I SA/Ke 456/19

I SA/Ke 456/19 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2019-12-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Danuta Kuchta
Magdalena Chraniuk-Stępniak /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Grabowska
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1431
art. 37 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 i ust. 8, art. 66 ust. 2 pkt 1;
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy K. na informację Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę
Uzasadnienie
Zarząd Województwa Ś. (zarząd, instytucja zarządzająca) skierował do Gminy K. pismo z (...) nr (...) zawierające informację, że wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Poddziałania 9.2.1. Rozwój wysokiej jakości usług społecznych. Konkurs dedykowany Obszarowi Strategicznej Interwencji – obszary wiejskie o najgorszym dostępie do usług publicznych, pt. "Kompleksowe wsparcie dzieci i rodzin z obszarów wiejskich Gminy K.", otrzymał 75 punktów. Zgodnie z Regulaminem Konkursu oraz Załącznikiem II do Regulaminu projekt może zostać przyjęty do dofinansowania, jeśli ocena wynosi: co najmniej 60% punktów w poszczególnych punktach oceny merytorycznej, a także 60 punktów ogółem za spełnienie ogólnych kryteriów merytorycznych. Wniosek Gminy nie uzyskał minimum 60% punktów w poszczególnych punktach oceny merytorycznej, co skutkuje odrzuceniem wniosku na II etapie oceny merytorycznej.
Gmina złożyła protest do zarządu. Wnioskodawca podniósł, że projekt nie uzyskał jedynie wymaganego minimum w kryterium oceny V Budżet. Gmina nie zgadza się z oceną w podkryterium a (kwalifikowalność wydatków), b (niezbędność wydatków do realizacji projektu i osiągania celów) oraz c (zgodność z cenami rynkowymi). W opinii wnioskodawcy projekt powinien uzyskać w podkryterium a i b po 5 punktów od oceniających, a w podkryterium c po 3 punkty. Odnoście podkryterium ,,a" nie zgadza się, że kalkulacja kosztów dot. prac adaptacyjnych zgodnie z uzasadnieniem pod budżetem - poz. 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, 1.5, "wskazuje na projekt inwestycyjny". Zwraca uwagę, że wysokość przedmiotowych kosztów nie przekracza 20% wartości projektu, co jest zgodne z Regulaminem Konkursu. Odnośnie oceny podkryterium ,,b" wnioskodawca nie zgadza się z zarzutami dot. poz. 1.7 Wyposażenie kuchni (...); 2.13 Wynagrodzenie brutto osoby prowadzącej zajęcia logopedyczne (...); 2.14 Zakup wyposażenia i pomocy logopedycznych (...); 2.19 Wynagrodzenie brutto osoby prowadzącej zajęcia kulinarne (...); 2.20 Zakup produktów na zajęcia kulinarne. Oceniający zarzucili, że są to wydatki zbędne do realizacji projektu i osiągania jego celów, gdyż nie wynikają z diagnozy grupy docelowej. W zakresie oceny podkryterium ,,c" wnioskodawca nie zgadza się z opinią oceniających, że stawka 60 zł proponowana w Taryfikatorze dla pozycji 2.8 Wynagrodzenie brutto osoby prowadzącej zajęcia z jęz. angielskiego (...); 2.10 Wynagrodzenie brutto osoby prowadzącej zajęcia z informatyki/ robotyki (...); 2.11 Wynagrodzenie brutto osoby prowadzącej zajęcia artystyczne, teatralne, muzyczne (...) ; 2.13 Wynagrodzenie brutto osoby prowadzącej zajęcia logopedyczne 2.15 Wynagrodzenie brutto osób z Punktu Wsparcia Rodziny (...); 2.17 Wynagrodzenie brutto osoby prowadzącej zajęcia sportowe (...); 2.19 Wynagrodzenie brutto osoby prowadzącej zajęcia kulinarne (...); 2.22 Wynagrodzenie brutto osoby prowadzącej zajęcia matematyki (...), jest rynkowa. Zdaniem wnioskodawcy, stawki powinny być wyższe, gdyż brak jest zainteresowania nauczycieli prowadzeniem tego typu zajęć, gdyż średnia stawka za ich godzinę pracy w szkole obecnie wynosi 61 zł, a projekt nakłada dodatkowe obowiązki. Wnioskodawca podnosi również, że Taryfikator nie "przystaje" do obecnego rynku pracy i winien być w tym zakresie już dawno zmieniony.
Zarząd nie uwzględnił protestu, o czym poinformował Gminę w piśmie
z 6 listopada 2019 r. nr KC.III.432.1.69.2019. Odnosząc się do zarzutów zawartych
w proteście wskazał, w zakresie podkryterium a, że w myśl zapisów pkt 6.1.8 ppkt 2 Regulaminu "w ramach przedmiotowego konkursu obowiązuje limit wydatków
w ramach cross-financingu do 20% wydatków kwalifikowanych projektu. W ramach konkursu, cross-financing może dotyczyć wyłącznie: a) zakupu nieruchomości; b) zakupu infrastruktury, przy czym przez infrastrukturę rozumie się elementy nieprzenośne, na stałe przytwierdzone do nieruchomości, np. wykonanie podjazdu do budynku, zainstalowanie windy w budynku; c) dostosowania lub adaptacji (prace remontowo-wykończeniowe) budynków i pomieszczeń". Regulamin nie zawiera definicji pojęcia "adaptacja", podobnie jak definicji takiej nie posiada Prawo budowlane oraz Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków. Definicja adaptacji zakłada dokonanie przekształcenia, wymaga związku z obiektem poprzednio istniejącym, czyli wymaga dalszego istnienia tego obiektu ze zmianami wynikającymi np. z przebudowy lub rozbudowy, nadbudowy". IZ zauważyła, że adaptacja istniejącego obiektu budowlanego nie wyklucza wykonania robót budowlanych. Jednak, z wykazu planowanych do wykonania robót budowlanych wynika, że budynki nie będą wyłącznie adaptowane na potrzeby projektu, a zostanie w nich wykonany kompleksowy remont, potrzeba którego nie została uzasadniona we wniosku. Zapis, na który powołuje się wnioskodawca w treści protestu,
tj.: "Świetlice zostaną utworzone w budynkach świetlic wiejskich. Pomieszczenia przeznaczone na świetlice zostaną poddane adaptacji (5 obiektów), aby dostosować je do wymagań rozporządzenia Ministra PiPS z 13.10.2015 r. w sprawie wymagań lokalowych" nie wskazuje na potrzebę poniesienia tak wysokich kosztów robót budowlanych. Wnioskodawca nie wykazał w treści wniosku o dofinansowanie stanu technicznego budynków będących przedmiotem projektu, jak również nie opisał warunków lokalowych tych budynków. W myśl zapisów Instrukcji wypełniania wniosku "wszystkie wydatki poniesione jako wydatki w ramach cross-financingu powinny zostać uzasadnione w kontekście niezbędności ich poniesienia dla realizacji konkretnych zadań w ramach projektu, a także dlaczego projekt nie mógłby być realizowany bez ponoszenia wydatków w ramach cross-financingu". Dokumentacja aplikacyjna nie zawiera informacji na temat rodzaju i ilości pomieszczeń, wielkości pomieszczeń, czy stanu technicznego poszczególnych elementów infrastruktury. Ze względu na brak wskazanych powyżej informacji nie jest możliwa ocena, czy koszty robót budowlanych są racjonalne, niezbędne do poniesienia w ramach przedmiotowego projektu i oszacowane w sposób prawidłowy. Ponadto, IZ nie przychyliła się do stanowiska wnioskodawcy, iż biorąc pod uwagę, że wydatki na roboty budowlane mieszczą się w limicie 20% na cross-financing należy je uznać za zasadne. Istotną kwestią przy ocenie przedmiotowego kryterium jest okres realizacji projektu (tj. 28 m-cy w okresie od 01.05.2020 r. do 30.04.2023 r.) oraz wysokość planowanych kosztów robót budowlanych, gdyż środki publiczne powinny być m.in. wydatkowane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Efektywność zaplanowanych wydatków
w projekcie winna być zaplanowana pod względem: a) kosztowym, tj. poszczególne wydatki nie powinny być przeszacowane i powinny być wykorzystane zgodnie
z zasadami gospodarki finansowej opartej na zasadach bilansowych (najkorzystniejsza relacja nakładów do rezultatów) oraz b) celowym, tj. poszczególne działania (wydatki) powinny być nakierowane na osiągnięcie określonych efektów (głównie produktów i trwałych rezultatów). Zaplanowane wydatki na roboty budowlane bezsprzecznie wskazują na kompleksowy remont budynków,
a nie na adaptację. IZ przychyliła się do stanowiska wnioskodawcy, że
w miejscowościach objętych projektem nie ma możliwości wynajęcia lokali na świetlicę środowiskową, jednak taki argument nie jest wystarczający do potwierdzenia racjonalności wydatkowania ok. 1,2 mln zł na adaptację świetlic środowiskowych, w których odbywać się będą wyłącznie zajęcia dodatkowe godzinny dziennie przez 28 m-cy. Ponadto, IZ wskazała, że w miejscowości N. P. funkcjonują szkoły podstawowe, w których mogłyby być prowadzone tego rodzaju zajęcia, czego wnioskodawca nie wziął pod uwagę. Zatem w ocenie IZ, ze względu na brak informacji we wniosku nie można uznać wydatku dot. robót budowlanych za wydatek racjonalny.
Kolejny zarzut dot. wysokości kosztów miesięcznych udostępnienia sal,
tj. 3080 zł miesięcznie IZ również uznała za niezasadny, gdyż biorąc pod uwagę czas użytkowania poszczególnych lokali (4 godziny dziennie), tak wysoki koszt jest nieracjonalny i nieekonomiczny. Ponadto, wnioskodawca nie zgadza się z oceną dot. poz. 1.6 Wyposażenie świetlicy środowiskowej, która zakwestionowała zasadność zakupu akcesoriów kuchennych i podnosi w proteście, iż będą one wykorzystywane do prowadzenia zajęć kulinarnych dla dzieci. Zarzucono wnioskodawcy, że zakup ten nie jest związany z celami projektu, jak również nie został uwzględniony
w przedstawionej diagnozie. IZ wskazała, że zgodnie z pkt 6.1 Instrukcji wypełniania wniosku w polach: "Uzasadnienie kosztów" należy przedstawić opisy w odniesieniu do tych kategorii kosztów, które ponoszone będą w ramach projektu. Zdaniem IZ, projekt nie zawiera uzasadnienia dot. poz. 1.6 potwierdzającego zasadność
i celowość planowanego wydatku. Ponadto, w myśl zapisów zawartych w pkt 3.2 ww. Instrukcji w ramach opisu odnoszącego się do grupy docelowej należy wskazać m.in. potrzeby, oczekiwania uczestników w kontekście wsparcia, które ma być udzielane
w ramach projektu. W przedstawionej diagnozie grupy docelowej brak jest informacji na temat potrzeby organizacji zajęć kulinarnych, a co za tym idzie brak uzasadnienia do zakupu akcesoriów kuchennych.
Kolejny zarzut odnosi się do poz. 1.8 Wyposażenie Punktu Wsparcia Rodziny w N. zgodnie z zestawieniem pod budżetem wniosku. We wniosku
w punkcie “Dodatkowe uzasadnienie wydatków wykazanych w szczegółowym budżecie", wnioskodawca wymienia jedynie składowe pozycji i nie przedstawia uzasadnienia. IZ stwierdziła, że projekt nie zawiera uzasadnienia dot. poz. 1.8, zgodnie z wymogami zawartymi w pkt 6.1 Instrukcji wypełniania wniosku. Stąd brak podstaw do zmiany punktacji w kryterium V.a.
Odnośnie podkryterium b IZ nie podzieliła stanowiska wnioskodawcy, który
w treści protestu w sposób bardzo lakoniczny odnosi się do zakwestionowanych wydatków. Wnioskodawca w treści wniosku nie zawarł jednoznacznych informacji, świadczących o potrzebie prowadzenia zajęć kulinarnych i logopedycznych, do czego obliguje go pkt 3.2 Instrukcji. Brak uzasadnienia ponoszenia przedmiotowych wydatków jest podstawą do uznania ww. wydatków za niekwalifikowalne. Ponadto, wnioskodawca przyznał w treści protestu, że zarzuty dotyczące poz. 2,6; 2.7; 2.9; 2.12 są zasadne. Zdaniem IZ brak jest podstaw do zmiany przyznanej punktacji
w kryterium V. b.
Z kolei odnośnie podkryterium c IZ wskazała, że przyjęte przez wnioskodawcę ceny, w wysokości 90 zł brutto za godzinę (za wyjątkiem poz. 2.15, która nie była kwestionowana) nie są cenami rynkowymi. Stawki ogólnie przyjęte kształtują się, tak jak wskazali oceniający, na poziomie 60 zł/godzinę. IZ podkreśliła, że rodzaj prowadzonych zajęć nie wykazuje się rodzajem szczególnej specjalizacji,
a uzasadnienie wnioskodawcy, który powołuje się na brak osób chętnych, które mogłyby przyjąć zlecenie jest w tym przypadku argumentem niewiarygodnym. Ponadto, wnioskodawca nie przeprowadził jeszcze rekrutacji takich osób, więc z góry nie powinien zakładać negatywnego wyniku naboru oraz wskazywać, że może to być nieopłacalne dla potencjalnego kandydata. Wnioskodawca przystępując do konkursu zna jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Zgłaszając wniosek zgodnie z tymi zasadami, uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i musi się do tych zasad precyzyjnie stosować, w tym do postanowień pkt 6.1.5. Zgodnie z Taryfikatorem, dla tego rodzaju usług, wnioskodawca winien przyjąć stawkę nie wyższą niż 60 zł/godzinę. Biorąc powyższe pod uwagę IZ uznała zarzut za bezzasadny.
Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i weryfikacji oceny przez IZ. Zarzuciła naruszenie przepisów ustawy wdrożeniowej, tj.:
1. art. 37 ust. 1 i ust. 2 poprzez przeprowadzenie oceny w sposób nieprzejrzysty
i nierzetelny, które to naruszenie miało wpływ na wynik oceny projektu, to przez: brak dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz brak obiektywnych kryteriów oceny dokonywanej przez organ obligatoryjnych kryteriów merytorycznych projektu, co wiąże się ze zbyt dużą dozą subiektywności;
2. art. 26 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez niezapewnienie przejrzystości i rzetelności reguł stosowanych przy ocenie projektu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niejednoznaczne ujęcie kryteriów konkursowych oraz brak zastosowania obiektywnych reguł wiedzy.
W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się z opinią rozpatrujących protest, że nie podała we wniosku wielkości pomieszczeń czy ich stanu technicznego (po to jest we wniosku miejsce na uzasadnienie cross - financingu, aby tego typu informacje zawrzeć co też zrobiła. Z uzasadnienia można wyczytać jaki metraż mają poszczególne pomieszczenia i jakie są potrzeby w zakresie adaptacji). Środki zaplanowane na cross-financing będą wydatkowane w sposób celowy i przy najlepszej relacji nakład/rezultat. Z uwagi na to, że wnioskodawca w planowanych lokalizacjach nie ma innych budynków, które może przeznaczyć na świetlice środowiskowe przyjął do projektu te, do których ma dostęp i one wymagają przedłożonych w projekcie nakładów adaptacyjnych. Nie jest też prawdą, że wnioskodawca nie wziął pod uwagą szkół podstawowych w miejscowości N. P., bo analizował umieszczenie tam świetlic. Jednak powrót do 8 klasowej szkoły podstawowej uniemożliwił zlokalizowanie tam świetlic środowiskowych ze względu na brak odpowiednich pomieszczeń. W ocenie skarżącej rozpatrujący protest w enigmatyczny sposób podtrzymuje, że miesięczny koszt udostępniania sal za łączną kwotę 3080 zł jest zbyt wysoki, gdzie nie jest wzięte pod uwagę to, że wynika on ze stawki za godzinę na poziomie zaledwie 35 zł co pomnożone przez 22 dni razy 4 godz. daje kwotę 3080 zł. Nie jest to stawka zawyżona (stanowi wkład własny) i uwzględnia m.in. internet, sprzątanie, środki czystości, woda, ścieki, gaz, ogrzewanie, itp.
Skarżąca zarzuciła, że w zakresie podkryterium b rozpatrujący protest nie wzięli pod uwagę uzasadnienia wnioskodawcy zawartego w proteście. Strona ponownie zwróciła uwagę na treść strony 12 wniosku. Z kolei w zakresie kryterium c rozpatrujący protest przyjęli stawkę za godzinę 60 zł dla prowadzących zajęcia, nie biorąc pod uwagę ogólnie wzrostu inflacji i kosztów wynagrodzeń dla pracowników, który ma obecnie miejsce w Polsce. W ocenie skarżącej stawka ta nie jest obecnie rynkowa. Zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku dla stawek innych niż przewiduje Taryfikator wnioskodawca ma je uzasadnić pod budżetem, co skarżąca uczyniła,
a oceniający winni przyznać punkty.
W odpowiedzi na skargę Zarząd podtrzymał stanowisko w zakresie oceny spornych podkryteriów i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem.
Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej: ,,ustawy p.p.s.a.", sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm. – dalej: ustawa wdrożeniowa), które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., o czym mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust. 8: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 lit. a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 lit. b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).
Przystępując do kontroli oceny projektu należy wskazać, że procedura odwoławcza została wyczerpana. Gmina po otrzymaniu informacji z dnia 1 października 2019r. o odrzuceniu wniosku na II etapie oceny merytorycznej, wniosła w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony (informacja z 6 listopada 2019 r.). W ustawowym terminie 14 dni złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Powyższe oznacza, że możliwa jest merytoryczna ocena przez Sąd złożonej skargi.
Skarga nie jest zasadna.
Tytułem wstępu wskazać należy, że konkurs w rozpoznawanej sprawie został przeprowadzony na podstawie Regulaminu konkursu nr (...) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020 dla EFS, Oś Priorytetowa 9. Włączenie społeczne i walka z ubóstwem, Poddziałanie 9.2.1 Rozwój wysokiej jakości usług społecznych, przyjętego przez Zarząd, który wyznaczał ramy prawne postępowania konkursowego i do którego reguł podmioty uczestniczące miały obowiązek zastosowania się.
Spór między stronami dotyczy przeprowadzonego etapu II oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu w oparciu o kryteria merytoryczne w zakresie kryterium V Budżet.
W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymienione tam zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej
i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3252/17 dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl. i przywołane w nim orzecznictwo).
Warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej jest określenie reguł wyboru w sposób jasny i precyzyjny, jednoznacznie określający konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Standardom takim nie odpowiadają systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących, pozwalające na dowolność ocen lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność i nieweryfikowalność oceny projektów, może być, zdaniem Sądu, utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy wdrożeniowej.
Każdorazowo jednak należy tę kwestie rozpatrywać indywidualnie, badając nie tylko sam fakt wystąpienia uchybień w szeroko rozumianej procedurze konkursowej, ale także potencjalny wpływ ich wystąpienia na ocenę projektu składanego przez wnioskodawcę.
Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy dokona ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Powinna ona zmierzać w szczególności do oceny, czy argumentacja zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiada generalnym standardom prawa, doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości prezentuje przesłanki dokonanej oceny.
Należy jednocześnie podkreślić, podążając za poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie sygn. akt II GSK 5172/16, że skoro przedmiotem postępowania regulowanego ustawą wdrożeniową jest ocena projektu, to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją.
Poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących - w kontekście wymogów określonych regulaminem konkursu - przedmiotowo istotne elementy projektu instytucja ta nie może więc wykraczać, poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów nie wynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji. W konsekwencji nie jest również zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania innych, niż wskazane przez wnioskodawcę argumentów, twierdzeń, czy też danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Byłoby to nie do pogodzenia z istotą oraz logiką omawianego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym. Wiodące znaczenie mają w nim zasady szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych adresowanych do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć. Skoro więc warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia - a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia - jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia. Zadaniem wymienionej instytucji jest bowiem ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę (por. również wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1320/17, w którym przywołany pogląd podzielono).
Stąd też, całość dokumentacji przedkładanej do konkursu musi być spójna i dotyczyć tego samego zamierzenia, pierwotnie scharakteryzowanego we wniosku. Dlatego też wykluczona jest możliwość wprowadzenia do projektu jakichkolwiek modyfikacji w toku oceny, z wyjątkiem tych wynikających wprost z wezwania właściwej instytucji.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, co następuje.
Oceniane w konkursie projekty musiały spełniać następujące kryteria dopuszczające, horyzontalne, dostępu, merytoryczne, premiujące oraz negocjacyjne. Kryteria te zostały wskazane i szczegółowo określone w regulaminie, poprzez wskazanie ich nazwy, definicji, opisu znaczenia oraz wagi punktowej.
Zgodnie z treścią punktu XI Regulaminu pracy Komisji Oceny Projektów (stanowiącego załącznik II do Regulaminu konkursu), dotyczącego oceny na II etapie merytorycznym, pozytywna ocena projektu następuje w przypadku jeżeli projekt otrzymał wymaganą liczbę punktów, tj. od każdego z oceniających, którego ocena brana jest pod uwagę uzyskał co najmniej 60 punktów ogółem za spełnienie ogólnych kryteriów merytorycznych, a także co najmniej 60% punktów w poszczególnych punktach oceny merytorycznej.
Dokonana ocena spełnienia kryteriów merytorycznych przez projekt Gminy doprowadziła do wniosku, iż nie osiągnął on wymaganego minimum 60% punktów możliwych do przyznania w ramach kryterium merytorycznego V. Budżet projektu. Łączna ocena tego kryterium została dokonana przez oceniających na poziomie 7 punktów (1 oceniający) oraz 8 punktów (2 oceniający) na 20 możliwych do uzyskania. Skutkowało to odrzuceniem wniosku na II etapie oceny merytorycznej. Rozpoznając zarzuty protestu zarząd nie dostrzegł powodów do zmiany zaproponowanej przez oceniających punktacji spornego kryterium.
Zdaniem Sądu Instytucja Zarządzająca prawidłowo oceniła projekt w kontekście kryterium merytorycznego V Budżet projektu.
Zgodnie z nazwą i definicją tego kryterium zawartą w regulaminie konkursu, w jego ramach oceniana będzie prawidłowość sporządzenia budżetu projektu w tym: kwalifikowalność wydatków, racjonalność i efektywność wydatków projektu (lit. a), niezbędność wydatków do realizacji projektu i osiągania jego celów (lit. b), zgodność z cenami rynkowymi określonymi w Regulaminie konkursu oraz poprawność opisu kwot ryczałtowych (lit. c) oraz poprawność formalno – rachunkowa sporządzenia budżetu projektu (lit. d).
Skarżąca kwestionuje dokonaną przez organ ocenę w ramach powyższego kryterium dotyczącą lit. a, b i c. Pomimo uwzględnienia części uwag, zdaniem Gminy poddany ocenie projekt winien uzyskać łącznie w ramach tego kryterium 14 punktów, co stanowi ponad 60% możliwych do uzyskania punktów. Ocena na wskazanym poziomie spowodowałaby zakwalifikowanie projektu skarżącej do dofinansowania.
Odnosząc się do dokonanej oceny w zakresie lit. a – kwalifikowalność wydatków, racjonalność i efektywność wydatków projektu skarżąca wywiodła, że rozpatrujący protest, mówiąc o niewykazaniu we wniosku stanu technicznego budynków będących przedmiotem projektu, pomijają zapis zamieszczony na stronie 12 wniosku, który przedstawia opis planowanych prac, uzupełniony dokładnym opisem pod budżetem. Gmina nie zgadza się z opinią, że nie podaje wielkości pomieszczeń oraz ich stanu technicznego, albowiem z uzasadnienia budżetu można wyczytać jaki metraż mają poszczególne pomieszczenia i jakie są potrzeby w zakresie adaptacji.
Zdaniem Sądu dokonana ocena powyższego kryterium jest prawidłowa.
W pierwszej kolejności należy jednak zauważyć, że niejednokrotnie ocena danego kryterium jest połączona lub wręcz współzależna od oceny innego kryterium, a skutki dostrzeżonych uchybień i wad projektu rzutują na przyznaną punktację w kilku miejscach dokonywanej oceny. Tak też stało się w kontrolowanej sprawie.
Rozważania w zakresie oceny kryterium V Budżet projektu należy rozpocząć od przypomnienia, że w ramach kryterium 4.3 Zaangażowanie potencjału wnioskodawcy, strona miała obowiązek opisać potencjał techniczny, tj. posiadane lub pozyskane zaplecze, pomieszczenie, sprzęt, który może wykazać w projekcie i sposób jego wykorzystania w ramach projektu. W instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu, stanowiącej załącznik nr I Regulaminu konkursu, na stronie 26 wyraźnie wskazano, że opisując warunki lokalowe doprecyzowania wymaga ilość pomieszczeń, metraż w m2, forma własności (rodzaje umów). Za brak informacji o warunkach lokalowych, ilości pomieszczeń metrażu oraz stanu technicznego lokali (budynków) oceniający zmniejszyli przyznaną punktację w ramach tego kryterium, czego strona nie kwestionowała. Powyższe skutkowało także przyznaniem zmniejszonej punktacji za kryterium 4.1. Zadania, gdzie przy szczegółowym opisie zadań zarzucono (w zakresie zadania 1) brak wskazania metrażu poszczególnych pomieszczeń.
Konsekwencją tego było zakwestionowanie racjonalności wydatków - prac adaptacyjnych budynków, określonych w pozycjach 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, 1.5.
Słusznie zauważa organ, że stwierdzenie, na które powołuje się strona "świetlice zostaną utworzone w budynkach świetlić wiejskich. Pomieszczenia przeznaczone na świetlice zostaną poddane adaptacji aby dostosować je do wymagań rozporządzenia Ministra PiPS w sprawie wymagań lokalowych" nie wskazuje na potrzebę poniesienia tak wysokich kosztów robót budowlanych. Przede wszystkim jednak, strona nie podając koniecznych informacji i danych o stanie technicznym lokali oraz ich metrażu, nie opisując warunków lokalowych budynków uniemożliwiła dokonanie oceny, czy zaprezentowane wydatki są niezbędne i racjonalne w kontekście osiągnięcia celu założonego projektu. Innymi słowy, bez powyższych informacji nie można dokonać miarodajnej oceny, czy zaplanowane przez wnioskodawcę wydatki na roboty budowlane są racjonalne, niezbędne i oszacowane w prawidłowy sposób. Powyższego wniosku nie może zmienić eksponowana przez skarżącą okoliczność szczegółowego opisu w uzasadnieniu budżetu planowanych prac. Skoro nieznany jest stan techniczny i metraż pomieszczeń, albowiem wnioskodawca zaniechał podania tych obowiązkowych informacji, to niemożliwa jest ocena racjonalności zaplanowanych wydatków, choćby były drobiazgowo wymienione. Sama okoliczność, że wydatki na roboty budowlane mieszczą się w limicie 20% na cross-financing również nie jest wiążąca, skoro nie można zweryfikować ich celowości dla realizacji projektu. Do zmiany powyższego wniosku nie może doprowadzić także argumentacja skarżącej o braku możliwości umieszczenia świetlic w budynkach szkół podstawowych.
Zdaniem Sądu prawidłowo zakwestionowano zasadność (racjonalność) zakupu akcesoriów kuchennych.
W powyższym zakresie również należy zwrócić uwagę na wcześniejsze wady złożonego projektu, albowiem podważenie prawidłowości powyższego wydatku wiąże się z innymi uchybieniami, na które organ zwrócił uwagę, a strona ich nie kwestionowała.
Mianowicie zgodnie z treścią instrukcji wypełniania wniosku dotyczącą grupy docelowej podano, że osoby, które zostaną objęte wsparciem należy opisać m.in. z punktu widzenia istotnych dla zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu cech takich jak np. wiek, status zawodowy, potrzeby szkoleniowe, deficyty edukacyjne, deficyty psychologiczne itd.
Skarżąca opisując we wniosku grupę docelową, potrzeby i oczekiwania uczestników w kontekście wsparcia jakie ma zostać udzielone nie wskazała zajęć kulinarnych i logopedycznych. W sporządzonym przez wnioskodawcę opisie jest natomiast mowa o zajęciach muzycznych, teatralnych, sportowych, informatycznych, problemach w nauce matematyki i języków obcych.
Miało to odzwierciedlenie w punktacji kryterium 4.1. Zadania (trafność doboru zadań i ich opis w kontekście osiągnięcia celów projektu), poprzez jej zmniejszenie z powodu odniesienia się w ramach zadania 2 do zajęć kulinarnych i logopedycznych, które nie wynikają z przedstawionej diagnozy.
Konsekwencją powyższego było natomiast zakwestionowanie racjonalności wydatku dotyczącego akcesoriów kuchennych.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej w zakresie uznania miesięcznego kosztu udostępniania sal za łączną kwotę 3080 zł za zbyt wysoki, również należy uznać go za niezasadny. Strona zwróciła uwagę, zarówno w treści protestu jak i skargi, że kwota ta uwzględnia m.in. internet, sprzątanie, środki czystości, woda, ścieki, gaz, ogrzewanie, itp. Należy jednak zwrócić uwagę, ze informacje te nie wynikają z treści wniosku, a właśnie on podlegał ocenie. Szczególnie podkreślić należy, że z uzasadnienia dla przewidzianego w projekcie wkładu własnego (strona 41 wniosku) wynika jedynie, że przyjęto stawkę 35 zł/godzinę. Zatem oceniający nie mogli uwzględnić udzielonych następnie przez stronę informacji, albowiem nie były one im znane w trakcie oceny projektu.
Uwagi przedstawione co do oceny racjonalności wydatków w zakresie zakupu akcesoriów kuchennych są adekwatne również dla wykazania prawidłowości dokonanej oceny projektu w kwestii niezbędności wydatków do realizacji projektu i osiągania jego celów (lit. b). Skoro nie zdjagnozowano i nie ujęto w opisie grupy docelowej potrzeb określonych jako zajęcia kulinarne, czy logopedyczne, wydatki związane z tymi zajęciami należało ocenic jako zbędne.
Sąd nie podziela również argumentacji skarżącej w zakresie oceny lit. c kryterium Budżetu projektu, tj. jego poprawności w kontekście zgodności z cenami rynkowymi określonymi w Regulaminie konkursu oraz poprawność opisu kwot ryczałtowych. Zakwestionowane zostały wydatki określone pod pozycjami: 2.8, 2.10, 2.11, 2.13, 2.17, 2.22 jako wydatki zawyżone, które należy obniżyć do kwoty 60zł/h zgodnie z taryfikatorem, stanowiącym załącznik VI do Regulaminu (punkt 28). Wydatki te dotyczyły wynagrodzenia osób prowadzących zajęcia: z języka angielskiego, informatyki/robotyki, artystyczne, teatralne, muzyczne, logopedyczne, sportowe, kulinarne, matematyki.
Strona argumentowała, że przyjęta stawka nie jest rynkowa, a stawki inne niż wynikające z Taryfikatora wnioskodawca ma uzasadnić pod budżetem, co uczynił. Odnosząc się do powyższego należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z treścią załącznika VI – Taryfikatora wnioskodawca sporządzając wniosek o dofinansowanie projektu jest zobowiązany dokonać rzetelnego i racjonalnego szacowania kosztów. W przypadku wykazania w budżecie projektu stawki przekraczającej maksymalny dopuszczalny poziom, wnioskodawca zobowiązany jest do uzasadnienia przyjętej stawki, przeprowadzając badanie rynku, obejmujące zebranie co najmniej 3 ofert (w formie zapytania o cenę, wydruku ze stron internetowych, porównywarek cen lub innej) zgodnie z zasadą racjonalności i efektywności wydatków planowanych we wniosku o dofinansowanie. Informacje na temat przeprowadzonego rozeznania należy przedstawić we wniosku o dofinansowanie (w ramach uzasadnienia kosztów).
Zawarte na stronach 42 i 43 wniosku Dodatkowe uzasadnienie wydatków wykazanych w szczegółowym budżecie odwołuje się co prawda do zakwestionowanych pozycji, jednakże nie daje odpowiedzi w zakresie przyczyny przyjęcia wyższej stawki, a wyjaśnia cel zajęć, ewentualnie zawiera informacje o rodzaju umowy (umowa zlecenie) zawieranej z prowadzącym dane zajęcia. Powyższych treści nie można przyjąć jako miarodajnych do wyjaśnienia stosowania wyższych niż określone w taryfikatorze stawek. Brak jest również informacji o dokonaniu określonych w załączniku VI czynności, które mogłyby w efekcie doprowadzić do zastosowania stawek wyższych.
Argumentację dotyczącą braku zainteresowania nauczycieli prowadzeniem tego typu zajęć, dodatkowych obowiązków związanych z ich realizacją oraz dodatkowych kosztów dojazdu strona podniosła dopiero w proteście, co należy uznać jako spóźnione i tym samym nie mogące mieć wpływu na efekt dokonanej uprzednio oceny projektu.
Należy zatem przyjąć, iż strona była obowiązana stosować stawki wskazane dla danego rodzaju usług zgodnie z treścią Taryfikatora. Podkreślenia wymaga, że przystępując do konkursu strona znała jego zasady, albowiem były one publikowane i dostępne dla wszystkich zainteresowanych.
Mając na względzie powyższe nie można podzielić zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 37 ust 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.
Ocena spornego kryterium nie godziła w zasady uregulowane w tym przepisie. Dokonano analizy treści projektu i omówiono podane przez stronę dane w kontekście nazwy i definicji kryterium. Wskazano także na dostrzeżone braki wniosku rzutujące na poziom oceny kryterium V Budżet. Poczynione uwagi są spójne, logiczne i rzeczywiste. Jak wspomniano wyżej, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek właściwego skonstruowania wniosku w oparciu o jawną i ogólnodostępną dokumentację dotyczącą konkretnego konkursu, do którego świadomie przystępuje.
Dokonana ocena nie była zatem dowolna, lecz oparta na rzeczywistych uchybieniach popełnionych przez stronę. Została również prawidłowo uzasadniona.
Wskazane uchybienia projektu w części V Budżet są niejednokrotnie następstwem popełnionych błędów w formułowaniu treści wniosku, podlegających ocenie w ramach innych kryteriów merytorycznych oraz wynikają z błędów popełnionych przez stronę przy sporządzaniu wniosku.
Strona miała dostęp do wszelkiej dokumentacji związanej z konkursem, określającej zarówno warunki konkursu jak i sposób wypełniania wniosku. Sposób sformułowania spornego kryterium nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a związane z nim pojęcie prawidłowości sporządzenia budżetu oraz jego zakres wyłożone są w sposób jasny i czytelny.
Wobec braku stwierdzenia wadliwości oceny kryterium merytorycznego V Budżet projektu przyjąć należy, że projekt nie otrzymał wymaganej ilości 60% punktów za w/w kryterium, co uzasadniało jego odrzucenie na II etapie oceny merytorycznej, a następnie czyniło prawidłowym nieuwzględnienie wniesionego przez stronę protestu.
Sąd stwierdza, iż prawidłowo stosowano kryteria wyboru i nie odstąpiono od wiążących definicji, zawartych w Regulaminie konkursu, właściwie również kierowano się wymogami określonymi w załącznikach do Regulaminu.
W świetle przedstawionej powyżej argumentacji Sąd ocenia zarzuty skarżącej sformułowane w skardze jako chybione. Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 i ust 2 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie oceny w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny. Odnosząc się do treści drugiego z zarzutów należy dodać, że w sprawie nie znajdowała zastosowania wskazana w skardze ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jednakże podnoszone w jego ramach argumenty o niejednoznacznym ujęciu kryteriów konkursowych, czy braku zastosowania obiektywnych reguł wiedzy zostały rozważone i ocenione przez pryzmat art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę.