I SA/KE 548/24

I SA/Ke 548/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Andrzej Mącznik
Magdalena Chraniuk-Stępniak /sprawozdawca/
Mirosław Surma /przewodniczący/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 1137
art. 10,
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 177 poz 1729
par. 3 ust.1, par. 6 ust.1, par. 8 , par.2 ust.1, par.1, par.5,
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.
Dz.U. 2019 poz 511
art. 87 ust.1, art. 88,
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 6, art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 33 par.2, art. 147 par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. w K. na akt Starosty z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu 1. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości; 2. zasądza od Starosty na rzecz C. sp. z o.o. w K. kwotę [...](siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Aktem z dnia 11 kwietnia 2024 r., nr [...] Starosta ("starosta"), po rozpatrzeniu wniosku z 4 kwietnia 2024 r. w sprawie projektu stałej organizacji ruchu po uwzględnieniu opinii: Burmistrza O., Zarządu Dróg Powiatowych oraz Komendanta Powiatowej Policji, zatwierdził w całości bez zmian stałą organizację ruchu dla drogi powiatowej nr [...] [...]-m dr. Woj. Nr [...] od km 0+000 do km 5+902.
W podstawie prawnej organ wskazał art. 10 ust. 5 i ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1047 ze zm., dalej "p.r.d.") oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 784, dalej "rozporządzenie z 23 września 2003 r."). Zatwierdzona stała organizacja ruchu wprowadziła m.in. ustawienie znaku B18 (zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie ponad 10 ton) na ww. odcinku drogi powiatowej nr [...]m dr. Woj. Nr [...] od km 0+000 do km 5+902.
Pismem z 29 listopada 2024 r. C. sp. z o.o. w K. (dalej "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższy akt, zarzucając naruszenie:
- art. 2, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (dalej: "Konstytucja RP") w związku z art. 10 ust. 5 p.r.d, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (dalej: "u.P.p."), art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze oraz §§ 7 ust. 4 pkt 1 lit. b), 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., przez naruszenie zasady zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady wolności gospodarczej, a także zasady proporcjonalności i zasady równości wobec prawa, które polegało na:
- całkowitym pominięciu dwóch koncesji spółki na wydobycie wapienia i piasku, stanowiących publicznoprawne uprawnienia podmiotowe, oraz dwóch decyzji środowiskowych posiadanych przez spółkę, które wskazują na korzystanie z przedmiotowej drogi, wydanych przez inne organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa;
- braku powołania komisji i zasięgnięcia opinii biegłego do zbadania kwestii związanych z bezpieczeństwem ruchu drogowego, pomimo że zachodziły istotne wątpliwości związane z projektem stałej organizacji ruchu oraz wskazanymi w nim wyjątkami, a także brakowało rzetelnego opisu aktualnego i prognozowanego natężenia ruchu w kontekście gospodarczego charakteru przedmiotowej drogi;
- wprowadzeniu wyjątków od ograniczenia tonażu dla trzech kategorii użytkowników drogi bez jakiegokolwiek uzasadnienia w sytuacji powołania się na badania, które (rzekomo) motywowały ograniczenie tonażu do 10 ton.
Formułując powyższe zarzuty spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że projekt stałej organizacji ruchu istotnie oraz w sposób bezpośredni narusza jej uzasadniony interes prawny. Wyjaśniła, że prowadzi działalność koncesjonowaną. Aktualnie zagospodarowuje złoże wapieni jurajskich "A. 2" w ramach koncesji Marszałka Województwa Ś. z 20 grudnia 2013 r. Podkreśliła, że konsekwencją wydobycia jest transport urobku z kopalni, który odbywał się w przeszłości m.in. po spornej drodze powiatowej. Wskutek wydania oraz wykonania zaskarżonego aktu pozbawiono spółkę możliwości transportu urobku ww. drogą. Wywiodła, że wobec wprowadzenia stałej organizacji ruchu na drodze jej interes prawny jest naruszany od 15 listopada 2024 r., gdyż zaskarżony akt uniemożliwia transport urobku z kopalni spółki drogą powiatową nr [...], za pomocą pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 10 ton. Następnie podniosła, że znaki B-18 zostały ustawione znacznie wcześniej na tej drodze, co próbowała przez szereg miesięcy wyjaśnić oraz zmienić. Ustawienie znaków przed wydaniem i wykonaniem zaskarżonego aktu odbyło się bez odpowiedniej podstawy prawnej. Jej zdaniem ma to istotne znaczenie dla oceny zarzutów dotyczących naruszenia zasady równości czy proporcjonalności przy wydaniu zaskarżonego aktu.
Następnie strona opisała przebieg korespondencji z organem związany z wprowadzeniem ograniczenia w poruszaniu się pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 10 ton oraz odniosła się do projektu będącego podstawą wprowadzenia stałej organizacji ruchu. Zdaniem skarżącej zaskarżony akt nie odpowiada prawu, stanowiąc przede wszystkim wyraz arbitralnej oraz nieproporcjonalnej ingerencji w publiczne prawa podmiotowe, a także przejaw dyskryminacji prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, której wykonywanie faktycznie uniemożliwia albo przynajmniej poważnie utrudnia.
