I SA/KE 530/24

I SA/Ke 530/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-10-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący/
Andrzej Mącznik /sprawozdawca/
Magdalena Chraniuk-Stępniak
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1483
art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9, art. 184 ust. 1,
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, art. 77 par. 1, art. 7, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 80, art. 136 par. 1,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zarząd Województwa (Zarząd, Instytucja Zarządzająca, organ) decyzją z 25 września 2024 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z 22 maja 2024 r. nr [...] określającą T. T. (beneficjent, spółka, skarżąca) przypadającą do zwrotu kwotę środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego ("EFRR") w wysokości: [...] zł z tytułu zwrotu całości dofinansowania wraz z odsetkami.
Organ wyjaśnił, że 29 lutego 2016 r. ogłosił konkurs zamknięty nr [...] naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Działania 2.5 pn. " Wsparcie inwestycyjne sektora MŚP" RPOWŚ 2014-2020 (dla projektów realizowanych w oparciu o regionalną pomoc inwestycyjną).
W ramach konkursu wsparciem zostały objęte projekty charakteryzujące się wysokim poziomem innowacyjności oraz zakładające znaczący wzrost zatrudnienia, realizowane przez mikro, małe i średnie przedsiębiorstwa, mające na celu wprowadzanie zmian produktowych lub procesowych o charakterze innowacyjnym, uzupełniająco zmian marketingowych i/lub organizacyjnych.
Do konkursu przystąpiła spółka, składając 29 kwietnia 2016 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Nowoczesne i innowacyjne usługi narzędziowe dla przemysłu odlewniczego" na wnioskowaną kwotę dofinansowania z EFRR w wysokości: [...] zł.
We wniosku o dofinansowanie w pkt IV. Charakterystyka projektu beneficjent wskazał, że "celem projektu jest wdrożenie wytwarzania innowacyjnych form dla przemysłu odlewniczego. Firma będzie nowoczesną narzędziownią dla odlewni i zakładów wykorzystujących w swojej działalności formy. Projekt jest wynikiem prac B+R prowadzonych przez Beneficjenta. Produkt stanowi nowość w skali kraju. W ramach projektu zostaną nabyte urządzenia tj. elektrodrążki , CNC itp. Planowane jest zatrudnienie wykwalifikowanej kadry pracowniczej, odpowiedzialnej za obsługę techniczną ciągu produkcyjnego. Łącznie zostanie utworzonych 9 nowych etatów. W wyniku realizacji projektu zostaną wprowadzone innowacje: produktowa, procesowa oraz innowacje nietechnologiczne. Przedsięwzięcie będzie miało duży efekt proekologiczny." W części wniosku o dofinansowanie dotyczącej zagadnienia trwałość projektu beneficjent wskazał, że zapewni trwałość rezultatów projektu po jego zakończeniu (w zakresie funkcjonowania projektu i jego produktów oraz finansowania jego utrzymania) zgodnie z obowiązkami wynikającymi z art. 71 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (dalej: "rozporządzenia nr 1303/2013").
Realizacja projektu została zaplanowana w okresie od 1 października 2016 r. do 30 czerwca 2017 r., w trakcie realizacji data zakończenia projektu została wydłużona do 30 września 2019 r.
Instytucja Zarządzająca 16 listopada 2018 r. podpisała umowę nr [...] o dofinansowanie projektu nr [...] pn.: "Nowoczesne i innowacyjne usługi narzędziowe dla przemysłu odlewniczego " na kwotę dofinansowania ze środków EFRR w łącznej wysokości [...] zł. Następnie umowa o dofinansowanie została zmieniona aneksami. Zmieniony został trzykrotnie termin zakończenia realizacji projektu, który przypadł ostatecznie na 30 września 2019 r. oraz adres beneficjenta na ul. [...]/[...], [...].
W związku z zakończeniem realizacji projektu, Instytucja Zarządzająca przeprowadziła kontrolę końcową projektu, w wyniku której stwierdzono nieistotne zastrzeżenia, jednocześnie zalecono osiągnięcie wskaźników rezultatu założonych we wniosku o dofinansowanie do 30 września 2020 r.
W dniu 5 maja 2020 r. na podstawie zatwierdzonego wniosku o płatność końcową została przekazana beneficjentowi końcowa płatność środków dofinansowania w ramach realizacji projektu. Łącznie w ramach przedmiotowego projektu beneficjent otrzymał kwotę dofinansowania ze środków EFRR w wysokości [...] zł.
W związku z zakończeniem realizacji projektu, beneficjent na podstawie treści § 17 umowy o dofinansowanie zobowiązany był do zachowania okresu trwałości projektu zgodnie z art. 71 rozporządzenia nr [...], a także zgodnie z Wytycznymi kwalifikowalności wydatków, przez okres 3 lat (tj. w przypadku mikro, małego i średniego przedsiębiorstwa), liczonego od dnia daty płatności końcowej na rzecz beneficjenta, z zastrzeżeniem przepisów dotyczących pomocy publicznej. Beneficjent zgodnie z zadeklarowaniem się w załączonej dokumentacji konkursowej jako mikroprzedsiębiorstwo zobowiązany był więc do zachowania okresu trwałości projektu przez okres 3 lat od daty płatności końcowej, tj. do 5 maja 2023 r.
Beneficjent w dniu 21 lutego 2022 r. przesłał za pośrednictwem korespondencji elektronicznej systemu SL2014 oraz papierowo, zaktualizowane na nowym wzorze, sprawozdanie z pierwszego roku trwałości projektu, a 9 czerwca 2022 r. przesłał sprawozdanie z drugiego roku trwałości projektu, w którym wskazał, że zmianie uległ adres siedziby firmy i adres do korespondencji z ul. [...]/46, [...] na ul. [...], [...]. Beneficjent nie złożył sprawozdania za trzeci rok trwałości projektu, w związku z tym został do tego wezwany pismem znak: [...] wysłanym do beneficjenta 17 kwietnia 2023 r. Pismo to było dwukrotnie awizowanie i ostatecznie odebrane 8 maja 2023 r., jednakże sprawozdania beneficjent nie złożył.
Instytucja Zarządzająca pismem z 26 kwietnia 2023 r. poinformowała beneficjenta o planowanej na 28 kwietnia 2023 r. kontroli doraźnej w okresie trwałości projektu, zaplanowanej do przeprowadzenia w miejscu realizacji projektu w miejscowości Z. 26, [...]. W piśmie tym zobowiązano kierownika jednostki kontrolowanej do:
1) zapewnienia oddzielnego pomieszczenia (w miarę możliwości) oraz wyposażenia niezbędnego do przeprowadzenia kontroli,
2) dostarczania żądanych dokumentów oraz terminowego udzielania wyjaśnień i składania oświadczeń przez pracowników jednostki kontrolowanej,
3) wykonywania żądanych odpisów, kserokopii, wyciągów z dokumentów i protokołów jak również tworzenia zestawień i obliczeń niezbędnych do celów kontroli,
4) okazywania wszystkich składników rzeczowych nabytych i wytworzonych w trakcie realizacji projektu.
Jednocześnie wskazano beneficjentowi zakres kontroli. Informacja o planowanej kontroli została również 27 kwietnia 2023 r. przesłana do beneficjenta na adres mailowy: joanna.pelczar@gmail.com. W wiadomości mailowej poproszono beneficjenta o wykonanie niezbędnych czynności w celu zapewnienia kontrolującym możliwości przeprowadzenia kontroli (wjazdu na teren elektrowni P.), przygotowanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii wskazanych dokumentów.
Wiadomością mailową z 27 kwietnia 2023 r. beneficjent poprosił o przesunięcie kontroli z powodu zaplanowanego wyjazdu (do wiadomości załączono potwierdzenie rezerwacji lotu) i jednocześnie poprosił o wcześniejsze poinformowanie o terminie nowej kontroli ze względu na czas potrzebny na organizację wjazdu na teren elektrowni P. (zgodę i wyrobienie kart wejścia). Instytucja Zarządzająca w mailu zwrotnym wskazała, że zgodnie z informacją z KRS spółkę może reprezentować drugi z członków zarządu - T. P., a w przypadku braku możliwości reprezentacji przez wskazaną osobę - każdy z członków zarządu może powołać pełnomocnika do reprezentowania spółki w toku kontroli. Beneficjent w odpowiedzi wskazał, że T. P. nie pełni już funkcji członka zarządu spółki, a zmiany nie są jeszcze widoczne w KRS. Beneficjent poinformował, że jest w drodze na lotnisko i nie ma możliwości udzielenia pełnomocnictwa.
W związku z powyższym, Instytucja Zarządzająca w piśmie z 27 kwietnia 2023 r. wyraziła zgodę na zmianę terminu kontroli, o czym również poinformowano beneficjenta mailem.
W dniu 9 maja 2023 r. do Instytucji Zarządzającej, do Departamentu Inwestycji i Rozwoju, wpłynęło pismo od beneficjenta z 26 kwietnia 2023 r. będące wnioskiem o rozwiązanie umowy o dofinansowanie, w którym beneficjent poinformował o zaniechaniu realizacji projektu z powodu trudnej sytuacji na rynku spowodowanej pandemią COVID -19, inflacją oraz trwającą wojną w [...]. Zobowiązał się również do spłaty dofinansowania w ustalonych przez siebie terminach oraz kwotach. W dniu 9 maja 2023 r. dokonał zwrotu na rachunek bankowy Instytucji Zarządzającej kwoty w wysokości [...] zł.
Jednocześnie, w dniu 9 maja 2023 r. do Instytucji Zarządzającej, do Departamentu Kontroli i Certyfikacji, wpłynęło pismo z 8 maja 2023 r. w którym beneficjent informował, że ze względu na dłuższy wyjazd służbowy nie przebywa w kraju i nie ma jeszcze ustalonej daty powrotu.
W odpowiedzi na pismo skierowane do Departamentu Kontroli i Certyfikacji, Instytucja Zarządzająca w piśmie z 11 maja 2023 r. powiadomiła beneficjenta o nowym planowanym terminie kontroli doraźnej. Kontrola została zaplanowana na dzień 22 maja 2023 r. Jednocześnie poinformowano beneficjenta, że w ocenie Instytucji Zarządzającej powinien on, kierując się zasadą zachowania należytej staranności, wyznaczyć pełnomocnika, który reprezentowałby go w toku planowanej kontroli. Ponadto, przytoczono beneficjentowi przepisy umowy o dofinasowanie: § 14 ust. 1 pkt 3, zgodnie z którym beneficjent zobowiązuje się zapewnić w toku kontroli obecność osób, które udzielą wyjaśnień na temat wydatków i innych zagadnień związanych z realizacja projektu, § 14 ust. 4, zgodnie z którym niezapewnienie obecności osób o których mowa w ust. 1 pkt 3 w trakcie kontroli na miejscu realizacji projektu jest traktowane jak odmowa poddania się kontroli, § 24 ust. 2 pkt 2, zgodnie z którym Instytucja Zarządzająca może rozwiązać niniejszą umowę bez wypowiedzenia, jeżeli beneficjent odmówił poddania się kontroli Instytucji Zarządzającej.
Beneficjent pismem z 17 maja 2023 r. poinformował Departament Kontroli i Certyfikacji, że 9 maja 2023 r. wystąpił z wnioskiem o rozwiązanie umowy o dofinansowanie. Mailem z 19 maja 2023 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała beneficjenta, że ze względu na brak informacji z Departamentu Inwestycji i Rozwoju, że kontrola powinna być odwołana, ustalony termin kontroli doraźnej 22 maja 2023 r. ok. godz.10.00 jest aktualny.
W odpowiedzi na powyższego maila 21 maja 2023 r. beneficjent wskazał, że umowa o dofinansowanie została wypowiedziana, a przyjeżdżając na miejsce realizacji projektu do oddziału spółki w Zawadzie, kontrola musi liczyć się trudnościami wynikającymi ze specyfiki tego miejsca jakim jest elektrownia, ponieważ stanowi infrastrukturę krytyczną i nie istnieje możliwość swobodnego wejścia i poruszania się na jej terenie. Beneficjent w związku ze swoją nieobecnością i wypowiedzeniem umowy o dofinansowanie nie może pomóc w tej kwestii.
Po przybyciu zespołu kontrolnego pod adres [...] gm. P. pracownik w biurze przepustek elektrowni P. wskazał, że został telefonicznie poinformowany przez beneficjenta - J. P. - prezesa zarządu spółki o jej nieobecności, a w konsekwencji o braku możliwości przeprowadzenia kontroli doraźnej w ww. firmie. Zespół kontrolny wskazał, że informacja udzielona przez pracownika biura przepustek elektrowni P. była zgodna z treścią maila przesłanego do Instytucji Zarządzającej 21 maja 2023 r. o trudnościach w przeprowadzeniu kontroli.
W ocenie kontrolujących zachowanie beneficjenta należało zakwalifikować jako odmowa poddania się kontroli o której mowa w § 14 ust. 4 umowy o dofinansowanie.
Stwierdzone ustalenia zostały spisane w formie notatki służbowej z 22 maja 2023 r., następnie ujęte w Informacji Pokontrolnej Nr [...], tj. piśmie znak: [...] z 21 czerwca 2023 r.
W dniu 22 maja 2023 r. beneficjent dokonał drugiego zwrotu kwoty w wysokości [...] zł.
Następnie, 29 maja 2023 r. złożył kolejne pismo z 23 maja 2023 r. w którym poinformował, że jest w trakcie pozyskiwania środków na cel zwrotu i wniósł prośbę o umorzenie odsetek od otrzymanego dofinansowania. Jednocześnie poinformował, że jest w trakcie zamykania oddziału spółki na terenie województwa świętokrzyskiego pod adresem [...] 26, [...].
W dniu 5 lipca 2023 r. do Instytucji Zarządzającej wpłynęło kolejne pismo od beneficjenta z 28 czerwca 2023 r., w którym poinformował, że ze względu na trudności finansowe nie jest w stanie dotrzymać spłaty kwot zaproponowanych przez siebie w harmonogramie przedstawionym Instytucji Zarządzającej. Jednocześnie poinformował, że zadecydował o pozyskaniu zewnętrznego finansowania na spłatę zadłużenia.
W dniu 24 października 2023 r. dokonał kolejnej spłaty w wysokości [...] zł.
Z uwagi na stwierdzenie wystąpienia w niniejszej sprawie nieprawidłowości indywidualnej, Instytucja Zarządzająca w piśmie z 15 grudnia 2023 r. wskazała beneficjentowi, że kwota [...]zł wykazana we wniosku o płatność nr [...] jako kwota wydatków kwalifikowalnych stanowi kwotę wydatków niekwalifikowalnych oraz nakłada korektę finansową w wysokości [...] zł obejmującą cała kwotę wypłaconego beneficjentowi dofinasowania.
Następnie w dniu 20 grudnia 2023 r. na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych Instytucja Zarządzająca przekazała do beneficjenta pisemne wezwanie do zwrotu środków dofinansowania w kwocie ogółem: [...] zł, wykorzystanych z naruszeniem procedur wskazanych w art. 184 ww. ustawy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w tym dofinansowania przekazanego na podstawie wniosków o płatność nr: [...] w formie zaliczki kwota: [...] zł przekazana 24 czerwca 2019 r., [...] w formie refundacji kwota: [...] zł przekazana 5 maja 2020 r. Instytucja Zarządzająca w przedmiotowym wezwaniu wyjaśniła beneficjentowi, że uwzględniła zwroty dokonane przez niego w dniach: 9 maja 2023 r., 22 maja 2023 r., 24 października 2023 r. w łącznej kwocie [...]zł oraz, że wpłata została rozliczona zgodnie z art. 55 § 2 i art. 62 § 4 Ordynacji podatkowej. W wyniku tego rozliczenia ze spłaconej ww. kwoty na kwotę główną EFRR zaliczono [...] zł, a na odsetki [...] zł, dlatego Instytucja Zarządzająca wzywa beneficjenta do zwrotu kwoty [...]zł oraz należnych odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, a nie kwoty całego wypłaconego dofinansowania [...] zł. W dniu 31 grudnia 2023 r. beneficjent dokonał zwrotu kwoty [...]zł. W związku z tym, Instytucja Zarządzająca pismem z 4 stycznia 2024 r. poinformowała beneficjenta o przeliczeniu zwróconej kwoty i o aktualnej wysokości kwot do zwrotu. Z ww. kwoty na kwotę główną zaliczono [...] zł, a na odsetki [...] zł, wobec czego zwrotowi podlega kwota EFRR [...] zł wraz z odsetkami.
W wyznaczonym terminie beneficjent nie dokonał wymaganego zwrotu zobowiązania. Wobec braku zwrotu środków dofinansowania wraz z odsetkami, Instytucja Zarządzająca pismem z 22 stycznia 2024 r. zawiadomiła beneficjenta, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki oraz sposobu zwrotu środków w formie decyzji w sprawie zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami.
W dniu 22 maja 2024 r. Zarząd Województwa wydał decyzję nr [...] określającą spółce "[...]" sp. z o.o. przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków EFRR w łącznej wysokości: [...] zł, termin od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków.
W uzasadnieniu tej decyzji Instytucja Zarządzająca wskazała, że cel projektu nie został zachowany i utrzymany w okresie trwałości, wobec czego doszło do naruszenia postanowień § 7 ust. 1, § 13 ust. 1, § 14 ust. 1 i 3, § 17 ust. 4 pkt 1 i 3 umowy o dofinansowanie, a także zapisy art. 71 ust. 1 lit. a i c rozporządzenia nr [...] oraz Rozdziału 5.3 Wytycznych kwalifikowalności wydatków wskutek zaprzestania przez beneficjenta realizacji projektu w okresie trwałości w sposób niezgodny z umową o dofinansowanie, przepisami prawa lub procedurami właściwymi dla Programu oraz nie poddanie się kontroli IZ RPOWS, a co za tym idzie wszystkie środki wypłacone w ramach umowy o dofinansowanie zostały poniesione z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, tym samym podlegają zwrotowi.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Zarząd wydał zaskarżoną decyzję.
W wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze T. T. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i umorzenie postępowania; ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1/ art. 6, art. 7, art. 8, art. 138 § 2b k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie przez organ decyzji utrzymującej decyzję w mocy, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia przy wydaniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77, art. 78 § 1, art. 80 i art. 81a k.p.a., a zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2b k.p.a., organ powinien: uchylić zaskarżoną decyzję i orzec w tym zakresie, uwzględniając prawidłowe wytyczne w zakresie wykładni przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. 2 Rozporządzenia ogólnego; ewentualnie przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, czego organ nie uczynił, gdyż zaniechał podjęcia czynności procesowych pozwalających na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, iż organ nie wyeliminował wątpliwości co do stanu faktycznego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż w rzeczywistości nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, mimo iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na wydane zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcie, co wskazuje, że ww. naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2/ art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nierozpatrzeniu całokształtu okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w oparciu ustaleń organu de facto jedynie na informacji pokontrolnej co skutkowało nieuzasadnionym pominięciem materiałów dowodowych istotnych dla jej rozstrzygnięcia i tym samym faktycznie zaniechano przeprowadzenia postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w oparciu o dowolną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, a także z rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i w konsekwencji doprowadziło do błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych i przyjęciem, że: a/ beneficjent odmówił poddania się kontroli w sytuacji, gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że kontrola została zaplanowana w obiekcie infrastruktury krytycznej, do którego wstęp podlega ograniczeniom i z obiektywnych przyczyn nie mogła odbyć się w terminie żądanym przez organ; b/ beneficjent zaprzestał działalności produkcyjnej w okresie trwałości projektu, w sytuacji gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że w okresie istnienia obowiązku utrzymania trwałości beneficjent nie zaprzestał działalności produkcyjnej; c/ beneficjent zaniechał realizacji projektu i rozwiązał umowę, w sytuacji gdy beneficjent złożył wniosek o rozwiązanie umowy za porozumieniem stron na podstawie § 25 ust. 5 umowy o dofinansowanie i wniosek ten odniósł skutek prawny w chwili doręczenia, tj. dnia 9 maja 2023 r., a zatem po upływie okresu trwałości, co nastąpiło w dniu 5 maja 2023 r. (zarzut 1);
II. przepisów prawa materialnego:
1/ art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ust. 11 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. 2 Rozporządzenia ogólnego oraz 5.3 Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez bezpodstawne sformułowanie rzekomych nieprawidłowości i przyjęcie, że beneficjent: a/ wykorzystał całość środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich niezgodnie z procedurami, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, w tym umową o dofinansowanie, gdyż w ocenie Instytucji Zarządzającej beneficjent nie osiągnął celu projektu i jego wskaźników, b/ beneficjent zaprzestał działalności produkcyjnej, co świadczy o naruszeniu zasady trwałości projektu, czym rzekomo naruszył § 7 ust. 1, § 13 ust. 1, § 17 ust. 4 pkt 1 i 3 umowy o dofinansowanie, a także zapisy art. 71 ust. 1 lit. a i c Rozporządzenia ogólnego, c/ beneficjent zdecydował się na rozwiązanie umowy o dofinansowanie, w sytuacji gdy beneficjent wskazywał na okoliczności niezależne od niego uniemożliwiające dalszą realizację projektu po dniu 9 maja 2023 r., d/ odmówił poddania się kontroli, czym naruszył § 14 ust. 1 i 3 umowy o dofinansowanie, w sytuacji gdy prawo do prowadzenia kontroli, jak również obowiązek przetrzymywania dokumentacji projektowej wygasł wraz z upływem okresu trwałości projektu, o czym beneficjent został poinformowany przez Instytucję Zarządzającą w piśmie z dnia 25 stycznia 2021 r., e/ beneficjent zaniechał realizacji projektu; co prowadzi do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały podstawy do zwrotu dofinansowania w kwocie [...]zł przez beneficjenta, wobec czego decyzja jest bezpodstawna (zarzut 2);
2/ art. 2 pkt 36 w zw. z art. 143 ust. 2 Rozporządzenia ogólnego poprzez naruszenie zasad zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów związanych z realizacją środków europejskich, skutkujące zobowiązaniem beneficjenta do zwrotu całości środków, podczas gdy organ wydając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia konstytutywnych przesłanek stanowiących o wystąpieniu nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia ogólnego, w szczególności nie wykazał naruszenia przepisów prawa krajowego albo unijnego oraz wystąpienia rzeczywistej lub potencjalnej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, nie wykazując należycie, że doszło do naruszenia zasady trwałości projektu, co prowadzi do wniosku, że żądanie zwrotu dofinansowania jest nieuzasadnione, gdyż nie doszło do wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu prawa unijnego, a tylko takie może uzasadniać nałożenie korekty i domaganie się zwrotu środków przez organ (zarzut 3);
3/ art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 143 ust. 2 Rozporządzenia ogólnego w zw. z art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej poprzez żądanie przez organ zwrotu całości wypłaconego dofinansowania, podczas gdy organ nie dokonał oceny wpływu rzekomych uchybień na wysokość żądanej do zwrotu kwoty, w tym całkowicie pominął okoliczność, że beneficjent m. in. osiągnął cel projektu oraz wskaźniki produktu i rezultatu, utrzymał projekt do końca okresu trwałości, tj. do dnia 5 maja 2023 r., co prowadzi wniosku, że organ w odgórny sposób zastosował sankcję nieproporcjonalną do zarzucanych Beneficjentowi uchybień (zarzut 4);
4/ art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 184 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia [...] w zw. z art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 52 ust. 1 KPP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przez "inne obowiązujące procedury", o których mowa w przepisie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych można rozumieć również dokumenty opracowane przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków niestanowiące przepisów prawa powszechnie obowiązującego, czy umowę o dofinansowanie, w sytuacji w której Rozporządzenie [...] wyraźnie wskazuje, że za nieprawidłowość uznać wyłącznie należy naruszenie przepisów prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, co miało istotne znaczenie w sprawie, o rzekomym uchybieniu skarżącej przesądzać miałoby wyłącznie naruszenie "innych obowiązujących procedur", tj. postanowień § 7 ust. 1, § 13 ust. 1, § 14 ust. 1 i 3, § 17 ust. 4 pkt 1 i 3 umowy o dofinansowanie, a także zapisy sekcji 5.2 Wytycznych w zakresie kontroli realizacji programów operacyjnych na lata 2014-2020 z 23 sierpnia 2017 r. obowiązujących do 8 września 2019 r. w zakresie zachowania trwałości projektu (zarzut 5);
5/ art. 207 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 481 k.c. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż zachodzą bezwzględne przesłanki do zastosowania ww. przepisu i wezwania beneficjenta do zwrotu pobranych w ramach dofinansowania środków wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, podczas gdy analizując reżim naliczania odsetek w niniejszej sprawie organ, wydając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, powinien był odstąpić od literalnej wykładni art. 207 ustawy o finansach publicznych, kierując się względami celowościowymi i słusznościowymi, z których wynikałoby, iż zastosowanie ww. przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy jest sprzeczne z szeregiem zasad prawa unijnego i nie znajduje jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia na gruncie przepisów krajowych, co prowadzi do wniosku, iż żądając zwrotu dofinansowania, organ powinien był zastosować cywilnoprawny reżim naliczania odsetek określony w art. 481 k.c., który uzależnia moment naliczania odsetek od momentu wymagalności roszczenia (zarzut 6);
6/ art. 12 Prawa Przedsiębiorców, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, w szczególności z rażącym naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co przejawiło się w: a/ sporządzeniem decyzji w sposób utrudniający stronie weryfikację zasadności rozstrzygnięcia organu, co wynika z braku przejrzystości decyzji, wielokrotnego powtarzania tożsamych okoliczności i twierdzeń, braku podziału decyzji na część zawierającą uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne, czy wielostronne przywoływanie treści wzoru umowy, b/ całokształt działań Instytucji Zarządzającej w toku realizacji projektu przejawiający się w łamaniu norm dotyczących kontroli projektów współfinansowanych ze środków europejskich, jak również niestosowaniu Wytycznych w zakresie sposobu korygowania i odzyskiwania nieprawidłowych wydatków oraz zgłaszania nieprawidłowości w ramach programów operacyjnych polityki spójności na lata 2014-2020 wydane przez Ministra Inwestycji i Rozwoju 3 grudnia 2018 r. w zakresie oceny spełniania wskaźników w okresie trwałości projektu oraz stosowania zasady proporcjonalności (zarzut 7);
7/ art. 7a k.p.a. i art. 11 ust. 1 Prawa Przedsiębiorców, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych oraz art. 41 ust. 1 i 2 KPP poprzez jednostronną, dowolną i dokonaną wyłącznie na niekorzyść beneficjenta ocenę okoliczności faktycznych, w tym:
- prowadzenie kontroli po upływie okresu trwałości projektu;
- zignorowanie wniosku beneficjenta o rozwiązanie umowy za porozumiem stron z uwagi na wystąpienie przyczyn, których beneficjenta nie mógł przewidzieć (§ 25 ust. 5 umowy o dofinansowanie) i zakwalifikowanie tego pisma jako wniosek o rozwiązanie umowy, o którym mowa w § 26 ust. 6 umowy o dofinansowanie, co prowadzi do wniosku, że udział spółki na etapie przed wszczęciem postępowania administracyjnego oraz w jego trakcie miał charakter iluzoryczny, zaś organ wydając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz prawo beneficjenta do sprawiedliwego rozpoznania sprawy (zarzut 8).
W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonej decyzji oraz postępowania, w którym ją wydano, nie ujawniła naruszenia przez organ prawa, które mogłoby stanowić podstawę do zastosowania przez sąd środków prawnych określonych w przepisach art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi, którego skutkiem może być uchylenie zaskarżonego aktu, może nastąpić tylko w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Może też stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach szczególnych.
Żadna z powyższych okoliczności w rozpoznanej sprawie jednak nie zaistniała.
Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Przedmiotem sporu w sprawie było nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu udzielonego jej dofinansowania na realizację projektu ze względu na uznanie przez Instytucję Zarządzającą, z czym nie zgadza się skarżąca, że doszło do naruszenia procedur przy realizacji projektu i w konsekwencji doszło do wyrządzenia szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, co stanowi nieprawidłowość uzasadniającą zastosowanie przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1483; z późn. zm.; dalej: u.f.p.) i konieczność wydania decyzji określającej kwotę udzielonej pomocy do zwrotu z art. 207 ust. 9 u.f.p.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd stwierdził, że stanowisko Instytucji Zarządzającej jest prawidłowe.
Za podstawę wyroku sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu, gdyż nie stwierdził naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego sąd stwierdził, że nie są one usprawiedliwione.
Chodzi tu o zarzuty naruszenia przepisów postępowania objętych zarzutami oznaczonymi w skardze jako zarzut 1.
W ocenie sądu działanie Zarządu było prawidłowe, a podejmowane przez niego czynności zmierzające do wydania decyzji o zwrocie dofinansowania należało uznać za postępowanie wypełniające przesłanki zawarte w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zdaniem sądu organ sprostał także wymogom wynikającym z art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do jego treści organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ta regulacja prawna oznacza, że obowiązkiem organu administracji publicznej, wynikającym z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do władz publicznych. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego, czyli dotyczącego wszystkich, mających znaczenie w sprawie okoliczności faktycznych. W sytuacji, kiedy strona kwestionuje ustalenia organu administracji, ale nie przedstawia dowodów potwierdzających jej twierdzenia, na organie administracji nie spoczywa ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez ten organ, zaś sam organ nie ma obowiązku wzywania strony do przedstawienia dowodów dotyczących faktów już ustalonych.
W sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej. W tym zakresie ocena była oparta na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a dla jej dokonania organ posiadał wystarczającą wiedzę i wydał zaskarżoną decyzję, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Nie została również naruszona sformułowana w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów, zgodnie z którą organ ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada ta jest realizowana w pełni wtedy, gdy ocena ta jest oparta na całokształcie materiału dowodowego, wyprowadzone wnioski są zgodne z zasadami logiki i doświadczeniem życiowym, nie kolidując z zebranymi w sprawie dowodami, a gwarancję jej realizacji stanowi prawidłowo sporządzone uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). Zdaniem sądu, w niniejszej sprawie Zarząd zgromadził niezbędny materiał dowodowy, który prawidłowo ocenił, omówił dokładnie ustalony stan faktyczny oraz dowody, na których te ustalenia zostały oparte. Decyzja organu spełnia wymagania wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. Co istotne, organ w sposób obszerny odniósł się do zarzutów skarżącej. Prawidłowość ocen i wniosków poczynionych przez organ na podstawie zebranego materiału dowodowego, w świetle zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, nie budziła wątpliwości sądu.
Zarzuty w tej mierze uznać należało zatem za gołosłowne i w istocie stanowiące polemikę z prawidłowo - zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. - przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i dokonaną według zasad określonych w art. 80 k.p.a. oceną materiału dowodowego. Tym samym nie było podstaw do uchylenia przez organ decyzji z 22 maja 2024 r. i przeprowadzania z urzędu dodatkowego postępowania dowodowego.
Zdaniem sądu organ nie naruszył także przepisu art. 138 § 2b k.p.a., zgodnie z którym przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4, co w niniejszej sprawie nastąpiło bowiem organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie, wydał decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Organ trafnie zwrócił uwagę na fakt, że skarżąca dopuściła się nieprawidłowości w zakresie realizowanego projektu, uznając w świetle okoliczności sprawy, że doszło do zaprzestania działalności produkcyjnej w okresie trwałości projektu, a tym samym nie został zachowany i utrzymany cel projektu unijnego w trzyletnim okresie jego trwałości, mierzony za pomocą wskaźników rezultatu projektu. Natomiast zgodnie z treścią § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości projektu (od 5 maja 2020 r. do 5 maja 2023 r. – podkreślenie sądu).
Organ ustalił, że skarżąca nie złożyła sprawozdania za trzeci rok trwałości projektu, pomimo odebranego 8 maja 2023 r. przez skarżącą wezwania do jego złożenia, co stanowiło naruszenie § 13 ust. 1 umowy o dofinansowanie, stosownie do treści którego beneficjent zobowiązał się do: systematycznego monitorowania przebiegu realizacji projektu oraz niezwłocznego informowania Instytucji Zarządzającej o zaistniałych nieprawidłowościach lub o zamiarze zaprzestania realizacji projektu (pkt 1); pomiaru i utrzymywania głównych wartości wskaźników osiągniętych dzięki realizacji projektu, zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie w okresie trwałości projektu, przedłużonym o okres przekazania przez Instytucję Zarządzającą dofinansowania na rzecz beneficjenta oraz przygotowania i przekazania do Instytucji Zarządzającej sprawozdania z trwałości projektu w ciągu 30 dni kalendarzowych liczonych od dnia zakończenia pierwszego roku trwałości projektu; sprawozdanie z trwałości projektu należy sporządzić zgodnie z obowiązującym wzorem i złożyć za pośrednictwem SL2014; ponadto beneficjent jest zobowiązany do przekazywania sprawozdań z trwałości projektu na wezwanie Instytucji Zarządzającej w innych wyznaczonych przez Instytucję Zarządzającą terminach (pkt 2); przekazywania do Instytucji Zarządzającej wszelkich dokumentów, informacji i oświadczeń związanych z realizacją projektu, których Instytucja Zarządzająca zażąda w okresie realizacji projektu i jego trwałości (pkt 3).
Ponadto, Instytucja Zarządzająca właściwie, w ocenie sądu, uznała w okolicznościach sprawy, że brak możliwości przeprowadzenia kontroli w wyznaczonym przez Instytucję Zarządzającą terminie, należało zakwalifikować jako odmowę poddania się kontroli, czyli naruszenie § 14 ust. 1 i 3 umowy o dofinansowanie, wedle którego beneficjent zobowiązał się poddać kontroli na miejscu w zakresie prawidłowości realizacji projektu dokonywanej przez Instytucję Zarządzającą oraz inne podmioty uprawnione do jej przeprowadzenia na podstawie odrębnych przepisów (ust.1). W ust. 3 beneficjent zobowiązał się natomiast zapewnić podmiotom, o których mowa w ust. 1, prawo do m.in. pełnego wglądu we wszystkie dokumenty, w tym dokumenty elektroniczne związane z realizacją projektu, przez cały okres ich przechowania określony w § 16 ust. 3 umowy oraz umożliwić tworzenie ich uwierzytelnionych kopii i odpisów (pkt 1); pełnego dostępu w szczególności do maszyn i urządzeń, obiektów, terenów i pomieszczeń, w których realizowany jest projekt lub zgromadzona jest dokumentacja dotycząca realizowanego projektu (pkt 2); zapewnienia obecności osób, które udzielą wyjaśnień na temat wydatków i innych zagadnień związanych z realizacją projektu (pkt 3). Stosownie zaś do treści § 14 ust. 4 umowy o dofinansowanie nieudostępnienie wszystkich wymaganych dokumentów, niezapewnienie pełnego dostępu, o którym mowa w ust. 3 pkt 2, a także niezapewnienie obecności osób, o których mowa w ust. 3 pkt 3 w trakcie kontroli na miejscu realizacji projektu jest traktowane jak odmowa poddania się kontroli.
Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że Instytucja Zarządzająca pismem z 26 kwietnia 2023 r. ([...]) poinformowała beneficjenta o planowanej na dzień 28 kwietnia 2023 r. kontroli doraźnej w okresie trwałości projektu, zaplanowanej do przeprowadzenia w miejscu realizacji projektu w miejscowości Z. 26, [...]. W piśmie tym zobowiązano kierownika jednostki kontrolowanej do m.in. zapewnienia odpowiedniego pomieszczenia i dostarczenia wskazanych dokumentów. Natomiast mailem z 27 kwietnia 2023 r. godz. 12:27 J. P. – przez zarządu skarżącej zwróciła się z prośbą o przesunięcie kontroli doraźnej z powodu zaplanowanego wyjazdu, przesyłając potwierdzenie rezerwacji biletów i prosząc o czas na organizację wjazdu na teren elektrowni P. (zgodę i wyrobienie kart wejścia). Instytucja Zarządzająca wyraziła zgodę na powyższe (pismo z 27 kwietnia 2023 r., [...]). Pismem z 8 maja 2023 r. prezes zarządu spółki poinformowała z kolei o dłuższym wyjeździe służbowym i nieobecności w kraju. Instytucja Zarządzająca uwzględniła kolejną prośbę o przesunięcie terminu kontroli i wyznaczyła jej kolejny termin – 22 maja 2023 r. (pismo z 11 maja 2023 r., [...]). Z Informacji Pokontrolnej Nr [...] z 21 czerwca 2023 r. ([...]), zmienionej erratą, wynika, że zespół kontrolny nie mógł przeprowadzić kontroli w wyznaczonym na 22 maja 2023 r. terminie. Nie mógł tym samym zweryfikować zgodności realizacji projektu z wnioskiem o dofinansowanie oraz umową o dofinansowanie, zgodności realizacji projektu z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, zachowania celów projektu, realizacji obowiązków wynikających z umowy w zakresie promocji, poprawności funkcjonowania systemu archiwizacji, realizacji zaleceń pokontrolnych. Powyższe, w ocenie sądu, oznacza, że skarżąca odmówiła poddania się kontroli, wyznaczonej pierwotnie w okresie trwałości projektu, a następnie przesuniętej na kolejny termin w związku z wyjazdami zagranicznymi prezesa spółki. Przemawia za tym również treść pisma z 17 maja 2023 r., w którym spółka, po otrzymaniu pisma z wyznaczoną nową datą kontroli, poinformowała o złożeniu do Instytucji Zarządzającej wniosku o rozwiązanie umowy, prosząc o przyjęcie tej decyzji. Również z treści maila z 21 maja 2023 r. z godz. 5:40 skierowanego przez J. P. do D. K. – pracownika Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś. wynika, że umowa o dofinansowanie została wypowiedziana, a przyjeżdżając na miejsce kontroli, zespół kontrolny musi się liczyć z trudnościami wynikającymi ze specyfiki tego miejsca, jakim jest elektrownia. W związku z nieobecnością i wypowiedzeniem umowy o dotację, spółka nie może w tej kwestii pomóc. Świadczy to o tym, że po złożeniu wniosku o rozwiązanie umowy, skarżąca założyła, że nie musi poddawać się kontroli i nie miała zamiaru umożliwić jej przeprowadzenia. Oprócz ww. dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, dowodem na okoliczność niepoddania się skarżącej kontroli jest również notatka służbowa z 22 maja 2023 r.
Z kolei naruszeniem § 17 ust. 4 pkt 1 i 3 umowy o dofinansowanie było zaprzestanie przez skarżącą działalności produkcyjnej w okresie trwałości projektu. Zgodnie z treścią § 17 ust. 4 umowy o dofinansowanie naruszenie trwałości projektu następuje, gdy zajdzie którakolwiek z poniższych okoliczności: zaprzestanie działalności produkcyjnej lub przeniesienie jej poza obszar objęty Programem (pkt 1); istotna zmiana wpływająca na charakter projektu, jego cele lub warunki realizacji, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jego pierwotnych celów.
Natomiast art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr [...] stanowi, że w przypadku operacji obejmującej inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne dokonuje się zwrotu wkładu z EFSI, jeżeli w okresie pięciu lat od płatności końcowej na rzecz beneficjenta lub w okresie ustalonym zgodnie z zasadami pomocy państwa, tam gdzie ma to zastosowanie, zajdzie którakolwiek z poniższych okoliczności:
a) zaprzestanie działalności produkcyjnej lub przeniesienie jej poza obszar objęty programem;
b) zmiana własności elementu infrastruktury, która daje przedsiębiorstwu lub podmiotowi publicznemu nienależne korzyści;
c) istotna zmiana wpływająca na charakter operacji, jej cele lub warunki wdrażania, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jej pierwotnych celów.
Kwoty nienależnie wypłacone w odniesieniu do takiej operacji są odzyskiwane przez państwo członkowskie w wysokości proporcjonalnej do okresu, w którym nie spełniono wymogów.
Państwa członkowskie mogą skrócić okres ustalony w akapicie pierwszym do trzech lat w przypadkach dotyczących utrzymania inwestycji lub miejsc pracy stworzonych przez MŚP.
O zaprzestaniu realizacji o zakończeniu projektu oświadczyła, w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, sama skarżąca we wniosku o rozwiązanie umowy o dofinansowanie z 26 kwietnia 2023 r. oraz w piśmie z 23 maja 2023 r.
Podsumowując, skarżąca naruszyła postanowienia zawartej z Instytucją Zarządzającą umowy (§ 7 ust. 1, § 13 ust. 1, § 14 ust. 1 i 3, § 17 ust. 4 pkt 1 i 3 umowy o dofinansowanie, a także zapisy art. 71 ust. 1 lit. a) i c) rozporządzenia nr 1303/2013 oraz Rozdziału 5.3 Wytycznych kwalifikowalności wydatków w zakresie unormowań dotyczących trwałości projektu tożsame w treści z tymi zawartymi w umowie o dofinansowanie i art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013) wskutek zaprzestania realizacji projektu w okresie trwałości w sposób niezgodny z umową o dofinansowanie, przepisami prawa, procedurami właściwymi dla Programu, nie złożyła sprawozdania za trzeci rok trwałości projektu oraz nie poddała się kontroli Instytucji Zarządzającej, a zatem wszystkie środki wypłacone w ramach umowy o dofinansowanie zostały poniesione z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu i podlegają zwrotowi.
W świetle okoliczności sprawy nie można również uznać, że skarżąca złożyła wniosek o rozwiązanie umowy na podstawie § 25 ust. 5 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym umowa mogła być rozwiązana w wyniku zgodnej woli stron umowy bądź w wyniku wystąpienia okoliczności, które uniemożliwiają dalsze wykonywania obowiązków w niej zawartych. Skarżąca złożyła wniosek o rozwiązanie umowy z 26 kwietnia 2023 r., deklarując jednocześnie zwrot środków otrzymanych w ramach projektu we wskazanych terminach i wysokościach, zwracając 9 maja 2023 r. kwotę [...]zł. Pomimo wskazania w nim przyczyn zakończenia projektu (sytuacja gospodarcza spowodowana pandemią COVID-19, konfliktem na Ukrainie, kryzysem energetycznym i ogólną recesją) i przytoczeniem podstaw wniosku (§ 25 ust. 5 oraz § 25 ust. 6 umowy o dofinansowanie), wniosek ten, również w ocenie sądu, należało zakwalifikować jako wniosek o rozwiązanie umowy na podstawie § 25 ust. 6 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym umowa mogła zostać rozwiązana na wniosek beneficjenta w terminie 30 dni od dnia złożenia do Instytucji Zarządzającej wniosku o rozwiązanie umowy, jeżeli zwróci on otrzymane dofinansowanie wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek beneficjenta do dnia zwrotu tych środków. Powyższa ocena wynika także z treści pism skarżącej: z 23 maja 2023 r., 28 czerwca 2023 r. Skarżąca wyjaśniła bowiem, że pierwszym działaniem jakie podjęła po złożeniu wniosku o rozwiązanie umowy było rozpoczęcie procedury zwrotu dofinansowania, kolejnym – zamknięcie oddziału spółki na terenie województwa świętokrzyskiego, a także podjęcie decyzji o pozyskaniu zewnętrznego dofinansowania, z którego środki zostaną wykorzystane na pokrycie zadłużenia. Zatem zarzut 8 skargi nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie ulega wątpliwości, że ustalenia organu są jednoznaczne. Wobec powyższego, Instytucja Zarządzająca zobligowana była do podjęcia kroków prawnych zmierzających do wyciągnięcia konsekwencji w stosunku do beneficjenta.
Spółka nie podważyła poczynionych przez organ ustaleń faktycznych. Kwestionując wnioski wypływające z Informacji Pokontrolnej, skarżąca w istocie prowadzi polemikę ze stanowiskiem organu, nie przedstawiając żadnych kontrdowodów. Wbrew wywodom zawartym w skardze ustalenia i ocena zawarte w zaskarżonej decyzji są spójne i potwierdzają w sposób jednoznaczny niezrealizowanie projektu przez beneficjenta, mimo podjętego zobowiązania w treści umowy i wniosku o dofinansowanie. W oparciu o powyższe dowody, niepodważone przez spółkę, zasadne jest stanowisko, że nie zrealizowano projektu zgodnie z umową o dofinansowanie, nie osiągając jego celu, w tym założonych wskaźników, dopuszczając się tym samym nieprawidłowości, co skutkowało koniecznością dochodzenia, w trybie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. zwrotu wypłaconego spółce dofinansowania. Obowiązek zwrotu środków powstaje bowiem z mocy samej ustawy o finansach publicznych, bez względu na wolę i zamiar beneficjenta, czy też winę jakiegokolwiek podmiotu bądź osoby.
Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Stosownie zaś do art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.
W ocenie sądu, poprzez inne procedury w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.f.p. należy rozumieć nie tylko przepisy prawa powszechnego krajowego i unijnego, ale również procedury, o jakich jest mowa w umowie o dofinansowanie ustanowione w dokumentach programowych, jak i samą umowę. Kwestie te zostały w sposób dostatecznie wyraźny wyjaśnione w silnie utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2023 r., I GSK 1283/22; z 28 kwietnia 2023 r., I GSK 634/19; z 13 kwietnia 2023 r., I GSK 173/19; z 3 czerwca 2022 r., I GSK 872/19; z 11 października 2018 r., I GSK 931/18; z 12 października 2018 r., I GSK 1076/18, z 11 lipca 2018 r., I GSK 712/18; te i przywołane w dalszej części uzasadnienia wyroki dostępne są w CBOSA na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2023 r. (I GSK 1567/22) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że procedury, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p., mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów. Zatem naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., może wynikać również z postanowień umowy oraz procedur, których stosowanie w umowie postanowiono, określonych w innych, przywołanych w umowie aktach, co z kolei implikuje wydanie decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. O naruszeniu procedur w rozumieniu art. 184 u.f.p świadczy więc każde uchybienie zobowiązań ciążących na beneficjencie w ramach udzielonego mu dofinansowania, w tym kontraktowych (wyrok NSA z 23 września 2022 r., I GSK 2875/18). Chybiony jest zatem oznaczony w skardze jako 5 zarzut naruszenia wskazanych w nim przepisów.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut 4 skargi. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu, organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego przede wszystkim ma obowiązek oceny zapisów umowy oraz sposobu jej wykonania, a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego unijnego i krajowego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów, może ustalić, jaka kwota podlega zwrotowi (por. wyroki NSA z: 8 czerwca 2022 r., I GSK 728/19; 14 czerwca 2022 r., I GSK 84/20). Organ w zaskarżonej decyzji (s. 59) wyjaśnił, że nie miał możliwości zastosowania reguły proporcjonalności i określenia faktycznej liczby dni niezachowania trwałości, gdyż beneficjent odmówił poddania się kontroli. Sąd przyjął, że w świetle okoliczności sprawy, postępowanie organu w tym zakresie było prawidłowe. Wbrew twierdzeniom skargi, skarżąca nie utrzymała zakładanych wskaźników do końca okresu trwałości projektu, co sama przyznała i co było przedmiotem rozważań we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia. W związku z powyższym należało stwierdzić, że spółka powinna zwrócić całość otrzymanego dofinansowania. Organ szczegółowo wskazał przy tym sposób rozliczenia dokonanych zwrotów kwot przez skarżącą: 9 maja 2023 r. (100 000 zł), 22 maja 2023 r. (100 000 zł), 24 października 2023 r. (15 000 zł), 31 grudnia 2023 r. (5 000 zł).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów związanych z realizacją środków europejskich (zarzut skargi oznaczony jako 3) wskazać trzeba, że zgodnie z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego (a do takich w tej sprawie doszło, jak wykazano to wcześniej), wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Również w orzecznictwie przyjmuje się, że nieprawidłowością jest każde naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., II GSK 2575/17). Szkoda realna wiąże się tu ze sfinansowaniem wydatków z budżetu Unii Europejskiej na cele, w związku z którymi wykryto nieprawidłowości.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu wynika jednoznacznie, że spółka zaprzestała działalności produkcyjnej w rozumieniu przepisów prawa unijnego (art. 71 ust. 1 lit. a i c rozporządzenia nr 1303/2013), co spowodowało nieutrzymanie wskaźników rezultatu projektu, w konsekwencji nie został zachowany i utrzymany cel projektu mierzony tymi wskaźnikami, nie przedłożyła, mimo wezwania, sprawozdania z trzeciego roku trwałości, nie umożliwiła 28 kwietnia 2023 r., a następnie 22 maja 2023 r. przeprowadzenia kontroli. Skarżąca doprowadziła do zaistnienia szkody rzeczywistej, tj. ubytku, który powstał w budżecie ogólnym Unii Europejskiej poprzez sfinansowanie nieuzasadnionego wydatku. Doszło do sfinansowania wydatku, który nie doprowadził do realizacji założonych celów projektu. Wymiar szkody w budżecie Unii Europejskiej, do której doszło poprzez wypłatę środków EFRR na realizację przedmiotowego projektu, którego wszystkie cele nie zostały osiągnięte, został ustalony w sposób rzeczywisty, tj. do faktycznej kwoty wypłaconych środków. We wniosku o dofinansowanie beneficjent wskazał, że zapewni trwałość rezultatów projektu po jego zakończeniu (w zakresie funkcjonowania projektu i jego produktów oraz finansowania jego utrzymania) zgodnie z obowiązkami wynikającymi z art. 71 rozporządzenia nr 1303/2013.
W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego twierdzenie spółki w skardze, jakoby nie zaprzestała działalności produkcyjnej, odmówiła poddania się kontroli, zaniechała realizacji projektu (zarzut 2 skargi) jest całkowicie nieuprawnione i pozostaje w sprzeczności z tym materiałem.
Warto zaznaczyć, że przyznane dofinansowanie (z budżetu unijnego i krajowego) stanowią środki publiczne, którym - gdy chodzi o ich udzielanie, przekazywanie i rozliczanie - towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Beneficjent pomocy finansowej z racji jej przyznania i zatwierdzenia nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia ściśle określone warunki (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2024 r., I GSK 2040/22).
Na tle powyższego nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 i art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. Należy także zauważyć, że adresatem normy prawnej wynikającej z art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 jest państwo członkowskie.
W świetle treści art. 207 ust. 1 i ust. 9 u.f.p. niezrozumiały i niezasadny jest również określony jako zarzut 6 zarzut naruszenia art. 207 u.f.p. w zw. z art. 481 k.c. Odzyskiwanie środków w przypadku niedokonania ich dobrowolnego zwrotu następuje z zachowaniem procedury przewidzianej w ust. 8 i 9 art. 207 u.f.p. Wymaga zatem wydania decyzji administracyjnej. W przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy (art. 207 ust. 1 u.f.p.). Zatem sposób naliczania odsetek wynika wprost z treści art. 207 ust. 1 u.f.p., który stanowi zupełną regulację prawną w tym zakresie. Oczywiście bezpodstawne jawi się zatem sięganie w tym zakresie do art. 481 k.c.
Prawidłowo organ zastosował art. 207 ust. 9 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p. oraz art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013.
Odnotować należy, że uzasadnienie decyzji organu w sposób szczegółowy, jasny i kompletny wyjaśnia zarówno ustalony stan faktyczny w sprawie, podaje podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, jak i wskazuje, jakie działania skarżącej miały wpływ na stwierdzenie naruszenia procedur. Wbrew zarzutom skargi organ w rozpatrywanej sprawie działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, stosownie do art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie doszło zatem do naruszenia powyższych zasad postępowania administracyjnego, organ podjął bowiem wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i w sposób wyczerpujący nie tylko zebrał, ale i rozpatrzył cały materiał dowodowy, odnosząc się także do argumentacji podniesionej przez spółkę.
Organ nie miał również podstaw do zastosowania przepisu art. 81a § 1 k.p.a., gdyż w rozpoznawanej sprawie nie ma niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które są rozstrzygane na korzyść strony.
Podnoszone w skardze zarzuty naruszenia wskazanych przepisów w zakresie sporządzenia decyzji w zarzucie 7 skargi stanowią, w ocenie sądu, wyłącznie niemerytoryczną polemikę, która nie może odnieść pożądanego przez autora skargi rezultatu.
Wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, mając na uwadze, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.