I SA/KE 54/24

I SA/Ke 54/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-07-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Andrzej Mącznik
Artur Adamiec /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Chraniuk-Stępniak
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GZ 113/24 - Postanowienie NSA z 2024-04-24
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 2009
par. 9 ust. 2 pkt 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru  urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń
Dz.U. 2023 poz 1270
art.207 ust. 1 pkt 2 i 3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zarząd Województwa (Instytucja Zarządzająca, IZ) decyzją z 29 listopada 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję tego organu z 23 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie określenia M. T. przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania w łącznej wysokości [...] zł ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, udzielonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020 na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...]
W uzasadnieniu wskazano, że Instytucja Zarządzająca ogłosiła 13 sierpnia 2020 r. nabór nr [...] wniosków o dofinansowanie
w trybie nadzwyczajnym dla przedsiębiorców na finansowanie kapitału obrotowego
w ramach Działania 2.5 pn. "Wsparcie inwestycyjne sektora MSP" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020.
W treści ogłoszenia o ww. naborze zawarto informację, że szczegółowe informacje
o tym naborze zostały zawarte w dokumencie pn. "Wezwanie w trybie nadzwyczajnym do złożenia wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej 2 - Konkurencyjna gospodarka Działanie 2.5 Wsparcie inwestycyjne sektora MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020 Wsparcie na kapitał obrotowy dla mikro i małych przedsiębiorstw", zwanym dalej "Wezwaniem". Celem naboru była pomoc przedsiębiorcom, którzy
w związku z zakłóceniami w funkcjonowaniu gospodarki na skutek wystąpienia pandemii COVID-19, znaleźli się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Wsparcie było przeznaczone na finansowanie kapitału obrotowego w celu zaspokojenia pilnych potrzeb przedsiębiorcy w zakresie płynności i przezwyciężenia trudności finansowych, które zaistniały wskutek pandemii COVID-19 w ramach następujących schematów: a) Schemat A: przedsiębiorstwa, które prowadzą jako przeważającą (kod PKD zgodnie z odpowiednimi rejestrami) działalność gospodarczą wymienioną w Rozdziale 4 § 5 ust. 1 pkt 1) Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego oraz Rozdziale 4 § 8. ust. 1 pkt 1) Rozporządzenia Rady Ministrów
z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów
i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, tj. m.in. Dział 82 Podklasa 82.30.Z Działalność związana z organizacją targów, wystaw i kongresów, b) Schemat B: przedsiębiorstwa, które prowadzą jako przeważającą (zgodnie z odpowiednimi rejestrami) działalność gospodarczą inną niż wskazaną w schemacie A".
Do naboru przystąpił M. T. (dalej też jako "Beneficjent"), prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: Agencja [...] M. T. z siedzibą w K., składając w dniu 19 sierpnia 2020 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "Dotacja na kapitał obrotowy dla A[...] M. T. na wnioskowaną kwotę dofinansowania z EFRR w wysokości: [...] zł. W przedmiotowym wniosku Beneficjent wskazał, że znalazł się w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności finansowej w związku z zaistnieniem pandemii C0VID-19 oraz prowadzi działalność gospodarczą w ramach przeważającego kodu działalności gospodarczej PKD Dział: 82, Podklasa: 82.30.Z Działalność związana z organizacją targów, wystaw i kongresów. Beneficjent wskazał, że odnotował spadek obrotów (przychodów ze sprzedaży) o co najmniej 30% w okresie wybranych trzech pełnych miesięcy w 2020 r. począwszy od 1 maja 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. w porównaniu do analogicznych trzech miesięcy 2019 r., tj. wskazał na spadek przychodów pomiędzy majem 2020 r. a majem 2019 r. na poziomie: 35,82%, pomiędzy czerwcem 2020 r. a czerwcem 2019 r. na poziomie: 71,17% oraz pomiędzy lipcem 2020 r. a lipcem 2019 r. na poziomie: 58,05%.
Instytucja Zarządzająca poinformowała Beneficjenta o pozytywnym wyniku naboru i zawarła 17 grudnia 2020 r. z nim umowę o dofinansowanie na kwotę dofinansowania ze środków EFRR w łącznej wysokości [...] zł.
W okresie od listopada 2021 r. do stycznia 2022 r. został przeprowadzony przez Komisję Europejską audyt tematyczny w zakresie udzielonego przez Instytucję Zarządzającą wsparcia na kapitał obrotowy. Komisja Europejska we wstępnym raporcie z przeprowadzonego audytu w zakresie naboru wydała zalecenie nr 10.02, w którym IZ powinna zidentyfikować wszystkie operacje w ww. naborze, w przypadku których beneficjent zmienił swoją główną działalność po zatwierdzeniu kryteriów wyboru przez komitet monitorujący. W przypadku zidentyfikowanych operacji IZ powinna zweryfikować dokumenty potwierdzające i sprawdzić, czy utrata dochodów rzeczywiście była związana z główną działalnością gospodarczą wskazaną we wniosku o dofinansowanie. Jeżeli beneficjent nie udowodni tego, IZ powinna uznać wydatki za niekwalifikowalne, poinformować Komisję o wynikach weryfikacji i w razie potrzeby zastosować niezbędne korekty.
Organ następnie przedstawił historię korespondencji z Beneficjentem. Na tej podstawie oraz w związku z dokonaną ponowną analizą wniosku o dofinansowanie i załączonej do niego dokumentacji oraz mając na uwadze fakt, że dostarczona przez Beneficjenta dokumentacja nie pozwoliła uznać, ze działalność związana z organizacją targów, wystaw (tj. kod PKD 82.30.Z) była działalnością przeważającą w badanym okresie, Instytucja Zarządzająca uznała wszystkie wydatki za wydatki niekwalifikowalne. Zwróciła się do Beneficjenta o zwrot wypłaconego dofinansowania w kwocie [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Beneficjent nie dokonał zwrotu środków.
Instytucja Zarządzająca wskazała, że Beneficjent nie wykazał, że był uprawniony do wnioskowania o środki unijne w ramach podmiotów uprawnionych do aplikowania w schemacie A przedmiotowego naboru wniosków, ponieważ przeważającą działalnością gospodarczą prowadzoną przez Beneficjenta w roku 2019 (tj. w roku poprzedzającym wystąpienie stanu pandemii COVID-19) nie była działalność związana z kodem PKD wskazanym jako kod główny we wniosku o dofinansowanie, tj. kodem 82.30.Z (branża targowa, wystawiennicza i kongresowa). Wykazany przez Beneficjenta we wniosku o dofinansowanie kod przeważającej działalności gospodarczej nie miał więc potwierdzenia w dokumentacji finansowej załączonej do tego wniosku. Zdecydowana większość uzyskanych przychodów (tj. około 93%) w okresie przyjętym do spadku we wniosku o dofinansowanie pochodziła z działalności gospodarczej w zakresie działania agencji reklamowej i związanej z tym sprzedaży ww. artykułów o charakterze reklamowym, promocyjnym itp., które nie wpisują się w działalność objętą kodem PKD 82.30.Z, a co za tym idzie nie mają nic wspólnego z działalnością targową, wystawienniczą i kongresową. W roku 2019 większość wykazanych przychodów pochodziła z działalności agencji reklamowej objętej innym kodem PKD, tj. kodem 73.11.Z, czyli kodem PKD nieobjętym dofinansowaniem w ramach schematu A przedmiotowego naboru. Jako przychody z działalności związanej z organizacją targów, wystaw i kongresów (tj. w ramach kodu PKD 82.30.Z) w roku 2019 uznano jedynie 5 następujących faktur: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] Łączna kwota brutto tych faktur wynosi [...] zł i stanowi tylko 7% całkowitych rocznych przychodów w 2019 r., które zgodnie z przekazanymi przez Beneficjenta deklaracjami [...] wyniosły kwotę: [...] zł. Działalność związana z organizacją targów, wystaw i kongresów stanowi zatem niewielki procent ogólnej działalności Beneficjenta (7%) i nie jest kodem przeważającej działalności gospodarczej. Pozostałe faktury przekazane przez Beneficjenta dotyczą obrotu pojazdami (tj. kwota około [...] zł) oraz w przeważającej większości związane są z działalnością agencji reklamowych w ramach kodu PKD [...], będącego jednym z kodów PKD widniejących w CEiDG Beneficjenta.
Przedstawione przez Beneficjenta faktury nie pozostawiają więc wątpliwości, że prowadzona przez niego działalność koncentruje się na działalności reklamowej w szerokim znaczeniu. Poza kilkoma przypadkami (tj. faktury nr [...], [...], [...], [...] i [...]), przedstawione faktury nie mają nic wspólnego z działalnością w obrębie kodu PKD [...], przynależnego do branży targowej i wystawienniczej. Natomiast fakt, że zleceniodawcami i odbiorcami towarów i usług Beneficjenta są podmioty wykorzystujące nabyte materiały do działalności wystawienniczej, targowej czy kongresowej oraz podmioty stricte zajmujące się organizacją ww. imprez (T. S.A.) nie oznacza, że również Beneficjent taką działalność w tym zakresie prowadzi, bowiem prowadzą ją kontrahenci Beneficjenta, a on do tego celu dostarcza im potrzebne towary i usługi.
