I SA/Ke 451/21

I SA/Ke 451/21 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Artur Adamiec
Ewa Rojek
Mirosław Surma /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1229/22 - Wyrok NSA z 2023-09-28
I GZ 399/21 - Postanowienie NSA z 2021-12-10
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1341
art. 7 ust. 1, art. 3 ust. 1, 2, 3,
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Dz.U. 2015 poz 351
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności  bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3,
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8,
Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art. 4 ust. 1,
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec Sędzia WSA Ewa Rojek Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi N. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 oddala skargę.
Uzasadnienie
Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa w K. (Dyrektor) decyzją z [...]nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (Kierownik) z [...] r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania N. 2 Spółka Jawna w K. (spółka) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018.
Dyrektor Agencji wskazał na podstawy prawne rozstrzygnięcia: przepisy ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz.U.2020.1341) zwanej dalej "ustawa o płatnościach" wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi, w tym Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz.U.2015.351 ze zm.), Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 maja 2020 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2020 r. (Dz. U. poz. 835) oraz szczegółowo wymienione przepisy unijne.
Według organu istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy działania skarżącej spółki polegały na sztucznym stworzeniu warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, co miałoby uzasadniać odmowę przyznania wnioskowanej pomocy.
Organ przywołał art. 4 ust. 3 rozporządzenia Nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013 określające konsekwencje tworzenia sztucznych warunków. Podniósł, że z ww. art. 60 oraz wykładni dokonanej w wyroku TSUE
z 12 września 2013 r. C-432/12 pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności; wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści; wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia. Następnie organ wskazał m.in. na art. 7 ust 1 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym płatności przyznawane są rolnikowi. Jednocześnie przywołał definicję "rolnika" i "gospodarstwa rolnego" określoną w ww. art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia.
Obowiązujące przepisy prawa odrywają pojęcie "rolnika" i "gospodarstwa" od przyjętej formy organizacyjnej oraz stosunków własnościowych. Istotne są czynniki funkcjonalne tj. pozostawanie pod zarządem jednego rolnika. W przypadku spółek jawnych, których wspólnikami są te same osoby, a które nadto zgłaszają wnioski
o płatność jako osoby fizyczne, brak jest podstaw do uznania, że nie są one zarządzane przez jednego rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit a Rozporządzenia
Nr 1307/2013. Z tych względów organ stwierdził, że I.N., P.N.
i utworzone przez nich spółki jawne należy uznać za jednego rolnika. Tak też uznał WSA w Warszawie w wyrokach z a 4 kwietnia 2019 r., cyt. "należy przyjąć, że I.N., P.N. i utworzone przez nich spółki N. 1N., N. 2N. i N. 3N. należy uznać za jednego rolnika w rozumieniu § 7 rozporządzenia zalesieniowego w zw. z art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, wobec czego obowiązuje wobec nich jeden limit powierzchni uprawnionej do otrzymania pomocy na zalesianie. Przyznanie pomocy na zalesianie z przekroczeniem ustalonego limitu wyczerpuje znamiona przyznania tej pomocy z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nastąpiła wbrew oczywistemu brzmieniu ww. przepisów"
W ocenie organu II instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że gospodarstwa rolne I.N. oraz spółek nie stanowią jednostek samodzielnych. Prawidłowość stanowiska organu, że osoby zarządzające spółką stworzyły sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści majątkowych, potwierdził WSA w Warszawie w ww. wyrokach.
Całokształt okoliczności sprawy w szczególności fakty, że małżonkowie N. utworzyli jednego dnia trzy spółki jawne w których zostali jedynymi wspólnikami, spółki te mają tą samą siedzibę, którym jest miejsce zamieszkania małżonków N., spółki nie prowadziły i nie prowadzą jakiejkolwiek działalności gospodarczej poza otrzymywaniem dotacji unijnych (na podstawie wniosków obsługiwanych przez ARiMR) i transferowaniem ich do majątku małżeństwa wskazuje, że umowy powołujące te spółki do życia były umowami pozornymi, mającymi na celu otrzymanie od Agencji płatności ponad limit na jednego rolnika, a spółki te były w istocie podmiotami fikcyjnymi.
Dla dokonania oceny, czy w przedmiotowej sprawie zostały stworzone we wskazanym rozumieniu sztuczne warunki, o których mowa w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, konieczne jest ocenienie działań małżonków N., a także utworzonych 3 podmiotów, a ponadto występujących pomiędzy nimi zależności i powiązań. Przedmiot sporu został umiejscowiony na płaszczyźnie dotyczącej tego, czy materiał dowodowy pozwalał przyjąć, że formalnoprawne wyodrębnienie podmiotowe mogło być uznane za wyodrębnienie sztuczne dokonane wyłącznie w celu uzyskania nienależnych płatności. W ocenie organu odwoławczego, w oparciu o zgromadzony w sprawie obszerny materiał dowodowy Kierownik prawidłowo ustalił, że doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia z uwagi na wystąpienie zarówno przesłanki obiektywnej, jak i przesłanki subiektywnej.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu kilku podmiotów powiązanych, na które "przeniesiono" (tylko we wniosku o przyznanie płatności) posiadanie gruntów należących do małżonków I. i P. N., w taki sposób, by uzyskać płatności większe aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności.
Element obiektywny polegał na utworzeniu przez małżonkówN. kilku "gospodarstw" wnioskujących o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i płatności na zalesianie, co prowadziło do sztucznego wykreowania wielu podmiotów, będących w istocie rzeczy jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Z kolei przeprowadzona analiza więzi rodzinnych, powiązań majątkowych, tworzenia spółek, analiza udziałowców, zarządców, chronologia składania wniosków, powierzchnia deklarowana do płatności, wspólny adres zamieszkania oraz siedziba, brak efektywności gospodarczej założenia spółek oraz brak dochodów od spółek, wykazała istnienie przesłanki subiektywnej.
W toku prowadzonego postępowania wykazane zostały działania I. i P.N. świadczące o stworzeniu sztucznych warunków, w tym między innymi zostały wykazane działania związane z otrzymywaniem płatności za zalesianie. Wykazane działania Spółek utworzonych przez małżeństwo N. tworzą de facto jedno gospodarstwo, o czym świadczy fakt sprawowania zarządu bądź kontroli przez ww., którzy występują w spółkach jako wspólnicy, co umożliwia decydowanie w sprawach związanych z działalnością poszczególnych spółek.
W ocenie organu, analiza powiązań osobowych w ramach 3 spółek prowadzi do wniosku, że w przedmiotowym stanie faktycznym mamy do czynienia z grupą osób fizycznych, które przez ukształtowanie struktury własnościowo - zarządczej w spółkach mają rzeczywisty wpływ na kształtowanie przez te podmioty stosunków cywilnoprawnych. Biorąc pod uwagę sposób organizacji przedsięwzięcia gospodarczego przez małżeństwo N. oraz umiejscowienia siedzib spółek pod jednym adresem, organ I instancji zasadnie stwierdził, że wszystkie te podmioty stanowią spójny element jednorodnej masy majątkowej zarządzanej przez te same osoby w sposób zorganizowany, które realizują za ich pomocą wspólny cel gospodarczy. Wobec powyższego, organ I instancji zasadnie stwierdził, że, mamy do czynienia z jednym gospodarstwem i jednym podmiotem spełniającym definicje rolnika - w postaci zmultiplikowanych spółek jawnych N. 1N., N. 2N. i N. 3N. oraz osoby fizycznej, tj. I.N.. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dał podstawy do przyjęcia, że gospodarstwo utworzone na spółkę N. 2N. działało w ramach sztucznych warunków stworzonych w sprzeczności z celami wsparcia. Osiągnięty cel, tj. pozyskanie dodatkowych korzyści sprzecznie z celami systemu wsparcia bezpośredniego - oznacza, że w dacie złożenia wniosku o pomoc na rok 2018, wsparcie nie powinno zostać przyznane Spółce jawnej N. 2N..
Wystąpienie elementu obiektywnego polegało na wykreowaniu obiektywnych okoliczności uniemożliwiających osiągnięcie celu wsparcia rolników na skutek multiplikowania podmiotów celem utworzenia wielu pozornie odrębnych gospodarstw rolnych, w ramach których składane były wnioski o przyznanie płatności. Stworzenie wielu podmiotów reprezentowanych przez te same osoby – małżonków N.
i wnioskujących o przyznanie płatności do działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności umożliwiało obejście
zasady modulacji płatności, tj. art. 14 ustawy i w efekcie umożliwiłoby otrzymanie środków finansowych w wysokości większej niż w sytuacji, gdyby został złożony jeden wniosek.
Organy zbadały również sprawę pod kątem zmian wspólników dotyczących spółek jawnych na podstawie dokonanych wpisów w aktualnym odpisie z Krajowego Rejestru Sądowego. Dokonywane zmiany zostały szczegółowo przedstawione
w uzasadnieniu decyzji. Organ wskazał, że zmiany własnościowe zostały zgłoszone
w KRS po raz pierwszy po 7 latach - wpis dokonany 10 marca 2017 r. (i kolejne po 11 latach), czyli wówczas kiedy Kierownik uznał za stosowne wezwanie P. N. do złożenia wyjaśnień w sprawie. P. N. o zaistnieniu zmian własnościowych poinformował organ Agencji dopiero w swoim "stanowisku" przekazanym w ramach postępowania nieważnościowego w sprawach zalesieniowych, otrzymanym przez tutejszy organ 8 lutego 2018 r. "pomimo tego, że ciążył na nim obowiązek zgłoszenia każdej zmiany danych zawartych we wniosku o wpis do ewidencji producentów Kierownikowi w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmiany - na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przepisy regulujące kwestie Krajowego Rejestru Sądowego, przewidują że takich zmian należy dokonywać w terminie 7 dni od ich zaistnienia (art. 26 § 2 k.s.h., art. 17 ustawy o KRS).
Ponadto, istotnym jest fakt, że I.N. jeszcze w 2016 r. kierowała do Dyrektora środki zaskarżenia składane w imieniu spółek oraz została uznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., za uprawnioną do składania skarg
w imieniu spółek. Obecnie P.N., w rzeczonych spółkach pełni rolę prokurenta a jako wspólnicy rzeczonych spółek zostały wpisane osoby z rodziny w podeszłym wieku.
Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji
i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. § 7 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 19 marca 2009 roku (dalej jako: rozporządzenie zalesieniowe) poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia limitu zalesieniowego podczas gdy w postępowaniach o udzielenie pomocy na zalesianie uczestniczyły odrębne od siebie podmioty;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 26 §2 KSH poprzez jego niezastosowanie skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego poprzez uznanie, że I.N. na dzień składania wniosku o zalesienie była wspólnikiem N. 2N. Sp. j. podczas, gdy na dzień składania wniosku wspólnikami spółki N. 2N. Sp. j. byli P.N. i B.N.;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 §1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z 19 marca 2009 roku w zw. z art. 2 lit a rozporządzenia Rady (we) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku w zw. z art. 107 §1 pkt 6 KPA poprzez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego zdaniem Organu skarżący nie spełniał definicji rolnika;
4. naruszenia art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania Wspólnej Polityki Rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 352/78, (WE) Nr 165/94, (WE) Nr 2799/98, (WE) Nr 814/2000, (WE) Nr 1290/2005 i (WE) Nr 485/2008 poprzez brak rozpoznania wszystkich przesłanek i jedynie ograniczenie się do przesłanek uzasadniających przyjętą z góry tezę organu o stworzeniu sztucznych warunków;
5. niewłaściwą wykładnię praw i obowiązków wynikających z zawarcia umowy quad usum;
6. mające istotny wpływ na treść decyzji naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 8 KPA poprzez przerzucenie na stronę błędów popełnionych przez organ w innym postępowaniu;
7. mające istotny wpływ na treść decyzji naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 75 §1 KPA poprzez nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez stronę w postaci raportów z kontroli wewnętrznej oraz pisma Departamentu Baz Referencyjnych w sprawie wpisu do ewidencji spółek jawnych przy dokonanym podziale quad usum;
8. mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 7 i 77 KPA poprzez brak zebrania w sprawie całości materiału dowodowego, którego ocena pozwoliłaby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego oraz wydaniem decyzji w oparciu o dane z chwili złożenia wniosku, a nie z decyzji.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zasadność przyznania pomocy na zalesienie, jak również wykonanie zalesienia, była wielokrotnie kontrolowana i nie stwierdzono w tym zakresie żadnych uchybień i nieprawidłowości. Jeszcze w marcu 2017 roku w karcie kontrolnej weryfikacji stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności takowych nie stwierdzono. Jednakże organ odmówił przeprowadzenia dowodu z wyników kontroli wewnętrznej czym naruszył art. 75 § 1 k.p.a. Analogiczne zasady odnoszą się do opinii wydanej przez Departament Baz Referencyjnych. Skoro organ odmawia przeprowadzenia dowodów, to nie może później w treści uzasadnienia decyzji przypisywać stronie brak inicjatywy dowodowej.
W ocenie skarżącej występując w wnioskiem o udzielenie pomocy na zalesienie 31 sierpnia 2010 roku nie przekroczyła limitu określonego w § 7 rozporządzenia. Takiego limitu nie mogła przekroczyć, z przyczyn oczywistych, gdyż był to pierwszy wniosek złożony przez ten podmiot. W momencie składania wniosku I.N. nie była wspólnikiem Spółki.
Spółka jawna, choć nie posiada osobowości prawnej, posiada podmiotowość prawną i może być podmiotem praw i obowiązków. Spółka uzyskała odrębny numer indentyfikacyjny producentów i jakiekolwiek wiązanie spółki z jej wspólnikami jest całkowicie nieuzasadnione, zwłaszcza, że przed złożeniem wniosku o udzielenie pomocy na zalesienie doszło do zmiany wspólników w spółce. Organ pominął także zupełnie ostatnie zmiany osobowe w spółce. Odniesienie się przez organ do zmian umowy spółki dokonanych przez wspólników jest całkowicie absurdalne. Należy z całą stanowczością stwierdzić, że wpis do rejestru przedsiębiorców dotyczący zmian w zakresie składu wspólników ma charakter deklaratoryjny. Konstytutywne, a więc wywołujące skutki prawne w tym zakresie jest dokonanie zmiany umowy spółki w formie zastrzeżonej. Kwestionowanie powyższego jest wyraźnym wykroczeniem przez organ poza granice przyznanych mu kompetencji. Zmiany zostały zarejestrowane przez sąd rejestrowy, a zatem w świetle art. 365 § 1 k.p.c. wiąże organy państwowe i organy administracji publicznej i organ nie może w tym zakresie czynić odmiennych ustaleń. Wywodzenie w tym zakresie jakiś powiązań kapitałowo - rodzinnych świadczy o całkowitej nieznajomości przez organ specyfiki spółek prawa handlowego i uregulowań w tym zakresie.
Zdaniem skarżącej spełnia ona kryteria określone w § 4 ust. 1 dotyczące klasyfikacji rolnika, tzn. została wpisana do właściwej ewidencji i zobowiązania się do zalesienia i pielęgnacji uprawy leśnej. Wszystkie powyższe przesłanki zostały spełnione, a zatem nie można odmówić spółce statusu rolnika.
Organ dokonuje także sprzecznych ustaleń, mianowicie stwierdza, że Spółka której współwłaścicielem są I. i P.N., była zarządzana przez tego samego rolnika tj. I. i P.małżonkówN., choć wcześniej organ wskazuje, że to P.N. zajmował się całością gospodarstwa. Taka rozbieżność burzy całkowicie koncepcję powiązań przyjętą przez organ.
Ponadto, rozważania dotyczące I. i P.N. nie są uzupełnione o zmiany osobowe, które zaszły w spółce N.2. Po ostatniej zmianie umowy spółki z dnia 2 grudnia 2020 roku, wspólnikami spółki N.2 są W.N. i J.N., a więc podmioty zupełnie odrębne od I.N. i P.N.. Okoliczność ta została całkowicie pominięta w materiale dowodowym. Zmiany osobowe w spółce zostały uwidocznione w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu 19 stycznia 2021 roku, a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji. organ winien sprawdzić jaki jest aktualny stan osobowy w spółce (dane jak wskazano powyżej są powszechnie dostępne) i zastosować aktualny stan prawny, czyli stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, a nie w dacie złożenia wniosku, innymi słowy organ za wspólników spółki winien uznać wspólników według stanu na dzień wydania decyzji, a nie na dzień złożenia wniosku.
Spółka planowała wykonywać działalność opisaną w oświadczeniu z 30 stycznia 2017 (i częściowo ją wykonywała). Jak napisano w oświadczeniu podstawę działalności każdej ze spółek jest kapitał w postaci ziemi, na tym aktywie budowana jest wartość spółki i jej wiarygodność finansowa. Spółki planowały udział w projekcie deweloperskim i prowadzenie plantacji choinek, na co nie uzyskała zgody KOWR. Plany inwestycyjne z pewnością zostałyby zrealizowane, gdyby nie wszczęcie postępowań w sprawie unieważnienia decyzji zalesieniowych, co spowodowało że spółki zostały postawione w stan silnej niepewności ekonomicznej.
Zdaniem skarżącej w sprawie zostało udowodnione, że zrealizowała cele wynikające z przyznanej pomocy i zamierzała prowadzić oprócz tego inną działalność, której podjęcie zostało uniemożliwione przez wszczęcie postępowań w sprawie unieważnienia decyzji zalesieniowych. W sytuacji konieczności zwrotu pobranych świadczeń i powstania stanu niepewności ekonomicznej, brak jest uzasadnienia do realizowania innych projektów.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329)
i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stan faktyczny sprawy, jako prawidłowo ustalony przez organy przyjęto za podstawę rozważań sądu.
Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela ocenę Dyrektora, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do odmowy przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Z materiału tego wynika bowiem, że skarżąca spółka została utworzona, by stworzyć sztuczne warunki w celu pozyskania korzyści w sposób niezgodny z celami prawa wspólnotowego. Spółka nie była podmiotem samodzielnie prowadzącym działalność rolniczą, nie posiadała autonomii w zakresie zarządzania oraz samodzielności ekonomicznej.
W kontekście postawionej tezy istotne jest powołanie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1), zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny
z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Stosownie zaś do art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią
i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE)
nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549) bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Powyższe przepisy oznaczają, że organ je stosujący zobowiązany jest wykazać okoliczności, które potwierdzałyby: po pierwsze, uzyskanie szeroko rozumianych korzyści rolnych przez rolnika, po drugie, stworzenie przez niego (wespół z innymi podmiotami) sztucznych warunków do ich uzyskania i po trzecie, że uzyskanie tych korzyści jest sprzeczne z wspólną polityką rolną.
W celu interpretacji powyższych przepisów celowym jest odwołanie się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. Dokonano w nim wprawdzie wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia
z 27 stycznia 2011 r. nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8), jednakże z uwagi na podobne klauzule generalne, które zawarte zostały w treści powołanych na początku akapitu przepisów, tezy wyroku można przenieść i na grunt przedmiotowej sprawy. Trybunał wyjaśnił, że art. 4 ust. 8 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 2017 r. II GSK 1462/17 podniósł, że do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczna jest ocena wniosków złożonych przez pozostałych beneficjentów. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności. Stanowisko, że przy ocenie sztucznego stworzenia warunków nie można ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny również
w wyrokach z 14 listopada 2014 r. II GSK 2576/14 i II GSK 2579/14. Wskazał, że stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żądnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu kilku podmiotów powiązanych, na które "przeniesiono" posiadanie gruntów należących do małżonków I. i P.N., w taki sposób, by uzyskać płatności większe aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności.
Organ prawidłowo ustalił, że w stanie faktycznym sprawy małżonkowieN. podjęli czynności prawne i faktyczne bezpośrednio nieobjęte zakazem prawnym. Jednak działania te zmierzały w istocie do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo – stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania wyższych płatności rolnych. Ustalono bowiem, że małżonkowiN. (objęci ustawową wspólnością małżeńską), legitymujące się numerem w ewidencji producentów (ID 057358651 - nadanym I. N. za zgodą P.N.), w roku 2010 utworzyli 3 spółki jawne, tj.: N. 1N. Spółka Jawna (KRS 0000358847), N. 2N. Spółka Jawna (KRS 0000358851), N. 3N., w związku z czym powstały cztery formalnie odrębne i niezależne podmioty. Małżonkowie byli jedynymi wspólnikami tych spółek. Siedziby wszystkich spółek znajdują się w miejscu zamieszkania I. i P.N.. Istotne przy tym jest, że spółki nie prowadziły i nie prowadzą jakiejkolwiek działalności poza otrzymywaniem płatności zalesieniowych i płatności w ramach wsparcia bezpośredniego oraz transferowaniem ich do majątku małżeństwa I. i P.N.. W konsekwencji organ prawidłowo ocenił, że umowy powołujące te spółki do życia były umowami pozornymi, mającymi na celu otrzymanie od Agencji płatności ponad limit na jednego rolnika. Spółki te były w istocie podmiotami fikcyjnymi o czym świadczy brak prowadzenia przez nie jakiejkolwiek działalności gospodarczej.
Faktycznie nie doszło więc do podziału gospodarstwa małżonkówN.. Spółki w rzeczywistości nie objęły w posiadanie wydzielonych im działek i nie stały się odrębnymi producentami rolnymi. Wprawdzie formalnie uzyskały numer i wpis do ewidencji producentów rolnych, okoliczność ta jednak nie potwierdza, że były samodzielnymi rolnikami prowadzącymi własne, odrębne gospodarstwa. Uzyskanie wpisu do ewidencji producentów nie jest równoznaczne z uzyskaniem jakichkolwiek uprawnień do otrzymania płatności, gdyż to, czy podmiot jest uprawniony do uzyskania płatności rozstrzygane jest dodatkowo na gruncie danych przepisów dotyczących przyznawania poszczególnych płatności. Rolnik nie dla tego jest producentem rolnym, że został wpisany do rejestru, lecz dlatego, że spełnia warunki określone w szczegółowych przepisach prawa materialnego. Zatem podjęte działania ograniczały się faktycznie do działań mających na celu osiągnięcie i maksymalizacje zysku pochodzącego z wnioskowanych płatności.
W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 ust 1 ustawy o płatnościach, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, po spełnieniu wskazanych warunków.
Zgodnie natomiast art. 4 Rozporządzenia Nr 1307/2013 (do którego odsyła art. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach) "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Z definicji gospodarstwa rolnego zawartej także w w/w przepisie wynika natomiast, że oznacza ono wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.
Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że odrywają one pojęcie "rolnika" i "gospodarstwa" od przyjętej formy organizacyjnej oraz stosunków własnościowych. Istotne są czynniki funkcjonalne tj. pozostawanie pod zarządem jednego rolnika. W przypadku spółek jawnych, których wspólnikami są te same osoby, a które nadto zgłaszają wnioski o płatność jako osoby fizyczne, brak jest podstaw do uznania, że nie są one zarządzane przez jednego rolnika w rozumieniu art. 4 ust.l lit a Rozporządzenia Nr 1307/2013.
Mając na względzie dokonane w sprawie ustalenia, organ prawidłowo przyjął, że utworzone przez P.N. i I.N. spółki jawne, w tym N. 2 oraz małżonkówN. należy uznać za jednego rolnika w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach i art. 4 ust. 1 lit a Rozporządzenia Nr 1307/2013.
Jednocześnie oznacza to, że gospodarstwo rolne spółki nie stanowi jednostki samodzielnej. Ustalenia organu w powyższym zakresie zostały potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1480/18 oddalającego skargę spółki N. 2 na decyzję Prezesa Agencji z 22 czerwca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie, a także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z 2 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 335/21 oddalającego skargę spółki N. 2 na decyzję Dyrektora z 16 kwietnia 2021 r. w przedmiocie przyznania pomocy na zalesianie.
Wpływu na treść rozstrzygnięcia nie ma kwestia podnoszonych przez skarżącą zmian własnościowych w spółce polegających na zastąpieniu I.N. w spółce N. 1 i N. 3 przez W. N., w spółce N. 2 przez B. N. jeszcze w 2010 r. tj. przed złożeniem wniosku o płatności bezpośrednie. Zmiany te w rzeczywistości nie miały bowiem wpływu na trwanie powiązań kapitałowo-osobowych pomiędzy spółkami a małżonkamiN..
Istotne przy tym też jest, że omówione przez organ szczegółowo w treści uzasadnienia decyzji zmiany własnościowe w spółkach zostały zgłoszone do KRS dopiero po 7 latach – 10 marca 2017 r. (oraz później), w okresie prowadzenia przez organ czynności wyjaśniających w związku z wnioskami I.N. oraz spółek o przyznanie płatności.
Dokonane przez organ ustalenia wskazują, że faktycznie sprawami spółek zajmowali się P. i I.N.. Przykładowo I.N. reprezentowała spółki jeszcze w 2016 r. przed organami Agencji oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w K.. Wnioski o przyznanie pomocy na zalesianie w imieniu spółek były z kolei składane przez P.N.. Obecnie P.N., w spółkach pełni rolę prokurenta, a jako wspólnicy zostali wpisani W. i J.N. - osoby w podeszłym wieku.
Na zajęte w sprawie stanowisko organu nie może wpłynąć eksponowana w skardze okoliczność wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego zmian w zakresie składu wspólników spółek. Przesądzające i istotne z punktu widzenia kontrolowanej sprawy były bowiem ustalenia faktycznych relacji pomiędzy małżonkamiN. a utworzonymi przez nich spółkami, wyrażające się m.in. w opisanym powyżej osobistym zaangażowaniu I.N. w sprawy spółek.
Należy podzielić argumentację organu, że w przypadku spółek jawnych, których wspólnikami są te same osoby, a które nadto zgłaszają wnioski o płatność jako osoby fizyczne, brak jest podstaw do uznania, że nie są one zarządzane przez jednego rolnika w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia nr 73/2009. Należy przy tym powołać treść art. 38 § 1 k.s.h, zgodnie z którym nie można powierzyć prowadzenia spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Niedopuszczalne jest więc zawarcie umowy między wspólnikami powierzające prowadzenie spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników. Nie jest ważne jednostronne oświadczenie wspólnika zrzekające się prawa kontroli. Prowadzenie spraw spółki należy generalnie do wspólników. Nie jest możliwe całkowite przekazanie prawa prowadzenia spraw spółki "zarządowi",
w którego skład wchodzą tylko osoby trzecie. Przyjąć więc należy, że co najmniej jeden wspólnik musi brać udział w procesie podejmowania decyzji (por. A. Kidyba Komentarz aktualizowany do art.38 Kodeksu spółek handlowych w Wydawnictwie LEX). Z tych też względów prawidłowo przyjęto, że w istniejącym stanie faktycznym spółki jawne były zarządzane przez tego samego rolnika tj. I. i P.małżonkówN..
Powyższe okoliczności w całokształcie świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania wyższych płatności. Działania małżonków miały powodować uniknięcie zasady modulacji płatności z art. 14 ustawy o płatnościach. MałżonkowieN. wykreowali sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR. Stworzenie kilku gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnie generowały uzyskanie wyższych dopłat niż za jedno całe gospodarstwo, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości. Oznacza to, że celem podziału gospodarstwa małżonków i utworzenia spółek było wyłącznie uzyskanie korzyści ekonomicznych. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że spółki zostały utworzone w czasie , kiedy nie mogły jeszcze wnosić o przyznanie płatności bezpośrednich. Jak wyżej bowiem wskazano spółki, od momentu powstania nie prowadzą żadnej działalności, jedynie wnioskują o rożnego rodzaju środki pomocowe. Stworzenie odrębnych gospodarstw rolnych należy więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych zapisanych we wspólną politykę rolną. Tym bardziej, że skarżąca nie wykazała przyczyn, dla których prowadzona była działalność rolnicza w formie czterech odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie. Skarżąca nie zakwestionowała skutecznie stanowiska organu, że spółki pozbawione były samodzielności ekonomicznej i organizacyjnej, przez co nie były odrębnymi gospodarstwami rolnymi, ani że jej działania były ukierunkowane jedynie na pobieranie dopłat do gruntów rolnych.
Tego rodzaju system składania wniosków o płatność jest sprzeczny z celami wsparcia unijnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U.UE.L.2013.347.487), wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem nie tylko zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale również zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy, konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2017 r., II GSK 1518/15, z 29 kwietnia 2021 r., I GSK 1772/18). Wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Jest oczywiste, że wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Wprost do takich celów odwołano się również w pkt 13 preambuły do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608), gdzie wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu. Tym samym, uzyskanie korzyści przez skarżącą było sprzeczne z wspólną polityką rolną. Gospodarstwo małżonków zostało podzielone pomiędzy spółki wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów, i to nie tylko przysługujących w ramach płatności zalesieniowej (co podnosi w skardze strona), lecz również pomocy z innych tytułów (płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Mechanizmy przyznawania płatności wykluczone są dla podmiotów, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy. Nie budzi przy tym wątpliwości okoliczność, że skoro doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania maksymalizacji płatności, to skutkiem tego nie może być jedynie umniejszenie płatności lecz odmowa ich przyznania. W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ wykazał, że w sprawie występują zarówno elementy obiektywny jak i subiektywny, co stanowi podstawę do uznania, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. W konsekwencji odmowa przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest uzasadniona z uwagi na stworzenie sztucznych warunków gospodarowania.
Wbrew twierdzeniom skarżącej organ dokonał także prawidłowej wykładni zawartej umowy quad usum. Umowa jak słusznie zwrócił uwagę organ nie znosiła współwłasności, czyli małżonkowieN. nadal pozostawali współwłaścicielami działki ewidencyjnej w niej wskazanej. Umowa tego typu określa, że strony mogą na wyłączność korzystać z poszczególnych części działki i w każdej chwili mogą zmienić jej zapisy lub rozwiązać.
Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania w sprawie całości materiału dowodowego, którego ocena pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego oraz wydaniem decyzji w oparciu o dane z chwili złożenia wniosku, a nie z decyzji. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad
i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa
w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Z kolei w myśl art. 3 ust. 3 powołanej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z treści powołanych przepisów w orzecznictwie zasadnie wywodzi się, że sytuacja procesowa stron wskazanych tam postępowań w zakresie dowodzenia zasadności wniosków o przyznanie płatności została w sposób istotny zmodyfikowana. Odstąpiono bowiem od modelu przyjętego w kodeksie postępowania administracyjnego, według którego obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie (por. np. wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1884/14). Jednak w odniesieniu do treści art. 3 ust 3 in fine ustawy o płatnościach to na organie, który (odmawiając płatności) wywodzi skutki prawne z zarzutu tworzenia sztucznych warunków ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków.
Przedstawiona wyżej wykładnia wskazuje na obowiązki dowodowe organów wyłącznie w zakresie udowodnienia sztucznych warunków. Natomiast obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności lub pomocy finansowej spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie.
Wbrew zarzutom skargi, co wykazano wyżej, organy wyczerpująco rozpoznały materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania zaskarżonej decyzji. Przedstawiciel skarżącej P.N. ograniczył się natomiast do złożenia ogólnikowych wyjaśnień, którymi w żaden sposób nie wskazał na konkretne, logiczne i spójne fakty, które potwierdziłyby, że spółki w tym skarżąca samodzielnie prowadziły działalność rolniczą we własnych gospodarstwach rolnych. Nie przedstawił wniosków dowodowych wskazujących na to, że nie doszło do stworzenia sztucznych warunków. W szczególności cel ten nie mógł być osiągnięty przez forsowanie własnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w oderwaniu od wymowy, kontekstu i wzajemnych relacji dowodów i okoliczności, które legły u podstaw dokonania niewątpliwych, istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń. Powyższego nie zmienia okoliczność, że organ nie przeprowadził wnioskowanego przez stronę dowodu z raportów z kontroli wewnętrznej oraz pisma Departamentu Baz Referencyjnych w sprawie wpisu do ewidencji spółek jawnych przy dokonanym podziale quad usum. Organ wyjaśnił bowiem, że raporty takie nie znajdują się w aktach sprawy. Dodał, że treść raportów może stanowić jedynie o zachowanych procedurach. Z akt sprawy wynika, że wskazane przez skarżącą raporty to karty weryfikacji stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności z 23 marca 2017 r. Z kolei ustalenia, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków dokonano w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z 13 lipca 2011 r. w sprawie przyznania spółkom pomocy na zalesianie. Postępowanie to zostało wszczęte w styczniu 2018 r. Raporty z marca 2017 r., na które powołuje się skarżąca zostały więc sporządzone na zupełnie innym etapie postępowania weryfikacji wniosku o płatność. Nawet jeżeli karty te stwierdzały brak istnienia w sprawie sztucznych warunków, co sugeruje skarżąca, to nie oznacza, że ich istnienie nie mogło zostać ustalone w toku postępowania dowodowego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak wyżej wskazano, na potwierdzenie swojej tezy organ zebrał obszerny materiał dowodowy, którego ocenę, jako spełniającą warunki z art. 80 k.p.a. Sąd zaakceptował.
Dodatkowo podniesienia wymaga, że dokonanie przez organ wyczerpującej, kompleksowej oceny dowodów nie jest równoznaczne z koniecznością uprzedniego przeprowadzenia wszystkich dowodów, wnioskowanych przez stronę. Organ bowiem w pierwszej kolejności jest obowiązany rozważyć, czy dany dowód będzie przydatny do rozstrzygnięcia prowadzonej sprawy, czy jego dopuszczenie przysłuży się do wyjaśnienia niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Ubocznie zauważenia wymaga, że sformułowany przez stronę wniosek dowodowy nie zawierał żadnej tezy dowodowej.
W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. należy uznać jako nieuzasadniony.
Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi organ odniósł się do pisma Departamentu Baz Referencyjnych w sprawie wpisu do ewidencji spółek jawnych przy dokonanym podziale quad usum wskazując, że pismo to nie znajduje zastosowania w sprawie. Skarżąca przy tym nie zauważyła, że w piśmie tym podano m.in., że w sytuacji gdy przedmiotowa umowa została zawarta w ten sposób, że stronami jej są spółki oraz ich wspólnicy, należy mieć istotne uwagi co do oceny przedmiotowej czynności, z punktu widzenia stworzenia sztucznych warunków. Powyższe winno być jednak badane na etapie postępowania o przyznanie płatności.
Wskazać nadto należy, że art. 80 k.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie proces decyzyjny organu spełnia powyższe wymagania. Na potwierdzenie tezy, że małżonkowieN. stworzyli sztuczne warunki w celu otrzymania wyższych płatności m.in. poprzez utworzenie skarżącej spółki organy obu instancji przedstawiły w uzasadnieniach swoich decyzji szereg ustaleń oraz argumentów. Wskazały na konkretne środki i źródła dowodowe oraz kryteria, jakimi się kierowały dokonując oceny dowodów.
Wobec powyższego nie zasługują na uwzględnienie zawarte w treści skargi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
Nieuzasadniony ponadto jest zarzut, że decyzja powinna zostać wydana w oparciu o dane z chwili jej wydania, a nie chwili złożenia wniosku. Organ był bowiem zobowiązany rozważyć całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz wszystkie poczynione ustalenia. Z orzecznictwa TSUE wynika, że aby można było mówić o sztucznych warunkach, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem. Sąd stwierdził, że organ wykazał, że w sprawie występują zarówno elementy obiektywny jak i subiektywny, co stanowi podstawę do uznania, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Element obiektywny polega na utworzeniu przez małżonkówN. kilku spółek jawnych oraz kilku gospodarstw wnioskujących o płatności unijne, co doprowadziło do sztucznego wykreowania wielu podmiotów, będących w istocie rzeczy zarządzane przez jednego rolnika, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Z kolei przeprowadzona analiza więzi rodzinnych, powiązań majątkowych, tworzenia spółek, analiza udziałowców, zarządców, chronologia składania wniosków, powierzchnia deklarowana do płatności, wspólny adres zamieszkania oraz siedziba, brak efektywności gospodarczej założonych spółek oraz brak dochodów, wykazała istnienie przesłanki subiektywnej.
Nadto za nieuzasadnione należało uznać zarzuty wskazane w pkt 1 i 3 skargi, albowiem przepisy rozporządzenia § 4 i 7 zalesieniowego nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało oparte na ww. przepisach, zaś sporna jest kwestia płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.