I SA/Ke 452/25

I SA/Ke 452/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-12-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Magdalena Stępniak /sprawozdawca/
Mirosław Surma /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 207 ust. 1 pkt 2, art. 184,
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 5 ust. 1 pkt 5, art. 52 ust. 1,
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi C. L. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] września 2025 r. [...] w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 3 września 2025 r., nr [...] Zarząd Województwa (zarząd, Instytucja Zarządzająca, IZ):
1. uchylił decyzję Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. nr [...] z 11 kwietnia 2025 r., która określiła przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków przeznaczonych na realizację Programu Regionalnego Fundusze Europejskie dla Ś. 2021-2027 współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego Plus otrzymaną na podstawie umowy o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "Zawodowa zmiana!" z 26 stycznia
2024 r., termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków w całości i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy tj.: określił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. (spółka, beneficjent, strona, skarżąca) przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków przeznaczonych na realizację programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Ś. 2021-2027 współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego Plus w wysokości [...] zł wraz
z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych,
2. określił, że odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych nalicza się od kwoty [...]zł od 2 lutego 2024 r., tj. od dnia przekazania środków do dnia zwrotu;
3. określił, że zwrot następuje poprzez dokonanie wpłaty należności, o której mowa w pkt 1 decyzji, wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, o których mowa w pkt 2 decyzji, na rachunek bankowy nr [...] [...] Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. prowadzony przez PKO BP S.A., w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji.
W uzasadnieniu zarząd wyjaśnił, że obowiązek zwrotu dofinansowania był konsekwencją kontroli planowej przeprowadzonej w dniach 12-14 sierpnia 2024 r. Zgodnie z informacją pokontrolną beneficjent dokonał bezpośredniego udzielania zamówienia na usługę prowadzenia indywidualnego doradztwa zawodowego w celu identyfikacji potrzeb uczestników projektu wraz z opracowaniem lub aktualizacją Indywidualnego Planu Działania bez uprzedniej publikacji ogłoszenia o zamówieniu w Bazie konkurencyjności. Kontrolujący stwierdzili ponadto nieprawidłowość
w wyborze wykonawcy zamówienia na kurs pn. "SPAWACZ metodą [...] dla śr. 12 Uczestników/czek" tj. firmy [...] i D. P. O., niespełniającej warunku udziału w postępowaniu.
Pismem z 7 stycznia 2025 r. beneficjent został wezwany do zwrotu kwoty dofinansowania w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnej płatności.
W dniu 11 kwietnia 2025 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. wydał decyzję nr [...] określającą kwotę do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków dofinansowania,
tj.: dla kwoty [...]zł od dnia 19 marca 2024 r. do dnia zwrotu; dla kwoty [...]zł od dnia 2 lipca 2024 r. do dnia zwrotu.
Rozpatrując wniesione odwołanie IZ przyznała rację stronie w zakresie pierwszego z zarzutów odwołania dotyczącego błędnego uznania przez organ, że beneficjent zobowiązany był dokonać wyboru doradców z zastosowaniem zasady konkurencyjności, mimo że podstawą obliczenia szacunkowej wartości zamówienia w ramach projektu jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy ustalone
z należytą starannością w notatce z szacowania jak i wniosku o dofinansowanie.
Jednocześnie jako niezasadny oraz ocenił zarzut strony jakoby organ I instancji błędnie przyjął, że beneficjent naruszył postanowienia umowy i dokonał wyboru oferty wykonawcy szkolenia pn. "Spawacz metodą TIG-141-1" niespełniającego warunku zdolności zawodowej w zakresie doświadczenia wykonawcy. Zarząd zwrócił uwagę, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie twierdził, że doświadczenie musi być identyczne czy tożsame, ale wskazał na zasadnicze różnice między zawodami montera stolarki budowlanej, robotnika gospodarczego i spawacza. Organ II instancji podzielił argumentację w tym zakresie przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Zarząd podniósł, że porównanie szkoleń jak i zadań zawodów monter stolarki budowlanej, robotnik gospodarczy i spawacz prowadzi do wniosku, że kurs spawacza nie może zostać uznany za podobny ani do kursu montera stolarki budowlanej ani do kursu robotnika gospodarczego. Różnice dotyczą: zakresu merytorycznego - spawanie to technologia materiałowa; stolarka budowlana to montaż elementów; prace gospodarcze to czynności porządkowe; stopnia specjalizacji - spawacz - zawód regulowany; monter stolarki budowlanej - zawód praktyczny, niespecjalistyczny; pracownik gospodarczy - zawód ogólny; ryzyka zawodowego i odpowiedzialności - prace spawalnicze wiążą się z wysokim ryzykiem BHP i odpowiedzialnością, czego nie można przypisać pozostałym kursom.
Organ zwrócił uwagę, że celem kursu spawacza jest uzyskanie kwalifikacji
w zawodzie wymagającym uprawnień spawalniczych, które potwierdzają zdolność do wykonywania łączeń spawanych zgodnie z normami międzynarodowymi. Szkolenia takie winny obejmować zaawansowaną wiedzę z zakresu technologii materiałowej, metalurgii spoin, bezpieczeństwa pracy przy urządzeniach spawalniczych oraz praktyki wykonywanej w warunkach kontrolowanych. Odnosząc się zaś do kursu montera stolarki budowlanej, obejmuje on montaż okien, drzwi, bram i innych elementów budowlanych. Jest to praca ogólnobudowlana, wymagająca umiejętności manualnych, ale nie wymaga uzyskania dodatkowych uprawnień w rozumieniu przepisów technicznych. Szkolenie jest bardziej uniwersalne i praktyczne.
Natomiast kurs pracownika gospodarczego ma charakter ogólny i przygotuje do wykonywania nieskomplikowanych prac porządkowych i konserwacyjnych
w obiektach. Jest to kurs najniższego stopnia specjalizacji, niewymagający dodatkowych uprawnień ani zaawansowanego zaplecza technicznego.
Zarząd zauważył, że klasyfikacja zawodów i specjalności ma charakter urzędowy, a więc obiektywny, powszechny i nie stanowi interpretacji stworzonej na potrzeby konkretnej sprawy. Wszystkie pozycje klasyfikacyjne opatrzone zostały symbolem cyfrowym (kodem). Grupy wielkie oznaczono symbolem. Mając powyższe na uwadze szkoleniami o zbliżonej tematyce do kursu spawacza można by uznać szkolenia w grupie 721 tj. formierzy odlewniczych, spawaczy, blacharzy, monterów konstrukcji metalowych i pokrewnych, a z pewnością szkolenia dla lutowaczy, operatorów robotów spawalniczych, operatorów zgrzewarek, zgrzewaczy.
Pod pojęciem "zawodu pokrewnego" należy bowiem rozumieć profesję
o zbliżonych kwalifikacjach, zadaniach i środowisku pracy. Tego rodzaju relacji nie sposób dostrzec pomiędzy zawodem spawacz, a zawodem montera stolarki budowlanej i pracownika gospodarczego. Inne są cele kształcenia w każdym
z zawodów oraz inne czynności i doświadczenia zdobywane w ramach obydwu zawodów. W ocenie organu zawody spawacz oraz monter stolarki budowlanej (okiennej) czy też pracownik gospodarczy nie są zawodami pokrewnymi.
Zarząd uznał, że kurs spawacza T1G 141-1 nie jest o tematyce pokrewnej, zatem nie jest zbliżony, podobny do szkoleń "pracownika gospodarczego" i "montera stolarki budowlanej".
Strona w piśmie z 5 czerwca 2025 r, wskazała, że najistotniejszy jest fakt, że do złożonej oferty oferent dołączył i wskazał trenerów mających doświadczenie
w zawodzie spawacza, co dawało gwarancję, ze szkolenie zostanie przeprowadzone w sposób profesjonalny, a beneficjent nie mógł odrzucić takiej oferty. Odnosząc się do powyższej argumentacji zarząd zwrócił uwagę, że czym innym był określony przez beneficjenta warunek udziału w postępowaniu dotyczący zdolności zawodowej
w zakresie doświadczenia wykonawcy, a czym innym warunek zdolności zawodowej w zakresie osób skierowanych przez wykonawcę do realizacji zamówienia.
W zakresie warunku zdolności zawodowej osób skierowanych przez wykonawcę do realizacji zamówienia organ nie ma żadnych zastrzeżeń.
Organ I instancji wbrew zarzutom strony właściwie nałożył na beneficjenta korektę finansową w wysokości 25 % wartości udzielonego zamówienia, pkt 14 wytycznych dotyczących korygowania nieprawidłowości na lata 2021-2027 z 4 lipca 2023 r. oraz zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021- 2027.
Beneficjent naruszył zatem postanowienia umowy, tj. §19 i dokonał wyboru oferty wykonawcy szkolenia pn. "Spawacz metodą TIG-141-1" niespełniającego warunku zdolności zawodowej w zakresie doświadczenia wykonawcy.
Zarząd uznał, że beneficjent naruszył procedury o których mowa w art. 184 u.f.p. naruszając postanowienia umowy tj. §19 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 umowy w zw. z sekcją 3.2.2. pkt 20 Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków na lata 2021-2027. Naruszenie postanowień umowy wynikało z działania beneficjenta jako podmiotu gospodarczego. Organ odwoławczy podkreślił, że wydatek niekwalifikujący się do dofinansowania, jako potencjalnie szkodliwy dla budżetu UE, wyczerpuje przesłanki nieprawidłowości określone w art. 2 pkt 31 rozporządzenia ogólnego i wymaga podjęcia działań w zakresie korygowania wydatków.
Za prawidłową uznała IZ nałożoną korektę 25% wartości udzielonego zamówienia w wysokości 42.960 zł (dot. wniosku o płatność nr [...] [...]-004) tj. [...] zł. Łączna kwota wydatków niekwalifikowalnych wynosi 12.888 zł i obejmuje wydatki bezpośrednie w wysokości 10.740 zł oraz proporcjonalnie rozliczone koszty pośrednie ryczałtowe (20%) w wysokości 2148 zł. Biorąc pod uwagę udział wkładu własnego (30%) w kosztach pośrednich łączna kwota do zwrotu dofinansowania wynosi 12.243,60 zł.
Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie:
1) § 19 w zw. z zapisami sekcji 3.2.2 pkt 13 i pkt 15 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków na lata 2021-2027 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw.
z art. 184 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że beneficjent dokonał wyboru oferty wykonawcy szkolenia pn. "Spawacz metodą TIG-141-1" niespełniającego warunku zdolności zawodowej w zakresie doświadczenia wykonawcy i w konsekwencji naruszył postanowienia umowy;
2) art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 w. zw. z art. 2 pkt 31 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z 24 czerwca 2021 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury,
a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu 5 Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz. Urz. UE L 231 z 30.06.2021, str. 159, z późn. zm. - zwane rozporządzeniem ogólnym)
w zw. z art. 26 ust. 1 i ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 oraz w zw. z pkt 14 Załącznika - Stawki procentowe korekt finansowych
i pomniejszeń dla poszczególnych kategorii nieprawidłowości indywidualnych stosowane w zamówieniach Wytycznych dotyczących sposobu korygowania nieprawidłowości na lata 2021-2027 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie
i bezzasadne określenie wartości korekty finansowej na wydatki związane
z prawidłowo udzielonym zamówieniem na szkolenie zawodowe pn "Spawacz metodą TIG-141-1";
3) art. 2 pkt 31 rozporządzenia ogólnego w zw. z art. 26 ust. 1 i ust. 8 pkt 2 ustawy
z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 poprzez niewykazanie aby zarzucane beneficjentowi naruszenie miało szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie go nieuzasadnionym wydatkiem;
4) art 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o błędne ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i wszechstronny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego sprawy w sposób dowolny
z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że beneficjent dokonał wyboru oferty wykonawcy szkolenia pn "spawacz metodą TIG 141-1" niespełniającego warunku zdolności zawodowej w zakresie doświadczenia wykonawcy.
W uzasadnieniu spółka wskazała na sekcję 3.2.2 pkt 13 i 15 Wytycznych
w zakresie kwalifikowalności na lata 2021-2027 i podniosła, że wykazanie przez wykonawcę, że posiada doświadczenie w realizacji szkoleń w zakresie "monter stolarki budowlanej" oraz "pracownik budowlany", wbrew stanowisku organu odwoławczego, pozwala na przyjęcie za spełniony warunek zdolności zawodowej
w zakresie doświadczenia wykonawcy w prowadzeniu szkoleń tematycznie pokrewnych wobec szkolenia ze spawania metodą TIG 141-1. Szkolenie "monter stolarki budowlanej" obejmuje materie, które wymagają wiedzy i umiejętności specjalistycznych (m.in. w zakresie obróbki i łączenia materiałów metalowych). Są to kompetencje znajdujące zastosowanie również w szkoleniach spawaczy TIG. Co więcej w klasyfikacji PKD 85.59.B szkolenia w zakresie montażu stolarki podobnie jak szkolenia spawalnicze, są objęte wspólną klasyfikacją działalności edukacyjnej - PKD 85.59.B ("Pozaszkolne formy edukacji z zakresu nauki zawodu"), co potwierdza ich pokrewieństwo w rozumieniu branżowym.
Spółka podkreśliła, że warunek dotyczący doświadczenia wykonawcy zamawiający postawił po to, aby mieć gwarancję, że wykonawca, który zostanie wyłoniony, będzie w stanie prawidłowo i rzetelnie zrealizować przedmiot zamówienia. Zamawiający chciał mieć pewność, że wykonawca wcześniej wykonywał podobne zamówienia więc ma wiedzę i zaplecze (techniczne, kadrowe) jak i umiejętności przeprowadzenia szkolenia specjalistycznego; więc bez problemu poradzi sobie
z poprawnym wykonaniem zamówienia.
Skarżąca podkreśliła, że zarzut niespełnienia warunku zdolności zawodowej
w zakresie doświadczenia zarząd postawił opierając się na założeniu, że szkolenie spawacz metodą TIG 141-1 jest szkoleniem specjalistycznym, do którego przeprowadzenia należy mieć uprawnienia, określone zaplecze techniczne i kadrę,
a uczestnicy szkoleń powinni mieć zapewnioną wysoką jakość szkoleń, po to by zdobyć wiedzę teoretyczną i praktyczną z zakresu spawania i zdobyć uprawnienia zawodowe po zdanym egzaminie zewnętrznym.
W ocenie strony dla spełnienia warunku uzyskania wysokiej jakości szkoleń
i zdobycia przez UP wiedzy zarówno teoretycznej, jak i praktycznej z zakresu spawania, decydujące znaczenie mają kwalifikacje oraz doświadczenie osób bezpośrednio zaangażowanych w prowadzenie zajęć dydaktycznych, a nie doświadczenie wykonawcy jako podmiotu w realizacji szkoleń o tożsamym lub podobnym charakterze. Samo doświadczenie wykonawcy w realizacji podobnych projektów ma znaczenie wtórne, przekłada się jedynie na aspekty organizacyjne takie jak zaplecze techniczne oraz dobór wykwalifikowanej kadry. To właśnie kompetencje kadry trenerskiej, jej praktyka zawodowa oraz przygotowanie merytoryczne determinują faktyczną jakość szkolenia, a tym samym umożliwiają osiągnięcie celu zakładanego przez zamawiającego, tj. wyposażenie uczestników
w wiedzę i umiejętności praktyczne niezbędne do uzyskania kwalifikacji zawodowych w zakresie spawania. Doświadczenie organizacyjne wykonawcy w prowadzeniu szkoleń tożsamych z przedmiotem zamówienia lub podobnych może w tym wypadku stanowić okoliczność wyłącznie uzupełniającą z efektywnością procesu dydaktycznego. Zasadnicze znaczenie ma natomiast fakt, że wykonawca zapewnił realizację zamówienia przy udziale wysoko wykwalifikowanych trenerów, posiadających wieloletnią praktykę w zawodzie oraz doświadczenie w prowadzeniu szkoleń specjalistycznych.
Skoro wykonawca wykazał, że skieruje do wykonania zamówienia trenerów
z dużym doświadczeniem w zawodzie spawania, co dawało gwarancję osiągnięcia celów stawianych przez zamawiającego, warunków i należytego wykonania umowy, to odrzucenie tej oferty ze względu na zdolność zawodową w zakresie doświadczenia wykonawcy, która wynika z przeprowadzenia szkoleń o tematyce "monter stolarki budowlanej" oraz "pracownik gospodarczy", zdaniem beneficjenta prowadziłoby do nieuprawnionego ograniczenia konkurencji i naruszenie zasady równego traktowania wykonawców.
Nie można tracić z pola widzenia, że w świetle Prawa budowlanego, prace montażowe stolarki budowlanej i konstrukcji aluminiowo-stalowych są integralną częścią robót budowlanych, co dowodzi pokrewieństwa tematycznego z zakresem prac spawalniczych. Trzeba też uwzględnić, że są wspólne obszary wiedzy technicznej, ponieważ w toku szkoleń monterów stolarki budowlanej uczestnicy zdobywają wiedzę dotyczącą: właściwości i obróbki materiałów konstrukcyjnych, metod trwałego łączenia elementów (mechanicznych i spajanych), zasad wykonywania prac montażowych w obszarze konstrukcji budowlanych, co pokrywa się w znacznej mierze z wiedzą i umiejętnościami wymaganymi w ramach szkolenia spawaczy. W związku z powyższym realizowanie przez wykonawcę szkoleń
z zakresu monter stolarki budowlanej jako obejmujące montaż i pracę z konstrukcjami metalowymi oraz rozwijające pokrewne umiejętności techniczne należy uznać za spełniające warunek doświadczenia w tematyce pokrewnej do szkolenia spawacz metodą TIG 141-1.
Reasumując spółka wskazała, że wymóg posiadania przez wykonawców doświadczenia w zakresie realizacji szkoleń kwalifikacyjnych dla min. 12 osób z liczbą godzin dydaktycznych dla szkolenia wymienionego w przedmiocie zamówienia lub szkolenia z tematyki pokrewnej, przez którą rozumie się tematykę zbliżoną do przedmiotu zamówienia wraz ze stosownym potencjałem kadrowym, pozwalał na kompletną ocenę zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie 11 grudnia 2025 r. prezes zarządu skarżącej spółki w swojej wypowiedzi położył nacisk na doświadczenie wykonawców w zakresie organizowania szkoleń dla zawodów pokrewnych, co ma znaczenie dla kwalifikacji zasadności przyznanych środków. Jednocześnie dołączył do protokołu, w trybie art. 104 p.p.s.a., swoje stanowisko w formie pisemnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak
i procesowym, nie jest przy tym, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Realizując wyżej określone granice kontroli, sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie
w zebranym materiale dowodowym. Ustalenia te sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe.
Przedmiot sprawy dotyczy oceny zasadności naliczenia skarżącej korekty finansowej w związku z nieprawidłowościami, jakich - w ocenie organu - dopuściła się przy realizacji umowy o dofinansowanie.
Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.) dalej "u.f.p."- w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Według zaś art. 184 ust. 1 u.f.p. - wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.
W myśl art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021 – 2027 (Dz.U. z 2022 r. poz. 1079 ze zm.) dalej "ustawa wdrożeniowa" - minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego, w celu zapewnienia zgodności sposobu realizacji programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej w zakresie wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską w tym zakresie, a także w celu zapewnienia jednolitości sposobu realizacji programów operacyjnych i prawidłowości realizacji zadań i obowiązków określonych ustawą, może wydać wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków
w ramach programów operacyjnych.
W niniejszej sprawie zastosowanie mają wydane przez Ministra Funduszy
i Polityki Regionalnej "Wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków na
lata 2021 - 2027".
Zważywszy na treść art. 184 ust. 1 u.f.p. stosownego wyjaśnienia wymaga pojęcie "innych procedur obowiązujących", na podstawie których dokonywane są wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków,
o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 tego aktu. W pierwszej kolejności należy przywołać treść art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, z którego wynika, że podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. Odnosząc się do tego zagadnienia stwierdzić należy, że prawem w świetle przepisów regulujących dofinansowanie projektów, jest prawo rozumiane w szerokim znaczeniu tego słowa. Obok konstytucyjnego katalogu źródeł prawa stanowionego (powszechnie
i wewnętrznie obowiązującego) można wyróżnić szczególne rodzaje źródeł prawa,
w postaci szeroko rozumianych norm planowania, norm technicznych oraz zaliczanych niekiedy do tego katalogu aktów w postaci różnego rodzaju wytycznych, regulaminów, programów, itp. określanych w doktrynie jako "nieformalne źródła prawa", "swoiste źródła prawa" albo "źródła niezorganizowane" (por. wyroki NSA
z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt 425/21 i z 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1129/1013 - wszystkie powoływane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjmuje się także, dokonując wykładni tego pojęcia, że obejmuje ono również naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie zawartej pomiędzy beneficjentem a instytucja zarządzającą projektem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 maja 2017 r. II GSK 2384/15, z 17 maja 2017 r. II GSK 2420/15, z 1 września 2017 r. II GSK 3214/16, 12 września 2017 r.
II GSK 3597/15, z 11 października 2018 r. I GSK 931/18, z 17 października 2019 r.
I GSK 1384/18).
Ponadto, zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą
z beneficjentem. Umowa określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa
i obowiązki beneficjenta z tym związane. W konsekwencji, w przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie, zgodnie z przyjętym przez instytucję wzorem, uznać należy, że reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Niewypełnienie przez stronę postanowień umowy powoduje zatem konieczność odzyskiwania przez organ kwot podlegających zwrotowi.
W niniejszej sprawie organ stwierdził, że skarżąca naruszyła § 19 ust. 1
i ust. 2 pkt 1 i 2 umowy o dofinansowanie z 26 stycznia 2024 r.
nr [...] zawartej pomiędzy skarżącą a IZ dla projektu "Zawodowa zmiana!" w zw. z sekcją 3.2.2. pkt 20 Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków na lata 2021 – 2027.
Stosownie do powołanych postanowień umowy: przy udzielaniu zamówienia
w ramach projektu Beneficjent stosuje u.p.z.p. (ustawa Prawo zamówień publicznych) albo zasadę konkurencyjności na warunkach określonych
w Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków na lata 2021-2027,
z zastrzeżeniem, że zasady konkurencyjności nie stosuje się do wydatków rozliczanych za pomocą uproszczonych metod (§ 19 ust. 1). Zgodnie zaś z zapisami § 19 ust. 1 pkt 1 i 2 umowy: Beneficjent zobowiązany jest do:
1. przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia
w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców;
2. działania w sposób przejrzysty i proporcjonalny – zgodnie z procedurą określoną
w podrozdziale 3.2 Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków na lata 2021-2027 (zasada konkurencyjności).
Punkt 20 sekcji 3.2.2. Wytycznych wskazuje natomiast, że zamawiający wybiera najkorzystniejszą ofertę zgodną z opisem przedmiotu zamówienia, złożoną przez wykonawcę spełniającego warunki udziału w postępowaniu (o ile zamawiający postawił takie warunki), w oparciu o ustalone w zapytaniu ofertowym kryteria oceny, spośród ofert złożonych w sposób, o którym mowa w sekcji 3.2.3. Zamawiający analizuje treść ofert po upływie terminu wyznaczonego na ich składanie.
Organ stwierdził naruszenie powołanych przepisów w związku z wyborem przez beneficjenta w postępowaniu o udzielenie zamówienia, oferty wykonawcy szkolenia niespełniającej warunku zdolności zawodowej w zakresie doświadczenia wykonawcy.
W treści zapytania ofertowego skarżąca wskazała, że do udziału
w postępowaniu mogą przystąpić wykonawcy, którzy spełniają warunki:
a) zdolności zawodowej w zakresie doświadczenia wykonawcy. Beneficjent sformułował ten warunek w następujący sposób: "Warunek ten zostanie spełniony jeżeli wykonawca wykaże, że w okresie 3 lat przed upływem terminu składania ofert (a jeżeli okres prowadzonej działalności jest krótszy, to w tym okresie) wykonał lub wykonuje co najmniej jedno zamówienie dla minimum 12 osób (zamówienie rozumiane jako umowa) na realizację szkolenia kwalifikacyjnego, a liczba godzin dydaktycznych w ramach zamówienia lub zamówień wynosiła nie mniej niż 103 godziny dydaktyczne dla szkolenia wymienionego w przedmiocie zamówienia lub szkolenia z tematyki pokrewnej (...). Przez tematykę pokrewną rozumie się o zakresie zbliżonym do tego będącego przedmiotem zamówienia".
b) zdolności zawodowej w zakresie osób skierowanych przez wykonawcę do realizacji zamówienia.
Oferent, z którym beneficjent zawarł umowę, w wykazie wykonanych lub wykonywanych zamówień na usługi szkoleniowe, w zakresie warunku a) wykazał kurs pn. "Montowanie stolarki okiennej" oraz kurs pn. "Pracownik gospodarczy".
Zasadniczy spór w sprawie dotyczy rozstrzygnięcia czy zakres szkolenia montowania stolarki okiennej jest zbliżony do zakresu szkolenia będącego przedmiotem zamówienia, tj. szkolenia spawalniczego metodą TIG 141-1.
W ocenie organu zakresy tych szkoleń nie są zbliżone czy pokrewne, ponieważ zawody montera stolarki budowlanej oraz spawacza obejmują zupełnie różne kompetencje i kwalifikacje.
Skarżąca nie zgadzając się ze stanowiskiem organu podnosi, że zakresy szkoleń nie muszą być tożsame w świetle zapytania ofertowego. Argumentuje, że
w klasyfikacji PKD 85.59.B szkolenia w zakresie montaży stolarki podobnie jak szkolenia spawalnicze, są objęte wspólną klasyfikacją działalności edukacyjnej – "Pozaszkolne formy edukacji z zakresu nauki zawodu", co potwierdza ich pokrewieństwo w rozumieniu branżowym. Ponadto najistotniejszy jest fakt, że do oferty oferent dołączył i wskazał trenerów mających doświadczenie w zawodzie spawacza, co dawało gwarancję, że szkolenie zostanie przeprowadzone w sposób profesjonalny. W ocenie skarżącej dla spełnienia omawianego warunku decydujące znaczenie mają kwalifikacje oraz doświadczenie osób bezpośrednio zaangażowanych w prowadzenie zajęć dydaktycznych, a nie doświadczenie wykonawcy jako podmiotu w realizacji szkoleń o tożsamym lub podobnym charakterze.
Zdaniem sądu prawidłowe jest stanowisko organu. Przede wszystkim wymaga wyjaśnienia, wbrew twierdzeniom skarżącej, że organ nie wywodził, że sporny warunek postępowania o udzielenie zamówienia wymaga doświadczenia
w prowadzeniu szkoleń wyłącznie tożsamych ze szkoleniem będącym przedmiotem zamówienia. Powyższe potwierdza zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja wykazująca, że zawód montera stolarki budowlanej oraz spawacza nie są zawodami pokrewnymi. Tym bardziej takimi zawodami nie są zawód spawacza i pracownika gospodarczego.
Stanowisko organu nie jest dowolne. Uzasadniają je szczegółowo powołane regulacje dotyczące klasyfikacji i kompetencji zawodów spawacza, montera stolarki budowalnej czy pracownika gospodarczego. Organ sięgnął bowiem do europejskiej normy ISO 4063;2020 Spawanie i procesy pokrewne – Nomenklatura procesów
i numery referencyjne oraz klasyfikacji zawodów i specjalności dokonanej przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w Rozporządzeniu Ministra Pracy
i Polityki Socjalnej z 7 sierpnia 2014 r. w sprawie klasyfikacji zawodów i specjalności na potrzeby rynku pracy oraz zakresu jej stosowania. Ze szczegółowo powołanych zapisów tych regulacji wynika, że sporne zawody nie są zawodami pokrewnymi.
W konsekwencji zakres szkoleń dotyczący tych zawodów nie jest nawet zbliżony. Dobitnie świadczą o tym zapisy ww. rozporządzenia, z którego wynika, że
kod 7212 – "Spawacze i pokrewni" nie obejmuje pracowników stolarki budowlanej czy pracowników gospodarczych. Jednocześnie do zawodów pokrewnych spawaczowi zostały zaliczone zawody lutowacza, operatora robotów spawalniczych, operatora zgrzewarek, zgrzewacza oraz pozostałych spawaczy. Monter stolarki budowlanej objęty jest natomiast kodem 7129 "Robotnicy budowlani robót wykończeniowych i pokrewni gdzie indziej niesklasyfikowani". Obok montera stolarki budowlanej pozycja ta zawiera następujące zawody pokrewne: montera płyt kartonowo – gipsowych, montera systemów suchej zabudowy, technologa robót wykończeniowych w budownictwie, montera zabudowy i robót wykończeniowych
w budownictwie. Co istotne, jak prawidłowo zauważył organ przedstawiona klasyfikacja ma charakter urzędowy. Jest obiektywna i powszechna i nie stanowi interpretacji stworzonej na potrzeby konkretnej sprawy. Zdaniem sądu wynika z niej w sposób niewątpliwy, że kurs spawacza TIG 141-1 nie jest kursem o tematyce pokrewnej, co oznacza że nie jest zbliżony, podobny do szkoleń "montera stolarki budowlanej" i "pracownika gospodarczego".
Powyższych ustaleń nie podważa argumentacja skarżącej, zgodnie z którą
w klasyfikacji PKD 85.59.B szkolenia w zakresie montaży stolarki podobnie jak szkolenia spawalnicze, są objęte wspólną klasyfikacją działalności edukacyjnej – "Pozaszkolne formy edukacji z zakresu nauki zawodu". W sprawie nie jest bowiem kwestionowane, że szkolenia dotyczące zawodów różnych branż stanowią formę edukacji z zakresu nauki zawodu. Nie świadczy to jednak, wbrew twierdzeniom skarżącej, o pokrewieństwie tych zawodów.
Stanowiska organu nie dyskredytuje ponadto argumentacja skarżącej zawarta w załączniku do protokołu. Przeciwnie – przedstawia argumentację wzmacniającą to stanowisko. W punkcie V., zawierającym porównanie zawodu montera stolarki budowlanej i spawacza TIG, ocena pokrewieństwa w najistotniejszym z punku widzenia przedmiotu zamówienia obszarze/module – Specyficzne techniki spawania, jest niska. Przy tej ocenie wskazano na kluczowe różnice merytoryczne.
W konsekwencji organ prawidłowo stwierdził, że skarżąca naruszyła zasadę konkurencyjności, z wykorzystaniem której prowadziła postępowanie o udzielenie zamówienia, przez wybór oferty nie spełniającej warunku zdolności zawodowej
w zakresie doświadczenia wykonawcy.
Stanowisko skarżącej w niniejszej sprawie jest natomiast niespójne. Z jednej bowiem strony skarżąca twierdzi, że kursy w zakresie których doświadczeniem wykazał się wybrany w postępowaniu wykonawca są pokrewne z kursem spawacza metodą TIG, będącym przedmiotem zamówienia, z drugiej że dla spełnienia warunku zamówienia najistotniejsze są kompetencje osób przeprowadzających szkolenia. Jednocześnie wypowiedzi skarżącej wskazują, że przy formułowaniu tego warunku ważne było przede wszystkim doświadczenie w organizowaniu szkoleń pod kątem ich organizacji. W skardze podnosi, że zamawiający chciał mieć pewność, że wykonawca wcześniej wykonywał podobne zamówienia więc ma wiedzę i zaplecze (techniczne i kadrowe) oraz umiejętności przeprowadzenia szkolenia specjalistycznego. Ponadto skarżąca argumentuje, że zgodnie z Wytycznymi zmawiający ma swobodę decydowania o tym, czy warunki udziału w postępowaniu zostaną w ogóle ustanowione. Zdaniem skarżącej skoro więc Wytyczne dopuszczają możliwość odstąpienia od ustalenia warunków udziału w postępowaniu to ustanowienie warunków umożliwiających wzięcie udziału w postępowaniu możliwie najszerszemu kręgowi wykonawców jest dopuszczalne.
Odnosząc się do powyższego należy przypomnieć, że skarżąca zdecydowała o wyborze podmiotu przeprowadzającego szkolenie w drodze postępowania
o zamówienie publiczne z wykorzystaniem zasady konkurencyjności. W związku
z powyższym skarżąca sformułowała w treści zapytania ofertowego dwa warunki: warunek udziału w postępowaniu dotyczący zdolności zawodowej w zakresie doświadczenia wykonawcy oraz warunek zdolności zawodowej w zakresie osób skierowanych przez wykonawcę do realizacji zamówienia.
W niniejszej sprawie organ zakwestionował spełnienie przez wykonawcę wybranego przez skarżącą pierwszego z ww. warunków. Spełnienie drugiego warunku przez tego wykonawcę nie jest kwestionowane. Nie można jednak, jak chce tego skarżąca, oceniać spełnienia pierwszego z opisanych wyżej warunków przez pryzmat drugiego. Są to dwa inne warunki. Niezrozumiały jest zatem zarzut skargi, według którego organ jedynie lakonicznie stwierdził, że są dwa odrębne warunki. Kwestia nie wymaga bowiem specjalnej analizy czy interpretacji.
Wymaga również wyjaśnienia, że okoliczność swobody decydowania przez zamawiającego o warunkach udziału w postępowaniu, także o tym czy zostaną
w ogóle ustanowione, nie oznacza że w sytuacji gdy zostaną już przez zamawiającego sformułowane i ogłoszone, mogą być dowolnie interpretowane
i stosowane przez zamawiającego. Jeżeli zamawiający formułując warunek zamówienia miał inne intencje czy wymagania wobec wykonawcy to intencje te powinny być przez niego wyraźnie wyartykułowane. Ze sformułowanego natomiast, spornego warunku w zakresie doświadczenia zawodowego podmiotu organizującego szkolenie nie wynika, że dotyczył on ogólnie wiedzy i zaplecza (technicznego
i kadrowego) oraz umiejętności przeprowadzenia szkolenia specjalistycznego. Warunek ten konkretnie i jasno stawia wymóg doświadczenia w przeprowadzeniu szkolenia wymienionego w przedmiocie zamówienia - tożsamego lub szkolenia
z tematyki pokrewnej. Nie może być przy tym modyfikowany już po jego zamieszczeniu w zamówieniu. Takie postępowanie prowadzi bowiem, jak w niniejszej sprawie do nieuprawnionego ograniczenia konkurencji i naruszenia zasady równego traktowania wykonawców.
Należy przypomnieć, że w przeprowadzonym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego złożono jedynie 2 oferty. Być może w przypadku odmiennego sformułowania spornego warunku, o zakresie bardziej ogólnym liczba ofert byłaby większa, wśród których mogłaby być także oferta korzystniejsza cenowo niż wybrana przez zamawiającego.
Zdaniem sądu argumentacja skarżącej nie podważyła stanowiska organu,
a zarzuty skargi okazały się niezasadne.
Jak już wyżej wskazano Wytyczne w zakresie kwalifikowalności należą do procedur regulujących wydatkowanie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Naruszenie tych procedur skutkuje zwrotem środków, na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 207 ust. 1 pkt 2 i pkt 9 u.f.p., o ile powstanie szkoda w budżecie UE.
Nieuprawnione odstąpienie od omawianej zasady konkurencyjności stanowi nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013,
tj. stanowi naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego, dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.
W orzecznictwie przyjmuje się, że nieprawidłowością jest każde naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku
z budżetu ogólnego (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2575/17). Jednocześnie należy zauważyć, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza w każdym wypadku powstania obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia, w kontekście cytowanego artykułu rozporządzenia UE, tj. stwierdzenia, że wskutek naruszenia procedur doszło do powstania realnej szkody w budżecie ogólnym UE lub mogłoby dojść do jej powstania (szkoda potencjalna).
W niniejszej sprawie szkoda ma taki charakter, gdyż prawdopodobnie warunki, które spełnia wykonawca wybrany przez zamawiającego, a niespełniający warunku sformułowanego w zamówieniu, może spełniać większa ilość wykonawców. Odmienne sformułowanie warunku, zgodnie z intencją skarżącej, co wyżej wyjaśniono, mogłoby (hipotetycznie) skutkować większą ilością złożonych ofert, wśród których mogłaby być także oferta korzystniejsza cenowo niż wybrana przez skarżącą (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 108/20). Powyższe oznacza możliwość wydatkowania z budżetu UE mniej środków na dofinansowanie projektu. Taka sytuacja spowodowała hipotetyczną szkodę w budżecie UE.
W konsekwencji, zasadne było wydanie decyzji o zwrocie przez skarżącą części środków na realizację projektu poprzez nałożenie korekty o wartości 25%, odpowiadającej nieprawidłowości indywidualnej z pkt 14 załącznika do Wytycznych dotyczących sposobu korygowania nieprawidłowości na lata 2021 – 2027
z 4 lipca 2023 r.
Podsumowując sąd stwierdza, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, ustalił wszystkie istotne okoliczności sprawy i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego.
Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.