III SA/Wr 23/21

III SA/Wr 23/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1688/22 - Wyrok NSA z 2024-01-10
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 361
par. 32 ust. 5 pkt 2
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Katarzyna Borońska, Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B. S. (dalej: skarżący, strona) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia (...) października 2020 r. nr (...)- wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 265 ze zm. – dalej K.p.a.) oraz art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1,2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1505 ze zm. – dalej ustawa o Agencji) - uchylająca decyzję Kierownika ARiMR w B. z dnia (...) czerwca 2020 r. nr (...)i ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 w wysokości 21.559 zł.
Z akt administracyjnych wynika, że na kierunek wydanego rozstrzygnięcia miało wpływ wydanie decyzji wobec B. S. (poprzednio S.) (dalej: następny dzierżawca gruntów) w wyniku której uznano, że przejęcie przez nią zobowiązania rolnośrodowiskowego na działkach na których realizował zobowiązanie skarżący nie jest skuteczne. Organ wskazał, że dnia 31 maja 2017 r., następny dzierżawca gruntów wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2017 rok do części gruntów o powierzchni 15,87 ha, zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych nr (...),(...),(...) położonych w obrębie N. oraz nr(...),(...),(...),(...),(...) położonych w miejscowości P., na których skarżący realizował w latach 2013-2016 zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Rozpatrując wniosek oraz załączniki dostarczone przez następnego dzierżawcę gruntów, organ stwierdził, że w analizowanym przypadku przejęcie zobowiązań nie jest skuteczne, bowiem podstawą przeniesienia posiadania działek rolnych powinna być umowa od tej samej osoby od której następuje przekazanie działek rolnych i zobowiązania. Organ podkreślił, że w sprawie grunty rolne zostały przejęte – na podstawie przedłożonej przez następnego dzierżawcę gruntów pisemnej umowy dzierżawy od P. S. (dalej: następny właściciel gruntów), natomiast zobowiązanie rolnośrodowiskowe zostało przejęte od skarżącego, który na tych gruntach realizował to zobowiązanie.
Organ I instancji zauważył, że ustna umowa cesji na którą powołuje się skarżący, na podstawie której – w jego opinii - nastąpiło przeniesienie praw i obowiązków oraz zmiana strony umowy nie może zostać uwzględniona bowiem do skutecznego transferu zobowiązań rolnośrodowiskowych, jak wynika z przepisów wymagana jest umowa w formie pisemnej. Wobec powyższego – w związku z uznaniem nieskutecznego przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego przez następnego dzierżawcę gruntów - organ ustalił kwotę płatności nienależnie pobranych, wynikających ze zmniejszenia przez skarżącego powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego w wysokości 19.024,97 zł. Podstawą prawną domagania się zwrotu tej kwoty jest § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Z 2013 r., poz. 361 ze zm. – dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Ponadto organ wyjaśnił, że w analizowanej sprawie zastosowanie znalazł również § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, odnoszący się do przypadków stwierdzonych uchybień w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w związku z art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014. Nieprawidłowości w tym zakresie organ dostrzegł w ramach realizowanego przez skarżącego wariantu 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania, bowiem rolnik, na części gospodarstwa nie przestrzegał wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym w okresie 5 lat realizacji tego zobowiązania. Kwota nienależnie pobranych płatności ustalona przez Kierownika BP ARiMR w tym zakresie została ustalona na poziomie 4.856,15 zł i obejmowała wypłacone stronie płatności za lata 2013-2016.
W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia wydanego przez Kierownika BP ARiMR w B. oraz o przeprowadzenie, na podstawie art. 75 § 1 i § 2 K.p.a., dowodu z zeznań świadków następnego dzierżawcy gruntów oraz następnego właściciela gruntów, na okoliczność zawarcia ustnej umowy cesji dzierżawy pomiędzy skarżącym a następnym właścicielem gruntów i skutków wynikających z tego faktu. Odwołujący zawnioskował też o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do odwołania, na okoliczność potwierdzenia przez następnego właściciela gruntów wyrażenia zgody na zmianę stron umowy dzierżawy, pomiędzy skarżącym i następnym właścicielem gruntów oraz potwierdzenia zawarcia w dniu 25 maja 2017 roku pomiędzy skarżącym i następnym dzierżawcą gruntów ustnej umowy cesji, na mocy której nabyła ona wszelkie prawa i obowiązki niniejszej umowy. Ponadto zarzucił wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 9, art. 11, art. 75 oraz art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz błędne przyjęcie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. podzielił stanowisko organu I instancji, że wypłacone skarżącemu kwoty, na podstawie ostatecznych decyzji w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za lata 2013 - 2016 są płatnościami nienależnymi i wobec tego istniały podstawy do orzeczenia o ich zwrocie.
Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR we W. podkreślił, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Jednym z powodów ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego, było niedotrzymanie powierzchni zobowiązania, podjętego przez skarżącego w dniu 15 marca 2013 r. Składając wniosek na 2013 rok rolnik, na podstawie § 2 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zobowiązał się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Stosownie zaś do § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej.
Jak podkreślił organ, skarżący ostatni wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach 5- letniego Programu rolnośrodowiskowego złożył w dniu 31 maja 2017 roku. We wniosku tym zadeklarował 137,89 ha w ramach pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone wariant 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania oraz 1,34 ha w ramach pakietu Ochrona gleb i wód, wariant 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy. We wniosku wykazane przez skarżącego na 2017 rok działki ewidencyjne oznaczone nr (...),(...),(...) oraz nr (...),(...),(...),(...),(...) nie zostały uwzględnione, bowiem w innym wniosku o płatność działki te zadeklarował następny dzierżawca gruntów, który wystąpił do nich o płatność rolnośrodowiskową na 2017 rok w trybie przejęcia zobowiązań rolnośrodowiskowych. Do wniosku wniesionego do Kierownika BP ARiMR w B. następny dzierżawca gruntów dołączył: umowę dzierżawy z dnia 26 maja 2017 r. zawartą pomiędzy następnym dzierżawcą gruntów a następnym właścicielem gruntów, akt notarialny z dnia 30 sierpnia 2016 r., umowę dzierżawy z dnia 30 sierpnia 2016r. pomiędzy skarżącym a następnym właścicielem gruntów oraz oświadczenie następnego dzierżawcy gruntów o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (PROW 2007-2013). Z przedłożonych dokumentów wynika, że przekazującym działki rolne był następny właściciel gruntów i wynika to z załączonej umowy dzierżawy z dnia 26 maja 2017 r., natomiast zobowiązanie rolnośrodowiskowe na tych działkach dotychczas realizował skarżący. Kierownik BP ARiMR w wyniku analizy dokumentacji dostarczonej przez przejmującego grunty stwierdził, że przejecie zobowiązań jest nieskuteczne, a przekazanie gruntów nastąpiło pomiędzy następnym właścicielem gruntów a następnym dzierżawcą gruntów. Organ wskazał że do dnia wydania decyzji następny dzierżawca gruntów nie dostarczył umowy potwierdzającej przeniesienie posiadania gruntów rolnych, gwarantującej skuteczny transfer zobowiązań rolnośrodowiskowych, pomiędzy skarżącym a następny dzierżawcą gruntów. Wobec powyższego decyzją z dnia (...) lipca 2018 r. nr (...)Kierownik BP ARiMR działając na podstawie § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego odmówił następnemu dzierżawcy gruntów przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2017 rok w wyniku przejęcia zobowiązań rolnośrodowiskowych.
Niespełnienie warunku wynikającego z § 32 ust. 5 pkt 2 było zatem zarówno przyczyną odmowy wsparcia dla następnego dzierżawcy gruntów jak i asumptem do wszczęcia przez ten organ postępowania w sprawie ustalenia skarżącemu kwot nienależnie pobranych w ramach realizowanego od 2013 roku Programu rolnośrodowiskowego.
Organ wskazał, że wedle art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 368 z 23.12.2006, str. 15; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006), w przypadku, gdy podczas trwania zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekaże całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Jeśli zobowiązanie nie jest przejęte, beneficjent zwraca przyznane mu wsparcie.
Skarżący w okresie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w latach 2013-2017, zmniejszył obszar gruntów, na których realizował to zobowiązanie. Transfer (przeniesienie) zobowiązań na następnego dzierżawcę gruntów okazał się nieskuteczny, a zatem Agencja zobowiązana jest do domagania się zwrotu płatności wypłaconych stronie do działek, na których zaniechał kontynuacji zobowiązania.
Organ powołał niesporną treść § 39 ust. 1 i § 39 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, wskazując, że rolnik nie realizował całego zobowiązania rolnośrodowiskowego i zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej lub jej części objętych zmniejszeniem.
Organ podkreślił, że istotne jest, aby przekazujący grunt realizował jednocześnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. W aktach rozpatrywanej sprawy brak jest umowy (o której mowa w § 32 ust. 5 pkt. 2 rozporządzenia), przenoszącej posiadanie działek zawartej pomiędzy skarżącym - realizującym zobowiązanie rolnośrodowiskowe na przedmiotowych gruntach - a następnym dzierżawcą gruntów. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że wymienione działki następny dzierżawca gruntów zgłaszający akces do zobowiązania przejął od następnego właściciela gruntów, który nie realizował na tych działkach zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Organ wskazał, że w analizowanej sprawie umową przenoszącą posiadanie gruntów jest umowa dzierżawy z dnia 26 maja 2017 roku, zawarta pomiędzy następnym właścicielem gruntów a następnym dzierżawcą gruntów, natomiast zobowiązanie rolnośrodowiskowe na działkach będących przedmiotem umowy realizował od 2013 roku skarżący. Prawodawca w konstrukcji przepisu zawierającego katalog przypadków, w których następca rolnika realizującego zobowiązanie może otrzymać płatność rolnośrodowiskową wyraźnie wskazuje, że do wniosku o płatność (§ 32 ust. 2) rolnik ubiegający się o wsparcie "dołącza" umowę sprzedaży. Zdaniem organu oświadczenia następnego właściciela gruntów i następnego dzierżawcy gruntów z dnia 30 grudnia 2019 r., podobnie jak wywód skarżącego na temat umów cesji w świetle kodeksu cywilnego, nie może wpłynąć na wynik podjętego przez Kierownika BP ARiMR rozstrzygnięcia, które, organ odwoławczy uznał za poprawne.
Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, że skarżący nie dochował na części gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym wymogu określonego w Załączniku nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym, rolnik realizujący zobowiązanie w ramach pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone zobligowany jest do przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. W realiach niniejszej sprawy rolnik w obszarze działki rolnej A (położonej na działce ewidencyjnej nr 427) wymogu tego nie przestrzegał, bowiem w czasie trwania 5- letniego zobowiązania uprawiał gatunki zaliczane tylko do dwóch grup roślin. Zgodnie z danymi zawartymi we wnioskach o płatności rolnośrodowiskowe na lata 2013-2017, na działce rolnej A na powierzchni 4,29 ha znajdowały się następujące uprawy: 2013 rok - rzepik ozimy, 2014 rok - pszenica zwyczajna, 2015 rok - rzepak ozimy, 2016 rok - pszenica zwyczajna, 2017 rok - rzepak ozimy. Rzepik i rzepak zaliczane są do roślin oleistych, natomiast pszenica ozima zaliczana jest do zbóż. Zatem powierzchnia, na której rolnik nie przestrzegał wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, wynosi 4,29 ha.
Zdaniem organu odwoławczego w tym stanie rzeczy Kierownik BP ARiMR prawidłowo przypisał do wymienionej działki nieprawidłowość oznaczoną SI. Nieprzestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin i prawidłowo pomniejszył płatność rolnośrodowiskową przysługującą w roku 2017, a następnie poprawnie uznał, że w sprawie winien mieć zastosowanie zwrot płatności, o czym mówi § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Nieprawidłowo jednak organ ten ustalił kwotę do zwrotu, która, po analizie przez organ odwoławczy obowiązujących przepisów prawa, została zawyżona, a zwrot płatności w zakresie niedochowania wymogów pakietowych, w oparciu o § 39a rozporządzenia, winien dotyczyć tylko 2015 i 2016 roku. Organ wskazał, że § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, nie daje podstawy prawnej do ustalania kwot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2013-2014. Z uwagi na to, że unijne rozporządzenie nr 640/2014 stosuje się do wniosków od dnia 1 stycznia 2015 roku, to zastosowanie dodanego § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który w swej treści odsyła do regulacji art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, jest możliwe w przypadku uchybień w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania dopiero od 2015 roku.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się także do przesłanek warunkujących odstąpienie od ustalenia nienależnie pobranych kwot oraz wykluczających obowiązek ich zwrotu, nie dopatrując się w niniejszej sprawie wystąpienia takich przesłanek.
Odnosząc się w tym miejscu do kwestii przesłanek wykluczających zwrot nienależnie pobranych płatności, organ wskazał, że zostały one określone w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95. Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1, przy czym przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo (art. 3 ust. 1). W realiach rozpatrywanej sprawy, za moment popełnienia nieprawidłowości, organ uznał datę złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2017 rok (31 maja 2017 r.) ze zmniejszoną powierzchnią działek rolnych w ramach realizowanego zobowiązania. Od tego dnia zatem rozpoczął się bieg okresu terminu przedawnienia, który przerwany został z dniem 1 lipca 2019 r. - w momencie doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia skarżącemu kwot nienależnie pobranych. Biorąc pod uwagę powyższe daty oraz mając na względzie regulacje wynikające z w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 organ stwierdził, że okres przedawnienia określony we wskazanych przepisach nie upłynął.
W skardze do Sądu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:
1. art. 7 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań zawnioskowanych w odwołaniu z dnia 7 lipca 2020 r. świadków i pominięcie ich przy dokonywaniu ustalenia stanu faktycznego;
2. art. 9 K.p.a. przez nienależyte i wyczerpujące poinformowanie strony skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;
3. art. 11 K.p.a. przez niewyjaśnienie w decyzji przesłanek, na których organ II instancji dokonał rozstrzygnięcia;
4. art. 75, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 65 k.c. przez niewyjaśnienie podstaw przejścia praw i obowiązków z tytułu umowy dzierżawy z dnia 25 maja 2017 r. na następnego dzierżawcę gruntów oraz nie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z przesłuchania go na okoliczność zawarcia umowy cesji ze skarżącym;
5. § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego polegającym na jego zastosowaniu, w przypadku gdy nie ziściły się warunki umożliwiające jego zastosowanie, także błędnej wykładni systemowej i celowościowej;
6. § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez wskazanie, iż nie doszło do skutecznego przejścia praw i obowiązków z tytułu programu rolnośrodowiskowego pomiędzy skarżącym a następnym dzierżawcą gruntów jak również błędnej wykładni powyższej jednostki redakcyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania powyższego przepisu;
7. art. 75 § 1 i § 2 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z zawnioskowanych świadków, a także pominięcie dowodów z dokumentów zawnioskowanych w trakcie postępowania przez skarżącego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami
a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji/postanowienia [art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.)]. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.
W ocenie Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny
i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego
w tej decyzji.
Sąd uznał, że skarżącemu nieprawidłowo ustalono kwotę płatności nienależnie pobranych, uznając, że skarżący zmniejszył powierzchnię zobowiązania rolnośrodowiskowego w związku z nieskutecznym przejęciem części podjętego przez niego zobowiązania rolnośrodowiskowego przez następnego dzierżawcę gruntów.
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Pomoc pobrana nienależnie została zdefiniowana w art. 28 ust. 2 tej ustawy, który stanowi, że jest to w szczególności pomoc wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem; wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem; wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji; wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej.
Uszczegółowieniem zasad zwrotu płatności rolnośrodowiskowej jest przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 39 ust 1 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. W myśl § 39 ust. 2 pkt 2 i 2a rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant.
Przedmiotem sporu jest jednak kwestia czy skarżący nie przekazał skutecznie zobowiązania rolnośrodowiskowego następnemu dzierżawcy gruntów i tym samym czy skarżący zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu, co zobowiązywałoby go do zwrotu otrzymanych środków.
Zgodnie z § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie (w dacie składania przez skarżącego wniosku o płatność),
w przypadku przeniesienia, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, które nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, nowemu posiadaczowi tych gruntów lub stada mogą być przyznane kolejne płatności rolnośrodowiskowe, jeżeli są spełnione warunki określone w art. 25 ust. 2 ustawy (ust. 1). Jeżeli przeniesienie posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za poprzedni rok i zanim złożył on wniosek
o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za dany rok, nowy posiadacz tych gruntów lub stada składa wniosek o przyznanie tej płatności w terminie 7 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania (ust. 2). Oprócz dokumentów wymaganych na podstawie § 24, do wniosku, o którym mowa w ust. 2, nowy posiadacz gruntów lub stada dołącza:
1) oświadczenie, złożone na formularzu udostępnionym przez Agencję, obejmujące zobowiązanie do:
a) kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez rolnika do końca okresu objętego tym zobowiązaniem:
b) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej przez rolnika, któremu została przyznana ta płatność, jaką rolnik ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez tego rolnika wystąpiły okoliczności wymienione w § 39 ust. 1-3 lub 5;
2) umowę sprzedaży, dzierżawy lub inną umowę, w wyniku której zostało na niego przeniesione posiadanie gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, albo kopię tej umowy poświadczona za zgodność z oryginałem przez notariusza albo potwierdzona za zgodność z oryginałem przez upoważnionego pracownika Agencji (ust. 5). Z kolei, według art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich /EFRROW/ (Dz.U. L 368 z 23.12.2006, str. 15), w przypadku, gdy podczas trwania zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekaże całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Jeśli zobowiązanie nie jest przejęte, beneficjent zwraca przyznane mu wsparcie. W ocenie Sądu, regulacje § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 wskazują, że do skutecznego przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego dochodzi wtedy, gdy: a) przejęcie zobowiązania nastąpiło wraz z przeniesieniem faktycznego użytkowania działek rolnych, do których przyznano płatność rolnośrodowiskową, b) przeniesienie posiadania działek rolnych zostało dokonane na podstawie umowy (sprzedaży, dzierżawy lub innej), c) przejmującym grunty i zobowiązanie jest ta sama osoba, bo nowy posiadacz gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym zobowiązuje się do kontynuowania tego zobowiązania.
Przepis art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 jako jeden z warunków uprawniających uznanie przekazania zobowiązania rolnośrodowiskowego za skuteczne wymaga przekazania przez beneficjenta całości lub części gospodarstwa innej osobie.
Natomiast z brzmienia § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu środków dowodowych o charakterze formalnym, za pomocą których ma nastąpić ustalenie przez organ czy doszło do skutecznego przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego przez rolnika kontynuującego zobowiązanie rolnośrodowiskowe.
Przepis § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest ustanowiony wyłącznie dla celów dowodowych wykazania przesłanek art. 44 ust. 1 rozporządzenia komisji (WE) nr 1974/2006.
W tym miejscu należy zauważyć, że zawarcie umowy dzierżawy z inną osobą niż dotychczasowy beneficjent nie oznacza, że posiadanie gruntów nie zostało przeniesione pomiędzy dotychczasowym beneficjentem, a nowym beneficjentem płatności. Jeżeli bowiem podmiot legitymujący się tytułem prawnym do gruntu (np. właściciel) rozwiąże umowę dzierżawy z rolnikiem, a następnie wydzierżawi ten grunt innemu rolnikowi, to posiadanie gruntu może być przeniesione pomiędzy posiadaczami, z pominięciem właściciela. Posiadanie wiąże się bowiem z faktycznym władaniem rzeczą.
Z przepisu § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika konieczność przejęcia gruntów, na których rolnik realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe i ten sam rolnik musiał być osobą przekazującą posiadanie gruntów nowemu posiadaczowi.
Z powyższych względów Sąd nie podziela stanowiska orzekających organów, że niezbędnym warunkiem skuteczności przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego jest przeniesienie posiadania gruntów rolnych w drodze umowy (sprzedaży, dzierżawy lub innej) zawartej bezpośrednio pomiędzy dotychczasowym posiadaczem tych gruntów, realizującym program rolnośrodowiskowy, a nowym posiadaczem, który podjął się kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Z punktu widzenia celów programu, a zwłaszcza ciągłości zobowiązania, istotne jest zachowanie tożsamości gruntów, na których realizowane jest przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe. Celem tym jest realizacja zobowiązania celem kontynuowania działalności rolniczej na danym gruncie.
Te cele wymagają uwzględnienia, że różne sytuacje, w których dochodzi do posiadania i użytkowania gruntu – w świetle prawa krajowego – mogą dla osiągnięcia tego samego skutku (nieprzerwanie realizować zobowiązanie) wymagać czasem jednej czynności, bezpośrednio między właścicielem a posiadaczem (też dzierżawcą) a czasem kilku czynności wymagających udziału zarówno kolejnych posiadaczy jak i właściciela. Wiąże się to z tym, że posiadanie jest kategorią faktyczną i do jego przeniesienia nie jest wymagana pisemna umowa. Co ważne przeniesienie posiadania nie przenosi tytułu prawnego. Ten może użytkowanie gospodarstwa rolnego nabyć wyłącznie na podstawie umowy zawartej z właścicielem lub innym dzierżawcą, ale w tym ostatnim przypadku tylko, jeżeli dopuszczalna jest poddzierżawa. W świetle koncepcji organu nie byłoby wątpliwości gdyby w tym samym dniu kontynuator przejął i następnie poddzierżawił. Co jest w istocie tym samym osiągnięciem celu, który zostanie zrealizowany w tej sprawie. Ta perspektywa organu prowadzi do absurdalnych wniosków. Nie jest istotne, ile podmiotów bierze w tym udział, jeżeli nie ma wątpliwości że zobowiązanie jest nieprzerwanie realizowane na tych samych gruntach, które bezpośrednio przeszły w posiadanie kontynuatora zobowiązania. W tym zakresie nie można tracić z pola widzenia, że właśnie to przejście posiadania jako element faktyczny nie wynika z umowy tylko z ustaleń faktycznych. Konieczny będzie zatem udział faktycznego posiadacza i właściciela jako uprawnionego do przeniesienia tytułu prawnego do posiadania.
Z akt sprawy wynika, że do wniosku o przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego realizowanego przez skarżącego następny dzierżawca gruntów dołączył: umowę dzierżawy z dnia 26 maja 2017 r. zawartą pomiędzy nim a następnym właścicielem gruntów na 3 lata do 25 maja 2020 r., akt notarialny z dnia 30 sierpnia 2016 r. dotyczący sprzedaży spornych działek przez skarżącego następnemu właścicielowi gruntów, umowę dzierżawy z dnia 30 sierpnia 2016r. pomiędzy następnym właścicielem gruntów a skarżącym, z której wynika, że umowa ta zawarta jest do dnia 25 maja 2017 r. oraz oświadczenie następnego dzierżawcy gruntów o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (PROW 2007-2013). Ponadto w aktach sprawy znajduje się oświadczenie następnego właściciela gruntów z którego wynika, że do dnia wydania tych gruntów innemu dzierżawcy użytkownikiem tych gruntów był skarżący.
Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów skarżący był właścicielem tych gruntów do 30 sierpnia 2016 r. Od tego dnia stał się dzierżawcą tych gruntów do 25 maja 2017 r. Od 26 maja 2017 r. dzierżawcą stał się następny dzierżawca gruntów, który jednocześnie zobowiązał się do kontynuowania zobowiązania rolnośrodowiskowego.
W rozpoznawanej sprawie istotne jest przede wszystkim ustalenie czy ciągłość zobowiązania realizowanego na przedmiotowych gruntach nie została przerwana, czy skarżący przekazał posiadanie gruntów bezpośrednio następnemu dzierżawcy, na których dotychczas realizowane było przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe, czy też przekazał osobie trzeciej.
Organ miał zatem zbadać czy doszło do faktycznego przeniesienia posiadania, bo tytuł prawny został przeniesiony. W rozstrzyganej sprawie tytuł prawny mógł przekazać tylko aktualny właściciel gruntów. Skoro to on był właścicielem tych gruntów to tylko on mógł zawrzeć umowę dzierżawy z następnym dzierżawcą gruntów, czyli zalegalizować jego posiadanie. Organ nie wskazał, jaka umowa jego zdaniem – w tej konkretnej sprawie – miałaby dokumentować przeniesienie posiadania między skarżącym a następnym dzierżawcą gruntów.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustali, czy spełnione zostały przesłanki przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego, o których mowa w art. 44 ust. 1 rozporządzenia komisji (WE) nr 1974/2006 w związku z § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, czy przejęcie zobowiązania nastąpiło wraz z bezpośrednim przeniesieniem faktycznego posiadania gruntów, do których przyznano płatność rolnośrodowiskową, czy przejmującym grunty i zobowiązanie była ta sama osoba następny dzierżawca dzierżawca, który zobowiązał się kontynuować to zobowiązanie.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, przez błędną wykładnię § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art.135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.