W dalszej części uzasadnienia skargi spółka wskazała na przepisy: rozporządzenia z 23 września 2003 r., art. 10 ust. 5 p.r.d., art. 37 ust. 1 i 3 u.P.p., a także art. 10, art. 21 ust. 1 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego oraz przywołane w zarzutach skargi przepisy Konstytucji RP. Jej zdaniem akt starosty stoi w jawnej opozycji do konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej. W dacie wydania decyzji środowiskowych i koncesji dla spółki - posiadała ona możliwość transportu urobku samochodami ciężarowymi, której obecnie została pozbawiona. Postępowania zarządcy drogi nie można uznać za lojalne i uczciwe względem spółki, jak również nie budzi ono poczucia stabilności i bezpieczeństwa prawnego. Podniosła, że starosta, powołał się na kwestię bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale całkowicie zaniechał pozyskania danych dotyczących istniejącego lub prognozowanego natężenia ruchu, o których mowa w § 7 ust. 4 pkt 1 lit. b) rozporządzenia z 23 września 2003 r. Zwróciła uwagę na brak powołania komisji, czy biegłego w odniesieniu do kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego, o czym mowa w § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia. Poza ornamentacyjnymi wzmiankami w dokumentach o bezpieczeństwie ruchu drogowego, nie ma dokumentów lub informacji wskazujących na realny charakter jego zagrożenia, co miałoby uzasadniać tak daleko idącą ingerencję poprzez wprowadzenie zakazu.
Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP strona powołała wyrok TK z 13 października 2010 r., sygn. akt Kp 1/09. Jej zdaniem, pozbawienie możliwości transportu urobku z kopalni w uzasadniony gospodarczo sposób, jawi się również jako nieproporcjonalne. Wprawdzie starosta powołał się na kwestie dotyczące stanu przedmiotowej drogi (badanie ugięciomierzem), jednakże w dacie wprowadzania organizacji ruchu zatwierdzonej zaskarżonym aktem nie były to jedyne dostępne badania. Także spółka zleciła wykonanie badań odpowiedniemu podmiotowi specjalistycznemu. Wyniki tych badań były od sierpnia 2024 r. dostępne dla starosty oraz prowadziły do odmiennych wniosków, niż przyjęte za podstawę projektu zatwierdzonego zaskarżonym aktem.
Zdaniem strony dyskryminacyjne są działania starosty uwzględniające wyjątki od ograniczenia tonażu bez jakiegokolwiek uzasadnienia, czy konsultacji. Podniosła, że wykorzystanie drogi ma charakter gospodarczy, a wskazując kategorie użytkowników, którzy nie są obowiązani przestrzegać ograniczenia tonażu pominięto spółkę. W świetle zaskarżonego aktu, przejazd ciągnika z przyczepą o masie 20-30 ton nie niszczy drogi powiatowej oraz nie generuje niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, natomiast przejazd samochodu z urobkiem wapienia lub piasku już tak.
Końcowo wskazała, że akt starosty w sposób arbitralny, nieproporcjonalny i dyskryminujący ingeruje w jej publiczne prawa podmiotowe. Starosta miał w trakcie wydawania zaskarżonego aktu pełną świadomość działalności gospodarczej spółki oraz uwarunkowań prawnych związanych z jej wykonywaniem. Pomimo tego organ zaniechał rzetelnego przeprowadzenia procedury związanej z zatwierdzeniem projektu stałej organizacji ruchu.
W odpowiedzi na skargę starosta wniósł o jej oddalenie.
Organ podniósł, że proces zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu wymaga wyważenia proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających, czy też prowadzących działalność gospodarczą, którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny, zgodny z przepisami ruchu drogowego dojazd do ich nieruchomości, a interesem społecznym, który wymaga, aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego korzystającego z danej drogi, będącej drogą publiczną.
Wyjaśnił, że urobek z kopalni miał być transportowany w sposób określony decyzją nr [...] Burmistrza O. z 15 października 2012 r. przez istniejący zjazd na drogę gminną. Dojazd do drogi wojewódzkiej nr [...] O. z terenu ww. inwestycji miał się odbywać poprzez działki prywatne o nr [...] oraz drogami gminnymi o nr [...] (korzystanie z drogi powiatowej miało być tylko częściowe - poprzez przejazd poprzeczny przez drogę). Droga, po której miał być transportowany urobek z kopalni miała być wybudowana w porozumieniu z Gminą O. i na koszt przedsiębiorcy. Aby uniknąć tego zobowiązania spółka, chce wykorzystać istniejącą drogę powiatową, motywując dobro i zysk działalności ponad zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców poruszających się po drogach.
Podniósł, że spółka nie czyni żadnych starań organizacyjnych w transporcie ww. urobku z kopalni. Starosta natomiast nie składał żadnych zobowiązań wobec spółki, dotyczących transportu drogą powiatową nr [...] Wobec powyższego przedsiębiorca powinien skupić się i wykonać niekorygujący osobny wyjazd i wjazd z kopalni.
Wskazał, że zmiana stałej organizacji ruchu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami, na podstawie prawidłowo opracowanego projektu stałej organizacji ruchu wykonanego przez uprawnioną do tego jednostkę projektową. Projekt zawiera pozytywną opinię Burmistrza O. oraz Komendanta Powiatowego Policji w O.. Zarządca dróg objętych opracowaniem poinformował organ zarządzający ruchem oraz Komendanta Policji o terminie wprowadzenia zmian w stałej organizacji ruchu. Zatwierdzenie projektu organizacji ruchu ma charakter czynności materialno-technicznej.
Ponadto, zdaniem organu, interes prawny skarżących nie mógł zostać realnie i bezpośrednio naruszony zatwierdzoną organizacją ruchu, stąd zastosowanie winien znaleźć art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
W piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2025 r. spółka odniosła się do stanowiska starosty wyrażonego w odpowiedzi na skargę. Do pisma załączyła kopię decyzji środowiskowej Burmistrza O. z 7 września 2011 r. oraz wyniki badań przeprowadzonych na zlecenie spółki.
Następnie 20 lutego 2025 r. spółka przesłała do sądu kopię decyzji środowiskowej Burmistrza O. z 28 października 2021 r.
W dniu 24 lutego 2025 r. starosta przesłał do sądu kopię decyzji Burmistrza O. nr [...] z dnia 15 października 2012 r. o warunkach zabudowy oraz wyjaśnił, że droga powiatowa nr [...] oznaczona była wcześniej numerem [...]
