I SA/KE 418/18

I SA/Ke 418/18 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2018-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Danuta Kuchta /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
I GSK 474/20 - Wyrok NSA z 2023-10-11
I GSK 474/19 - Wyrok NSA z 2023-04-21
I SA/Bk 564/19 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2019-11-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 2077
art. 252, art. 131, art. 126, art. 44 ust. 3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] 2018 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. z [...]2018 r. nr [...]orzekającą o wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez M.J. prowadzącą Przedszkole Językowe "B. K." w C. w 2016 r.
w kwocie [...]zł, podlegającą zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz z odsetkami naliczanymi jak od zaległości podatkowych i określiło tę kwotę na [...]zł.
Organ ustalił, że Przedszkole otrzymało w 2016 r. z budżetu Miasta i Gminy C. dotację w kwocie [...]zł. Zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy
z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (u.s.o.), dotacja ta mogła zostać przeznaczona na pokrycie wydatków bieżących związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym profilaktyką ponoszoną przez Przedszkole.
Z rozliczenia przekazanej dotacji oraz korekty do rozliczenia przekazanej dotacji wynikało, że w 2016 r. Przedszkole wydatkowało pełną kwotę otrzymanej dotacji w kwocie [...]zł. W dniach od 25 kwietnia do 31 maja 2017 r. w Przedszkolu przeprowadzono kontrolę w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji za 2016 r. oraz niedopłaconej dotacji za 2013 r. W toku kontroli zakwestionowano wydatki
w kwocie [...]zł, poniesione przez stronę z dotacji, na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, która jednocześnie pełni funkcję jego dyrektora. Nie jest kwestionowane, że wynagrodzenie dyrektora może być finansowane ze środków pochodzących z dotacji oświatowej. Kolegium nie podzieliło jednak zapatrywania skarżącej, że nawet cała dotacja może być przeznaczona na wynagrodzenie dyrektora przedszkola. Dotację oświatową można wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów szkoły. Nie sposób przyjąć,
w świetle art. 90 ust. 3d u.s.o., że dotacja może być wydatkowana na każdy cel.
Wynagrodzenie należne osobie prowadzącej przedszkole i pełniącej funkcję dyrektora tego przedszkola, przewidziane w art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o. powinno być przez ten podmiot tak określone i udokumentowane by organy dotacyjne mogły dokonać kontroli prawidłowości wydatkowania dotacji, w ramach kompetencji przyznanych im przepisem art. 90 ust. 3e i 3f tej u.s.o. Przyjmując odmienne stanowisko doszłoby do sytuacji, w której beneficjent miałby otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków z jego strony, w szczególności w zakresie sposobu wydatkowania zgodnie z celami dotacji. Takie rozwiązanie nie jest możliwe do zaakceptowania bowiem dotacje w myśl art. 126 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.) są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Zgodnie z art. 251 ust. 4 u.f.p. wykorzystanie dotacji następuje
w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia
i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych
w tych przepisach (w tym, ustawie o systemie oświaty). Wynagrodzenie może być ustalane i determinowane zakresem wykonanych w danym miesiącu zadań, jednak każdy rodzaj wykonywanej pracy (w szerokim jego ujęciu) musi być poprzedzony określeniem zakresu jego zadań umożliwiającym jego wykonanie a także wysokością przysługującego wynagrodzenia. Wynagrodzenie to może być określone bądź ryczałtowo (tj. w stałej miesięcznej kwocie), może być też mierzone zakresem wykonanych ( zadań, przy czym zakres tych prac jak też ich wartość winny być
z góry określone. Źródło wypłaty takiego wynagrodzenia, z dotacji budżetu gmin, obliguje jej beneficjenta do doboru takich metod i środków, aby wydatki były celowe
i oszczędne, a ponadto należycie określone i udokumentowane, by nie stwarzały wątpliwości, co do ich zasadności. W orzecznictwie sądowym wypowiedziany został pogląd, że wynagrodzenie dyrektora przedszkola, powinno co do zasady odpowiadać wysokości wynagrodzenia dyrektorów samorządowych przedszkoli o wielkości podobnej do przedszkola prowadzonego przez skarżącą. Płaca w tej wysokości jest uzasadniona faktem, że odpowiada w zakresie obowiązków pracy tego samego rodzaju, jak praca skarżącej. Taki sposób rozumowania znajduje również uzasadnienie w treści art. 44 ust. 3 u.f.p.
Zdaniem Kolegium dyrektorzy miejskich przedszkoli przez swoje działania realizują cele w zakresie kształcenia, wychowania opieki w tym profilaktyki społecznej czyli cele identyczne jakie powinni realizować dyrektorzy przedszkoli niepublicznych dotowanych przez gminy. Z tego powodu kwota otrzymywanego przez nich wynagrodzenia jest wydatkiem, który należy zaakceptować w świetle
art. 44 ust. 3 u.f.p. Wyższe wynagrodzenie niż określone dla dyrektorów miejskich przedszkoli, również jest dopuszczalne. Wymaga jednak udokumentowania przez dyrektora przedszkola niepublicznego, że zakres faktycznie realizowanych przez niego obowiązków jest większy niż w przypadku dyrektorów placówek publicznych.
W niniejszej sprawie, strona wezwana do wykazania czynności, które wykonywał dyrektor przedszkola odwołała się do statutu szkoły. Nie przedłożyła natomiast innych, dowodów, tj. dokumentacji przedszkola, która potwierdzałaby jakie konkretnie obowiązki były przez nią realizowane.
Z ustaleń kontroli wynika, że kwota [...]zł została rozliczona
7 dowodami wypłat wynagrodzenia gotówką dla dyrektora przedszkola na podstawie dowodów wewnętrznych KW (kasa wypłaci). Z przedłożonych dowodów wewnętrznych KW wynika, że jest to wynagrodzenie dla M. J. za pełnienie funkcji dyrektora w przedszkolu "B. K." w różnych wysokościach za poszczególne okresy. Z analizy tych dokumentów wynika, że za styczeń była to kwota [...] zł, za luty - maj po [...]zł, za czerwiec i lipiec po [...]zł, za sierpień i wrzesień po [...] zł, za październik i listopad po [...] zł, a za grudzień kwota [...]zł. W niektórych dokumentach jest adnotacja, że w tej kwocie jest też "premia za obsługę finansową przedszkola", bez wskazania wysokości tych kwot. Strona w toku postępowania nie wyjaśniła z czego wynikają różnice w wysokości wypłat za poszczególne miesiące, które w odniesieniu do wypłaty za styczeń
w wysokości [...] zł w pozostałych miesiącach są wyższe o kwoty od 500 zł do 9007,11 zł, czyli nawet ponad 100 %. Ponadto kwota w odniesieniu do całkowitej kwoty wypłaconej dotacji za 2016 r. stanowi 38,24 % całej kwoty dotacji.
Z uwagi jednakże na to, że strona nie wykazała, iż zakres faktycznie realizowanych obowiązków przez dyrektora przedszkola niepublicznego był większy niż w przypadku dyrektorów placówek publicznych to zdaniem Kolegium, ustalenie wysokości wynagrodzenia jakie może być finansowe z dotacji mogło nastąpić albo przy przyjęciu wysokości wynagrodzenia dyrektorów samorządowych przedszkoli
o wielkości podobnej do przedszkola prowadzonego przez skarżącą albo jak uczynił to organ (w tym konkretnym przypadku działając na korzyść strony poprzez odniesienie się do aktualne obowiązującego art. 35 ust 1 pkt 1 lit. a tiret 3 ustawy
z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2017.2203) przewidującego możliwość finansowania z dotacji wynagrodzenia dyrektora przedszkola w wysokości 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela. Wydane wobec strony rozstrzygnięcie i określenie należnej do zwrotu kwoty jest konsekwencją zaniechania właściwego dokumentowania przez skarżącą przepływu środków pochodzących z dotacji i biernego zachowania strony.
Kontrolując prawidłowość wyliczeń Kolegium stwierdziło, że w 2016 r. średnia płaca dla nauczyciela dyplomowanego wynosiła 5000,37 zł, czyli miesięczne wynagrodzenie dyrektora przedszkola niepublicznego według tej zasady miesięcznie nie powinno być wyższe niż 7500,56 zł, a roczne nie powinno przekraczać
90.006,66 zł. Kwotę dotacji w wysokości 35.750,39 zł należy uznać jako wykorzystaną niezgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. Różnica 0,06 zł pomiędzy wyliczeniem organu I instancji a Kolegium była wynikiem błędnie dokonanych zaokrągleń.
Na powyższą decyzję M. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji
w części określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem
i przypadającej do zwrotu w kwocie [...]zł oraz umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Kolegium do ponownego rozpoznania, względnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na przyczyny określone w art. 156 k.p.a., to jest jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zarzuciła naruszenie:
1. art. 90 ust 3d u.s.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. u.f.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż wynagrodzenie organu placówki jakim jest dyrektor przedszkola nie stanowi wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzielonej dotacji, podczas gdy zgodnie z przepisami jest to wydatek bieżący, który może być pokrywany z dotacji udzielanych na podstawie art. 90 u.s.o. jako realizujący cele należące do zadań szkół z zakresu kształcenia, wychowania
i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o.
i dopuszczony bezpośrednio i wprost przez ten przepis;
2. art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez przyjęcie, że w roku 2016 przepisy prawa ograniczały dla przedszkoli niepublicznych decyzję osoby prowadzącej co do ustalenia poziomu swojego wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji dyrektora przedszkola oraz że
w odniesieniu do dotacji wykorzystanej w roku 2016 organy dotujące mają prawo do ustalania i kwestionowania wysokości wynagrodzenia dyrektora niepublicznej placówki oświatowej, podczas gdy żaden przepis nie upoważnia i nie daje organom administracji udzielającym dotacji żadnych uprawnień do kształtowania poziomu wynagrodzenia dyrektora niepublicznego przedszkola wg stanu prawnego obowiązującego do 31 grudnia 2017 r.;
3. art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że przepis
w okresie jego obowiązywania i w roku wykorzystania dotacji przez skarżącą przewidywał wprost pokrycie z dotacji wynagrodzenia dyrektora przedszkola, będącego organem prowadzącym oraz nie zawierał limitu wynagrodzenia ani żadnych zasad jego ustalania;
4. art. 131 oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez błędną wykładnię,
a w konsekwencji przyjęcie, iż skarżąca poprzez wypłatę wynagrodzenia wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem;
5. art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. poprzez brak określenia dat, od jakich naliczane są odsetki z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem;
6. art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie w odniesieniu do dotacji wypłaconej
i wykorzystanej w roku 2016, gdy nie obowiązywała ani ta ustawa, ani
w szczególności art. 35 ust. 1 wprowadzający limity maksymalnego wynagrodzenia m.in. dyrektora przedszkola niepublicznego;
7. art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. polegającym na braku zastosowania jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia stanu prawnego określonego w ustawie o systemie oświaty w roku wydatkowania dotacji - 2016, co do orzeczenia o zwrocie części dotacji wydatkowanej na wynagrodzenie dyrektora, to jest braku zastosowania jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia stanu prawnego określonego w ustawie
o systemie oświaty oraz w konsekwencji rozstrzygnięciu konkretnej sprawy bez podstawy prawnej, z naruszeniem zasady określonej w art. 87 Konstytucji RP, przez co organ nie uczynił zadość zasadzie legalizmu, wydał decyzję bez podstawy prawnej, wskutek czego zachodzi nieważność postępowania na podstawie
art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
8. art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. polegającym na zastosowaniu art. 35 ust. 1 ustawy
o finansowaniu zadań oświatowych w odniesieniu do dotacji udzielonej w roku 2016, to jest przed wejściem w życie przepisu ustawy, przez co organ nie uczynił zadość zasadzie legalizmu i wydał decyzję na podstawie przepisu nieobowiązującego
w dacie zdarzenia;
9. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji obowiązujących przepisów prawa, na których została wydana decyzja o zwrocie części dotacji oraz brak uzasadnienia prawnego decyzji, co stanowi rażące naruszenie przepisów;
10. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez powołanie art. 252 u.f.p. jako materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy oraz brak określenia przez organ daty, od jakiej należne są odsetki od kwot określonych do zwrotu jako wykorzystana niezgodnie
z przeznaczeniem, to jest z naruszeniem art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p.;
11. art. 7 i 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegającym na niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, a niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej.
Uzasadniając wymienione zarzuty skarżąca wskazała, że osnowa decyzji nie wskazuje i nie powołuje się na żadne przepisy ustawy. Jedynie w treści uzasadnienia organ jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia podał art. 252 u.f.p. W treści uzasadnienia pojawiają się inne przepisy, które nie stanowią materialnoprawnej podstawy orzeczenia, jak art. 90 ust 3d u.s.o., który zawiera jedynie katalog wydatków z dotacji, w dodatku uznany przez Kolegium za podstawę do wypłacania wynagrodzenia dyrektora z dotacji oświatowej oraz art. 44 u.f.p., będący wskazówką dla sektora finansów publicznych. Przepisy u.f.p. mają w tym zakresie charakter proceduralny, a nie merytoryczny. Zwrot dotacji jako wykorzystanej niezgodnie
z przeznaczeniem winien zostać oceniony przez organ administracji na podstawie przepisu materialnego, regulującego zasady udzielania, przeznaczenia i rozliczania takiej konkretnej dotacji. W przypadku dotacji oświatowych, jedynymi przepisami
w tym zakresie są przepisy art. 90 u.s.o., co ma także umocowanie w art. 131 u.f.p., mówiącym, że dotacje podmiotowe obejmują środki dla podmiotu wskazanego
w odrębnej ustawie lub w umowie międzynarodowej, wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie określonym w odrębnej ustawie. W ocenie skarżącej nie zmienia tego faktu powołanie się na przepisy art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, która nie obowiązywała, ani nawet nie została jeszcze uchwalona (a nawet nie została przygotowana jako projekt) w roku 2016, to jest objętym dotacją i skarżoną decyzją. Wbrew fragmentowi uzasadnienia, strona skarżąca w odwołaniu od decyzji nie powoływała się na możliwości wypłacania całej dotacji w formie wynagrodzenia dyrektora.
Zdaniem skarżącej brak uzasadnienia prawnego oraz wskazania podstaw, na jakich oparto rozstrzygnięcie, stanowi rażące naruszenie prawa. Decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa jest nieważna. W skarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia co do przyjętej metody "oszacowania" wynagrodzenia dyrektora, poza odniesieniem do nieobowiązujących w roku 2016 przepisów przyszłej ustawy. Według strony jedynym trafnym i opartym na przesłankach ustawowych stwierdzeniem, zawartym w decyzji i uzasadnieniu, jest wskazanie, że przepisy art. 90 ust. 3d u.s.o. przewidują wynagrodzenie dla osoby prowadzącej, pełniącej funkcję dyrektora m.in. przedszkola.
W ocenie skarżącej ponadto decyzja, w zakresie orzeczenia o zwrocie części dotacji jako wydatkowanej na wynagrodzenie dyrektora, nie zawiera należytego uzasadnienia prawnego. W istocie, odwołuje się ona jedynie do uznania przez organ, że wynagrodzenie dyrektora placówki niepublicznej nie może być wyższe, niż organ dotujący sobie sam przyjmuje.
Skarżąca w pełni podtrzymała stanowisko, że wynagrodzenie dyrektora przedszkola jest zgodne z art. 90 ust. 3d, a żaden przepis nie wprowadzał, aż do
1 stycznia 2018 r., ograniczenia wysokości wynagrodzenia dyrektora. Dopiero
art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, wprowadza ograniczenie do 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego dla placówek niepublicznych, a 250% dla publicznych. Przepisy te weszły w życie z dniem
1 stycznia 2018 r. i mają zastosowanie do dotacji udzielanych od roku 2018. W roku 2016 nie obowiązywały zaś żadne limity ustawowe tego wynagrodzenia, dlatego określenie kwoty do zwrotu zostało dokonane bez podstawy prawnej. Z kolei powołany przez organ wyrok WSA we Wrocławiu z 9 marca 2017 r. III SA/Wr 15/17 jest nieprawomocny.
W ocenie skarżącej stanowisko, że kwota wynagrodzenia dyrektora może być dowolnie określana przez organy dotujące, nie ma żadnej podstawy prawnej. Przede wynagrodzenie tego rodzaju nie jest i nie może stanowić wynagrodzenia na podstawie umowy o pracę i - generalnie - przepisów kodeksu pracy. Osoba prowadząca jako "właściciel" nie może sama ze sobą zawrzeć umowy o pracę. Wykluczona jest także, z tych samych przyczyn, umowa cywilnoprawna. Odnoszenie się do poziomu wynagrodzenia z tytułu stosunku pracy czy umowy cywilnoprawnej, jest w tych przypadkach niezasadne i pozbawione podstaw prawnych. Zgodnie
z przepisami podatkowymi, osoba fizyczna prowadząca niepubliczne przedszkole uzyskuje przychody i ponosi koszty uzyskania przychodów, które stanowią źródło przychodu z pozarolniczej działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Wynika to z faktu, że
w świetle definicji działalności gospodarczej, zawartej w art. 5a pkt 6 u.p.d.o.f., prowadzenie niepublicznych szkół, o których mowa w u.s.o., jest rodzajem aktywności określonej jako "działalność podjęta w celu zarobkowym, wykonywana
w sposób zorganizowany i ciągły". Mimo, że art. 83a ust. 1 u.s.o. stanowił, że prowadzenie szkoły nie jest działalnością gospodarczą, to na potrzeby podatku dochodowego przychody uzyskane w wyniku prowadzenia szkoły traktuje się jak przychody z działalności gospodarczej. Od roku 2016 przychody takie, osiągane
z m.in. pełnienia funkcji dyrektora przez osobę prowadzącą, podlegają opodatkowaniu. Osoba prowadząca nie zawiera zatem z samym (samą) sobą żadnej umowy, natomiast samodzielnie wyznacza sobie wynagrodzenie. W sensie prawnym, można to nazwać "decyzją" osoby prowadzącej. Sam fakt pełnienia funkcji dyrektora jest udokumentowany wpisem do ewidencji placówek oświatowych, prowadzonym przez gminę oraz informacjami składanymi do organu ewidencyjnego, gdyż zgodnie
z art. 82 ust. 2 pkt 5 ustawy, zgłoszenie do ewidencji zawiera dane dotyczące kwalifikacji pracowników pedagogicznych i dyrektora placówki, a osoba prowadząca uaktualnia dane w ewidencji. Wysokość wynagrodzenia dyrektora niepublicznych szkół i przedszkoli w roku 2016 nie była regulowana żadnymi przepisami i dyrektor sam je określał. Przepisy ani ustawy o systemie oświaty, ani ustawy o finansach publicznych, nie dają organowi administracji prawa do kontroli poziomu i wysokości wynagrodzenia osoby prowadzącej, jeśli pełni funkcję dyrektora, aż do roku 2017 włącznie. W odniesieniu do wynagrodzeń osoby prowadzącej, będącej dyrektorem, przepis art. 90 ust. 3d obowiązujący w roku 2016 i do końca roku 2017, wprost określał, że wydatek na wynagrodzenie dyrektora przedszkola jest przewidziany do pokrycia z dotacji. Wobec powyższego, nie ma tu miejsca na dokonywania jakiejkolwiek analizy celowości czy innej analizy prawnej, lecz wyłącznie do ustalenia stanu faktycznego, ograniczającego się do stwierdzenia, czy osoba fizyczna, będąca osobą prowadzącą szkołę (przedszkole), pełni funkcję jej dyrektora.
Skarżąca opisała instytucję uznania administracyjnego i wskazała, że może być ono realizowane na podstawie upoważnienia ustawowego. W niniejszej sprawie natomiast brak takiego upoważnienia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko przedstawione
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016r., poz.1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(t.j. Dz. U. z 2017r., poz.1369 - dalej: ,,P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, orzekająca o wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez M. J. prowadzącą Przedszkole Językowe "B. K." w C. w 2016 r. w kwocie [...]zł, podlegającą zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz z odsetkami naliczanymi jak od zaległości podatkowych.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że wypłacone M. J. środki publiczne w 2016 r. pochodzą z budżetu Miasta i Gminy C.. Organ wskazał przy tym na wyliczenie kwoty nienależnie pobranych przez M. J. płatności, objętej zaskarżoną decyzją.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy Kolegium w sposób uprawniony uznało, że pobrane przez skarżącą środki pieniężne na wynagrodzenie dyrektora, były płatnościami nienależnymi i czy istniały podstawy do orzeczenia o ich zwrocie.
Stan faktyczny sprawy jest po części sporny; zostanie przytoczony jedynie w zakresie niezbędnym dla rozpoznania tej sprawy. Sąd nie podzielił argumentacji skargi.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu skargi, stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na przyczyny określone w art. 156 k.p.a., to jest jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Swoje stanowisko strona uzasadnia tym, że art. 252 u.f.p., jest przepisem procesowym, nie zaś materialnoprawnym.
Zgodnie z ust. 1 tego przepisu dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3), zaś dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5).
Zważywszy na brzmienie przytoczonego art. 252 u.f.p., Sąd nie podziela tego zarzutu skargi, stwierdzając jednoznacznie, że ww. przepis ma charakter materialnoprawny, ponieważ określa prawa i obowiązki beneficjenta. Przepisy prawa procesowego regulującego postępowanie w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, ustawodawca zamieścił w kodeksie postępowania administracyjnego. Dlatego nie ziściła się wskazana przez skarżącą przesłanka z art. 156 k.p.a., skoro zaskarżona decyzja została wydana na podstawie prawa materialnego tj. art. 252 u.f.p. Przepis ten Kolegium wskazuje jako podstawę materialnoprawną swojego rozstrzygnięcia.
Natomiast rozstrzygnięcie kwestii spornej, czy kwota orzeczona do zwrotu w tym konkretnym przypadku, została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, wymagało oceny jaki charakter ma przyznana dotacja. Zdaniem Sądu, organ w sposób rzeczowy i właściwy wyjaśnił, że dotacja udzielona skarżącej w 2016 r., ma charakter podmiotowo-celowy. Stanowisko w tej kwestii organu znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych a także w doktrynie. Uznaje się, że jest to dotacja o charakterze mieszanym (podmiotowo-celowa), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel – realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki - (por. wyroki NSA z dnia: 15 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1403/13; 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13;
9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1616/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 6/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18
lipiec 2016 r.,sygn. akt I SA/GL 1029/15;– wszystkie wymienione w uzasadnieniu wyroki są dostępne w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz M. Pilich, Komentarz do art. 80 (teza 12) i 90 (teza 16) ustawy o systemie oświaty
i przywołane tam poglądy doktryny; System Informacji Prawnej Lex 2015). Pogląd M. Pilicha został wprawdzie zrewidowany, lecz w dalszym ciągu podtrzymuje, że swoboda wydatkowania dotacji nie jest nieograniczona.
Ponadto, regulacja dotycząca określenia celów, na jakie dotacja może być przeznaczona jak i prawo do kontroli jej wydatkowania zostały wprowadzone ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 22 kwietnia 2009 r. Z tą datą wprowadzono ograniczenie w wydatkowaniu dotacji przez wskazanie celów jakim ma służyć, a jednocześnie organy jednostek samorządu terytorialnego udzielające dotacji otrzymały uprawnienie do kontrolowania prawidłowości jej wykorzystania, co zostało uregulowane w art. 90 ust. 3e i 3f u.s.o. Uprawnienie organów w tym zakresie potwierdza również regulacja art. 126 i art. 44 ust. 3 u.f.p., omówiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyżej zaprezentowane rozważania dotyczące charakteru przedmiotowej dotacji są jednocześnie odpowiedzią na zarzut skargi, że organ udzielający dotację ma obowiązek i jednocześnie uprawnienie do kontroli wydatkowanych środków, w tym również przeznaczonych na wynagrodzenie dla osoby prowadzącej przedszkole niepubliczne i pełniącej jednocześnie funkcję dyrektora.
Przepis art. 90 ust. 3d u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w dacie przyznania dotacji stanowił: "Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:
a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7
- z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji
i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego."
Podzielić zatem należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że nowele przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. stanowią jego doprecyzowanie, co pozwala na prawidłową wykładnię tego przepisu w brzmieniu obowiązującym także w 2016 r., a więc także pojęcia "wydatków bieżących". Wydatki takie obejmują zatem każdy wydatek poniesiony na cele przedszkola – z wyjątkiem wydatków na "inwestycje
i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego". Wzmacnia to także wyrażony już wyżej pogląd, że dotacja oświatowa jest dotacją o charakterze mieszanym (podmiotowo - celowym), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również z przeznaczeniem na konkretny cel.
Zdaniem Sądu w świetle tego co wyżej powiedziano, niezasadny jest zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 90 ust 3d u.s.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że wynagrodzenie organu placówki jakim jest dyrektor przedszkola nie stanowi wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzielonej dotacji, podczas gdy zgodnie z przepisami jest to wydatek bieżący, który może być pokrywany z dotacji udzielanych na podstawie
art. 90 u.s.o. jako realizujący cele należące do zadań szkół z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. i dopuszczony bezpośrednio i wprost przez ten przepis.
Mimo takiego zarzutu, nie można przyjąć aby w sprawie było sporne, że dotacja oświatowa, o której mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. nie może być przeznaczona na wynagrodzenie organu prowadzącego przedszkole. Sporna pozostawała jedynie kwestia wysokości wynagrodzenia dla skarżącej (prowadzącej przedszkole)
i jednocześnie pełniącej funkcję jego dyrektora.
W ocenie Sądu, co do zasady (co należy podkreślić), wynagrodzenie dyrektora przedszkola może być finansowane ze środków pochodzących z dotacji oświatowej. Okoliczności tej nie podważają także wprost organy, twierdząc jedynie, że zadania statutowe dyrektora przedszkola, w tym przypadku skarżącej, pokrywają się z takimi obowiązkami dyrektora przedszkola samorządowego w C.. Organ skrupulatnie przedstawił zakres obowiązków obu dyrektorów, wynikających ze statutów oraz porównał wysokość brutto oraz netto przyznanych w 2016 r. wynagrodzeń za pełnienie tych funkcji.
W kontekście zarzutów sformułowanych w pkt 2 i 3 skargi o naruszeniu
art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że przepis
w okresie jego obowiązywania i w roku wykorzystania dotacji przez skarżącą przewidywał wprost pokrycie z dotacji wynagrodzenia dyrektora przedszkola, będącego organem prowadzącym oraz nie zawierał limitu wynagrodzenia ani żadnych zasad jego ustalania, istotne są dwie kwestie wymagające rozstrzygnięcia.
Kluczową materią pozostaje bowiem ustalenie wysokości tego wynagrodzenia i uprawnienie samej skarżącej do kreowania jego wysokości oraz uprawnienie organów dotacyjnych do kontroli tego wynagrodzenia i wpływu na jego wysokość.
Sąd już w swoich rozważań wskazał, że organom przysługuje uprawnienie do kontroli wysokości dotowanego wynagrodzenia dyrektora przedszkola. Sąd podtrzymuje zatem wyżej zaprezentowane stanowisko, że w świetle art. 126
i art. 44 ust.3 u.f.p. oraz art. 90 ust. 3e i 3f u.s.o., jednostki samorządu terytorialnego udzielające dotacji otrzymały uprawnienie do kontrolowania prawidłowości jej wykorzystania. W konsekwencji oznacza to, że organ uzyskał uprawnienie do zakwestionowania wysokości wynagrodzenia pobranego przez beneficjenta
i ustalenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W tym kontekście organy poprzez ustalenie takiej kwoty mogą ingerować w ustalanie przez skarżącą wysokości przyznanego samej sobie wynagrodzenia.
Wobec powyższego Sąd uznaje za nieuzasadnione zarzuty skargi sformułowane w pkt 2 i 3 petitum o naruszeniu art. 90 ust. 3d u.s.o.
Sąd nie podziela również zarzutu skargi (pkt 4) o naruszeniu art. 131 oraz
art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca poprzez wypłatę wynagrodzenia wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem.
Ocenę zasadności ww. zarzutu skargi dokonać należy z uwzględnieniem wyżej zaprezentowanego stanowiska Sądu co do charakteru mieszanego (podmiotowo-celowa) udzielonej dotacji. Sąd odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz do doktryny, stwierdził bowiem, że dotacje takie udziela się jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel – realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.
Zwraca jednocześnie uwagę, że ustawodawca nowelizując przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. i wprowadzając możliwość pokrycia z dotacji m.in. "wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej przedszkole (...), jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola" nie definiuje pojęcia "wynagrodzenia"; nie wskazuje też jakichkolwiek parametrów (kryteriów), według których prowadzący przedszkole może ustalić jego wysokość a organ dotujący dokonać jego kontroli.
Pozostaje więc do ustalenia czy przedmiotowemu wydatkowi – pobieranemu przez skarżącą na podstawie wystawionych dowodów wewnętrznych KW (kasa wypłaci) i finansowanemu ze źródeł dotacji – można przypisać cechy wynagrodzenia. Z przedłożonych w sprawie i skontrolowanych przez organ dowodów wewnętrznych KW wynika, że jest to wynagrodzenie dla M. J. za pełnienie funkcji dyrektora w Przedszkolu ,,B. K." pobierane w różnych wysokościach za poszczególne okresy. Co do tego faktu nie ma między stronami sporu, mimo że skarżąca nie udokumentowała należycie pobranego wynagrodzenia dowodami księgowymi.
Podejmując próbę jego określenia można odwołać się do regulacji przepisów Kodeksu pracy (art. 78 § 1 i art. 80) jak również Kodeksu cywilnego (art. 735, art. 628 K.c.). Powołane przepisy (posiłkowo) potwierdzają, że wynagrodzenie należy się za faktycznie wykonaną pracę, uzasadnioną jej nakładem, ilością i jakością wykonanych zadań.
Sąd podziela przy tym stanowisko zaprezentowane między innymi w wyroku WSA w Gliwicach z 10 lutego 2015 r., I SA/Gl 1064/15, że skumulowanie w jednej osobie dyrektora i organu prowadzącego uniemożliwia zawarcie umowy z samym sobą, to oczywiste jest, że zatrudnienie na stanowisku dyrektora następuje poprzez faktyczne wykonywanie czynności dyrektorskich.
W rozpatrywanej zaś sprawie zastrzeżenia organów i Sądu budzi sposób w jaki skarżąca ustalała wysokość wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji dyrektora przedszkola. Z wystawionych przez skarżącą dowodów KW wynika, że jej wynagrodzenie kształtowało się w różnych wysokościach. W toku postępowania skarżąca nie wyjaśniła z czego wynikają różnice w wysokości wypłat za poszczególne miesiące, które w odniesieniu do wypłaty za styczeń w wysokości
7000 zł w pozostałych miesiącach są wyższe o kwoty od 500 zł do 9007,11 zł, czyli nawet ponad 100 %. Ponadto kwota w odniesieniu do całkowitej wypłaconej dotacji za 2016 r. stanowi 38,24 % całej kwoty dotacji. Strona nie wykazała, że zakres faktycznie realizowanych obowiązków przez dyrektora przedszkola niepublicznego był większy niż w przypadku dyrektorów placówek publicznych. Dlatego Sąd podziela stanowisko Kolegium, że ustalenie wysokości wynagrodzenia jakie może być finansowe z dotacji mogło nastąpić przy przyjęciu danych dotyczących wysokości wynagrodzenia dyrektora samorządowego przedszkola, funkcjonującego w tym samym środowisku.
Zdaniem Sądu, wbrew argumentacji skargi, Kolegium nie ustaliło wysokości wynagrodzenia skarżącej, bezpośrednio w oparciu o nieobowiązujący w 2016 r. przepis art. 35 ust 1 pkt 1 lit. a tiret 3 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych. W tym konkretnym przypadku, organ działając na wyłącznie na korzyść strony i ustalając wysokość dotacji wykorzystanej zgodnie z przeznaczeniem na wypłatę wynagrodzenia skarżącej, odniósł się jedynie posiłkowo do aktualne obowiązującego art. 35 ust 1 pkt 1 lit. a tiret 3, przewidującego możliwość finansowania z dotacji wynagrodzenia dyrektora przedszkola w wysokości 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w
art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela. Zdaniem Sądu, zaprezentowany sposób rozumowania oraz wyliczenie wysokości wynagrodzenia (netto) w uzasadnieniu zreformowanej przez Kolegium zaskarżonej decyzji, jest logiczny i oparty na materiale dowodowym oraz posiłkowo na przepisach regulujących obecnie wynagrodzenie dyrektora przedszkola niepublicznego. W ślad za Kolegium, Sąd podkreśla, że wydane wobec strony rozstrzygnięcie i określenie należnej do zwrotu kwoty jest konsekwencją zaniechania właściwego dokumentowania przez skarżącą faktycznie wykonywanych na stanowisku dyrektora czynności w poszczególnych miesiącach w 2016 r. Takie stanowisko jest legalne
i konieczne oraz w pełni uzasadnia tezę o wykorzystaniu kwoty orzeczonej do zwrotu, jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
Sąd nie neguje przy tym, że wynagrodzenie może być ustalane
i determinowane zakresem wykonanych w danym miesiącu zadań, jednak każdy rodzaj wykonywanej pracy (w szerokim jego ujęciu) musi być poprzedzony określeniem zakresu jego zadań umożliwiającym jego wykonanie a także wysokością przysługującego wynagrodzenia. Wynagrodzenie to może być określone bądź ryczałtowo (tj. w stałej miesięcznej kwocie), może być też mierzone zakresem wykonanych zadań, przy czym zakres tych prac jak też ich wartość winny być z góry określone. Skarżąca tymczasem odwołując się do określenia w Statucie zadań dyrektora, nie dokumentując faktycznego zakresu wykonanych zadań (pracy) twierdzi, że stanowi ono należne jej w pełnej wysokości wynagrodzenie. Dlatego trudno zaakceptować stanowisko, że wykorzystana w całości dotacja za dane miesiące 2016 r. stanowi wynagrodzenie należne skarżącej prowadzącej przedszkole, która jednocześnie pełni funkcję jego dyrektora, skutkuje to bowiem pełną dowolnością w kreowaniu comiesięcznej wysokości wynagrodzenia przyznawanego "sobie samemu". (por. wyrok WSA w Gliwicach z 18 lipca 2016 r.,
I SA/GL 1029/15 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 9 marca 2017 r.,
III Sa/Wr 15/17). Źródło wypłaty takiego wynagrodzenia – z dotacji budżetu gmin – obliguje jej beneficjenta do doboru takich metod i środków, aby wydatki były celowe
i oszczędne, a ponadto należycie określone i udokumentowane, by nie stwarzały wątpliwości, co do ich zasadności. W ocenie Sądu wynagrodzenie należne osobie prowadzącej przedszkole i pełniącej funkcję dyrektora tej szkoły – przewidziane w art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o. – winno być przez ten podmiot tak określone
i udokumentowane, by organy dotacyjne mogły dokonać kontroli prawidłowości wydatkowania przyznanej na ten cel dotacji, w ramach kompetencji przyznanych im przepisem art. 90 ust. 3e i 3f tej ustawy. Zdaniem Sądu nie spełnia tego wymogu materiał dowodowy przestawiony przez skarżącą, aby przedmiotowemu wydatkowi finansowanemu ze źródeł dotacji, w pełnej wysokości, można było, w myśl art. 90 ust. 3d u.s.o., przypisać cechy wynagrodzenia jako ekwiwalentu za wykonaną pracę w rozumieniu znaczeniowym tego pojęcia (tj. wynagrodzenia).
W skardze wskazano na brak określenia przez organ daty, od jakiej należne są odsetki od kwoty określonej do zwrotu jako wykorzystanej niezgodnie
z przeznaczeniem, to jest z naruszeniem art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. Sąd ocenił ten zarzut w kontekście wyrażonej w art. 139 k.p.a. zasadzie zakazu orzekania na niekorzyść strony.
W konsekwencji powyższej oceny prawnej zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdza naruszenia przez Kolegium pozostałych przepisów wskazanych w skardze tj. art. 6 w zw. z art. 8 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 87 Konstytucji RP.
Mając na uwadze niestwierdzenie naruszenia prawa Sąd, na podstawie
art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.