015 r. został zmieniony przez art. 1 pkt 20 lit. c ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2013.827). Przepis ten otrzymał brzmienie: "Dotacje dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy."
Odtąd przy obliczaniu dotacji dla przedszkoli niepublicznych należało uwzględnić opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego. Definicję opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego dodano w art. 3 pkt 22 przez art. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. zmieniając ustawę o systemie oświaty w tym zakresie dopiero z dniem 1 września 2013 r. Przez te opłaty należało rozumieć opłaty za nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolu lub innej formie wychowania przedszkolnego, prowadzone w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, ustalony zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2, ust. 2 lub 2a.
Gmina powołuje się na uzasadnienie projektu tych zmian. Wyjaśniono w nim jednak, że: "Zmiany zawarte w projekcie zmierzają do przywrócenia sytuacji sprzed dnia 1 stycznia 2011 r., kiedy to prowadzone przez gminę przedszkole publiczne, będące zakładem budżetowym, pokrywało koszty swojej działalności z przychodów własnych oraz z dotacji przewidzianej w budżecie tej jednostki na zadania oświatowe. Środki finansowe pochodzące z opłat wnoszonych przez rodziców za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola w czasie przekraczającym obowiązkowy wymiar zajęć oraz za korzystanie z wyżywienia, pozostawały w dyspozycji przedszkoli, jako przychody zakładu budżetowego, w związku z powyższym nie zwiększały podstawy obliczania wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego. Od dnia 1 stycznia 2011r. przedszkola prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi. W konsekwencji, do podstawy obliczenia wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego przyjmuje się wszystkie wydatki bieżące - ujęte w planie finansowym jednostki budżetowej - ponoszone na prowadzone przez gminę publiczne przedszkola. Nie ma uzasadnienia, aby do wydatków bieżących, stanowiących podstawę do ustalenia powyższej dotacji z budżetu gminy, wliczane były opłaty wnoszone przez rodziców dzieci korzystających z opieki i wychowania za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz opłaty za wyżywienie w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę."
Zatem na datę podjęcia zaskarżonej uchwały Rada Miasta nie miała na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. kompetencji do zmiany zasad obliczania dotacji ani też ustanawiania zasad (kryteriów) dodatkowych, które nie były przewidziane w ustawie. W orzecznictwie sądowym trafnie podnosi się, że ustawodawca przekazując prawodawcy - organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego - regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego zasadnie uznaje się za nieprzypadkowe. Ma to służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, ale oczywiście - co istotne - w granicach upoważnienia, w granicach określonych przepisami prawa (zob. cyt. wyżej wyrok sygn. akt I GSK 2368/18). To czyni niezasadnym twierdzenia organu o samodzielności prawodawczej organu stanowiącego gminy.
Podsumowując, stwierdzić należy, że definicja "wydatków bieżących" nie mogła być unormowana w uchwale, skoro kwestię tę regulowała norma ustawowa, a organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego nie mogły poprzez zapisy uchwały modyfikować ustawowych zasad udzielania dotacji. Tym samym nie było dozwolone, aby organ uchwałodawczy Gminy Sandomierz przy ustalaniu wysokości wydatków bieżących wprowadził zasadę pomniejszania tych wydatków o opłaty wnoszone przez rodziców z tytułu przebywania dziecka w placówce powyżej 5 godzin dziennie.
Wobec tego sąd stwierdził, że zamieszczenie w § 3 ust. 6 zaskarżonej uchwały własnej definicji wydatków bieżących ponoszonych przez placówki oświatowe, w istocie modyfikującej regulację ustawową, było niedopuszczalne. Katalog wydatków bieżących zawierały przepisy ustawy o finansach publicznych. Uznać zatem należało, że regulacja § 3 ust. 6 zaskarżonej uchwały wykraczała poza ustawową delegację zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o., gdyż nie mieściła się w pojęciu "ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji". Uchwała nie może modyfikować ustawowych zasad udzielania dotacji.
Uchwała w przedmiotowym zakresie została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o. i z naruszeniem art. 90 ust. 2b u.s.o.
Z tych przyczyn sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Do niezbędnych kosztów postępowania zaliczono wpis sądowy od skargi oraz wynagrodzenie radcy prawnego stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).