Dnia 26 lutego 2025 r. wpłynęło do sądu pismo S. Ś. wraz wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
Z kolei 26 lutego 2025 r. wpłynęło pismo procesowe starosty stanowiące odpowiedź na pismo przygotowawcze spółki z 18 lutego 2025 r. Organ odniósł się w jego treści m.in. do kwestii związanej z parametrami technicznymi i nośności spornego odcinka drogi. Nadto omówił wyniki badań stanu technicznego drogi oraz jej nośności ustalone w ekspertyzie, sporządzonej na zlecenie Powiatowego Zarządu Dróg w O., wykonanej przez S. w N. D. z 13 marca 2024 r. Wyjaśnił, dlaczego uważa, że wyniki badań zleconych przez organ są bardziej miarodajne niż te, wykonane na zlecenie przedsiębiorcy. Organ przesłał też petycje z 23 stycznia 2025 r., w których mieszkańcy Gminy O. wnioskowali o utrzymanie zakazu ruchu pojazdów o masie całkowitej powyżej 10 ton.
Postanowieniem z 28 lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjnych w Kielcach na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), w uwzględnieniu wniosku, dopuścił S. Ś. (Stowarzyszenie) do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.
Na rozprawie w dniu 27 marca 2024 r. pełnomocnik spółki przedłożył w trybie art. 104 p.p.s.a. - załącznik do protokołu rozprawy, w którym zawarł stanowisko prezentowane przez skarżącą w sprawie oraz powołał orzeczenia sądów administracyjnych stanowisko to wspierające.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia w kontrolowanej sprawie jest akt Starosty z dnia 11 kwietnia 2024 r., nr [...] - zatwierdzenie stałej organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr [...] [...]-m dr. Woj. Nr [...] od km 0+000 do km 5+902.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1). Natomiast stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty jego wydania.
W pierwszej kolejności, w zakresie rodzaju aktu będącego przedmiotem zaskarżenia wymaga wyjaśnienia, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13 (uchwała jak i inne powoływane w treści uzasadnienia orzeczenia są publikowane na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przesądził, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W uchwale NSA zważył, że akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, gdyż ingerują w materię korzystania z dróg publicznych precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania, a argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. opiera się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym. Akt ten nie ogranicza się więc do zakresu organizacyjno-technicznego, a nadto nie jest czynnością jednorazową. Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego, a skoro tak, to także prawo do zaskarżenia aktu zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika m. in. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511, dalej "u.s.p."). Sąd orzekający w niniejszym składzie z powołaną uchwałą i zawartymi w jej uzasadnieniu wywodami nie tylko się zgadza, ale i jest nią na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. związany (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1518/14 lub wyrok NSA z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 2721/17).
Dopuszczalność wniesienia skargi na przedmiotowy akt jest uzależniona także od legitymacji skarżących, która podlega badaniu w kontekście przesłanek określonych w art. 87 ust. 1 u.s.p. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 u.s.p., przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.
Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z 20.11.2014 r., I OSK 1747/14). W doktrynie i orzecznictwie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.
W kontrolowanej sprawie skarżąca spółka [...] należycie wykazała i uzasadniła swoją legitymację i uprawnienie do wniesienia skargi, a kwestia ta nie budzi zastrzeżeń sądu.
Spółka wskazała, że jako przedsiębiorca posiada koncesje dotyczące eksploatacji złoża wapieni jurajskich "[...] 2" (koncesja Marszałka Województwa Ś. z dnia 20 grudnia 2013 r., znak: [...]) oraz złoża piasków "Ś. " (koncesja Marszałka Województwa Ś. z dnia 14 czerwca 2022 r., znak: [...]) w miejscowości Ś.. Wydobycie kopalin odbywa się na warunkach określonych w decyzjach środowiskowych Burmistrza O.: z dnia 7 września 2011 r., znak: [...] w stosunku do złoża "[...] 2" oraz z dnia 28 października 2021 r., znak: [...] w stosunku do złoża "[...]".
Spółka wyjaśniła, że transport urobku z kopalni odbywał się w przeszłości po drodze powiatowej nr [...] Natomiast po wprowadzeniu na niej znaku zakazu B-18 pozbawiono spółkę możliwości prowadzenia działalności w sposób ekonomicznie uzasadniony.
Zdaniem sądu, analiza w/w decyzji środowiskowych nie pozostawia wątpliwości, że droga powiatowa nr [...] (poprzedni numer [...]) jest drogą, po której między innymi miał się odbywać transport urobku z kopalni skarżącej spółki. Świadczy o tym treść punktu 2.2 lit. g i lit. f decyzji środowiskowej z 7 września 2011r., dotyczący etapu eksploatacji, gdzie podano, że obsługa komunikacyjna (samochodowa) kopalni winna odbywać się z wewnętrznych dróg technologicznych, które będą posiadać wjazdy i zjazdy na drogę [...], natomiast eksploatacja złoża i transport gotowych produktów nie może naruszać stanu technicznego i bezpieczeństwa na w/w drodze powiatowej i w związku z tym należy podjąć działania organizacyjne i techniczne w porozumieniu z zarządcą drogi powiatowej (k. 78v akt sądowych). Z kolei w punkcie 2.1 lit. i decyzji środowiskowej z 28 października 2021 r. wskazano, że na etapie prac przygotowawczych i eksploatacji należy zapewnić utrzymanie dróg publicznych znajdujących się w rejonie planowanego terenu górniczego, w tym celu podjąć działania organizacyjne i techniczne w porozumieniu z zarządcami dróg (k. 103v akt sądowych).
Nadto spółka prowadząc działalność gospodarczą w miejscowości Ś., a polegającą na eksploatacji złóż, w sposób oczywisty jest jednym z uczestników ruchu po drodze powiatowej przebiegającej przez tą miejscowość, jak i po innych drogach znajdujących się w okolicy tego miejsca.
W ocenie sądu w stanie faktycznym sprawy należało uznać, że zatwierdzenie stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej wprowadzające zakaz poruszania się po niej pojazdów o masie rzeczywistej powyżej 10 ton istotnie ogranicza uprawnienia skarżącej, albowiem uniemożliwia ruch pojazdów ciężarowych powyżej wskazanego tonażu, co wpływa na ekonomię prowadzonej działalności i jej organizację.
Na istnienie uprawnienia spółki do zaskarżenia aktu starosty, wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, nie wpływa negatywnie treść decyzji Burmistrza O. z dnia 15 października 2012 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na eksploatacji i przeróbce kopaliny ze złoża wapieniu jurajskich [...] oraz na budowie linii przerobu kamienia wapiennego i surowców towarzyszących. Określenie w treści tej decyzji (strona 4 punkt 6), w zakresie warunków obsługi komunikacyjnej, że korzystanie z drogi powiatowej nr [...] relacji O. – [...] ma być tylko częściowe – przejazd poprzeczny przez drogę, czy podnoszony przez organ brak zobowiązań starosty wobec spółki dotyczących transportu urobku z kopalni w/w drogą powiatową nie są okolicznościami świadczącymi o tym, że interes prawny spółki nie został naruszony poprzez wprowadzenie spornych zakazów na drodze powiatowej.
Podkreślenia bowiem wymaga, że decyzja ta dotyczy jedynie złoża [...] i konkretnej inwestycji związanej z jego eksploatacją. Jak natomiast podniesiono powyżej spółka prowadzi działalność gospodarczą w miejscowości Ś. polegającą na eksploatacji złóż (A. 2 i [...], na podstawie udzielonych koncesji. Specyfika profilu działalności spółki nie pozwala na przeniesienie jej w inne miejsce. Z działalnością tą wiąże się m.in. transport urobku kopalni, co związane jest z ruchem pojazdów ciężarowych. Zarówno z decyzji środowiskowych jak i miejsca wykonywanej działalności wynika, że spółka korzystała z objętej zaskarżonym aktem drogi powiatowej, która przebiega m.in. przez miejscowość Ś.. Spółka prowadząc działalność nierozerwalnie związaną z transportem jest jednym z uczestników ruchu drogowego, korzystającym z dróg publicznych.
Sąd zauważa, że pomiędzy skarżącą spółką i organem istnieje spór w zakresie realizacji zobowiązań przedsiębiorcy co do budowy dróg wewnętrznych oraz szlaków komunikacji samochodów transportujących urobek z kopalni. Wynika to wprost z treści pism procesowych złożonych przez strony. Sama skarżąca podnosi dodatkowo brak woli przedstawicieli władzy samorządowej do podjęcia rozmów, czy zawarcia porozumień w tym przedmiocie. Jednakże istnienie nieporozumienia w omawianej kwestii pozostaje poza ramami kontrolowanej sprawy i nie ma wpływu na jej wynik. Przedmiotem kontroli sądu jest bowiem akt starosty o zatwierdzeniu stałej organizacji ruchu konkretnej drogi powiatowej. Dla oceny jego prawidłowości nie mają znaczenia takie okoliczności jak rozmowy, negocjacje, deklarowany układ komunikacyjny, czy etap realizacji budowy dróg wewnętrznych przez spółkę.
Mając na względzie powyższe wskazać trzeba, że wbrew stanowisku organu, w realiach sprawy nie zaistniała podstawa do odrzucenia skargi określona w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (niedopuszczalność skargi z innych przyczyn). Nie ziściła się też przesłanka określona w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6) co wynika z przedstawionych dotychczas rozważań sądu.
Posiadanie przez spółkę legitymacji do zaskarżenia przedmiotowego aktu upoważnia sąd do dokonania merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i kontroli zaskarżonego aktu.
Dokonując kontroli zaskarżonego aktu starosty z 11 kwietnia 2024 r. sąd doszedł do przekonania, że wydając ów akt organ naruszył w sposób istotny i mający wpływ na wynik sprawy następujące przepisy prawa: § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 oraz § 8 ust 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r., a tym samym art. 10 ust 5 i ust 12 p.r.d. oraz pkt 3.1.1, pkt 3.2.19.1, pkt 3.2.34.1, pkt 3.2.34.2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.
Do naruszenia powyższych przepisów doszło poprzez wydanie przez starostę w dniu 11 kwietnia 2024 r. aktu zatwierdzenia stałej organizacji ruchu drogi powiatowej nr [...], w tym wprowadzenia znaku zakazu B-18 oraz znaku B-33, jednak aktu tego nie poprzedziło prawidłowe sporządzenie projektu oraz właściwa analiza organu dotycząca zasadności wprowadzanych ograniczeń.
Powyższe spowodowało stwierdzenie przez sąd nieważności zaskarżonego aktu, albowiem oparcie go o wadliwą, niepełną dokumentację sprawia, że akt uchyla się spod kontroli sądu, jako podjęty arbitralnie.
Tytułem wstępu do rozważań prawnych należy zauważyć, że zgodnie z art. 10 ust. 5 p.r.d. starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6.
Należy przy tym odróżnić zadania jakie ciążą na zarządcy drogi, zgodnie z ustawą o drogach publicznych, w zakresie planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, od obowiązków organu zarządzającego ruchem na drogach w rozumieniu p.r.d. Elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r. stanowiąc, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o organizacji ruchu - rozumie się przez to, mające wpływ na ruch drogowy:
a) geometrię drogi i zakres dostępu do drogi,
b) sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego,
c) zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów.
Działania w zakresie zarządzania ruchem polegają m.in. na podejmowaniu czynności organizacyjno-technicznych, w tym zatwierdzaniu organizacji ruchu (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia), ale i na wprowadzaniu tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Z powyższego wynika, że właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Przedmiotem jest zatem nie droga i jej stan techniczny, ale ruch i jego bezpieczeństwo. Oczywiście stan techniczny drogi może być elementem wymagającym uwzględnienia przy decydowaniu o organizacji ruchu na danej drodze, ale nie jest on celem, ale ewentualnie kryterium wprowadzanej organizacji. Organizacja ruchu powinna zatem przede wszystkim zapewniać bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz pozostawać w zgodzie z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia organ zarządzający ruchem m.in. rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu, opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu oraz zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2).
Szczegółowe zasady zatwierdzania projektu zostały uregulowane w § 8 ww. rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu. Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt (co ma miejsce obligatoryjnie w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego albo niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a fakultatywnie w przypadku niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej bądź nieefektywności projektowanej organizacji ruchu).
Sam projekt organizacji ruchu powinien składać się z szeregu elementów, wymienionych w § 5 ust. 1 rozporządzenia w tym m.in.– planu orientacyjnego, planu sytuacyjnego, opisu technicznego. Opis techniczny natomiast powinien zawierać charakterystykę drogi i ruchu na drodze (§ 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). W orzecznictwie wskazuje się, że to z projektu organizacji ruchu powinna wynikać analiza dla zastosowania określonego rozwiązania, a w szczególności z wymaganego przez § 5 ust 1 pkt 5 rozporządzenia – opisu technicznego. Ten bowiem element projektu wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczania w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 723/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 880/17).
Organ ustalając zakazy organizacji ruchu dla danej drogi winien mieć również na względzie uregulowania Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2311, dalej r.w.t.z.d.s.), gdzie w punkcie 3.1.1. podano, że znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu, przy czym tego rodzaju znaki - jako ograniczające swobodę korzystania z dróg - powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu. Zatem zasadą ogólną, jaką należy się kierować przy wprowadzaniu znaków zakazu oraz jaką należy realizować w tym procesie jest uprzednia analiza skutków, jakie powodują dla wszystkich uczestników ruchu drogowego.
Kwestie związane konkretnie ze znakiem B-18 reguluje zaś pkt 3.2.19 Załącznika nr 1 do w/w rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią znak B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad ... t" stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Na znaku podaje się wartość wynikającą z rzeczywistej nośności obiektu lub drogi. W uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe.
Przesłankami umieszczenia zatem ww. znaku jest nośność drogi ale także szkodliwość wstrząsów dla znajdujących się przy drodze obiektów. Przesłanki te nie muszą wystąpić łącznie.
Zatem zmiana organizacji ruchu polegająca na wprowadzeniu znaku B-18 wymaga szczegółowej analizy parametrów danej drogi, jej stanu, nośności, natężenia ruchu drogowego, ale także rozważenia proporcji pomiędzy interesem indywidulanym a interesem publicznym (społecznym).
W świetle powołanych przepisów jawi się również oczywistym, że uzasadnienie projektu stałej organizacji ruchu, w którym zastosowano znak B-18 powinno w sposób jasny i przekonywujący przedstawiać motywy przemawiające za jego wprowadzeniem, zwłaszcza gdy zmiany te dotyczą zakazu poruszania się po drodze pojazdów o określonym tonażu i wprost godzą w interes podmiotów wykonujących transport takimi pojazdami. Ograniczenie takie jest dopuszczalne, jednak nie może być uznaniowe ani arbitralne, dlatego też w dokumentacji projektowej należy umotywować zasadność wprowadzenia takiego zakazu.
W kontrolowanej sprawie projekt stałej organizacji ruchu, w którym zastosowano znak zakazu B-18 "powyżej 10 t" opisanych kryteriów nie spełnia. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na braki uzasadnienia wprowadzenia w/w zakazu.
Za takie uzasadnienie nie można uznać lakonicznego stwierdzenia, że zmiana organizacji ruchu jest związana przede wszystkim z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i dostosowania oznakowania do obowiązujących przepisów (pkt 1 Przedmiot opracowania). Dalej w punkcie 4 opisu technicznego podano, że w marcu 2024 r. na drodze zostały przeprowadzone na zlecenie zarządcy badania ugięciomierzem FWD, których wyniki wskazują na konieczność zastosowania ograniczania dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów poruszających się po drodze, w związku z czym zastosowano na drodze znaki B-18 (10 ton). Podniesienia wymaga, że sam projekt nie zawiera żadnej analizy przeprowadzonych badań na drodze, natomiast załączony do dokumentacji projektowej dokument - wyniki pomiarów ugięć nawierzchni ugięciomierzem FWD został podpisany podpisem zaufanym przez D. L. w dniu 30 października 2024 r., co potwierdza dodatkowo raport weryfikacji. Uwaga ta jest istotna z tego powodu, że sam projekt stałej organizacji ruchu drogi powiatowej opatrzony jest datą "marzec 2024". Powyższe nasuwa wątpliwości, czy w marcu 2024 r. autor projektu znał treść wyników badań oraz czy znana była ona organowi przed podjęciem zaskarżonego aktu. W samym projekcie nie podjęto też próby analizy wyników badań ugięciomierzem. Uczynił to dopiero organ w treści pisma procesowego z 25 lutego 2025 r., złożonego w trakcie postępowania sądowego. Działanie takie należy ocenić jednak jako spóźnione, albowiem uczynione już po wydaniu zaskarżonego aktu.