Zasadą konkursu było wykazanie spadku obrotów (przychodów ze sprzedaży) o co najmniej 30% z głównej działalności. Beneficjent wykazał spadek przychodów ze sprzedaży w działalności objętej kodem PKD 82.30.Z (z ok. 7% w 2019 r. do 0% w 2020 r.), niemniej jednak nie była to działalność główna, gdyż większość wykazanych przychodów pochodziła z pozostałej działalności objętej innym kodem, niż kod PKD wymieniony do wsparcia, czyli kodem PKD nieobjętym dofinansowaniem w ramach schematu A przedmiotowego naboru. Takie warunki aplikowania o środki unijne zawarte zostały w wezwaniu do naboru nr [...] oraz w dokumentacji udostępnionej przed naborem wniosków, do którego Beneficjent przystąpił w sposób całkowicie samodzielny, akceptując tym samym ustanowione zasady obowiązujące w tym naborze.
Instytucja Zarządzająca wydała postanowienie nr [...], które zawierało szczegółowe uzasadnienie kwestii odmowy przeprowadzenia dowodów. Wskazano w nim, że okoliczności które miałyby zostać udowodnione, albo nie są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy albo zostały już bezspornie udowodnione za pomocą innych środków, tj. faktur VAT, rejestrów sprzedaży, deklaracji VAT-7 przedłożonych przez Beneficjenta do Instytucji Zarządzającej w 2022 r. i 2023 r., potwierdzających, jaką działalność gospodarczą Beneficjent wykonywał w badanym okresie i jakie uzyskiwał z tego tytułu przychody. Dokumenty te nie pozwoliły na potwierdzenie prowadzenia przez Beneficjenta w 2019 r. przeważającej działalności gospodarczej w ramach kodu PKD 82.30.Z, a potwierdziły natomiast prowadzenie przez Beneficjenta przeważającej działalności gospodarczej w ramach kodu PKD 73.11.Z - Działalność agencji reklamowych, który był kodem PKD nieuprawnionym do wsparcia unijnego w ramach schematu A naboru.
Ewentualne analizowanie kwestii prowadzenia przez Beneficjenta działalności gospodarczej w ramach kodu PKD 82.30.Z w okresie wcześniejszym niż rok 2019 nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy, ponieważ zgodnie z warunkami naboru, spadek przychodów z działalności gospodarczej wskutek zaistnienia pandemii COVID-19 porównywany był pomiędzy rokiem/miesiącami stanu tej epidemii i rokiem/miesiącami poprzedzającymi wprowadzenie stanu epidemii na terenie RP, tj. pomiędzy 2019 r. a 2020 r. Instytucja Zarządzająca podniosła, że nie kwestionuje wykonywania przez pracowników zatrudnionych w firmie Beneficjenta pracy polegającej na produkcji i sprzedaży towarów i usług na potrzeby targów, wystaw i kongresów. Zwróciła jednak uwagę na fakt, że w ramach zakresu świadczonej pracy, na podstawie okazanych dokumentów finansowych, pracownicy w 2019 r. w nieznacznym stopniu zajmowali się bezpośrednio obsługą stanowiska targowego. Zleceniodawcami i odbiorcami oferowanych przez Beneficjenta towarów i usług są podmioty wykorzystujące nabyte materiały do organizacji imprez targowych/wystawienniczych (tj. T. S.A.).
W zakresie kwestii zmiany kodu PKD 82.30.Z na kod przeważającej działalności gospodarczej dopiero w dniu ogłoszenia naboru wniosków o dofinansowanie Beneficjent w przekazanej korespondencji wskazał, że dokonana zmiana miała charakter jedynie porządkowy z uwagi na fakt, że taka działalność w ramach kodu PKD 82.30.Z była prowadzona od początku istnienia firmy. Instytucja Zarządzająca nie podzieliła takiego stanowiska Beneficjenta, ponieważ nowy rodzaj działalności gospodarczej powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca. W analizowanej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia, ponieważ do 18 sierpnia 2020 r. przeważającą działalnością gospodarczą Beneficjenta, zgodnie z kodem PKD wpisanym w CEiDG, była działalność w zakresie sprzedaży hurtowej niewyspecjalizowanej, tj. według kodu PKD 46.90.Z. Dopiero w dniu naboru wniosków o dofinansowanie Beneficjent zmienił kod przeważającej działalności gospodarczej na kod PKD 82.30.Z, przypisany do podmiotów działających w branży targowej, wystawienniczej i kongresowej (schemat A naboru), zwiększając tym samym swoje szanse na uzyskanie środków dofinansowania jako podmiot przypisany właśnie do takiej branży wpisanej w zasadach tego naboru na listę branż gospodarczych szczególnie dotkniętych skutkami wprowadzonego stanu pandemii COVID-19. Szczególne wątpliwości wzbudza również fakt dokonania tej zmiany akurat w sierpniu po ogłoszeniu kryteriów wyboru do naboru na kapitał obrotowy. Zdaniem Instytucji Zarządzającej, Beneficjent powinien dokonać tej zmiany już długo wcześniej, bo jak sam twierdzi, działalnością wystawienniczą/targową zajmował się już w latach 90-tych i zawsze była to działalność przeważająca. Jednakże tego nie zrobił co dowodzi, że zmiana kodu uprawniającego do uzyskania dofinansowania nie była przypadkowa.
Organ odniósł się do twierdzeń Beneficjenta, że prowadzona w ramach jego działalności gospodarczej sprzedaż artykułów reklamowych i promocyjnych itp., a także współpraca z podmiotami organizującymi stoiska wystawowe na targach/kongresach, świadczy o prowadzeniu przeważającej działalności gospodarczej w ramach kodu PKD 82.30.Z, czyli w zakresie obsługi i organizacji targów. Ponadto Beneficjent wskazał, że poprzez ww. sprzedaż artykułów realizuje on działalność w obrębie kodu PKD 82.30.Z, ponieważ wszystkie towary i usługi objęte tymi fakturami są później wykorzystywane przez jego nabywców w trakcie wystaw czy kongresów i jest on nadal ich autorem i tym samym również realizuje działalność wystawienniczą. Instytucja Zarządzająca wyjaśniła, że zgodnie z założeniami naboru wniosków o dofinansowanie, środki EFRR w ramach tego naboru wyraźnie skierowane były w ramach schematu A do podmiotów, które w sposób bezpośredni zajmują się organizacją i obsługą targów, kongresów czy wystaw. Zdaniem Instytucji Zarządzającej, Beneficjent poprzez sprzedaż ww. artykułów o charakterze reklamowym i promocyjnym (tj. w postaci m.in. sprzedaży ulotek, kalendarzy, banerów, gadżetów promocyjnych itp.) na rzecz innych podmiotów, które to już bezpośrednio organizują sobie stanowisko w ramach targów czy kongresów, prowadzi działalność w ramach agencji reklamowej w obrębie innego kodu PKD - 73.11.Z.
Instytucja Zarządzająca wyjaśniła, że szkoda dla budżetu Unii Europejskiej polegała na sfinansowaniu wydatku, który nie doprowadził do realizacji założonego celu projektu, tj. zaliczka wypłacona ze środków EFRR w kwocie
[...] zł została pobrana w sposób nienależny przez podmiot, którego wniosek o dofinansowanie nie kwalifikował się do wsparcia w ramach schematu A przedmiotowego naboru i tym samym nie został również osiągnięty cel tego projektu, jakim było niwelowanie negatywnych skutków epidemii COVID-19 w ramach działalności przedsiębiorstw w branżach gospodarczych szczególnie dotkniętych skutkami epidemii COVID-19, tj. w tym branży targowej, wystawienniczej i kongresowej.
Na powyższą decyzję M. T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu. Wyjaśnił, że spełnił wszystkie obowiązki wynikające z umowy oraz osiągnął cel, jakiemu miało służyć otrzymane na jej podstawie dofinansowanie, tj. utrzymał firmę, utrzymał miejsca pracy, i to nie tylko przez wymagane 3 miesiące, ale w znacznie dłuższym okresie.
Bezspornym w sprawie jest, że skarżący przed pandemią Covid-19 prowadził działalność gospodarczą również w zakresie objętym kodem 82.30.Z Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) i osiągał z tego tytułu znaczne przychody. Sporne jest to w jakiej kwocie zamyka się sprzedaż z tego rodzaju działalności w 2019 r., a więc roku poprzedzającym pandemię. Ostatecznie organ przyjął, że jest to kwota [...]zł, z czym skarżący się nie zgadza. W świetle Zalecenia nr [...]. jest to nieistotne, gdyż po 20 marca 2020 r. skarżącym nie miał żadnych przychodów z tytułu działalności objętej kodem 82.30.Z, Skarżący stracił z tej działalności 100% przychodu. Już zatem tej przyczyny brak jest podstaw do uznania, że wydatki poczynione przez skarżącego z otrzymanych pieniędzy są wydatkami niekwalifikowalnymi.
W wyniku rozpoznania wniosku IZ przyznała dofinansowanie nie mając żadnych wątpliwości, że skarżący kwalifikował się do objęcia go wsparciem ze środków unijnych w ramach Schematu A. W związku z czym skarżący, działając w dobrej wierze i w zaufaniu do organu, podpisał umowę i przystąpił do jej realizacji. Po dłuższym upływie czasu IZ zmieniła zdanie i uznała, że skarżący nie kwalifikował się do wsparcia, tym samym wskazując na popełniony przez siebie błąd na etapie weryfikacji wniosku przed podpisaniem umowy.
Skarżącemu bezpodstawnie odmówiono przesłuchania wskazanych przez niego świadków, twierdząc że nie wniosą oni nic istotnego do sprawy. W związku z powyższym postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie należy uznać za przeprowadzone wadliwe, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zasady praworządności oraz sprawiedliwości. Tymczasem skarżący wskazał zgodnie ze swoją wiedzą i przekonaniem, że główną jego działalnością jest działalność w zakresie organizacji targów, wystaw i kongresów, gdyż jego przedsiębiorstwo jest bardzo mocno związane z branżą targową i wystawienniczą i większość wysiłków jego pracowników właśnie na tej branży się koncentruje. Jak wskazywał to w swoich pismach i podczas spotkania w siedzibie IZ, 75% jego przychodu pochodzi właśnie z tej branży.
Logicznym jest też, że skoro skarżący dowiedział się z przesłanego mu przez IZ stanowiska, że w ocenie organu jedynie ok. 6,75% przedłożonych przez niego faktur zostało uznanych za działalność objętą kodem PKD 82.30.Z, to podjął działania zmierzające do wykazania w oparciu o inne dowody, że jego firma faktycznie zajmuje się głównie działalnością związana z organizacją targów, wystaw i kongresów i to od ponad 20 lat. Nie zostało mu to jednak umożliwione, gdyż organ uporczywie ograniczał się do oceny statusu przeważającej działalności gospodarczej jednie w oparciu o miernik przychodów.
Instytucja Zarządzająca pomija przy tym całkowicie fakt, że widniejący do tej pory w CEiDG zapis wskazujący, że główną działalnością skarżącego jest sprzedaż hurtowa niewyspecjalizowana (kod PKD 46.90.Z) jest niekatulany (nie był zmieniony 15 lat) i nie ma żadnego związku z rzeczywistą działalnością firmy prowadzoną w latach 2019 i 2020, a nawet od kilkunastu lat wcześniej, i wymaga zmiany.
Zdaniem IZ, przeważającą działalność gospodarcza prowadzoną przez skarżącego jest działalność objętą kodem PKD 73.11.Z, tj. "działalność agencji reklamowych". W tym kodzie nie mieści się działalność związana z produkcją i sprzedażą gadżetów reklamowych, co ma być głównym zajęciem skarżącego w ocenie organu.
Całkowicie dowolnym stwierdzeniem IZ jest, że kryterium spadku przychodów o 30% określone w naborze dotyczyło spadku przychodów w zakresie działalności przeważającej. Takie określenie nigdy w dokumentach naboru się nie znalazło i nie można go w żaden logiczny sposób wywnioskować z ich treści. Niezależnie od powyższego w przypadku skarżącego spadek w zakresie działalności objętej kodem PKD 82.30.Z wyniósł w porównaniu roku 2019 do 2020 100%.
Organ w żadnym miejscu decyzji nie wskazał ani jednego wydatku, który można byłoby uznać za niekwalifikowalny. Brak jest jakiekolwiek szkody dla budżetu Unii z powodu przyznania mu pomocy.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak
i procesowym, nie jest przy tym, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji sąd doszedł do przekonania, że odpowiada ona prawu, zatem wniesiona skarga nie mogła odnieść spodziewanego skutku w postaci wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja w przedmiocie zwrotu środków dofinansowania, które skarżący otrzymał na podstawie umowy o dofinansowanie
z 17 grudnia 2020 r. Umowa została podpisana w wyniku zaakceptowania przez organ wniosku skarżącego zgłoszonego w trybie nadzwyczajnym do naboru ogłoszonego 13 sierpnia 2020 r. w ramach Działania 2.5 pn. "Wsparcie inwestycyjne sektora MŚP". Celem, któremu służyć miało przyznanie wsparcia w ramach ww. naboru, było zapewnienie pomocy przedsiębiorcom dotkniętym negatywnymi skutkami wprowadzonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii
i miało służyć zaspokojeniu pilnych potrzeb przedsiębiorcy w zakresie płynności
i przezwyciężenia trudności finansowych, które zaistniały wskutek pandemii.
Zaskarżona decyzja stanowi konsekwencję stanowiska organu, zgodnie
z którym środki zostały przez skarżącego pobrane nienależnie z naruszeniem procedur (postanowień § 4 Wezwania do naboru), ponieważ wniosek skarżącego o dofinansowanie nie kwalifikował się do objęcia wsparciem unijnym
w ramach schematu A naboru, skierowanego do ściśle określonych
i wyselekcjonowanych branż gospodarczych W ocenie organu bowiem, biorąc pod uwagę zestawienie przychodów, przeważającą działalnością gospodarczą w roku 2019, jak i w roku 2020, nie była działalność z kodu PKD 82.30.Z (objęta schematem A naboru), zatem przedstawienie przez Beneficjenta tej działalności jako przeważającej było nieuzasadnione. Tym samym, według organu zmiana kodu PKD przez Beneficjenta po upublicznieniu kryteriów wyboru projektów w naborze miała jedynie służyć zwiększeniu prawdopodobieństwa otrzymania dofinansowania.
W sprawie poza sporem jest, że skarżący zmienił w dokumencie rejestrowym (Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej) kod PKD przeważającej działalności gospodarczej 19 sierpnia 2020 r., po ogłoszeniu kryteriów wyboru projektów, na kod 82.30.Z – działalność związana z organizacją targów, wystaw i kongresów, który to kod umożliwiał mu aplikowaniu do naboru w ramach schematu A. Sąd nie ma przy tym wątpliwości, że ze względu na cel pomocy przewidzianej omawianym naborem, warunkiem wsparcia finansowego było faktyczne prowadzenie działalności m.in. związanej z organizacją targów, wystaw i kongresów, jako działalności przeważającej, w roku ogłoszenia naboru. Należy podkreślić, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, wpis w stosownych rejestrach (REGON, CEiDG) co do PKD, nie jest wiążący na potrzeby ustalania rzeczywistej działalności gospodarczej. Wpis danego przedsiębiorcy w rejestrze CEiDG bowiem nie ma charakteru pewnego, korzysta z domniemania prawdziwości. Domniemanie to jest jednak wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o dofinansowanie na pewno spełnia wymóg. Ponadto, wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie jak oświadczenie we wniosku. Stosownie zaś do § 12 pkt 7 Wezwania prawdziwość oświadczeń i danych zawartych we wniosku o dofinansowanie będzie zweryfikowana przed i po zawarciu umowy o dofinansowanie.
Zasadniczy spór w sprawie, mający bezpośredni wpływ na ocenę stanowiska organu o nienależnie pobranym przez skarżącego dofinansowaniu i naruszeniu przez niego procedur, dotyczy działalności przedsiębiorcy ocenionej jako działalność przeważająca. Według organu, przeważająca działalność gospodarcza prowadzona przez Beneficjenta w roku 2019 związana była z działaniem agencji reklamowej – w ramach kodu PKD 73.11.Z, a nie kodu PKD 82.30.Z. Organ uznał, że czynności polegające na sprzedaży i dostarczeniu materiałów reklamowych, promocyjnych, balonów, prospektów, zestawów prezentowych, kalendarzy, paneli, gablot reklamowych itp., nie mają nic wspólnego z działalnością targową, wystawienniczą i kongresową – kod PKD 82.30.Z.
W Wezwaniu do naboru wskazano, że schematem A objęte są przedsiębiorstwa, które prowadzą jako przeważającą wymienioną w nim działalność gospodarczą (kod PKD zgodnie z odpowiednimi rejestrami). Z tych względów organ, wobec braku definicji przeważającej działalności w dokumentach stanowiących podstawę naboru, prawidłowo dla odkodowania tego pojęcia sięgnął do przepisów statystycznych. Ramy sporu wymagają zatem przywołania regulacji rozporządzeń wydanych na podstawie ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej.
Zgodnie z pkt 7 załącznika rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. (Dz.U. 251, poz. 1885) w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana. Z kolei zgodnie z pkt 25 jednostka może zmieniać swoją działalność główną jednorazowo lub stopniowo w ciągu pewnego okresu czasu. Może to być spowodowane czynnikiem sezonowości lub wynikiem decyzji o zmianie profilu produkcji. Ponieważ wszystkie te przypadki powodują zmiany w zaklasyfikowaniu jednostki, zbyt częste zmiany działalności głównej mogą doprowadzić do braku spójności pomiędzy statystyką krótkookresową (miesięczną i kwartalną) i długookresową, w najwyższym stopniu utrudniając ich interpretację. Punk 26 stanowi zaś, że aby uniknąć zbyt częstych zmian, stosuje się zasadę stabilności. Zgodnie z tą zasadą nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie przypisana do jednostki dana działalność przeważająca.
Według zaś § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U. z 2015 r., poz. 2009, dalej: "rozporządzenie o metodologii") rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, których celem jest osiąganie zysku, zakładów działalności gospodarczej: stowarzyszeń, organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika - na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.
Powołane regulacje potwierdzają, że przychód może stanowić kryterium pozwalające ocenić, że dana działalność gospodarcza jest przeważająca lub nie. W realiach przedmiotowej sprawy jego zastosowanie znajduje pełne uzasadnienie, ze względu na okoliczność, że to Beneficjent odnosił się do miernika przychodów jako determinanta określenia statusu przeważającej działalności gospodarczej. W swoich pismach wskazywał, że uwagi na poziom przychodów osiąganych przez jego firmę w 2019 r. należy uznać, że przeważającą działalnością gospodarczą jest działalność w obrębie kodu PKD 82.30.Z. W tym zakresie przedkładał też dokumentację finansową - w zakresie kwestii osiąganych przychodów w roku 2019. Podnoszone w skardze argumenty powołujące się na kwestię struktury zatrudnienia należy uznać zatem za bezzasadne. Dopiero bowiem po otrzymaniu w dniu 19 czerwca 2023 r. (tj. po wszczęciu postępowania w trakcie zapoznania się z materiałem dowodowym w siedzibie Instytucji Zarządzającej) uzasadnienia stanowiska Instytucji Zarządzającej ujętego w piśmie z dnia 22 maja 2023 r., Beneficjent zaczął wskazywać na kwestię struktury zatrudnienia, jako czynnika decydującego o prowadzeniu działalności gospodarczej w danym profilu. Takie działanie Beneficjenta, jak słusznie wskazał organ, budzi poważne wątpliwości w zakresie prawidłowości i wiarygodności dokumentów w tym zakresie okazywanych. Twierdzeń odnoszących się do struktury zatrudnienia skarżący nie poparł żadnymi dokumentami.
Należy zatem wskazać, że prawidłowo organ wywiódł, że podmiot uprawniony do otrzymania dofinansowania to Beneficjent prowadzący, na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie, przeważającą działalność według podanego w przepisie kodu PKD. Z kolei dana "przeważająca działalność" jest ustalona na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży. Oczywistym też jest, wbrew twierdzeniom skargi, że kryterium spadku przychodów o 30% określone w naborze dotyczyło spadku przychodów w zakresie działalności przeważającej. Taki logiczny wniosek płynie z kryteriów naboru. Na podstawie powyższych założeń Instytucja Zarządzająca dokonała prawidłowych wyliczeń, że przychody z działalności związanej z organizacją targów, wystaw i kongresów (tj. w ramach kodu PKD 82.30.Z) stanowiły tylko 6,65% całkowitych rocznych przychodów w 2019 r. Ustaleń tych dokonała na podstawie przekazanych przez Beneficjenta deklaracji VAT-7. Jednocześnie wskazano, że zdecydowana większość uzyskanych przychodów (tj. około 93%) w okresie przyjętym do spadku pochodziła z działalności gospodarczej w zakresie działania agencji reklamowej objętej kodem PKD 73.11.Z i związanej z tym sprzedaży artykułów o charakterze reklamowym, promocyjnym itp., które nie wpisują się w działalność objętą kodem PKD 82.30.Z, a co za tym idzie nie mają nic wspólnego z działalnością targową, wystawienniczą i kongresową.
Twierdzenia strony, że pracownicy wykonujący prace polegające na produkcji i sprzedaży towarów i usług na potrzeby targów, wystaw i kongresów wykonywali ją w ramach kodu PKD 73.11.Z nie są uzasadnione. Jak słusznie wskazał organ, środki EFRR w ramach tego naboru wyraźnie skierowane były w ramach schematu A do podmiotów, które w sposób bezpośredni zajmują się organizacją i obsługą targów, kongresów czy wystaw. Skarżący poprzez sprzedaż artykułów o charakterze reklamowym i promocyjnym w postaci m.in. sprzedaży ulotek, kalendarzy, banerów, gadżetów promocyjnych itp. na rzecz innych podmiotów, nie zajmował się organizacją czy obsługą targów w sposób bezpośredni, lecz jedynie pośredni. Bezpośrednio czynili to nabywcy tych produktów. Z punktu widzenia zarzutów skargi należy wyraźnie rozgraniczyć te dwa pola działalności Beneficjenta, który bez wyraźnych podstaw faktycznych i prawnych forsuje swój błędny pogląd. Polega on na tym, że skoro produkuje on i sprzedaje gadżety reklamowe w związku z potrzebami wystawienniczymi i targowymi swoich klientów, to czyni to w ramach kodu PKD 82.30.Z. Podkreślenia wymaga, że na świadczenie bezpośrednio usługi w zakresie obsługi i organizacji stanowiska targowego/wystawienniczego, czy też organizacji imprezy "eventowej" przedłożonych zostało tylko wspomnianych już pięć faktur (opisanych m.in. na stronie 58 zaskarżonej decyzji), w ramach których uzyskane przychody stanowią niespełna 7% całkowitych rocznych przychodów Beneficjenta w roku 2019. Racje ma więc organ, że taką relację osiągniętych przychodów w ramach kodu PKD 82.30.Z nie można uznać za przeważającą działalność gospodarczą Beneficjenta.
Odnosząc się do okoliczności wskazywanej przez wnoszącego skargę, że kwalifikowalność wydatków nie była kwestionowana zarówno na etapie badania projektu, jak i podczas podpisywania umowy, należy podnieść, że nie jest to przeszkodą do zakwestionowania ich kwalifikowalności na późniejszym etapie. Wobec tego, nawet przy pełnej akceptacji wniosku o dofinansowanie oraz podpisaniu umowy o dofinansowanie i przekazaniu środków organ może wydać decyzję zobowiązującą do zwrotu dofinansowania, gdy stwierdzi, że doszło do naruszenia procedur. Należy wyjaśnić, że przyznane dofinansowanie (z budżetu unijnego i krajowego) stanowią środki publiczne, którym - gdy chodzi o ich udzielanie, przekazywanie i rozliczanie - towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Beneficjent pomocy finansowej z racji jej przyznania i zatwierdzenia nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia ściśle określone warunki. Te warunki mogą także wynikać z postanowień umowy o dofinansowanie, których beneficjent z własnej woli zobowiązał się przestrzegać. To oznacza, że w świetle art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.), niedostrzeżenie przez organ, w ramach zawierania i realizacji umowy o dofinansowanie projektu, że dofinansowanie w ogólne nie powinno być przyznane, nie ma wpływu na konieczność zwrotu przeznaczonych z naruszeniem stosownych procedur środków na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.
Nie mogą odnieść skutku także argumenty skargi dotyczące braku jakiejkolwiek szkody w budżecie UE z powodu przyznania skarżącemu pomocy. Organ w sposób obszerny i wyczerpujący odniósł się do tej kwestii (str. 67-70 decyzji), podnosząc, że szkoda dla budżetu Unii Europejskiej polegała na sfinansowaniu wydatku, który nie doprowadził do realizacji założonego celu projektu, tj. zaliczka wypłacona ze środków EFRR została pobrana w sposób nienależny przez podmiot, którego wniosek o dofinansowanie nie kwalifikował się do wsparcia w ramach schematu A przedmiotowego naboru. Tym samym nie został również osiągnięty cel tego projektu, jakim było niwelowanie negatywnych skutków epidemii COVID-19 w ramach działalności przedsiębiorstw w branżach gospodarczych szczególnie dotkniętych skutkami epidemii COVID-19, tj. w tym branży targowej, wystawienniczej i kongresowej. Innymi słowy, doszło do szkody finansowej poprzez rzeczywiste obciążenie budżetu Unii Europejskiej nieuzasadnionym wydatkiem.
Podsumowując zarzuty naruszenia przepisów postępowania sąd stwierdza, że kontrolowane decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organ dokonał prawidłowej oceny istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego.
Mając na względzie powyższe, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę