I SA/KE 467/24

I SA/Ke 467/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Artur Adamiec
Magdalena Chraniuk-Stępniak /przewodniczący/
Magdalena Stępniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c. art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi " K. Ś." S.A. w S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 12 sierpnia 2024 r. nr KS.ZUT.4701.697.2024.AK w przedmiocie opłaty zmiennej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz "K. Ś." S.A. w S. kwotę 1023 (jeden tysiąc dwadzieścia trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa wodnego Wody Polskie (dyrektor) w decyzji z 12 sierpnia 2024 r.
nr KS.ZUT.4701.697.2024.AK: 1. nie uznał reklamacji K. Ś., Spółka Akcyjna w S. (spółka) z 2 sierpnia 2024 r.;
2. określił tej spółce opłatę zmienną za usługi wodne Nr 697 ZZ Sandomierz, OZ/I kwartał/2024 w wysokości 2635 zł za wprowadzanie do rzeki Wszachówki istniejącym rowem otwartym ścieków przemysłowych z odwodnienia kopalni Wszachów z wód podziemnych dopływających do wyrobiska eksploatacyjnego kopalni będących mieszaniną wód podziemnych dopływających do wyrobiska oraz wód opadowych lub roztopowych z terenu wyrobiska ujmowanych w dnie wyrobiska (rząpiu) w okresach normalnych warunków pogodowych (opłata).
W uzasadnieniu organ wskazał, że 23 lipca 2024 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sandomierzu (dalej: "PGWWP Zarząd Zlewni w Sandomierzu") na podstawie art. 272 ust. 6 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej "Prawo wodne") ustaliło, w formie informacji kwartalnej spółce za I kwartału 2024 r. opłatę w wysokości 2635 zł.
Ustalona w informacji opłata została wyliczona zgodnie z oświadczeniem spółki z 11 czerwca 2024 r., w którym wykazała w tabeli A ,,Wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi" zawartość zawiesiny ogólnej 4,4 mg/l oraz zawartość sumaryczną chlorków i siarczanów 98 mg/l we wprowadzonych do rzeki Wszachówki istniejącym rowem otwartym ściekach przemysłowych z odwodnienia kopalni Wszachów z wód podziemnych dopływających do wyrobiska eksploatacyjnego kopalni będących mieszaniną wód podziemnych dopływających do wyrobiska oraz wód opadowych lub roztopowych z terenu wyrobiska ujmowanych w dnie wyrobiska (rząpiu) w okresach normalnych warunków pogodowych. Natomiast w tabeli D
"Wprowadzanie ścieków będących wodami zasolonymi (wód pochodzących
z odwodnienia zakładów górniczych) do wód lub do ziemi" została wykazana ilość ścieków 537 740 rn 3 których zawartości jonów chlorków i siarczanów 400 mg/l (m3 ). Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 6 ustawy - Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,05 zł za 1 kg substancji wprowadzonej ze ściekami do wód lub do ziemi, wyrażonej jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów) i ilości tej substancji (52 698,52 kg).
W reklamacji spółka wskazała m.in., że posiada zezwolenie wodnoprawne
z 7 marca 2022 r. na usługi wodne obejmujące odwadnianie kopalni Wszachów
z wód podziemnych dopływających do wyrobiska eksploatacyjnego kopalni będących mieszaniną wód podziemnych dopływających do wyrobiska oraz wód opadowych lub roztopowych z terenu wyrobiska ujmowanych w dnie wyrobiska (rząpiu) w okresach normalnych warunków pogodowych. W pozwoleniu tym PGWWP określiło dopuszczalne stężenia chlorków w ściekach na poziomie ?1000 mg/l oraz dopuszczalne stężenia siarczanów w ściekach na poziomie ? 500 mg/l. Spółka wskazała, że prowadzi pomiary ilości i jakości ścieków, a ich wyniki jednoznacznie wskazują, iż suma chlorków i siarczanów w odprowadzanych ściekach nie przekracza 500 mg/l. W ocenie usługobiorcy ustalenie opłaty zmiennej w doręczonej spółce informacji prowadzi do sytuacji, w której spółka posiadająca pozwolenie wodnoprawne wyznaczające wielkości zanieczyszczeń na poziomie wyższym niż określone w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego nie korzystałaby ze zwolnienia z opłaty zmiennej, niezależnie od rzeczywistej jakości ścieków.
Odmawiając uznania reklamacji spółki dyrektor wskazał, że w reklamacji ścieki przemysłowe z odwodnienia Kopalni Wszachów wykazywane są w oświadczeniach jako ścieki będące wodami zasolonymi. Tymczasem z analizy posiadanego przez spółkę pozwolenia wodnoprawnego wynika jednoznacznie, że Kopalnia Wszachów posiada pozwolenie wodnoprawne na usługę wodną polegającą na odwodnieniu kopalni z wód podziemnych dopływających do wyrobiska i wprowadzeniu do rzeki Wszachówki ścieków przemysłowych będących mieszaniną wód z odwodnienia kopalni oraz wód opadowych lub roztopowych z terenu wyrobiska. Zgodnie
z przepisami Prawa Wodnego podmioty korzystające z usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków przemysłowych obowiązane są do ponoszenia opłat stałych
i zmiennych za usługi wodne. Zwolnione z opłat za usługi wodne zgodnie
z art. 279 pkt. 3 Prawa wodnego jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (CL+SO4) w tych wodach nie przekracza 500mg/l. Organ stwierdził zatem, że wprowadzane ścieki nie są wodami zasolonymi i nie ma podstaw do zastosowania ww. zwolnienia.
W ocenie dyrektora w sprawie zaistniała przesłanka obligująca, na podstawie art. 273 ust. 6 Prawa wodnego, do wydania decyzji określającej wysokość opłaty albowiem reklamacja spółki nie została uznana.
Z zapisów w operacie wodnoprawnym na odwodnienie kopalni Wszachów jednoznacznie wynika, że wprowadzane ścieki nie są wodami zasolonymi cytując: "zawartości chlorków i siarczanów osiągają wartości typowe dla płytkich wód strefy hipergenicznej, a ze względu na budowę geologiczną regionu nie jest możliwe wystąpienie wód zasolonych, których zawartość chlorków przekraczałaby
1000 mg/dm3 lub zawartość siarczanów osiągnęłaby wartość przekraczającą
500 mg/dm3 [pic] Organ stwierdził zatem, że wprowadzane ścieki nie są wodami zasolonymi i nie ma podstaw do zastosowania zwolnienia z opłat za usługi wodne zgodnie z art. 279 pkt 3 Prawo wodnego.
Określenia wysokości opłaty zmiennej dyrektor dokonał w oparciu o art. 272 ust. 6 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów
z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. 2023 poz. 2471 ze zm.), dalej "rozporządzenie" jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,05 zł za 1 kg substancji wprowadzonej ze ściekami do wód lub do ziemi, wyrażonej jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów) i ilości tej substancji
(52698,52 kg). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto wskaźnik sumy chlorków
i siarczanów, który powoduje opłatę najwyższą (art. 278 ust. 1 Prawa wodnego).
Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 16 pkt 61) lit. e) Prawa wodnego poprzez błędne przyjęcie, że wody pochodzące z odwodnienia kopalni Wszachów odprowadzane przez skarżącego do rzeki Wszachówki nie stanowią wód niezanieczyszczonych, bądź ścieków będących wodami zasolonymi;
2. art. 16 pkt 64) Prawa wodnego poprzez błędne przyjęcie, że wody pochodzące
z odwodnienia kopalni Wszachów odprowadzane przez skarżącego do rzeki Wszachówki są ściekami przemysłowymi;
3. art. 268 ust. 1 pkt 2) i 272 ust. 6 Prawa wodnego, oraz § 10 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie i błędne przyjęcie, że skarżący posiada aktualne pozwolenie wodnoprawne, na podstawie którego wprowadza ścieki przemysłowe do wód, zatem reklamacja nie może zostać uwzględniona, ponieważ zgodnie z pozwoleniem skarżący faktycznie dokonuje wprowadzania ścieków przemysłowych do cieku, za co zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zobowiązany jest uiszczać opłatę wskazaną przez organ PGW WP w informacji;
4. art. 279 pkt 3) Prawa wodnego, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i błędne przyjęcie, że wprowadzane przez skarżącego wody pochodzące
z odwodnienia kopalni Wszachów nie są wodami zasolonymi w rozumieniu przedmiotowego przepisu, a w związku z tym nie znajduje zastosowanie do skarżącego zwolnienie od opłaty.
Il. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 7, 7a § 1 i 77 § 1 k.p.a., do którego naruszenia doszło w następstwie zaniechania właściwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego,
w szczególności wskutek niezbadania przez organ czy wody z kopalni Wszachów odprowadzane przez skarżącego do rzeki Wszachówki są niezanieczyszczonymi wodami z odwodnienia zakładu górniczego kopalni Wszachów.
2. art. 7, 7a § 1 i 77 § 1 k.p.a., do którego naruszenia doszło w następstwie zaniechania właściwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego,
w szczególności wskutek niezbadania przez organ czy wody z kopalni Wszachów odprowadzane przez skarżącego do rzeki Wszachówki są ściekami będącymi wodami zasolonymi.
W wyniku w/w uchybień doszło do nieprawidłowego zastosowania art. 268 ust. 1 pkt 2) i 272 ust. 6 Prawa wodnego oraz 10 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia, a także do nie zastosowania art. 16 pkt 61) lit. e) i/lub 279 pkt 3) Prawa wodnego.
W uzasadnieniu skarżąca przywołała m.in. definicje ścieków, zanieczyszczenia, zakładu górniczego, ścieków przemysłowych oraz wskazał na treść art. 268 regulującego opłaty za usługi wodne. W ocenie skarżącej z powołanych przepisów wynika, że wysokość opłaty za usługi wodne w przypadku wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych zawierających chlorki i siarczany zależy od ilości ścieków lub wód oczyszczonych lub podczyszczonych w systemie oczyszczania lub podczyszczania ścieków zasolonych. Zatem ustawodawca traktuje wody z odwodnienia zakładów górniczych zawierające chlorki i siarczany jako ścieki będące wodami zasolonymi. Jednocześnie Prawo wodne w art. 279 pkt 3) wprowadza zwolnienia z opłat za usługi wodne. Między innymi zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+S04) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l. Prawo wodne nie zawiera definicji ścieków będących wodami zasolonymi. Posłużenie się w przepisie art. 279 sformułowaniem "ścieki będące wodami zasolonymi" powoduje, że pojęcie to należy odczytywać w znaczeniu, jakie nadane mu zostało w art. 16 pkt 61) lit e) Prawa wodnego oraz łącznie z pozostałymi normami prawnymi zawartymi w tej ustawie dotyczącymi wód pochodzących
z odwodnienia zakładów górniczych.
Spółka wskazał na treść posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. Podniosła, że organ potraktował wody z odwodnienia zakładu górniczego kopalni Wszachów jako ścieki przemysłowe, pomimo tego, iż ściekami przemysłowymi nie są. Prawo wodne w wielu przepisach rozróżnia ścieki przemysłowe od wód
z odwodnienia zakładów górniczych. Faktycznie skarżąca wprowadza do rzeki Wszachówki wody, w których suma zawartości chlorków i siarczanów nie przekracza 500 mg/l, co potwierdzają badania wykonywane przez skarżącą będące
w posiadaniu dyrektora.
W ocenie skarżącej wprowadzane przez nią do rzeki Wszachówki wody stanowią niezanieczyszczone wody z odwodnienia zakładu górniczego kopalni Wszachów, które w świetle definicji art. 16 pkt 61) lit. e) nie są ściekami. Prawo wodne nakazuje traktować jako usługę wodną wyłącznie wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, stosownie do treści art. 35 ust. 3 pkt 5) Prawa wodnego. Brak legalnej definicji pojęcia: "wód niezanieczyszczonych" oznacza, że ustawodawca godzi się na przyjmowanie znaczenia nadawanego temu pojęciu w języku potocznym, jak tez dopuszcza jego wieloznaczność. Wody z odwodnienia kopalni Wszachów prowadzonej przez skarżącego są dobrej jakości i nie są szkodliwe dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, w tym jakości ekosystemów wodnych lub ekosystemów lądowych bezpośrednio zależnych od ekosystemów wodnych,
w szczególności nie powodują zanieczyszczenia wód rzeki Wszachówki. Wyniki badań prowadzonych regularnie przez skarżącego wskazują, iż wody odprowadzane przez skarżącego do rzeki Wszachówki nie posiadają zanieczyszczeń. Fakt, że
w wodach tych występowała w I kwartale 2024 r. zawiesina ogólna na poziomie 4,4 mg/l, czy chlorki i siarczany sumarycznie w ilości 98 mg/l nie stanowi o ich zanieczyszczeniu.
W konsekwencji powyższego nie może być mowy o wykonywaniu usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu przez skarżącą ścieków do rzeki Wszachówki, a w konsekwencji nie ma podstaw do ustalania jej opłaty zmiennej. Abstrahując od faktu, iż skarżący nie wprowadza ścieków przemysłowych do rzeki Wszachówki, gdyby uznać, že wartości zawiesiny ogólnej oraz chlorków i siarczanów wskazują na zanieczyszczenie wód z odwodnienia zakładu górniczego skarżącego , to zgodnie z art. 279 pkt 3) Prawa wodnego, zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie przez skarżącego do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi, ponieważ wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+S04) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l. W pozwoleniu wodnoprawnym wydanym skarżącemu wielkości poszczególnych zanieczyszczeń zostały określone na poziomie maksymalnym, co oznacza, że rzeczywisty ich poziom nie może przekroczyć określonych wartości.
Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów:
1. Obwieszczenia Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 10.07.2024 r. 2. kserokopii oświadczenia skarżącego jako podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 552 ust. 2h i 2i ustawy — Prawo wodne) za IV kwartał
2023 r. 3. formularza "Oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 552 ust. 2h, 2ha, 2i, 2r i 2s ustawy — prawo wodne)" wymaganego przez Dyrektora Zarządu Zlewni od roku 2024; [pic] wszystkie na wykazanie następujących faktów: wydania w roku 2024 przez Dyrektora Zarządu Zlewni pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód z odwodnienia zakładu górniczego kopalni Wszachów Il do wód powierzchniowych rzeki Wszachowianki, zmiany przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu od roku 2024 formularza "Oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 552 ust. 2h, 2ha, 2i, 2r i 2s ustawy — prawo wodne)" poprzez dodanie tabeli D dotyczącej wprowadzania ścieków będących wodami zasolonymi, tj. wód
z odwadniania zakładów górniczych. 4. karty charakterystyki jcw_PRW2000062178329 dla rzeki Łagowianki [pic] na wykazanie następujących faktów: klasyfikacji rzeki Łagowianki, a tym samym rzeki Wszachówki, jako części jednolitej wód powierzchniowych rzecznych oraz jako małej rzeki wyżynnej na podłożu węglanowym oraz jakości jej wód.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
W replice na pismo procesowe organu skarżąca m.in. nie zgodziła się
z twierdzeniem organu, że skoro odprowadzane przez spółkę wody zawierają poza chlorkami i siarczanami zawiesinę, to nie ma w sprawie zastosowania zwolnienie
z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Organ zastosował błędną wykładnię tego przepisu, że "ścieki będące wodami zasolonymi" to ścieki, które zawierają wyłącznie chlorki
i siarczany. Strona zaproponowała interpretację tego pojęcia. Wskazała też na nieprawidłowe określenie usługi wodnej przez dyrektora w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym spółce, ponieważ odwadnianie kopalni Wszachów nie powoduje powstania ścieków przemysłowych. Odwadnianie dotyczy wód podziemnych naturalnie występujących na terenie zakładu górniczego prowadzonego przez skarżącą. Błędną kwalifikację wód z odwadniania kopalni Wszachów, jako ścieków przemysłowych, organ zmienił w decyzji z 10 lipca 2024 r. W ocenie skarżącej decyzja określa opłatę uwzględniającą substancje, które nie znalazły się we wprowadzanych przez niego wodach na skutek prowadzonej działalności, lecz były już naturalnie obecne w wodach z odwodnienia kopalni. Nie oznacza to, że skarżąca powinna zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci", wynikającą z art. 9 ust. 1 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady
z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, ponosić opłaty za to wprowadzanie. Skarżąca wniosła
o przeprowadzenie dowodów z dokumentów: kserokopii Operatu wodnoprawnego na odwadnianie zakładu górniczego kopalnia Wszachów, wprowadzanie ścieków
w postaci mieszaniny wód podziemnych oraz opadowych do rzeki Wszachówki
z grudnia 2021 roku oraz załączników do przedmiotowego operatu; kserokopii decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Nr 16/98
z 20.08.1998 r. udzielająca koncesji na wydobywanie dolomitów dewońskich ze złoża "Wszachów I"; kserokopii decyzji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 18.12.2012 r. znak: OWŚ.V.7422.40.2012 zmieniająca koncesję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Nr 16/98 z dnia 20.08.1998 r.; kserokopii decyzji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 9.06.2017 znak: OWŚ- V.7422.6.2017 zmieniającą koncesję nr 16/98 z dnia 20.08.1998 r.
w brzmieniu nadanym decyzją z dnia 18.12.2012 r., znak: OWŚ.V.7422.40.2012; kserokopii decyzji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 8.12.2021 znak: ŚO- V.7422.37.2021 zmieniającą koncesję nr 16/98 z dnia 20.08.1998 r. w brzmieniu nadanym decyzją zdnia 18.12.2012 r., znak: OWŚ.V.7422.40.2012 i decyzją z dnia 9.06.2017znak: OWŚ-A/.7422.6.2017; wszystkie na wykazanie następujących faktów: posiadania przez skarżącą koncesji na wydobywanie dolomitów dewońskich ze złoża "Wszachów I" metodą odkrywkową, bardzo dobrej jakości wód
z odwodnienia zakładu górniczego kopalnia Wszachów, lepszej niż wody rzeczne, metod oczyszczania wód z odwodnienia kopalni Wszachów wprowadzanych do rzeki Wszachówki, występowania w wodach podziemnych napływających do wyrobiska
z odwodnienia kopalni Wszachów wyłącznie zanieczyszczeń naturalnych.
Na rozprawie 19 grudnia 2024 r. sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a, odmówił przeprowadzenia dowodów z dokumentów wskazanych w skardze i piśmie procesowym z 9 grudnia 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak
i procesowym, nie jest przy tym, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Realizując wyżej określone granice kontroli, sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo.
Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Ma ono przy tym kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada ta sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Innymi słowy, istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2010 r. I OSK 124/10; CBOIS).
Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych wymogów.
Podstawę rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie stanowiły przepisy Prawa wodnego. Zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy, wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 273 ust. 1, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 ustawy oraz w art. 272 ust. 17 albo art. 272 ust. 22 ustawy, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Jak wynika z art. 273 ust. 4 ustawy, w przypadku nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają na mocy art. 271 ust. 6 wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Ustawodawca przewiduje ponadto w art. 271 ust. 6 ustawy, że od powyżej decyzji podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Spór w sprawie dotyczy spełnienia przez skarżącą przesłanek zwolnienia
z opłaty zmiennej za I kwartał 2024 r., o którym mowa w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Stosownie do powołanej regulacji zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (CL+S04) w tych wodach nie przekracza
500 mg/l. W cenie organu spółka nie spełnia przesłanek zwolnienia, ponieważ
z pozwolenia wodnoprawnego z 7 marca 2022 r. wydanego dla spółki wynika, że wprowadza do rzeki Wszachówki ścieki przemysłowe. Spółka twierdzi natomiast, że spełnia warunki zwolnienia, ponieważ wyniki pomiarów i jakości ścieków jednoznacznie wskazują, że suma chlorków i siarczanów w odprowadzanych ściekach nie przekracza 500 mg/l.
Stanowisko organu uchyla się spod kontroli sądu. Z uzasadnienia decyzji nie wynika logiczna analiza rozstrzygnięcia. Za taką nie można bowiem uznać wskazania na treść pozwolenia wodnoprawnego wydanego wobec spółki czy wyrwany
z kontekstu fragment operatu wodnoprawnego. Organ nie przeanalizował natomiast przepisów Prawa wodnego dotyczących obowiązków ponoszenia opłat, przedmiotu opłat. Należy wskazać, że aby rozpatrywać przesłanki zwolnienia z opłaty, na wstępie należy ustalić, że taki obowiązek w ogóle istnieje. Stosownie do art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego opłaty za usługi wodne uiszcza się za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Z kolei jak wynika z art. 16 pkt 61 lit. e tej ustawy, ustawowe pojęcie "ścieki" obejmuje m.in. wprowadzane do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. Zgodnie zaś z art. 16 pkt 74) Prawa wodnego przez zanieczyszczenie rozumie się emisję w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, w tym jakości ekosystemów wodnych lub ekosystemów lądowych bezpośrednio zależnych od ekosystemów wodnych, powodować szkodę w dobrach materialnych, pogarszać walory estetyczne środowiska lub kolidować
z uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska, w szczególności powodować zanieczyszczenie wód powierzchniowych i wód podziemnych. Przez definicję ścieków przemysłowych rozumie się natomiast ścieki niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku
z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu (art. 16 pkt 64 Prawa wodnego).
1. Należy zgodzić się ze skarżącą, że organ administracji publicznej nie rozważył dostatecznie wnikliwie, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, czy wody pochodzące z odwodnienia powinny być traktowane jako ścieki w rozumieniu
art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego. Nie poddano w szczególności w ogóle analizie tego, czy, stosownie do treści cytowanego przepisu, są one "niezanieczyszczone". Okoliczność ta ma decydujące znaczenie w świetle cytowanego przepisu. Tymczasem skarżąca w skardze wykazuje, że w niniejszej sprawie występuje odprowadzanie wód niezanieczyszczonych, pochodzących z odwodnienia. Twierdzi, że wody z odwodnienia kopalni Wszachów prowadzonej przez skarżącą są dobrej jakości i nie są szkodliwe dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, w tym jakości ekosystemów wodnych lub ekosystemów lądowych bezpośrednio zależnych od ekosystemów wodnych, w szczególności nie powodują zanieczyszczenia wód rzeki Wszachówki. Ponadto ewentualne zanieczyszczenia (śladowe ilości zawiesiny ogólnej) nie znalazły się we wprowadzanych przez nią wodach na skutek prowadzonej działalności, lecz były już naturalnie obecne w wodach z odwodnienia kopalni.
Ocena tego, czy określone wody można uznać za ścieki, wymaga zatem poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych, a przede wszystkim rzeczywistą (faktyczną) jakość ścieków. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że wprowadzanie takich wód, podlega opłacie
z uwagi na treść pozwolenie wodnoprawnego. Organ w żaden sposób nie wykazał, że wody w przedmiotowej sprawie mogą zostać uznane za ścieki, stwierdzając, że wystarczające jest w tym zakresie odniesienie się do treści pozwolenia wodnoprawnego. Ustalenia organu, kwestionowane przez stronę skarżącą, nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym, na który składa się tylko informacja ustalająca wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne z 23 lipca 2024 r., oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków dowód lub do ziemi oraz reklamacja skarżącej. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, a tym samym stan faktyczny ustalony należy uznać za co najmniej niekompletny.
W związku z powyższym sąd odmówił przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów z dokumentów. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może
z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowody zgłoszone przez stronę nie uzupełniają materiału dowodowego zgromadzonego przez organ, ponieważ organ takiego materiału, jak wyżej wskazano, nie zgromadził. Ich przeprowadzenie wiązałoby się nie z wyjaśnieniem istotnych wątpliwości w sprawie lecz z ustaleniem stanu faktycznego przez sąd za organ. Ponadto, zdaniem sądu dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy przede wszystkim miarodajne są wyniki przeprowadzanych przez stronę pomiarów ilości i jakości ścieków, których organ nie przeanalizował.
Ponadto, organ nie rozważył i nie ocenił, czy w niniejszej sprawie możliwe jest zastosowanie zwolnienia określonego w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Przede wszystkim nie dokonał wykładni zwrotu "ścieki będące wodami zasolonymi", co było konieczne ponieważ pojęcie to nie jest zdefiniowane w Prawie wodnym. W tym zakresie sąd akceptuje stanowisko skarżącej, że pojęcie "ścieki będące wodami zasolonymi" nie jest przypisane wyłącznie do usługi wprowadzania ścieków do wód zawierających wyłącznie chlorki i siarczany i odnosi się również do ścieków zawierających zawiesinę ogólną i substancje w tej zawiesinie. Na takie rozumienie pojęcia "ścieki będące wodami zasolonymi" wskazuje również brzmienie
art. 278 ust. 1 i 3 Prawa wodnego, a także 272 ust. 6 tej ustawy. Po pierwsze
w art. 278 ust. 1 ustawodawca przyjął zasadę, zgodnie z którą wysokość opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się, biorąc pod uwagę substancję wyrażoną jako wskaźnik, o którym mowa w art. 272 ust. 6, który powoduje opłatę najwyższą. W myśl art. 272 ust. 6 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik: 1. pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5); 2. chemicznego zapotrzebowania tlenu; 3. zawiesiny ogólnej; 4. sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4). Po drugie,
w art. 278 ust. 3 Prawa wodnego znajduje się regulacja, zgodnie z którą opłatę za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi ponosi się za sumę chlorków i siarczanów (CI+SO4). Zdaniem sądu wskazane przepisy wskazują, że wolą ustawodawcy jest zwolnienie z opłat za usługi wprowadzania ścieków zawierających poza chlorkami i siarczanami również inne substancje, w tym zawiesinę ogólną.
Podkreślenia nadto wymaga to, że ustawodawca nie odniósł się w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego do warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (co uczynił w art. 279 pkt 4), dlatego należy uznać, że wolą ustawodawcy było każdorazowe ustalanie przez organ, czy wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) we wprowadzonych wodach nie przekracza 500 mg/I, w oderwaniu od warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wadliwe natomiast jest opieranie się jedynie na wartościach chlorków i siarczanów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (czy operacie wodnoprawnym). Wartości te co prawda w wydanym dla skarżącej pozwoleniu wodnoprawnym przekraczają wartość określoną w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, jednak w pozwoleniu tym wartości te określono jako najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń. Tym samym organ, wydający owo pozwolenie, dopuszczał możliwość występowania niższych wskaźników chlorków i siarczanów.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że przedmiotowe okoliczności, wynikające z treści art. 279 pkt 3 Prawa wodnego pozostały poza rozważaniami organu, który w ogóle nie zbadał, czy, w pierwszej kolejności - miało miejsce odprowadzanie ścieków będących wodami zasolonymi, oraz w przypadku odpowiedzi twierdzącej - czy wartość sumy faktycznie wprowadzanych chlorków
i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I.
Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji publicznej naruszył wskazane na wstępie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego Powyższe wady miały istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w ich wyniku nie można
z całą stanowczością ustalić okoliczności faktycznych stanowiący podstawę ustalenia wysokości opłaty zmiennej.
Ponadto wskazać trzeba, że, interpretując przepis art. 279 Prawa wodnego, należy mieć także na uwadze to, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego za daniny publiczne uważa świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie
w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych. Na taki charakter opłat wskazuje art. 300 Prawa wodnego, zgodnie z którym, do ponoszenia opłat za usługi wodne zastosowanie znajdują przepisy działku III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga uwzględnienia w procesie wykładni charakteru przepisów określających obowiązek ich uiszczenia (zatem także zwolnień).
Sąd podziela stanowisko, że przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może zatem prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, aby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 kpa). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa
i stanowionego przez nie prawa.
W procesie analizy art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, prowadzonej przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, nie można pominąć też argumentów związanych z wykładnią celowościową. W przypadku usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych przedmiotem ochrony jest bowiem dostępność ich zasobów, natomiast w przypadku wprowadzania wód lub ścieków do ziemi lub do wód można mówić o ochronie środowiska przed odprowadzeniem wód lub ścieków złej jakości lub o możliwościach absorpcji określonej ilości wody. Podmiot odprowadzający ścieki ma wpływ na ich ilość i jakość przez ograniczenie ilości wprowadzanych ścieków i zastosowanie rozwiązań umożliwiających uzyskanie ich odpowiedniej, bezpiecznej dla środowiska jakości. Przewidziane przez ustawodawcę zwolnienia uzależnione od poziomu zasolenia wprowadzanych do wód ścieków wiązać należy zatem z takimi działaniami.
Rozpatrując ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną i rozważania sądu.
Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania w punkcie 2 sentencji wyroku rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), zasądzając na rzecz skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania z uwzględnieniem uiszczonego wpisu w kwocie 106 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz kosztów wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości minimalnej (900 zł).