I SA/Ke 459/11

I SA/Ke 459/11 - Postanowienie WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2011-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Maria Grabowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 2415/11 - Postanowienie NSA z 2012-01-12
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 58 §1 pkt 1, art. 3 par. 2, 3 art. 4, art. 5,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 1,
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 91 ust. 1, 4, 2, art. 96, art. 89, art. 98 ust. 3,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2001 nr 55 poz 577
art. 11, art. 12,
Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 171,
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska po rozpoznaniu w dniu 31 października 2011r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy w S. na Uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nadzorczego p o s t a n a w i a odrzucić skargę
Uzasadnienie
Skargą z dnia 18 sierpnia 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...]., nr [...], którą Kolegium uznało za zgodną z prawem uchwałę Rady Miejskiej w S.nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany w budżecie Gminy S. za 2011r. i umorzyło wszczęte postępowanie. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 233 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) poprzez nieprawidłowe uznanie, że prawo inicjatywy i proponowania zmian w budżecie ma wyłącznie znaczenie formalne, a organ stanowiący nie jest związany inicjatywą organu wykonawczego, lecz ma głos decydujący w zakresie zmian w budżecie gminy. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy S. stanowisko Kolegium narusza interes prawny organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej nieuwzględnienie, ze względów formalnych i materialnych. Zarzuciło brak legitymacji procesowej skarżącego, poprzez wniesienie skargi przez Burmistrza Miasta i Gminy S. bez stosownej uchwały rady o której mowa w art. 98 ust 3 ustawy z 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591ze zm.). Podniosło, że zaskarżona uchwała Kolegium RIO nie nosi znamion rozstrzygnięcia nadzorczego. Podtrzymało dotychczasową argumentację, iż Rada Miejska w S.mogła podjąć przedmiotową uchwałę w sprawie zmiany w budżecie Gminy S. za 2011r.
Zarządzeniem przewodniczącego z dnia 22 września 2011r. Burmistrz Miasta i Gminy S. został wezwany do przedłożenia uchwały będącej podstawą do wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego, o jakiej mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, w terminie 7 dni o dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi.
W wykonaniu wezwania Burmistrz w dniu 29 września 2011r. przedłożył własne zarządzenie nr 52.1/2011 z dnia 18 sierpnia 2011r., zarządzające wniesienie do Sądu skargi na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] r., nr [...]
W związku z wezwaniem, które jednoznacznie nie precyzowało jaki brak formalny skargi winien zostać usunięty, zarządzeniem z dnia 6 października 2011r. Burmistrz został wezwany do przedłożenia uchwały Rady Miejskiej w S. w sprawie zaskarżenia do WSA w Kielcach uchwały będącej przedmiotem wniesionej skargi, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi.
W odpowiedzi na wezwanie, Burmistrz pismem z dnia 12 października 2011r.
wyjaśnił, że wykonanie wezwania nie jest możliwe, gdyż Rada Miejska
w S. nie jest zainteresowana zaskarżeniem do sądu administracyjnego korzystnej dla siebie uchwały nadzorczej. Zdaniem Burmistrza, z uwagi na interes prawny organu wykonawczego gminy, posiada on legitymację do wniesienia skargi na akt nadzorczy dotyczący uchwały Rady Miejskiej. Treść art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym winna być interpretowana w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu gminy do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest ocena jej dopuszczalności tj zbadanie czy została ona wniesiona przez uprawniony podmiot, czy nastąpiło to w terminie, czy skarga spełnia określone warunki formalne, a w szczególności czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zakres kognicji sądów administracyjnych został określony przepisami art. 3 § 2 i 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 53, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przedmiotem skargi jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z dnia 27 lipca 2011r., nr 62/11, którą Kolegium uznało za zgodną z prawem uchwałę Rady Miejskiej w Suchedniowie nr 34/VI/2011 z dnia 28 czerwca 2011r. w sprawie zmiany w budżecie Gminy Suchedniów za 2011r. i umorzyło wszczęte postępowanie nadzorcze. Wobec zarzutu skargi należało rozważyć, czy przedmiotowa uchwała może być uznana za rozstrzygnięcie nadzorcze wydane przez organ nadzoru w stosownie do unormowania art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie terytorialnym jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały, z powodu jej sprzeczności z prawem (tak wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 1992r. sygn. akt SA/Wr 22/92). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w postanowieniu NSA z dnia 16 kwietnia 2002r. II SA/Wr 2151/00, w którym Sąd wywiódł, że naruszenia interesu prawnego, uprawnienia lub kompetencji gminy, wyznaczającego interes prawny do wniesienia skargi stosownie do unormowania art. 98 ust 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, można wywodzić tylko w razie władczego wkroczenia organu nadzoru, wywołującego skutki prawne dla mocy obowiązującej działań organów samorządu terytorialnego. Należy wskazać, że jakkolwiek orzeczenia te zapadły w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2004r., to brzmienie przepisu art. 16 ust 1 pkt 7 ustawy o NSA jest tożsame z treścią art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i pogląd ten zachował aktualność na gruncie obowiązującej ustawy. (por. postanowienie NSA z dnia 21 lutego 2007r. sygn. II GSK 299/06). Przedmiotową uchwałą Kolegium RIO umorzyło postępowanie nadzorcze prowadzone w zakresie legalności uchwały Rady Miejskiej w Suchedniowie nr 34/VI/2011 z dnia 28 czerwca 2011r. w sprawie zmiany w budżecie Gminy Suchedniów za 2011r. Prowadzone postępowanie nadzorcze w stosunku do uchwały nie skutkowało władczą ingerencją w uchwałodawczą działalność organu gminy, lecz wobec spełnienia przesłanki zgodności z prawem, umorzeniem postępowania nadzorczego. Nie doszło zatem do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Umorzenie postępowania nadzorczego nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym, nie orzeka co do istoty sprawy, lecz wywołuje wyłącznie skutek procesowy. Procesowego charakteru uchwały nie zmienia zawarte w sentencji stwierdzenie, o zgodności badanej uchwały Rady Miejskiej w Suchedniowie z prawem. Istotą podjętej uchwały jest umorzenie postępowania nadzorczego a stwierdzenie o jej zgodności z prawem stanowi przesłankę uzasadniającą umorzenie prowadzonego postępowania. Wymaga podkreślenia, że postępowanie nadzorcze w przedmiocie oceny legalności uchwały jest prowadzone z urzędu. Ocena czy uchwała doręczona w trybie art. 90 ustawy o samorządzie gminnym wymaga wzruszenia jest wyłączną domeną organu nadzoru, zaś ewentualna interwencja może być traktowana co najwyżej jako sygnał w sprawie. Obowiązujące przepisy nie obligują też organu nadzoru do wydania orzeczenia odmawiającego zastosowania środka nadzorczego, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność samorządu tylko w przypadkach określonych w ustawie (art. 171 Konstytucji RP, art. 91 ust. 1-4, art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 11, art. 12 ustawy z 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2000r, Nr 55, poz. 577 ze zm.). Oznacza to, że organy nadzoru nie mają uprawnień do orzekania o zgodności z prawem uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy samorządu, lecz jedynie uprawnienie do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność aktu lub wskazujących na jego wydanie z naruszeniem prawa. Podnieść należy, że sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się przeciwko formalizacji działań organu nadzoru przy odmowie stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na brak ich wadliwości, uznając za prawidłowe powiadomienie pismem podmiotu występującego z interwencją.
Pojęcie akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego przewidziane w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. obejmuje oprócz rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały lub zarządzenia także inne akty nadzoru na działalnością gminy przewidziane w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym podejmowane w toku postępowania nadzorczego lub mające charakter prewencyjny: wskazanie, że akt został wydany z naruszeniem prawa (art. 91 ust 4), wstrzymanie wykonania uchwały (art. 91 ust 2), wezwanie do zaprzestania naruszenia Konstytucji lub prawa (art. 96) oraz akty współdziałania (art. 89). W ocenie Sądu analizowanej uchwały Kolegium RIO nie można uznać za żaden z wymienionych aktów nadzoru jak również nie może być utożsamiana z innymi przewidzianymi w art. 3 § 2 aktami podlegającymi kontroli sądu administracyjnego. Nie stanowi w szczególności innego aktu lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie spełnia bowiem przesłanek, które łącznie winny wystąpić tj. akt lub czynność nie może być decyzją lub postanowieniem, musi mieć charakter publicznoprawny w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym oraz dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa.
Odnosząc się do faktu doręczenia Burmistrzowi Miasta i Gminy S. przez Kolegium RIO podjętej uchwały z dnia z dnia 27 lipca 2011r., nr 62/11 z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do WSA w Kielcach należy wyjaśnić, że błędne pouczenie o możliwości wniesienia skargi nie może przyznawać stronie uprawnień naruszających ustalone zasady i sankcjonować ustawowych zasad zaskarżania.
Reasumując, skoro w rozpoznawanej sprawie przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.