Dodatkowo zauważyć należy, że organ zatwierdzając stałą organizację ruchu popadł w wewnętrzną sprzeczność. Z jednej strony bowiem zaakceptował wprowadzenie znaku zakazu ruchu pojazdów o masie powyżej 10 ton, z drugiej natomiast przychylił się do wprowadzenia wyjątków od tej zasady poprzez dopuszczenie oznaczeń "Nie dotyczy dowozu płodów rolnych" "Nie dotyczy dojazdu do posesji i zaopatrzenia". Podkreślenia wymaga, że złożony projekt nie zawiera żadnego uzasadnienia słuszności dopuszczenia wyżej opisanych odstępstw. Akceptacja powyższego rozwiązania jest działaniem niezrozumiałym także w kontekście deklarowanego przez organ złego stanu drogi, który nie pozwala na zakwalifikowanie jej do jakiejkolwiek kategorii.
To powoduje wewnętrzną sprzeczność stanowiska organu o kategorycznej konieczności wprowadzenia zakazu tonażowego oraz ochronie drogi o słabej konstrukcji. W kontekście omawianego zagadnienia jako rażący jawi się brak stosownego uzasadnienia projektu dla wprowadzenia zakazów oraz odstępstw od nich w określonych okolicznościach. Powyższe skutkuje oceną sądu, że do zatwierdzenia stałej organizacji ruchu drogi powiatowej nr [...] doszło w sposób dowolny, bez koniecznej analizy projektu oraz wyjaśnienia wynikających z jego treści wątpliwości.
Kolejnym brakiem projektu dostrzeżonym przez sąd jest brak właściwej charakterystyki drogi i ruchu na drodze, przy jednoczesnym uzasadnieniu wprowadzenia zmian (znaków zakazu) względami bezpieczeństwa oraz stanem drogi. I w tym zakresie projekt jest bardzo lakoniczny. Zawiera następujące informacje: klasa drogi – lokalna, kategoria obciążenia ruchem – KR2, droga jednojezdniowa dwukierunkowa, pobocza jedno lub obustronne utwardzone kruszywem łamanym, jednostronne z kostki brukowej betonowej, charakter ruchu na drodze – gospodarczy. Poza określeniem, że charakter ruchu na drodze jest gospodarczy, nie zamieszczono żadnych danych na temat istniejącego oraz prognozowanego ruchu pojazdów po drodze. Tymczasem dane te są niezbędne dla wykazania zasadności wprowadzenia zakazów ruchu pojazdów o określonej masie. Uwzględniając istniejące w realiach sprawy potrzeby lokalne, w tym wynikające z profilu prowadzonej przez lokalnego przedsiębiorcę działalności gospodarczej (kopalni) zbadanie kwestii istniejącego i prognozowanego natężenia ruchu jest konieczne dla zobrazowania i uzasadnienia konkretnych propozycji stałej organizacji ruchu na drodze.
Należy zwrócić uwagę, że organ podjął próbę uzupełnienia tych informacji w piśmie procesowym z 25 lutego 2025 r. Dopiero na etapie postępowania sądowego przedstawiono wyjaśnienia o zmiennej szerokości jezdni, szerokości chodnika, gęstej zabudowie budynków mieszkalnych i zabudowań gospodarczych, opisano stan nawierzchni drogi, jak również – mając na względzie treść wydanych wobec skarżącej spółki decyzji środowiskowych – opisano natężenie ruchu pojazdów w sytuacji eksploatacji przez przedsiębiorcę złóż w dopuszczonym tam zakresie.
Sąd jednoznacznie stwierdza, że dane te oraz ich rzetelna analiza powinny być zawarte w projekcie, a następnie rozważone przez organ przed podjęciem aktu – zatwierdzenia stałej organizacji ruchu na drodze. Ich następcze wyjaśnienie jedynie uwypukla braki samej dokumentacji projektowej oraz dowolność i arbitralność działania organu przy wydaniu zaskarżonego aktu w dacie 11 kwietnia 2024 r.
Dalej zauważyć trzeba, że z treści zarówno pism procesowych skarżącej, jak i organu oraz uczestnika postępowania – Stowarzyszenia Korycizna wynika istnienie konfliktu interesów: społecznego – mieszkańców oraz indywidualnego – przedsiębiorcy, chcącego swobodnie realizować działalność gospodarczą w ramach udzielonych mu uprzednio koncesji i w zakresie przewidzianym w wydanych względem niego decyzji środowiskowych. Tymczasem ani projekt, ani treść dalszej dokumentacji dotyczącej zaskarżonego aktu nie daje podstaw do przyjęcia, że doszło w realiach sprawy do rozważenia proporcji pomiędzy interesem indywidulanym, a interesem publicznym (społecznym), co jest niezbędne dla prawidłowości uzasadnienia przyjęcia konkretnych rozwiązań organizacji ruchu na drodze.
Należy również zwrócić uwagę, że podnoszone przez uczestnika okoliczności takie jak: ochrona zabytku i zachowania go w nienaruszonym stanie, bezpieczeństwo mieszkańców miejscowości Ś., czy zawarte w załączonych do pisma procesowego organu petycjach mieszkańców: hałas, zanieczyszczenie i zapylenie atmosfery, nie znalazły odzwierciedlenia w projekcie ani stanowisku organu. Stąd, na obecnym etapie postępowania, ich występowanie nie może być w żaden sposób poddane kontroli sądu. Z dokumentacji przedłożonej sądowi wraz z zaskarżonym aktem nie wynika, by okoliczności takie były rozważane przez autora projektu oraz analizowane przez organ przed podjęciem aktu.
W realiach sprawy niewątpliwie mamy do czynienia z konfliktem interesów – społecznego i indywidualnego. Z wyjaśnień skarżącej wynika, że jeszcze przed wydaniem zaskarżonego aktu podejmowała czynności, których celem było oprotestowanie wprowadzenia zakazów tonażowych. Natomiast, (co potwierdza treść petycji, załączonych do pisma procesowego organu) mieszkańcy Gminy O. popierają wprowadzenie takich zakazów z uwagi na bezpieczeństwo, zagrożenia w ruchu pojazdów, hałas oraz zanieczyszczenia. Przy istnieniu rozbieżnych stanowisk i oczekiwań poszczególnych uczestników ruchu drogowego oraz przedstawicieli społeczności lokalnej (w tym mieszkańców i przedsiębiorcy) organ w celu ich wyjaśnienia mógł w oparciu o par 8 ust 1 rozporządzenia: 1) powołać komisję, w której skład wchodzą, w szczególności, przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu drogi; 2) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo; 3) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza. Działania takiego organ jednak zaniechał, akceptując bez zastrzeżeń projekt zawierający opisane wyżej braki i uchybienia.
Oczywistym jest, że przy zatwierdzaniu projektu organizacji ruchu właściwy organ powinien się kierować zasadą bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie może to jednak prowadzić do dowolności, czy też braku umotywowania przyjętych rozwiązań w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi warunki umieszczania danego znaku zakazu na drodze (por. wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1964/18, publ.: j.w.).
Należy również zwrócić uwagę, że w projekcie wprowadzono znak ograniczenia prędkości do 40 km/h (znak B-33). W punkcie 3.2.34.1 załącznika nr 1 do r.w.t.z.d.s. (zasady ogólne dla ograniczenia prędkości) wskazano, że znak B-33 "ograniczenie prędkości" powinien być umieszczony tylko w tych przypadkach, gdy warunki drogowe, otoczenie drogi lub zastosowane oznakowanie ostrzegawcze i urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego mogą w niedostateczny sposób wskazywać kierującym na konieczność zmniejszenia prędkości. Natomiast punkt 3.2.34.2 załącznika nr 1 do r.w.t.z.d.s. stanowi, że znak B-33 umieszcza się, gdy działania techniczne w zakresie poprawy geometrii drogi, stanu nawierzchni, oddzielenia ruchu pieszego od ruchu pojazdów itp. nie wpływają w dostateczny sposób na poprawę bezpieczeństwa. Ograniczenie prędkości wyrażone znakiem B-33 można stosować: jeżeli odcinek drogi o śliskiej nawierzchni jest poprzedzony bardzo szorstką lub szorstką nawierzchnią; dla oznakowania robót prowadzonych w pasie drogowym; w innych uzasadnionych okolicznościach, np. na niektórych łukach, gdy ograniczenie prędkości powinno wpłynąć na poprawę bezpieczeństwa ruchu.
W realiach sprawy, wprawdzie odwołano się do przesłanki konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, lecz w żaden sposób jej nie wyjaśniono. Jak już wyżej wskazywano, w projekcie zabrakło nawet analizy natężenia ruchu drogowego na omawianej drodze.
Uwzględniając treść art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym uznać należy, że celem zarządzania ruchem na drogach jest zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, efektywnego wykorzystania dróg publicznych przy uwzględnieniu potrzeb społeczności lokalnej. Przesłanki materialnoprawne objęte pojęciami potrzeb społeczności lokalnej, bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego i efektywności wykorzystania dróg publicznych są punktem wyjścia do kształtowania treści projektu organizacji ruchu i jego ewentualnego zatwierdzenia, natomiast ich naruszenie musi albo może prowadzić do odrzucenia tego projektu (zob. § 8 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem). W obszarze swobody decyzyjnej organu zarządzającego ruchem znajduje się jednak złożony zbiór stanów faktycznych, w ramach którego treść projektu organizacji ruchu będzie mogła zostać zatwierdzona dopiero po szczegółowym rozważeniu i wyważeniu w zestawieniu z powyższymi zasadniczymi przesłankami (np. potrzebami społeczności lokalnej) także innych relewantnych prawnie przesłanek (np. wolności działalności gospodarczej uczestnika ruchu drogowego) aktu zatwierdzenia albo odrzucenia projektu organizacji ruchu (zob. § 8 ust. 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia).
Na obecnym etapie postępowania i kontroli zaskarżonego aktu sąd nie podważa samej możliwości zatwierdzenia przez organ projektu organizacji ruchu, lecz ze względu na wady formalne projektu i braki w zakresie uzasadnienia wyboru określonego rozwiązania akt ten nie może być uznany za zgodny z prawem i w konsekwencji stwierdza jego nieważność.
W razie podjęcia decyzji o opracowaniu nowego projektu spornej organizacji ruchu organ będzie zobowiązany do uwzględnienia w treści opisu technicznego projektu organizacji ruchu (zob. § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia) szczegółowej charakterystyki drogi powiatowej nr [...] (w tym parametrów drogi, jej stanu, istniejącego i prognozowanego natężenia ruchu lub innych warunków drogowych) oraz sporządzenia odrębnego uzasadnienia w zakresie adekwatności wyboru (na tle potrzeb społeczności lokalnej, lokalnych warunków drogowych oraz sytuacji prawnej skarżącej spółki) przyjętych rozwiązań, w tym przede wszystkim wprowadzenia znaku drogowego pionowego w postaci znaku B-18. Uzasadnienie spełnienia powyższych przesłanek do zastosowania tego znaku zakazu musi przy tym odwoływać się do skonkretyzowanych okoliczności faktycznych związanych z lokalnymi warunkami drogowymi i społecznymi, z uwzględnieniem ich zestawienia z sytuacją prawną skarżącej, jako uczestnika ruchu drogowego.
Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 20 i art. 22 Konstytucji RP poprzez uchybienie zasadzie wolności gospodarczej.
Przepis art. 2 u.P.p. stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Formalne granice wolności gospodarczej określa przepis art. 22 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Jak wskazuje się w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych system prawny państwa nie kreuje wolności gospodarczej ani też nie przyznaje jej podmiotom gospodarczym. Zakreśla natomiast jej granice, wskazując na ograniczenia swobody korzystania z tej wolności, a także ustanawia jej prawne gwarancje (C. Kosikowski, Zasada wolności działalności gospodarczej [w:] Zasady podstawowe polskiej konstytucji, red. W. Sokolewicz, Warszawa 1998, s. 216). Sama zaś wolność gospodarcza traktowana jest jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania podmiotów gospodarczych w sferze prowadzonej przez nie działalności gospodarczej. Należy ono do kategorii praw negatywnych wolnościowych, do istoty których należy posiadanie przez uprawnionego roszczenia do państwa zarówno o zaniechanie przez nie ingerencji w sferę uprzednio uznanej wolności, jak i o udzielenie ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę wolności jednostki (por. wyrok WSA w Gliwicach z 8 marca 2017 r., sygn. II SA/Gl1189/16, dostępny j.w.). Jak wskazał NSA w wyroku z 17 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 379/11 (publ.: j.w.) wybór miejsca prowadzenia działalności gospodarczej bez uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa nie stanowi wyrazu realizacji konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. Niewątpliwie każdy podmiot podejmujący działalność gospodarczą musi się liczyć z faktycznymi ograniczeniami w jej prowadzeniu, które wynikają z innych przepisów prawa, np. z ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Ograniczenie takie nie może być jednak dokonywane przez uprawniony organ z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego.
Jakkolwiek w niniejszej sprawie zaskarżony akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu został wydany bez niezbędnej analizy w zakresie skutków wprowadzonych ograniczeń oraz bez należytego uzasadnienia elementów koniecznych do zastosowania zakazów, to nie można przesądzić, że narusza on wolność gospodarczą skarżącej. Spółka bowiem nie wykazała, by faktycznie zaskarżony akt i wprowadzenie jego mocą znaków zakazu (B-18) prowadziło bezpośrednio do skutku w postaci niemożności dalszego prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą – kopalni. Ograniczenia komunikacyjne, w tym tonażowe, jakkolwiek istotnie rzutują na sytuację skarżącej w kontekście m.in. posiadanych koncesji, ekonomii czy organizacji prowadzenia działalności, to jednak spółka nie wykazała, by w pełni determinowały dalsze prowadzenie tej działalności. Wręcz przeciwnie, zajmując stanowisko w sprawie strona podawała, że wprowadzony zakaz utrudnia jej prowadzenie działalności, czyni ją nieekonomiczną.
Za przedwczesny sąd uznał zarzut naruszenia zasady proporcjonalności i równości wobec prawa. Zważywszy, że organ de facto nie wyjawił i nie uzasadnił z jakich powodów wprowadził przedmiotowe ograniczenia ruchu, nie sposób na tym etapie postępowania sądowego zbadać, czy mogło dojść do dyskryminującego potraktowania strony skarżącej. Niemniej sąd zwraca uwagę, że i ten wzorzec kontroli winien być brany pod uwagę przez organ zatwierdzający projekt stałej organizacji ruchu.
Wyjaśnienia także wymaga, że postanowieniem z dnia 28 lutego 2025 r. sąd działając na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuścił S. Ś. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. W myśl wymienionego przepisu udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.
W świetle cytowanego art. 33 § 2 p.p.s.a. każdy cel działania określony w statucie stowarzyszenia może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OZ 440/18, LEX nr 2485599).
Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym Stowarzyszenie uzasadniło celami statutowymi oraz interesem społecznym. Wskazało, że postępowanie dotyczy drogi oraz prowadzenia transportu ciężkiego w obrębie zabytku, jakim są neolityczne kopalnie krzemienia pasiastego wraz z jego ochronną strefą buforową, zlokalizowanych w miejscowości Ś. i W. . Argumentowało, że wzmożony ruch ciężkiego transportu może wpływać negatywnie na bezpieczeństwo zachowania zabytku w nienaruszonym stanie oraz na bezpieczeństwo mieszkańców.
Jak wynika natomiast z dołączonego do wniosku statutu organizacji, jej cele statutowe obejmują ochronę zabytków znajdujących się w miejscowości Ś. i [...] oraz występowanie w postępowaniach sądowych i administracyjnych w obronie interesu społecznego mieszkańców w/w miejscowości, a także w obronie środowiska i zabytków na tym terenie.
W związku z powyższym, porównując także całokształt działalności Stowarzyszenia z przedmiotem postępowania, w niniejszej sprawie dopuszczenie go do udziału w postępowaniu sąd uznał za uzasadnione. Kwestia stałej organizacji ruchu drogi przebiegającej przez miejscowość Ś. jest związana i oddziaływuje zarówno na środowisko lokalne i przyrodę, może mieć wpływ na znajdujące się w jej pobliżu zabytki. Niewątpliwie też organizacja występuje w obronie interesu społecznego mieszkańców [...], którzy w załączonej przez organ do pisma procesowego petycji wyrazili poparcie dla wprowadzonych na drodze zakazów tonażowych.
Dodatkowo wskazać trzeba, że sąd na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r., działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził również dowody z dokumentów – decyzji Burmistrza O. Dowody te potwierdzały istnienie interesu prawnego spółki [...] w zaskarżeniu objętego skargą aktu, a ich przeprowadzenie nie spowodowało nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Reasumując w ocenie sądu opisane wyżej uchybienia nie uprawniały organu do zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, co świadczy, że zaskarżony akt wydano z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 oraz § 8 ust 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r., a tym samym art. 10 ust 5 i ust 12 p.r.d. oraz pkt 3.1.1, pkt 3.2.19.1, pkt 3.2.34.1, pkt 3.2.34.2 załącznika nr 1 do r.w.t.z.d.s.
W związku z powyższym sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego aktu.
Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, jako sumę uiszczonego wpisu od skargi (300 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz stawki wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł).