I SA/KE 113/22

I SA/Ke 113/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Andrzej Mącznik
Ewa Rojek
Mirosław Surma /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6552
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 2015/22 - Wyrok NSA z 2025-05-16
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 134 par 1 i art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1505
art. 29 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
Dz.U. 2016 poz 153
par 4 i 7
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów  Wiejskich na lata 2007-2013
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 8, 11, 80 i 107 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 3
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 2 lit. a
Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 1 i 3
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające za
Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Rojek Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi I. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (ARiMR, Dyrektor Agencji) decyzją z [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. (Kierownik) z [...], nr [...] o ustaleniu I. N. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oraz zalesiania gruntów innych niż rolne w wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że udział w programie zalesieniowym został zainicjowany przez I. N. (jako osobę fizyczną) wnioskiem z 27 lipca 2009 r., w którym strona zadeklarowała do zalesienia działkę ewidencyjną nr [...] (pow. 20 ha), położoną w obrębie Ś. D., w gminie C., powiat [...], województwo [...]. Z dostarczonych do wniosku dokumentów wynikało, że współwłaścicielami ww. działki byli małżonkowie I. i P. N..
Następnie I. N. wykonała zalesienie działki ewid. nr [...] w terminie 22 kwietnia 2012 r. na powierzchni 5,60 ha w ramach schematu I – zalesianie gruntów rolnych na podstawie postanowienia Kierownika z 6 lipca 2011 r.
ARMIR ustalił dalej, że 31 sierpnia 2010 r. P. N. - działając w imieniu N. 1 N. spółka jawna, złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie płatności na zalesienie, w którym zadeklarował do zalesienia grunty o powierzchni 20,00 ha, położone na działce ewidencyjnej nr [...], obręb K. H., gmina L., powiat [...], województwo [...]. Z dostarczonych wraz z wnioskiem dokumentów wynikało, że współwłaścicielami działki byli I. i P. N. (udział [...]) oraz spółki: N. 1 N. (udział [...]) i N. 2 N. (udział [...]).
W dniu 31 sierpnia 2010 r. P. N. wniósł również wniosek w imieniu spółki N. 2 N. Spółka jawna, w którym zadeklarował do zalesienia grunty o powierzchni 4,69 ha, położone na ww. działce ewidencyjnej nr [...], obręb K. H., gmina L., powiat [...], województwo [...]. Z dostarczonych wraz z wnioskiem dokumentów wynikało, że współwłaścicielami działki byli I. i P. N. (udział [...]) oraz spółki: N. 1 N. (udział [...]) i N. 2 (udział [...]).
W dniu 28 lipca 2011 r. P. N. - działając w imieniu spółki N. 3 N. Spółka jawna złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie płatności na zalesienie, w którym zadeklarował do zalesienia grunty o powierzchni 18,50 ha położone na działce ewidencyjnej nr [...] obręb D., gmina Ś., powiat [...], województwo [...]. Z aktu notarialnego wynikało, że współwłaścicielami działki byli spółka N. 3 N. spółka jawna (udział [...] ) oraz małżeństwo A. i K. K. (udział [...]).
W 2011 r. I. N. wystąpiła o pomoc na zalesienie jako osoba fizyczna, wnosząc kolejne 6 wniosków.
I. i P. N. podjęli w sumie 11 zobowiązań zalesieniowych na łączną powierzchnię 136,53 ha, w tym 3 zobowiązania dotyczące spółek jawnych.
K. , w reakcji na wniosek, podjął [...] o przyznaniu stronie pomocy na zalesianie w łącznej wysokości łącznie [...] zł. Płatność przyznana powyższą decyzją za pierwszy rok realizacji planu zalesienia została zrealizowana na rachunek bankowy, wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu 26 lipca 2012 r.
Następnie 13 maja 2013 r., 25 kwietnia 2014 r., 15 czerwca 2016 r., 31 maja 2017 r., 15 czerwca 2018 r., 30 maja 2019 r. i 15 czerwca 2020 r. strona składała wnioski o przyznanie płatności na lata kolejno: 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 i 2020.
W dniu [...] Dyrektor decyzją Nr [...] stwierdził nieważność decyzji [...] wydanej przez Kierownika [...] r. o przyznaniu I. N. pomocy na zalesianie. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, wskutek którego [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją Nr [...] utrzymał ją mocy. Strona zaskarżyła ww. decyzję Prezesa do WSA w Warszawie, który do dnia wydania decyzji nie rozpoznał skargi strony.
W wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania administracyjnego, K. decyzją Nr [...] z [...] odmówił I. N. pomocy na zalesianie stwierdzając stworzenie sztucznych warunków. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie w ustawowym terminie, postępowanie odwoławcze zostało zawieszone na wniosek strony.
Zawiadomieniem Nr [...] z [...] K. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu zalesienia gruntów rolnych oraz zalesienia gruntów innych niż rolne (PROW 2007-2013) za rok 2011, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 i 2020 przyznanych I. N. decyzją Nr [...] o przyznaniu pomocy na zalesianie z [...] r.
Efektem tego postępowania było wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. w dniu [...] decyzji ustalającej I. N. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oraz zalesiania gruntów innych niż rolne w wysokości [...] zł.
Utrzymując w mocy ww. decyzję Kierownika Dyrektor podniósł, że wypłacone stronie środki publiczne za lata: 2011 oraz 2013-2020 pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (j.t. [...]) dalej "ustawa o Agencji". Przepis ten przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych.
Organ wskazał, że tryb składania wniosków o przyznanie płatności oraz warunki uzyskania pomocy na zalesianie reguluje Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r., poz. 153 j.t.), zwane dalej rozporządzeniem zalesieniowym. Wyjaśnił, że ustawodawca wyraźnie ograniczył dostęp do programu zalesieniowego, w taki sposób, że pomoc na zalesianie w ramach programu może być przyznana jednemu rolnikowi do powierzchni nie większej niż 100 ha (stan prawny obowiązujący na dzień wydania przedmiotowej decyzji) - o czym stanowi § 7 rozporządzenia zalesieniowego. Zauważył jednocześnie, że dopiero w dniu 24 maja 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2011 r., Nr 93, poz. 543), w którym w § 1 pkt 5 został wprowadzony nowy limit powierzchniowy, tj. został zwiększony z 20 ha do 100 ha.
I. N. - jako osoba fizyczna, składając wniosek zalesieniowy w 2009 r. wykorzystała wówczas obowiązujący limit 20 ha, o którym mowa w § 7 rozporządzenia zalesieniowego. Następnie utworzone zostały trzy spółki jawne, których jedynymi współwłaścicielami byli I. oraz P. N. (współmałżonkowie), którzy są również współwłaścicielami działki ewidencyjnej zalesionej przez spółki jawne N. 1 N. Sp. j. i N. 2 N. Sp. j. Następnie małżonkowie N. oraz spółki jawne N. 1 N. Sp. j. i N. 2 N. Sp. j. zawarli umowę quoad usum pozwalającą na wyłączne korzystanie oraz czerpanie korzyści z poszczególnych części wspólnej działki ewidencyjnej tak, że N. 1 N. Sp.j. mogła korzystać na wyłączność z powierzchni 20 ha (taką też powierzchnię zgłosiła we wniosku zalesieniowym i do takiej powierzchni otrzymała pomoc), N. 2 N. Sp. j. mogła korzystać na wyłączność z powierzchni 4,69 ha (taką też powierzchnię zgłosiła we wniosku zalesieniowym i do takiej powierzchni otrzymała pomoc), zaś Państwo N. mogli korzystać na wyłączność z powierzchni 2,60 ha. Umowa ta jednak nie znosiła współwłasności, czyli małżonkowie N. nadal pozostawali współwłaścicielami działki ewidencyjnej.
Organ w formie tabeli na stronie 8 decyzji przedstawił dane dotyczące powierzchni zalesionych przez wskazane wyżej podmioty w latach 2009-2012.
Podkreślił, że przyznanie płatności nie powinno mieć miejsca bowiem właścicielami gruntów, na które przyznawane zostało wsparcie w ramach wniosków I. N. oraz tworzonych przez małżeństwo I. i P. N. spółek jawnych byli właśnie I. i P. N..
Ustalenie wobec spółek jawnych N. 1 N., N. 2 N., N. 3 N. w odniesieniu do płatności zalesieniowej, że zachodzi przypadek stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania danej pomocy, stanowił podstawę do wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym.
Zdaniem organu, małżonkowie I. i P. N. świadomie i z rozmysłem w celu wyłudzenia od ARiMR płatności ponad przysługujący im limit utworzyli trzy spółki jawne, które w rzeczywistości były podmiotami fikcyjnymi (słupami), a umowy które te spółki powołały do życia były umowami pozornymi.
Na tej podstawie organ wyprowadził wniosek, że I. N. nie jest podmiotem samodzielnie prowadzącym działalność rolniczą, posiadającym autonomię w zakresie zarządzania i samodzielność ekonomiczną gospodarstwa.
Stwierdził, że zorganizowanie wielu spółek przez tych samych wspólników jest zdarzeniem nienaruszającym przepisów krajowych czy unijnych, jednakże ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktur własnościowej i osobowej stanowi sztuczne działanie w celu obejścia przepisów prawa.
Podkreślił, że toczące się postępowanie w sprawie ustalenia kwoty do zwrotu stanowi postępowanie odrębne od postępowania w przedmiocie przyznania płatności, w konsekwencji strona w niniejszym postępowaniu nie może skutecznie podnosić argumentów przeciwko decyzji o przyznaniu płatności. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, iż przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy.
Organ przywołał brzmienie przepisów: art. 4 ust. 3 rozporządzenia Nr 2988/95, art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 oraz art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013 określające konsekwencje tworzenia sztucznych warunków. Stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu kilku podmiotów powiązanych, na które "przeniesiono" posiadanie gruntów należących do małżonków I. i P. N., w taki sposób, by uzyskać płatności większe aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności.
Organ podał, że obowiązujące przepisy prawa odrywają pojęcie "rolnika" i "gospodarstwa" od przyjętej formy organizacyjnej oraz stosunków własnościowych. Istotne są czynniki funkcjonalne tj. pozostawanie pod zarządem jednego rolnika. W przypadku spółek jawnych, których wspólnikami są te same osoby, a które nadto zgłaszają wnioski o płatność jako osoby fizyczne, brak jest podstaw do uznania, że nie są one zarządzane przez jednego rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit a Rozporządzenia Nr 1307/2013. Z tych względów organ stwierdził, że I. N., P. N. i utworzone przez nich spółki jawne należy uznać za jednego rolnika. W ocenie organu II instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że gospodarstwa rolne I. N. oraz spółek nie stanowią jednostek samodzielnych.
Całokształt okoliczności sprawy w szczególności fakty, że małżonkowie N. utworzyli jednego dnia trzy spółki jawne w których zostali jedynymi wspólnikami, spółki te mają tą samą siedzibę, którym jest miejsce zamieszkania małżonków N., spółki nie prowadziły i nie prowadzą jakiejkolwiek działalności gospodarczej poza otrzymywaniem dotacji unijnych (na podstawie wniosków obsługiwanych przez ARiMR) i transferowaniem ich do majątku małżeństwa wskazuje, że umowy powołujące te spółki do życia były umowami pozornymi, mającymi na celu otrzymanie od Agencji płatności ponad limit na jednego rolnika, a spółki te były w istocie podmiotami fikcyjnymi.
W ocenie organu odwoławczego, w oparciu o zgromadzony w sprawie obszerny materiał dowodowy Kierownik prawidłowo ustalił, że doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia z uwagi na wystąpienie zarówno przesłanki obiektywnej, jak i przesłanki subiektywnej.
W ocenie organu, analiza powiązań osobowych w ramach 3 spółek prowadzi do wniosku, że w przedmiotowym stanie faktycznym mamy do czynienia z grupą osób fizycznych, które przez ukształtowanie struktury własnościowo - zarządczej w spółkach mają rzeczywisty wpływ na kształtowanie przez te podmioty stosunków cywilnoprawnych. Biorąc pod uwagę sposób organizacji przedsięwzięcia gospodarczego przez małżonków N. oraz umiejscowienia siedzib spółek pod jednym adresem, organ I instancji zasadnie stwierdził, że wszystkie te podmioty stanowią spójny element jednorodnej masy majątkowej zarządzanej przez te same osoby w sposób zorganizowany, które realizują za ich pomocą wspólny cel gospodarczy. Wobec powyższego, organ I instancji zasadnie stwierdził, że, mamy do czynienia z jednym gospodarstwem i jednym podmiotem spełniającym definicje rolnika - w postaci zmultiplikowanych spółek jawnych N. 1 N., N. 2 N. i N. 3 N. oraz osoby fizycznej, tj. I. N..
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dał zatem podstawy do przyjęcia, że gospodarstwo I. N. działało w ramach sztucznych warunków stworzonych w sprzeczności z celami wsparcia.
Organ na stornie 20-21 decyzji przedstawił wyliczenie wysokości nienależnie pobranych płatności.
Organ stwierdził ponadto, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 (mający zastosowanie do płatności w ramach kampanii 2011-2014) oraz art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Nr 809/2014 (mający zastosowanie do płatności w ramach kampanii 2015 i następnych).
Wskazał, że wypłacone nienależnie środki finansowe stanowiły pomyłkę organu, nie można jednak uznać, że błąd ten nie mógł być wykryty przez stronę, bowiem działania podjęte przez małżeństwo N. miały na celu wyłudzenie płatności poprzez stworzenie sztucznych warunków czyli były celowe i polegały na obejściu limitów powierzchniowych dotyczących płatności zalesieniowych. Kwota w wysokości [...] zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 oraz art. 7 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014.
Nadto organ wskazał, że kwoty nienależnie pobranych płatności za poszczególne lata 2011, 2013-2020 przekraczają kwotę stanowiącą równowartości 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 i art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji Nr 907/2014. Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.
Zdaniem Dyrektora nie doszło do przedawnienia nienależnie pobranych środków, bowiem I. N. podjęła zobowiązanie w ramach programu zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne PROW 2007-2013 w dniu 26 lipca 2012 r. i powinna realizować je do 26 lipca 2027 r. (zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zalesieniowego zobowiązanie zostało podjęte na 15 lat od daty uzyskania pierwszej płatności na zalesianie). Zatem czteroletni okres przedawnienia jeszcze nie minął. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia zarówno z nieprawidłowością ciągłą, jak i powtarzającą się. Wynikający z przepisów okres przedawnienia nie upłynął, ponieważ płatność zalesieniowa jest objęta Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, co oznacza, że w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.
Na powyższą decyzję I. N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego. Alternatywnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarzuciła:
1. rażące naruszenie art. 7 oraz art. 8 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez rzeczywistej, wymaganej podstawy faktycznej, upoważaniającej organ do naliczenia kwoty podlegających obowiązkowi zwrotu środków pobranych nienależnie, jaką jest albo uprzednie wydanie ostatecznej decyzji odmownej w przedmiocie wniosku o przyznanie danych środków, tj. rozstrzygnięcia we właściwym postępowaniu o nienależności danej płatności, albo ziszczenie się jednej z następczych przesłanek zwrotu płatności przyznanej na mocy obowiązującej decyzji, wyraźnie i enumeratywnie określonych we właściwych przepisach prawa materialnego, tj. w przypadku niniejszym w § 18 oraz Załączniku nr 6 do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013,
2. naruszenie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy poprzez całkowicie bezpodstawne przyjęcie, że na ich mocy ustawodawca, bez wyraźnego wskazania takiego zamiaru, ustanowił jakoby nowy, inny niż przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, tryb zmiany rozstrzygnięcia obowiązujących, prawomocnych decyzji administracyjnych: w szczególności zmiany obowiązującego rozstrzygnięcia w zakresie:
- przyjętej w postępowaniu zakończonym ostateczną i prawomocną decyzją oceny ówczesnych okoliczności faktycznych oraz, w konsekwencji, zmiany
- ustalonych w takich decyzjach skutków prawnych przyjętych ocen ówczesnego stanu faktycznego.
3. rażące naruszenie art. 6 K.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w taki sposób, jak gdyby kompetencyjna norma art. 29 ust. 1 i 2 ustawy ograniczająca się do wskazania przez ustawodawcę właściwego organu oraz rodzaju wydawanej decyzji, stanowiła jedyną w systemie prawa regulację, mającą zastosowanie do określenia prawnych zasad nakładania na obywateli obowiązku zwrotu pozyskanych przez nich środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.
W piśmie procesowym opatrzonym datą 5 maja 2022 r. strona dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 7 ust 3 rozporządzenia nr 809/2014.
Wskazała że organ domaga się zwrotu płatności przyznanych w wyniku domniemanej nieprawidłowości, która nie została jak dotąd stwierdzona w drodze ostatecznej decyzji właściwego organu. Jej zdaniem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydana została bez należytej podstawy faktycznej. Organy naliczają kwotę objętej obowiązkiem zwrotu płatności na zalesienie przyznanej i pobranej na podstawie wniosku strony z 21 lipca 2011 r., wskazując ją jako płatność nienależną z przyczyn istniejących już w dniu złożenia wniosku o ich przyznanie, pomimo że otwartym pozostaje wszczęte 21 lipca 2011 r. postępowanie w przedmiocie wniosku o przyznanie tej płatności, a więc właśnie postępowanie, którego przedmiotem jest ustalenie czy zachodzą przesłanki do przyznania stronie płatności, czyli do uznania że są one należne.
Wobec braku decyzji ostatecznej – zaskarżona decyzja jest przedwczesna, gdyż nie jest wiadomym, czy płatności, które mają być objęte obowiązkiem zwrotu są płatnościami należnymi, czy też może nienależnymi.
Podała, że decyzję dyrektora ARMIR nr [...] z [...] r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Prezesa ARiMR nr [...] strona w 17 lipca 2021 r. zaskarżyła do WSA w Warszawie. Należy spodziewać się, że decyzje te zostaną przez WSA uchylone - podobnie jak miało to miejsce z wydanymi we w pełni analogicznych sprawach decyzjami uchylonymi na mocy wyroków z 14 i 21 kwietnia 2022 r. o sygnaturach odpowiednio V SA/Wa 4257/21 i V SA/Wa 4129/21.
Zdaniem strony żaden sąd administracyjny nigdy nie stwierdził, że art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o jest regulacją, która ustanawia wyjątek od mającej ugruntowanie w konstytucyjnej zasadzie praworządności reguły ne bis in idem, której wyrazem jest to, że zmiana ustaleń zawartych w ostatecznej decyzji administracyjnej możliwa jest jedynie w drodze uprzedniego wzruszenia takiej decyzji w jednym z ustawowych trybów, z których każdy dopuszczalny jest jedynie w ściśle określonych okolicznościach.
Wniosek z 21 lipca 2011 r. o przyznanie płatności na zalesienie PROW 2007-2013, której zwrotu domaga się organ, nie był obciążony jakąkolwiek nieprawidłowością. Rozstrzygnięcia Kierownika z [...] przyznające płatności na zalesienie spółkom jawnym N. 1 N. i N. 2 N., a w konsekwencji także decyzja nr [...] z [...] przyznająca te płatności skarżącej, były wynikiem popełnionego przez organ błędu. Gdyby właściwy organ nie popełnił był w lipcu 2011 r. sugerowanego obecnie błędu i w sposób prawidłowy, zgodnie z obecnym stanowiskiem organów ARiMR, oddalił wnioski spółek N. 1 i N. 2 wówczas w ogóle nie istniałyby żadne powody do tego, aby kwestionować prawidłowość siedmiu decyzji przyznających skarżącej I. N. płatność na zalesienie w sprawie, której dotyczy sprawa niniejsza oraz w sprawach pozostałych jej wniosków z lat 2011 i 2012, gdyż łącznie nie naruszały one obowiązującego wówczas limitu powierzchni wynoszącego 100 ha.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy
z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny sprawy, jako prawidłowo ustalony przez organy przyjęto za podstawę rozważań sądu.
Tryb i warunki ustalania oraz odzyskiwania kwot nienależnie pobranych płatności rolnych reguluje ustawa o Agencji. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:
1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,
2) krajowych, przeznaczonych na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Celem postępowania prowadzonego na podstawie powyższego przepisu jest zatem zbadanie: 1) czy doszło do ustalenia i wypłaty rolnikowi środków pochodzących z wymienionych funduszy unijnych lub krajowych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, 2) czy istnieje obowiązek ich zwrotu, 3) czy nie wystąpiły przesłanki wykluczające taki zwrot. Postępowanie to jest samodzielnym (opartym na innych przesłankach natury faktycznej i prawnej) postępowaniem administracyjnym, formalnie odrębnym od postępowania w sprawie przyznania płatności (wyrok NSA z 28.11.2019 r. I GSK 1526/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z akt sprawy wynika, że na podstawie wniosków o przyznanie płatności na zalesianie za lata: 2012, 2014-2020 wypłacono skarżącej I. N. środki finansowe, które pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, to jest z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a/ ustawy o Agencji.
Zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu, według którego w kontrolowanej sprawie doszło do wypłaty nienależnych płatności na zalesianie.
Słusznie przy tym podniósł organ, że żądanie zwrotu nienależnie pobranej pomocy nie jest uzależnione od postępowania w przedmiocie przyznania płatności. Stosownie bowiem do art. 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, określenie "nienależne" odnosi się nie tylko do sytuacji, w której akt stanowiący podstawę prawną przyznania płatności zostanie następnie wyeliminowany z obrotu prawnego na podstawie regulacji krajowych (Kpa), ale także do sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności uzasadniające udzielenie płatności na gruncie regulacji unijnych.
Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych danym programem mamy więc do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy organ ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości. Nieprawidłowość zaś, stosownie do art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Istotą nieprawidłowości jest zatem naruszenie przepisu prawa unijnego. Zachowanie sprawcy może polegać zarówno na działaniu, jak i na zaniechaniu. Powyższy przepis nie przewiduje wymogu winy sprawcy jako przesłanki odpowiedzialności za popełnienie nieprawidłowości, co oznacza, że odpowiedzialność ta powstaje niezależnie od jej wystąpienia. Konieczne jest, by zachowanie to spowodowało szkodę w budżecie Unii Europejskiej lub budżetach zarządzanych przez Unię Europejską. Pojęcie szkody zostało zdefiniowane jako uszczerbek finansowy dokonany w budżecie Unii Europejskiej lub w budżetach zarządzanych przez Unię Europejską, albo uszczerbek finansowy, na jaki budżety te zostały narażone. Wystarczy zatem sama możliwość wystąpienia uszczerbku (J. Łacny, Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w dziedzinie polityki spójności, Warszawa 2010, s. 141, 143).
Wykrycie nieprawidłowości rodzi po stronie państwa członkowskiego obowiązek odzyskania kwot wydatkowanych nienależnie. Zgodnie bowiem z art. 4 ust 3 Rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Włączenie w sposób integralny do krajowych porządków prawnych nie pozbawia prawa unijnego autonomii, która wyraża się w tym, że normy prawa unijnego muszą być stosowane w sposób bezwarunkowy, skutek prawa unijnego na terytorium państwa członkowskiego nie jest w żaden sposób determinowany przez krajowy porządek prawny, urzeczywistnianie prawa Unii Europejskiej (stanowienie, stosowanie, wykonywanie) opiera się na przepisach i zasadach zawartych w Traktatach oraz normach wydanych na jego podstawie. Stosowanie prawa Unii Europejskiej powinno być efektywne normatywnie – ma osiągać zakładany przez daną normę rezultat i to w taki sposób, który doprowadzi do zapewnienia pełnego wykonania normy – ziszczenia się wszystkich celów założonych przez prawodawcę przy ich uchwalaniu (K. Scheuring, Stosowanie prawa wspólnotowego przez organy administracyjne państw członkowskich UE, Poznań 2008, s. 13, 66).
W niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca dopuściła się nieprawidłowości w powyższym znaczeniu poprzez stworzenie sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Nadto w myśl art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. "nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu, do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia". Także w art. 60 Rozporządzenia Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. wskazano, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 14 listopada 2014 r. II GSK 2576/14 i II GSK 2579/14 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że ustalenie stworzenia sztucznych warunków gospodarowania odnosi się do działań pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne. Podkreślił, że oceniając tę kwestię należy się oprzeć nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żadnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył.
Z kolei w wyroku z 16 czerwca 2021 r. I GSK 1912/18 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, mimo że wydzierżawianie gruntów rolnych, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą być one skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa. Natomiast w wyroku z 22 października 2019 r. I GSK 499/19 www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nie istnieje konstrukcja prawna, która nakazywałaby przyznawać płatności za dany rok tylko z tego powodu, że były one przyznawane w latach poprzednich. Każda sprawa administracyjna stanowi jedną odrębną całość, co oznacza że decyzje w zakresie przyznawania płatności za poprzednie lata nie mają wpływu na wynik danej sprawy, będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej. Dotyczy to też przyznania płatności na skutek błędu czy błędnej interpretacji przepisów prawa przez organy uprzednio orzekające w latach poprzednich.
Organ poprawnie ustalił, że działania I. N., P. N. i utworzonych przez nich spółek N. 1 N., N. 2 N. i N. 3 N., zmierzały w istocie do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo – stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania wyższych płatności rolnych – płatności na zalesianie. W realiach niniejszej sprawy wystąpiła zarówno przesłanka obiektywna jak i subiektywna takiego stanu. Element obiektywny polegał na utworzeniu przez małżonków N. kilku "gospodarstw" wnioskujących o płatności na zalesianie, co prowadziło do sztucznego wykreowania wielu podmiotów, będących w istocie rzeczy jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Z kolei przeprowadzona analiza więzi rodzinnych, powiązań majątkowych, tworzenia spółek, analiza udziałowców, zarządców, chronologia składania wniosków, powierzchnia deklarowana do płatności, wspólny adres zamieszkania oraz siedziba, brak efektywności gospodarczej założenia spółek oraz brak dochodów od spółek, wykazała istnienie przesłanki subiektywnej.
Organy w tym zakresie prawidłowo oceniły, że wskazane osoby i podmioty to jeden rolnik w rozumieniu art. 2 lit a Rozporządzenia Nr 73/2009. W myśl tego przepisu "rolnik" oznacza bowiem osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. I. N., oraz trzy założone przez nią i jej męża spółki nie prowadziły samodzielnych, odrębnych działań. Były ściśle powiązane osobowo, organizacyjne i ekonomicznie. Organy ustaliły te powiązania na podstawie weryfikacji wszystkich podmiotów, które jak wykazało postępowanie, były ze sobą ściśle powiązane prawnie i finansowo.
Jak natomiast wynika z § 4 i 7 rozporządzenia zalesieniowego pomoc na zalesianie gruntów rolnych jest przyznawana rolnikowi i może być przyznana jednemu rolnikowi do powierzchni nie większej niż 100 ha. (do 24 maja 2011 roku – do powierzchni nie większej niż 20 ha).
Wykazane wyżej okoliczności w całokształcie świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania wyższych płatności.
Skarżąca I. N. wpisana została w konfigurację, której całościowy cel polegał na uzyskaniu maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Organ wykazał, że złożenie wniosków przez stworzone podmioty, a nie tylko jednego wniosku na całość gospodarstwa przez I. N., pozwoliło na obejście limitów powierzchni uprawnionej do przyznania płatności na zalesianie. Wykreowanie kilku podmiotów bez uzasadnionej przyczyny, które generuje uzyskanie wyższych dopłat, niż gdyby występował o nie jeden rolnik, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości.
Zdaniem Sądu, poprawność ustaleń organów oraz analiza zgromadzonego materiału dowodowego zaprzecza zarzutom skargi, że zaskarżoną decyzję wydano w warunkach naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie naruszono art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), ani art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli).
Jak wynika bowiem z powyższych rozważań prowadzenie postępowania dotyczącego ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności nie jest zależne od postępowania w sprawie przyznania płatności.
Organy administracyjne wyczerpująco zebrały materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania zaskarżonej decyzji oraz dokonały jego wszechstronnej i prawidłowej oceny, a przy tym właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Stan faktyczny i prawny sprawy zostały ustalone zgodnie z wymogami zawartymi w k.p.a., zaś dokonana przez organy ocena materiału dowodowego nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka, korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a. Powyższe ustalenia i dokonana ocena znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., przy realizacji zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a.
Rozstrzygając kwestię zwrotu nienależnie pobranych płatności organ ponadto prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie zachodziły przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu płatności. Stosownie do art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Nr 809/2014 obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.
Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że błąd nie mógł zostać wykryty przez stronę, bowiem całokształt działań I. N. opierał się na świadomym – intencjonalnym jej działaniu. Działania te polegały na wytworzeniu fałszywych przesłanek rozumowania u organu, co doprowadziło do wadliwego ustalenia rodzaju konsekwencji prawnych ustalanych przez organ administracyjny na zakończenie procesu decyzyjnego stosowania prawa. Zmierzały do zakłócenia procesu decyzyjnego organu w celu uzyskania korzystnego rozstrzygnięcia. Etyczna naganność takiego postępowania polegająca na stworzeniu trwałego stanu bezprawności nie może być źródłem uprawnień strony. Stworzenie sztucznych warunków przez skarżącą stanowiło czynność prawną mającą na celu obejście prawa. Czynność ta zawierała pozór zgodności z prawem, treść tej czynności nie zawierała elementów wprost sprzecznych z prawem, ale skutki, które wywołała i które były objęte zamiarem skarżącej i podmiotów powiązanych z nią osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie naruszało nakazy wynikające z prawodawstwa Unii Europejskiej. Oceniony na płaszczyźnie prawa publicznego stan bezprawności, zbliżony jest w pewnym stopniu w swym mechanizmie do instytucji prawnej podstępu w polskim prawie prywatnym. Jego istota wyraża się w rozmyślności ukierunkowanej na wywołanie niezgodnego z prawdą obrazu rzeczywistości u innej osoby, ażeby skłonić ją do dokonania określonej czynności prawnej. W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z takim mechanizmem.
Organ prawidłowo również zbadał kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu płatności w oparciu o art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95, wskazując, że okres tego przedawnienia jeszcze nie upłynął.
Nawiązując do zarzutów skargi i argumentacji zawartej w piśmie procesowym ponownego podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontrolowanej sprawy jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania.
Rozstrzygnięcie to opiera się na treści art. 29 ust. 1 i ust. 2 o Agencji, który pozwala na wydanie decyzji w sytuacji, gdy ustalono, że doszło do nienależnego pobrania płatności. Innymi słowy, niezależnie od funkcjonowania bądź nieistnienia już w obrocie prawnym decyzji, którymi przyznano stronie pomoc, na tej samoistnej podstawie prawnej organ może stwierdzić, że pomoc była przyznana nienależnie i w takich warunkach wydać decyzję, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie.
Z powyższych przyczyn Sąd nie podziela zarzutów skargi oraz argumentacji zawartej w piśmie procesowym, z uwzględnieniem treści załączników do tego pisma, że wydane w kontrolowanej sprawie decyzje są przedwczesne.
Podsumowując, w niniejszej sprawie nie można zarzucić organom takiego naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, które mogłoby spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji.
Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.