I SA/KE 412/25

I SA/Ke 412/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-12-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 par 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 11, art. 106 par 3,  art. 125 par 1 pkt 1, art. 134 par 1, art. 135, art. 145 par 1, art. 200 i art. 205 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 16, art. 75 par 1, art. 76 par 1 i 3, art. 77 par 1, art. 107 par 3,  art. 145 par 1 pkt 5 i art. 151 par 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dyrektor) decyzją z 16 lipca 2025 r.
nr 9013-2025-001649, po rozpoznaniu odwołania M. C., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Końskich (kierownik) z 16 grudnia 2024 r. nr [...] w o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz w sprawie przyznania płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2020.
Organ ustalił, że 8 czerwca 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek M. C., w którym strona ubiegała się o przyznanie płatności ekologicznej PROW 2014-2020, pakiet: 7 Uprawy rolnicze po okresie konwersji, do działki rolnej o powierzchni 27,48 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], w gminie B. S. (powiat [...], województwo [...] Po przeprowadzeniu postępowania kierownik decyzją nr [...] z dnia 16 grudnia 2021 r. przyznał stronie płatność ekologiczną w wysokości [...] zł. Strona nie wniosła odwołania.
Następnie do Biura Powiatowego ARiMR w K. 28 sierpnia 2023 r. wpłynął z Sądu Okręgowego w P. T., III Wydział Karny sygn. akt [...] odpis aktu oskarżenia z 30 czerwca 2023 r. przeciwko M. C. i innym oskarżonym o popełnienie przestępstwa z art. 297 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (j.t. Dz. U. z 2025 r. poz. 383) zwanej dalej kk. w zb. z art. 286 § 1 kk w zw. z art. 294 § 1 kk zw. z art. 11 § 2 kk w zw. z art. 12 §1 kk w zw. z art. 65 § 1 kk i inne. Dyrektor wyjaśnił, że strona została oskarżona m.in. o to, że w dniu [...] ARiMR w K., działając wspólnie i w porozumieniu ze Z. B., w wykonaniu z góry powziętego zamiaru uzyskania dla siebie oraz przysporzenia Z. B. korzyści majątkowej, w celu otrzymania dopłat bezpośrednich dla producentów rolnych na rok 2020 złożył wniosek o przyznanie płatności, w którym zawarł nieprawdziwe oświadczenie dotyczące uprawiania przez niego działki o numerze [...], położonej w miejscowości L., gmina S., powiat [...], województwo [...], podczas gdy w rzeczywistości nie uprawiał tych gruntów, a która to okoliczność miała istotne znacznie dla uzyskania takich dotacji, w wyniku czego doprowadził Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem z pominięciem zasady degresywności pomocy dla rolników poprzez przyznanie płatności:
- decyzją Nr [...] z dnia 4 stycznia 2021 r. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł;
- decyzją Nr [...] z dnia 4 stycznia 2021 r. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi niekorzystnymi ograniczeniami w łącznej wysokości [...] zł;
- decyzją Nr [...] z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie przyznania płatności ekologicznej w łącznej wysokości [...] zł,
przy czym z popełniania przestępstw tego rodzaju uczynił sobie stałe źródło dochodu.
Wobec powyższego, kierownik na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postanowieniem z 5 października 2023 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją ostateczną. Przesłanką ku temu były nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który ją wydał. Wznowienie postępowania oparto w szczególności o dowody nieznane organowi zawarte w akcie oskarżenia, istniejące w dniu wydania decyzji administracyjnej.
Na skutek wznowionego postępowania, kierownik decyzją z 1 marca 2024 r. uchylił decyzję dotychczasową Nr [...] 07405 z dnia 16 grudnia 2020 r. i odmówił przyznania stronie wnioskowanej płatności ekologicznej za rok 2020. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie. Dyrektor po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 11 czerwca 2024 r. uchylił zaskarżoną decyzję kierownika i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Kierownik 3 czerwca 2024 r. wezwał stronę do złożenia wyjaśnień na okoliczność ustalenia faktycznego użytkownika działek przez nią deklarowanych do płatności w latach 2011-2021 oraz E. P. w charakterze świadka, jednocześnie zawiadamiając o możliwości wzięcia udziału w przesłuchaniu E. P.. Świadek nie stawiła się na wezwanie, natomiast stawił się M. C., który wniósł o wyznaczenie innego terminu na przesłuchanie w charakterze strony z udziałem swojego pełnomocnika.
Organ wskazał, że postanowieniem z 10 lipca 2024 r. kierownik dopuścił dowody w sprawie przyznania płatności na rok 2020, które szczegółowo wymienił w punktach od 1 do 56.
Następnie strona 2 września 2024 r. złożyła wniosek dowodowy o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu w postaci przesłuchania w charakterze świadka: Z. B., K. P., P. L., A. B., A. M., B. C. oraz P. T., celem wykazania sposobu zawierania przez Z. B. umów dzierżawy poszczególnych nieruchomości, celu zawierania przedmiotowych umów, sposobu decydowania o sposobie użytkowania wydzierżawionych nieruchomości, posiadania tytułu prawnego do nieruchomości.
Postanowieniem z 2 września 2024 r. kierownik dopuścił jako dowód w sprawach przyznania płatności na rok 2020 protokół z rozprawy głównej z dnia 27 maja 2024 r. w sprawie karnej III K [...] dotyczącej oskarżonego Z. B. i innych. Postanowieniem z 11 września 2024 r. kierownik odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego strony dotyczącego dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania w charakterze świadków ww. osoby, albowiem okoliczności ogólnego schematu zawierania umów przez Z. B. z osobami wskazanymi jako świadkowie nie mają znaczenia dla sprawy, gdyż istotą postępowania jest kwestia posiadania i użytkowania gruntów przez M. C..
Dalej, 21 października 2024 r. strona złożyła kolejny wniosek dowodowy o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu w postaci przesłuchania w charakterze świadka: Z. B., K. P., P. L., A. B., A. M., B. C., P. T., M. W.-B. oraz R. M. na okoliczność wykazania faktu posiadania i użytkowania gruntów przez M. C., posiadania tytułu prawnego do nieruchomości. Postanowieniem z 28 października 2024 r. kierownik ponownie odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego. Pismem z 7 listopada 2024 r. strona ponowiła ww. wniosek dowodowy.
Z kolei w dniu 10 grudnia 2024 r. do organu I instancji wpłynęło pismo strony datowane na dzień 28 listopada 2024 r. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony celem wykazania tytułu prawnego do działki objętej postępowaniem, faktu ciągłego posiadania działki przez M. C. oraz faktycznego sprawowania władztwa nad nieruchomością. Ponadto strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, które szczegółowo wymieniła w pkt od 1 do 82 - celem wykazania prowadzenia samodzielnie gospodarstwa rolnego przez M. C., podejmowania działań gospodarskich przez stronę, podejmowania czynności związanych z uprawą dzierżawionych działek, braku przesłanek stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków.
Kierownik postanowieniem z 16 grudnia 2024 r. odmówił uwzględnienia ww. wniosku dowodowego strony i przeprowadzenia dowodu w postaci jej przesłuchania celem wykazania tytułu prawnego do działki objętej postępowaniem, faktu ciągłego, sprawowania faktycznego władztwa nad nieruchomości oraz z dokumentów załączonych do ww. pisma z 28 listopada 2024 r.
Kierownik, po przeprowadzeniu postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy o przyznanie płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2020 stwierdził, że w dniu wydania decyzji Nr [...], w sprawie przyznania płatności ekologicznej na rok 2020, tj. 16 grudnia 2020 r. istniały okoliczności faktyczne nieznane organowi, który ją wydał w tym dniu. Na skutek wznowionego postępowania, decyzją Nr [...] z dnia 16 grudnia 2024 r. organ I instancji uchylił swoją dotychczasową decyzję oraz odmówił przyznania stronie płatności ekologicznej na rok 2020. Od decyzji strona wniosła odwołanie.
Rozpoznając odwołanie, dyrektor wskazał na podstawy prawne rozstrzygnięcia: ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2023 r., poz. 2298 t.j.), dalej: "ustawa", a także o rozporządzenie o rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018r., poz. 1784 t.j.), zwanego dalej rozporządzeniem ekologicznym oraz szczegółowo wymienione przepisy unijne.
Wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie ziściła się przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dokonując wyjaśnienia i omówienia istnienia ww. przesłanki wskazał, że w toku postępowania pozyskał z akt sądowych dokumenty, które zostały włączone jako materiał dowodowy w sprawie (o czym poinformowano stronę pismami z 10 lipca 2024 r. i 2 września 2024 r.). Zdaniem organu odwoławczego, kierownik w zaskarżonej decyzji słusznie wskazał, że zgromadzony w toku postępowania karnego materiał dowodowy stanowi spójną i logiczną całość, pozwalającą na uznanie go jako wiarygodnego i wyjaśnił, że zeznania oskarżonych i zeznania świadków złożone zostały pod rygorem odpowiedzialności karnej i w jego ocenie są wiarygodne. Na podstawie przedmiotowego materiału organ pierwszej instancji odstąpił od ponownego wzywania i przesłuchiwania świadków, jak domagała się tego strona, uznając, że dane okoliczności zostały już udowodnione za pomocą innych dowodów.
Następnie dyrektor wywiódł, że ujawniona okoliczność stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności w zmaksymalizowanej wysokości spełnia kodeksowe przesłanki "nowej okoliczności" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i znajduje potwierdzenie także w zgromadzonych w toku postępowania karnego, włączonych do niniejszego postępowania materiałach, w tym w zeznaniach D. M., A. M., D. Z., P. L., czy K. P.. Organ zatem prawidłowo wznowił postępowanie w sprawach dotyczących przyznanych skarżącemu płatności. Według ustaleń Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Końskich, w niniejszej sprawie faktycznym użytkownikiem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku przez skarżącego był Z. B., który nimi zarządzał oraz dokonał sztucznego podziału gruntów w celu zmaksymalizowania uzyskiwanych dotacji. W sprawie doszło więc do stworzenia sztucznych warunków mających na celu uzyskanie nieuzasadnionych korzyści w zakresie płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2020, co stanowiło w istocie obejście powoływanych wcześniej przepisów regulujących udzielanie wsparcia rolnikom.
W odniesieniu do wnioskowanych płatności rozdzielenie gruntów i złożenie kilku wniosków przez różne podmioty miało na celu uzyskanie nienależnych korzyści, skutkując tym, iż łączny dochód z tytułu zdeklarowania w ten sposób działek do płatności ekologicznej był wyższy, niż gdyby działki te zadeklarował jeden pomiot w ramach jednego wniosku.
Następnie dyrektor stwierdził, że właściciel nieruchomości rolnej wykorzystał instytucje prawne (umowy dzierżawy) do obejścia przepisów, które ograniczały płatności dla dużych gospodarstw rolnych. Zawarcie umowy dzierżawy, czy też umowy zlecenia w sensie formalnoprawnym jest działaniem legalnym. Nie zmienia to jednak oceny, że w realiach sprawy zostały one wykorzystane do nadużycia prawa. Strony tych czynności prawnych współdziałały, nie w celu osiągnięcia skutków gospodarczych, a skutków prawnych, w postaci uzyskania płatności rolnych. A zatem w rozpoznawanej sprawie organ wykazał, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Na poparcie stanowiska organ wskazał na orzecznictwo w kwestii tworzenia tzw. sztucznych warunków.
W dalszej kolejności organ odwoławczy przywołał treść dowodów w postaci zeznań i wyjaśnień (str. 15-22 decyzji): E. P., B. C., P. T., E. P., S. K., A. K., K. P., Z. B. i M. C..
Podniósł, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu kilku podmiotów powiązanych, na które "przeniesiono" (tylko we wniosku o przyznanie płatności) posiadanie gruntów należących do Z. B. w taki sposób, by uzyskać płatności większe aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności.
Dyrektor podkreślił, że uwzględniając definicję rolnika i gospodarstwa na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a i lit. b rozporządzenia nr 1307/2013 należy uznać Z. B. oraz współdziałającą z nim grupę osób (M. C., P. T., B. C., E. P.) za jednego rolnika i jedno gospodarstwo prowadzone przez Z. B.. Z analizy akt sprawy nie wynika, aby osoby (M. C., P. T., B. C., E. P.) miały decydujący głos w zarządzaniu gospodarstwem. Z zeznań ww. osób jednoznacznie wynika, że składały one wnioski z inicjatywy Z. B. jednak nie zajmowały się uprawą roli, prowadzeniem gospodarstwa. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie nie budzi wątpliwości istnienie powiązań o charakterze osobistym i zawodowym pomiędzy Z. B. a M. C., E. P., A. B., B. C., P. T. oraz Spółką H. sp. z o.o. W związku z tym wskazał na występowanie subiektywnego elementu nadużycia prawa, przejawiającego się w tworzeniu sztucznych warunków mających na celu uzyskanie płatności.
W kontekście powyższego dyrektor przedstawił schemat powiązań pomiędzy wskazanymi podmiotami w tabeli. Nadto dodatkową przesłanką potwierdzającą fikcyjny charakter podziału gospodarstwa jest okoliczność, że Z. B. występował jako pełnomocnik wnioskodawców. Taki stan rzeczy pozwalał przyjąć, zdaniem organu odwoławczego, że mamy do czynienia z jednym gospodarstwem rolnym, zarządzanym de facto przez jedną osobę. Zestawienie tych powiązań organ przedstawił także w formie tabeli.
Następnie organ stwierdził, że elementami kreowania sztucznych warunków w omawianej sprawie są łącznie: powiązania osobowe, zawodowe i biznesowe strony z pozostałymi podmiotami wymienionymi w decyzji; powiązania adresowe (adres zamieszkania, wspólny dla kilku osób adres do korespondencji); położenie działek: gospodarstwa ubiegające się o przyznanie płatności były rozproszone; deklarowane do płatności działki leżały na terenach różnych obszarów administracyjnych, w dużym oddaleniu od swoich siedzib; określone rozdysponowanie gruntów po ok. 50 ha między różnymi podmiotami miało na celu uzyskanie płatności w wysokościach niemożliwych do uzyskania w przypadku ich zadeklarowania przez jeden podmiot; rodzaj upraw na zadeklarowanych przez omawiane podmioty i osoby fizyczne działkach: wielokrotnie na położonych w tym samym obrębie działkach, będących w formalnym posiadaniu różnych gospodarstw rolnych stwierdzono te same uprawy, bez widocznych naturalnych granic; przejęcia gruntów w ramach dzierżawy od powiązanej z wszystkimi podmiotami osoby Z. B. - osoby, które znajdowały się w stosunku zależności służbowej od Z. B., nabywały dla pozoru ziemię, która w rzeczywistości pozostawała we władaniu Z. B.; brak posiadania przez większość osób odpowiedniego parku maszynowego niezbędnego do wykonywania zabiegów agrotechnicznych i konieczność korzystania z usług rolniczych świadczonych przez osoby wskazywane przez Z. B..
Powyższe potwierdza, że występując o przyznanie płatności na 2020 r. strona nie prowadziła samodzielnie - jako rolnik w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 rzeczywistej działalności rolniczej. Na dzień złożenia wniosku wnioskodawca oraz pozostałe podmioty, formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, rachunek bankowy. Gospodarstwa te jednak pozostawały ze sobą ściśle powiązane. Wszystkie działania, polegające na sztucznym tworzeniu gospodarstw rolnych o powierzchni pozwalającej na pozyskanie najkorzystniejszych stawek procentowych celem przyznania płatności, stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne dofinansowanie. Mimo, że podmioty te wystąpiły z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności na rok 2020, działając formalnie, jako samodzielni rolnicy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Nr 1307/2013, tak naprawdę tworzyły funkcjonalnie jeden podmiot.
Dyrektor podniósł, że gospodarstwo M. C., P. T., B. C., E. P. zostało utworzone wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów, i to nie przysługujących w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, lecz także z tytułu płatności dla: płatności (ONW), rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz płatności ekologicznej. W sytuacji, gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego do Z. B. kwota wsparcia byłaby znacznie niższa od łącznej kwoty, jaką otrzymałyby powiązane kapitałowo i osobowo gospodarstwa, gdyby ich wnioski zostały uwzględnione. Tym samym należy uznać, iż działanie polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia, jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym. Organ odwoławczy uznał, że w konsekwencji formalnie odrębne podmioty, stanowiły w istocie jedną powiązaną osobowo, gospodarczo i organizacyjnie jednostkę, prowadzącą wieloczłonowe, choć zunifikowane gospodarstwo rolne, co prowadzi do wniosku, iż cele wsparcia polegające na bardziej zrównoważonym rozwoju obszarów wiejskich nie zostały osiągnięte. Podkreślił, że manipulowanie działkami pomiędzy ww. podmiotami, posiadającymi tą samą osobę decyzyjną świadczy o stwarzaniu sztucznych warunków.
Zdaniem dyrektora powyższe ustalenia oraz materiał dowodowy w sprawie bezspornie pozwalają ocenić, że M. C. nie był odrębnym, samodzielnym i samorządnym producentem rolnym - nie był rolnikiem. Nie posiadał on własnego sprzętu, nie ponosił kosztów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej oraz nie uzyskiwał żadnych dochodów z działalności rolniczej. Jak zawarto w zaskarżonej decyzji strona oraz pozostałe podmioty, jedynie formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa. Gospodarstwa te jednak pozostawały ze sobą ściśle powiązane. Wszystkie działania, polegające na sztucznym tworzeniu gospodarstw rolnych o powierzchni pozwalającej na pozyskanie najkorzystniejszych stawek procentowych celem przyznania płatności, stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne dofinansowanie. Pomiędzy wszystkimi podmiotami istniały ścisłe powiązania o charakterze osobowym, ekonomicznym oraz funkcjonalnym. Mimo, że podmioty te wystąpiły z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności, działając formalnie jako samodzielni rolnicy w rozumieniu w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Nr 1307/2013, tak naprawdę tworzyły funkcjonalnie jeden podmiot.
Organ odwoławczy podkreślił, że na podstawie przeprowadzonego postępowania odwoławczego stwierdzić należy bezspornie, że kierownik w dniu wydania pierwotnej decyzji nie znał okoliczności, w jakich M. C. ubiegał się o przyznanie płatności, co zostało ujawnione w toku postępowania karnego. Na skutek wznowienia postępowania w przedmiocie przyznania płatności przez kierownika stwierdzić zdaniem dyrektora należało, że skutkiem stworzenia sztucznych warunków do przyznania pomocy w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, jest odmowa przyznania płatności ekologicznej, stosownie do art. 60 Rozporządzenia Nr 1306/2013.
Odnosząc się do zarzutów odwołania dyrektor podniósł, że odnośnie zgłaszanych i nieuwzględnionych wniosków dowodowych – w jego ocenie dowody te nie dowiodły, że strona prowadziła gospodarstwo rolne będące samodzielną i niezależną od Z. B. jednostką gospodarczą. Zeznania pozostałych osób występujących z wnioskami na grunty będące własnością Z. B. zobrazowały istniejące powiązania, które doprowadzają do wniosku, że wszystkie te gospodarstwa stanowią jeden organizm gospodarczy, zarządzany przez tę samą grupę osób, a ich odrębność ma jedynie charakter formalnoprawny. Ustalone wielorodzajowe powiązania dowodzą, że angażowano wiele podmiotów w celu obejścia prawa polegającego na stworzeniu systemu optymalizującego wielkość i rodzaj płatności. To zaś wyklucza uznanie, że każdy z tych podmiotów prowadził niezależną, autonomiczną działalność rolniczą. W ocenie dyrektora o tworzeniu sztucznych warunków świadczą wykazane już powiązania osobowe między stroną i pozostałymi wnioskodawcami a Z. B.. Z dołączonych do akt sprawy przesłuchań jednoznacznie wynika, że właścicielem gruntów rolnych, które zostały podzielone jest Z. B.. Na poparcie stanowiska organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 378/19. Podkreślił, że akta postępowania karnego, niezakończonego jeszcze prawomocnym wyrokiem również mogą stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym. W procedurze administracyjnej nie istnieje konstrukcja prawa, która nakazuje uznać za wiarygodny materiał dowodowy tylko wtedy, kiedy został oceniony prawomocnym wyrokiem sądu karnego. Organy w sprawie niniejszej prowadziły własne postępowanie dowodowe i dokonały samodzielnej oceny materiału dowodowego. Dyrektor podkreślił, że w konsekwencji żadnego znaczenia nie miały wnioski strony dotyczące dalszego prowadzenia postępowania dowodowego. Z uwagi na to, że w sprawie zostały ocenione wyjaśnienia od wszystkich zaangażowanych podmiotów, stwierdzić należało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił ocenić wzajemne powiązania pomiędzy tymi osobami, ustalić kto faktycznie grunt użytkował, a kto formalnie gruntem zarządzał.
Wnioski o stworzeniu sztucznych warunków zostały przyjęte przez organy obu instancji w oparciu o ustalenie, że między Z. B. a stroną i innymi wymienionymi w decyzji osobami istnieję, nie negowane przez stronę powiązania organizacyjne, osobowe, rodzinne i zawodowe. Nadto grunty deklarowane do płatności zostały sztucznie rozparcelowane pomiędzy te osoby, chociaż położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności przez powiązane osoby nie uzasadniało podziału działek ewidencyjnych na odrębne działki rolne, deklarowane do płatności przez różnych producentów rolnych. Części tych jednolitych działek ewidencyjnych, wykazywanych jako działki rolne w posiadaniu poszczególnych powiązanych ze sobą podmiotów, nie wydzielone żadnymi granicami naturalnymi. Podziału gruntów nie wymagały też jakiekolwiek względy, związane z rodzajem prowadzonej działalności czy sposobem wykorzystania zaplecza technicznego.
Na powyższą decyzję M. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawi do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także o zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia postepowania przed Trybunałem Sprawiedliwości UE będącego skutkiem skierowania przez NSA pytania prejudycjalnego w sprawie sygn. akt I GSK 1486/22.
Zarzucił naruszenie:
1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to w szczególności:
a. art. 6 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wznowienie postępowania w oparciu o zawiadomienie, które nie stanowi istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji nieznanej organowi, w sytuacji w której materiał dowodowy załączony do aktu oskarżenia pozostawał w całości organowi znany już przed wydaniem decyzji pierwotnej 4 stycznia 2021 r.;
b. art. 76 k.p.a. poprzez błędne uznanie aktu oskarżenia przeciwko M. C. za dokument urzędowy stanowiący dowód w postępowaniu wznowieniowym, pomimo iż zgromadzone w akcie oskarżenia ustalenia są co najwyżej dokonaną przez prokuratora oceną dowodów zgromadzonych w postępowaniu przygotowawczym i nie mogą stanowić wyłącznej podstawy jakichkolwiek ustaleń;
c. art. 136 § 1 w zw. z art. 78 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez odmówienie dopuszczenia i przeprowadzenia wniosków dowodowych zgłaszanych przez stronę w toku postępowania odwoławczego, a wcześniej w toku postępowania przed organem I instancji, w tym dokumentów potwierdzających samodzielne prowadzenie odrębnego gospodarstwa rolnego przez stronę;
d. art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie, w tym dopuszczenia i przeprowadzenia niezbędnych dowodów zmierzających do wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy zgłaszanych przez stronę w toku postępowania tj. przesłuchania w charakterze świadków Z. B., E. P., R. M., M. W.-B., pomimo stosownego wniosku zgłoszonego przez stronę;
e. art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, poprzez dokonanie nieuzasadnionej, selektywnej i naruszającej zasadę prawdy obiektywnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wywiedzenie z tego materiału wniosku, że M. C. wspólnie z Z. B. sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia i uznanie, że Z. B. był jedynym zarządcą jednego gospodarstwa, podczas gdy M. C. był dzierżawcą gruntów objętych wnioskiem i samodzielnie sprawował nad nimi zarząd;
f. art. 83 § 2 k.p.a w zw. z art. 78 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o PROW poprzez nieprzeprowadzenie pomimo wniosku strony dowodu z przesłuchania E. P., Z. B., K. P., P. L., A. B., A. M., B. C. oraz P. T., a tym samym niepouczenie wezwanych świadków o prawie odmowy odpowiedzi na pytania i oparcie ustaleń na zeznaniach złożonych przez wskazane powyżej osoby w charakterze świadków w postępowaniu karnym, w sytuacji, w której większość ze wskazanych osób posiada obecnie status oskarżonych, a więc z uwagi na tę okoliczność lub powinowactwo ze stroną powinni być pouczeni o prawie do odmowy odpowiedzi na pytania i mogliby z tego prawa skorzystać, a w sytuacji takiej ich zeznania z postępowania przygotowawczego nie mogłyby zostać wykorzystane w sprawie jako dowód;
g. art. 86 w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o PROW poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony pomimo złożonego w tym zakresie wniosku oraz pozostawania po wyczerpaniu środków dowodowych niewyjaśnionych faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności czynności dokonywanych przez stronę na dzierżawionych działkach, procesu decyzyjnego co do czynności związanych z dzierżawionym polem;
2) co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego:
h. art. 4 ust. 1 pkt a i b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608 z późn. zm., dalej: rozporządzenie 1307/2013) poprzez błędne uznanie, iż M. C. nie spełniał definicji rolnika, a prowadzona przez niego działalność nie spełnia definicji gospodarstwa rolnego, w rozumieniu przywołanego przepisu;
i. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1305/2013 w odniesieniu do procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L. 2013 r. Nr 347) poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji kierownika nr [...] z dnia 4 stycznia 2021 r. oraz po ponownym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2020 odmowie przyznania skarżącemu płatności z uwagi na stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności przez skarżącego, podczas gdy M. C. jako dzierżawca był posiadaczem zależnym nieruchomości, sprawował faktycznie nad nieruchomością zarząd i w podejmowanych przez siebie decyzjach, w tym złożeniu wniosku o przyznanie płatności na nieruchomość, nie był zależny od woli innego podmiotu;
j. art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm., dalej: Rozporządzenie 1306/2013) poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się na uznaniu, iż M. C. stworzył sztuczne warunki w sprzeczności z celami prawodawstwa unijnego, a co za tym idzie pozbawienie go całości uzyskanych płatności na rok 2020, w sytuacji w której działanie skarżącego nie spełnia kryterium sztucznych warunków.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że akt oskarżenia m.in. przeciwko niemu, opiera się na materiałach dowodowych, których wytwórcą pozostaje BP ARiMR w Końskich. Pomimo posiadania dokumentów, które obecnie stały się podstawą zmiany decyzji pierwotnej, niemal 3 lata po otrzymaniu pierwszej informacji. Agencja przyznała stronie dopłaty we wnioskowanej kwocie, nie dopatrując się stworzenia sztucznych warunków. Nie można obecnie stwierdzić, że akt oskarżenia skierowany przeciwko stronie daje podstawy do wznowienia postępowania, z uwagi na wystąpienie nowych okoliczności, nieznanych organowi wcześniej, a istniejących w dniu wydania decyzji, gdyż nie posiadają one przymiotu nowych okoliczności - organ miał pełną świadomość ich wystąpienia, a więc podlegały badaniu w momencie wydania decyzji pierwotnej.
Zdaniem organu prowadzone działania przez stronę nie pozostawały samodzielne, a były wyłącznie iluzoryczne. W ocenie organu w schemacie działania, w którym miał uczestniczyć skarżący, rolę decydenta pełnił Z. B., a nie strona. Co za tym idzie, nie została spełniona przesłanka samodzielności gospodarstwa rolnego. Zdaniem strony z tymi stwierdzeniami nie sposób się zgodzić, bowiem organ nie uwzględnił wniosków dowodowych składanych przez stronę w toku postępowania, a dopuszczony z urzędu materiał dowodowy został oceniony wyłącznie w jednym kierunku. W toku postępowania administracyjnego organ co prawda formalnie dopuścił jako dowód zeznania K. P., P. T., M. C., Z. B., B. C., E. P. jako podejrzanych i oskarżonych, niemniej dowodów tych w żaden sposób nie wykorzystał, opierając się wyłącznie na złożonych przez przywołane osoby zeznań jako świadków w toku postępowania karnego. Działanie takie wprost wskazuje na sposób działania organu z naruszeniem zasad demokratycznego państwa prawa. W uzasadnieniu decyzji próżno szukać cienia porównania rozbieżności owych zeznań, gdyż przywołane pozostają wyłącznie fragmenty korzystne dla argumentacji wskazanej w wydanej decyzji.
Natomiast wnioski dowodowe skarżącego złożone zarówno w toku postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji zostały pominięte. Kierownik oraz dyrektor odmówili ich uwzględnienia, opierając się na twierdzeniu, iż obszerność materiału dowodowego pozwala na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem strony zgłoszone zwłaszcza w piśmie z 10 grudnia 2024 roku wnioski dowodowe z dokumentów (ponowione w odwołaniu do decyzji organu I instancji) rzucają inne spojrzenie na przedmiotową sprawę, jednocześnie nie wpisując się w stanowisko organów, które zostało ujawnione w treści skarżonej decyzji.
Następnie omawiając poszczególne dowody i okoliczności oraz powołując się na wyrok TSUE wydany w sprawie C-434/12 strona wywiodła, że nie zgadza się z ustaleniami organu, jakoby gospodarstwo skarżącego zostało utworzone wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla beneficjentów. To właśnie M. C. był decydentem w zakresie działek, które pozostawały w jego posiadaniu, a co za tym idzie spełniał definicję "rolnika" określoną w art. 4 ust. 1 lit. a Rozporządzenia 1307/2013. Organ nie wykazał, aby działanie skarżącego dążyło do obejścia celów prawodawstwa unijnego, jednocześnie ograniczając mu dowodzenie swoich racji.
Organ nie potraktował przedmiotowej sprawy w sposób indywidualny i bezstronny. Nadto organy nie były w żaden sposób zainteresowane stanowiskiem strony, odmawiając uwzględnienia zgłaszanych dowodów potwierdzających samodzielne prowadzenie gospodarstwa rolnego, czy przesłuchania samej strony, które umożliwiłoby jej złożenie wyjaśnień, co do znaczących okoliczności sprawy. Działanie takie pozostaje w opozycji co do obowiązków organu wynikających z przywołanych przepisów, które i tak pozostają znacznie ograniczone względem zasad określonych w k.p.a.
W konsekwencji zdaniem strony organ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz stania na straży praworządności. Organ dopuścił z urzędu wyłącznie dowody znajdujące się w aktach postępowania karnego, bezkrytycznie odrzucając pozostałe dowody przemawiające za zasadnością wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem w sprawie przyznania płatności. Wobec nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył też przepisy prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę dyrektor podtrzymał stanowisko przedstawione
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wskazane kryteria, Sąd stwierdził, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty w niej podniesione są trafne. Zdaniem Sądu, w działaniach organów można dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które skutkowały uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia jak i poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji.
Kontroli Sądu podlegały decyzje dyrektora oraz kierownika z 16 grudnia 2024r., które zostały wydane w trybie wznowieniowym, w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Uregulowane w przepisach od art. 145 do art. 152 k.p.a. wznowienie postępowania jest trybem mającym charakter nadzwyczajny, bo pozwalającym na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Jest uruchamiane wówczas, gdy postępowanie prowadzące do wydania decyzji było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. Wady te określa art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. i należy je zaliczyć do istotnych wad postępowania.
Z przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika zatem, że samoistną podstawę wznowienia stanowi ujawnienie nowych okoliczności faktycznych; nie może to dotyczyć sytuacji, w której takie okoliczności faktyczne są wyprowadzane z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu decyzję pierwotną. W piśmiennictwie podkreśla się, że za "nową okoliczność" nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności i dowodów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego (por. Komentarz do art. 145 § 1 k.p.a. pod red. M. Wierzbowski, 2019 Legalis i przywołane w nim orzecznictwo sądowoadministracyjne, wyrok NSA z 10 grudnia 2019r., I OSK 1874/17). Celem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, toczącego się na skutek wydania postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną, nie może być bowiem ponowna weryfikacja zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z tego względu, że jest ona oceniana przez stronę, czy organ jako wadliwa. Taki cel realizuje niewątpliwie postępowanie zwykłe, w ramach którego stronie przysługuje prawo kwestionowania dokonanej przez organ pierwszej instancji oceny dowodów w drodze odwołania do organu drugiej instancji, a po wyczerpaniu tego środka zaskarżenia służy skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 6 maja 2021 r., III FSK 3344/21, LEX nr 3180395).
W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r. sygn. akt OPS 11/02 (ONSA 2003, z. 3, poz. 86) wskazano, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.
Jak podnosi się w orzecznictwie, każda decyzja administracyjna wydana przez uprawniony organ korzysta z domniemania prawidłowości, a decyzja ostateczna – z bardzo silnej ochrony mającej na celu stabilizację ukształtowanej nią sytuacji prawnej adresata. W rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Oznacza to, że organy administracji publicznej korzystając z możliwości weryfikacji ostatecznych decyzji obowiązane są przy wydawaniu stosownych orzeczeń, przestrzegać obowiązujących rygorów prawnych (por. np. wyrok NSA z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2008/13, LEX nr 1772199).
Nadto w kontekście powyżej przedstawionych uwag godzi się zauważyć, że postanowienie o wszczęciu postępowania jest aktem procesowym, który otwiera postępowanie rozpoznawcze. W postępowaniu rozpoznawczym w pierwszej kolejności należy ustalić istnienie podstaw (przyczyn) wznowienia postępowania.
W razie pozytywnego wyniku tych czynności organ jest obowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Jeżeli organ stwierdzi brak podstaw (przyczyn) wznowieniowych w sprawie jest obowiązany wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Brak istnienia przyczyny wznowieniowej tamuje bowiem możliwość badania prawidłowości decyzji ostatecznej, co do której wznowiono postępowanie. Przyczyny wznowieniowe podlegają ścisłej interpretacji ze względu na zasadę pewności prawa, której waga pozwala na usunięcie z obrotu decyzji ostatecznej jedynie w wyjątkowych sytuacjach - stwierdzenia, że taka decyzja została dotknięta wadą kwalifikowaną. Ochrona trwałości decyzji ostatecznej powoduje, że istnienie przyczyny wznowieniowej musi zostać w postępowaniu wykazane w sposób nie budzący żadnych wątpliwości.
Dopiero jednoznaczne wykazanie występowania w sprawie przyczyny wznowieniowej upoważnia i zobowiązuje organ do ponownego hipotetycznego rozstrzygnięcia sprawy, a wynik przeprowadzonego postępowania podlega konfrontacji z treścią art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a. w celu wydania decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i rozstrzygnięcia o istocie sprawy lub stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa, z wyspecyfikowaniem okoliczności, z powodu których nie doszło do jej uchylenia.
W realiach rozpatrywanej sprawy nie ulega wątpliwości, że decyzja kierownika z 16 grudnia 2020 r. była decyzją ostateczną i kończyła postępowanie w sprawie o przyznanie skarżącemu płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2020. Od decyzji tej nie zostało wniesione odwołanie.
Jako nową okoliczność nieznaną kierownikowi w dniu wydania decyzji
o przyznaniu płatności wskazano brak spełnienia przez skarżącego definicji rolnika, samodzielnego prowadzenia przez niego gospodarstwa rolnego oraz stworzenie przez skarżącego wraz ze Z. B. sztucznych warunków w celu uzyskania płatności w zmaksymalizowanej wysokości. O okolicznościach tych organ dowiedział się z odpisu aktu oskarżenia z 30 czerwca 2023 r. skierowanemu przeciwko skarżącemu i innym oskarżonym o popełnienie przestępstwa z art. 297 § 1 k.k. i inne, który został przekazany organowi 28 sierpnia 2023 r. przez Sąd Okręgowy w P. T., III Wydział Karny. Organ odwoławczy wywiódł, że powyższe spełnia kodeksowe przesłanki "nowej okoliczności" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i znajduje potwierdzenie także w zgromadzonych w toku postępowania karnego, włączonych do niniejszego postępowania materiałach, w tym w zeznaniach D. M., A. M., D. Z., P. L., czy K. P.. Według ustaleń kierownika, w niniejszej sprawie faktycznym użytkownikiem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku przez skarżącego był Z. B., który nimi zarządzał oraz dokonał sztucznego podziału gruntów w celu zmaksymalizowania uzyskiwanych dotacji. Organ odwoławczy wskazał, że w toku wznowieniowego postępowania pozyskał z akt sądowych dokumenty, które zostały włączone jako materiał dowodowy w sprawie (o czym poinformowano stronę pismami z 10 lipca 2024 r. i 2 września 2024 r.).
Zdaniem Sądu prawidłowo organ przyjął, że kierownik z treści odpisu aktu oskarżenia m.in. przeciwko skarżącemu powziął wiedzę o nowych okolicznościach istniejących w dacie wydawania decyzji ostatecznej.
To właśnie z tego dokumentu wynikały w sposób czytelny i jasny okoliczności faktyczne, które nie były znane organowi w dniu wydania decyzji ostatecznej z dnia 4 stycznia 2021 r. przyznającej płatność ekologiczną na 2020 rok, a dotyczące nieuprawiania przez skarżącego samodzielnie działki nr [...], co miało istotny wpływ dla oceny możliwości otrzymania przez niego wnioskowanych dotacji do tego gruntu.
Wbrew zarzutom skargi nie można przyjąć jakoby organ dysponował wiedzą o tej okoliczności już wcześniej. Jako miarodajnych w tym względzie nie można przyjąć treści pism składanych do Kierownika w O. przez E. B.. Zawarte w nich informacje wskazywały jedynie na przypuszczenia co do pewnego stanu rzeczy i nie mogą być uznane jako miarodajne, również wobec istniejącego konfliktu pomiędzy małżonkami B. oraz podejmowanymi przez nich inicjatywami prawnymi dotyczącymi wspólnego ich majątku. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że skarżący M. C. podejmował skuteczne kroki prawne celem przywrócenia posiadania nieruchomości – działki nr [...] (wyrok Sądu Rejonowego w S. Wydziału I Cywilnego z dnia 11 maja 2023 r., I C [...]), czy przyznania płatności za 2022 rok, które nie tylko nie budziły wątpliwości w spornym obecnie zakresie – lecz wręcz potwierdzały – jego rzeczywiste działania na gruncie. Zatem słusznie przyjęto, że dopiero z treści aktu oskarżenia organ powziął wiedzę o – istniejącej w chwili wydania decyzji ostatecznej – okoliczności braku uprawiania samodzielnie przez skarżącego działki nr [...]. W następstwie powyższego organ przyjął dalej, że strona stworzyła wraz ze Z. B. sztuczne warunki w celu uzyskania płatności w wysokości wyższej od należnej, polegających na sztucznym rozdzieleniu gospodarstwa rolnego na mniejsze i ominięcie w ten sposób ograniczeń powierzchniowych.
Jednakże zdaniem sądu organy naruszyły przepisy postępowania – w tym postępowania dowodowego, poprzez uniemożliwienie stronie postępowania dowodzenia swoich racji i odmowę przeprowadzenia dowodów, w szczególności z dokumentów, którymi strona usiłowała dowieść tezy przeciwnej niż ta przyjęta przez organy, a mianowicie, że realnie i w sposób rzeczywisty prowadziła działalność rolniczą na zakwestionowanej działce. Należy podkreślić, że organ wznawiając postępowanie w oparciu o zaistnienie przesłanki nowej okoliczności, istotnej z punktu widzenia zapadłego rozstrzygnięcia, nie może poprzestać na arbitralnym stwierdzeniu jej zaistnienia, lecz niejako "otwiera" postępowanie dowodowe i prowadzi je w pełnym zakresie, co do ziszczenia się tej nowej okoliczności, w sposób zapewniający czynny udział strony w tym postępowaniu oraz poszanowanie jej inicjatywy dowodowej, w szczególności, gdy zmierza ona do wykazania zasadności stanowiska przeciwnego do tego, które zajmuje organ. Strona prezentowała twierdzenia przeciwstawne ustaleniom organu, wnioskując o przeprowadzenie dowodów pismami z 2 września 2024 r., 21 października 2024 r. oraz 28 listopada 2024 r. Organ odmówił jednak ich przeprowadzenia, uznając, że zgromadzony już w sprawie materiał dowodowy jest "wystarczający" dla zajęcia końcowego stanowiska w sprawie. Sąd uznaje takie postępowanie organów za wadliwe, a w konsekwencji wnioski zawarte w podjętych przez organy decyzjach, za co najmniej przedwczesne.
Organy stawiając tezę, że zostały spełnione warunki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. także nie uzasadniły jej w sposób jasny i wyczerpujący, poprzestając na ogólnikowych stwierdzeniach w tym przedmiocie. Przede wszystkim odwoływały się do przypadków innych osób (w tym z powiązaniami rodzinnymi wobec Z. B.), których sytuacja była wyraźnie inna niż skarżącego, nie zgłębiając motywów tak wyrażonego stanowiska, ani nie wyjaśniając wynikających z powyższego różnic.
Sąd nie kwestionuje tego, że akt oskarżenia jest dokumentem urzędowym, który zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Jednakże w myśl art. 76 § 3 k.p.a. przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Przewidziana w art. 76 § 3 k.p.a. możliwość przeprowadzenia przeciwdowodu nie jest ograniczona przez przepisy szczególne dotyczące danego dowodu, w związku z czym podważenie dokumentu urzędowego jest możliwe za pomocą wszelkich dowodów, stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., w tym z zeznań świadków.
Tym samym organy, odmawiając przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, pozbawiły stronę możliwości wykazania swoich racji i twierdzeń przeciwnych do tych zajętych przez organ. To czyni stanowisko organu arbitralnym i dowolnym, gdyż opartym na wyselekcjonowanym materiale dowodowym, który organ dowolnie uznał jako wystarczający do orzekania w sprawie.
Nie spełnia również standardów prawidłowo prowadzonego postępowania ocena dowodów dokonana przez organ. Należy podkreślić, że z pewnością za analizę dowodów nie można uznać samego przywołania treści zeznań świadków z innych postępowań, bez nawet szczątkowej ich interpretacji oraz porównania w ich wzajemnym powiązaniu. Organy tymczasem ograniczyły się do zacytowania zeznań, pozostawiając wnioski w sferze domysłów. Jednakże zeznania świadków nie zawierają – wbrew stanowisku organu – zgodnych treści, w tym co do najistotniejszej kwestii, czyli rzeczywistego wykonywania działalności rolniczej przez skarżącego i tego, czy był on użytkownikiem działki nr [...]. Dotyczy to m.in. cytowanych zeznań S. i A. K.. Nie mogą być też w pełni miarodajne dla oceny sytuacji skarżącego zeznania członków rodziny Z. B., bowiem organ ma obowiązek zindywidualizowania ustaleń co do konkretnej osoby, z działaniem której wiąże negatywne procesowo skutki. Nie może znaleźć uznania Sądu sposób postępowania organu zmierzający do ustalenia swoistego rodzaju odpowiedzialności zbiorowej za stworzenie sztucznych warunków uzyskania płatności rolnych.
Jak zasygnalizowano powyżej, zdaniem Sądu wystąpienie i omówienie przesłanki do wznowienia postępowania winno być przez organ stwierdzone i ocenione w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w szczególności ustalone w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, zaś wynik przedstawiony w uzasadnieniu decyzji. W świetle powyższego uwypuklenia wymaga to, że w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym strona musi mieć zapewnioną realizację podstawowych gwarancji procesowych, w tym prawo do czynnego udziału w postępowaniu, a także mieć zapewnioną możliwość dowodzenia tez przeciwnych do zajętych przez organ. Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że gwarancjom tym uchybiono w toku prowadzonego postępowania. Zaznaczenia wymaga, że skarżący zgłaszał na poparcie swoich twierdzeń dowody, w zakresie wykazania faktycznego użytkowania rolniczego spornej działki nr ew. [...] w 2020 roku. Organ jednak nie przeprowadził tych dowodów, nie ocenił ich treści i wartości, z perspektywy istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W doktrynie podkreśla się, że przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć: "uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności" (Siedlecki, Uchybienia procesowe, s. 100). Organ, rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80) odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Pominięcie oceny określonego dowodu budzić musi uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych środków dowodowych, może bowiem prowadzić do wadliwej ich oceny (tamże, s. 101). Dlatego też organ administracji obowiązany jest, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80, dokładnie przeanalizować każdy przeprowadzony dowód. Od tego wymogu nie zwalniają przepisy szczególne, które nakładają na stronę obowiązek przedstawienia dowodów. Organ administracji publicznej obowiązany jest zatem do pełnej oceny dowodów zebranych w sprawie (zob. w: Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. CH Beck, Warszawa 2017, B. Adamiak i J. Borkowski).
Odnosząc się zatem do podnoszonego przez skarżącego naruszenia przepisów prawa procesowego, a w szczególności do kwestii związanej z oddaleniem wniosków dowodowych należy stwierdzić, że organ w sposób pobieżny i ogólny przeprowadził postępowanie dowodowe, ograniczając je jedynie zasadniczo do dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z postępowania karnego, w tym odpisu aktu oskarżenia. Należy przy tym ponownie podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wznowienia postępowania, a tym samym organy winny przeprowadzić szczegółowe postępowanie dowodowe odnośnie zaistnienia nowej okoliczności mającej wpływ na wynik sprawy, tak jak na to wskazuje art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Nie można tracić również z pola widzenia tego, że wznowienie postępowania dotyczy decyzji ostatecznej przyznającej płatność na rok 2020. Ustalenia organu co do stanu działki i jej użytkowania rolniczego przez skarżącego winny być zatem ukierunkowane na ten rok i wymagały wykazania materiałem dowodowym, że do nadużycia prawa i stworzenia sztucznych warunków przez skarżącego w tym odnoszących się do spornej działki doszło w 2020 r. W przekonaniu Sądu, dla ustalenia, że wystąpiły nowe okoliczności stanowiące podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, nie można bezpośrednio, niejako mechanicznie przenosić ustaleń co do stanu faktycznego stwierdzonego w ramach postępowania karnego, które odnosi się do wielu oskarżonych, działających w ramach pewnego schematu organizacyjnego. Istotne z tego punktu widzenia jest również to, że postępowanie karne jest w toku, wydany wyrok skazujący w sprawie przez sąd karny jest nieprawomocny (art. 106 § 3 p.p.s.a.), zaś w świetle regulacji art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa będą wiązać sąd administracyjny (a tym samym również organy administracji).
Dokonując zatem oceny zaskarżonych decyzji, Sąd uznał, że organy nie przeprowadziły prawidłowo postępowania dowodowego, nadto działały z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego odnośnie prawidłowego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego, co wynika z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.
Nadto uwypuklenia wymaga to, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie spełnia standardów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Decyzja winna zatem zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne, które co istotne stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, zarówno stronie, jak i sądowi administracyjnemu kontrolującemu zgodność z prawem rozstrzygnięcia organu. "Uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 488). W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe i jakie wywiódł z nich skutki prawne.
Rozstrzygnięcie organu, które tych obowiązkowych elementów nie zawiera należy uznać za wadliwe. Przedmiot postępowania jest bowiem skomplikowany, albowiem decyzja rozstrzygająca o płatnościach podejmowana jest w trybie wznowieniowym, dlatego jej uzasadnienie winno być szczególnie jasne i precyzyjnie wskazywać, jaki stan faktyczny i w oparciu o jakie dowody organ przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia oraz jakie skutki prawne dla poszczególnych płatności i w oparciu o jakie przepisy wywiódł z tych ustalonych faktów. Tym wymaganiom organ nie sprostał.
W rozstrzygnięciach organów zabrakło stosownych ustaleń i analizy wskazanych wyżej okoliczności oraz pominięto wnioski dowodowe strony skarżącej, co stanowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.
Z uwagi na powyższe, na obecnym etapie postępowania zbędne i przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi, które koncentrują się na ustalonych przez organy okolicznościach faktycznych odnoszących się do kwestii tworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności przez skarżącego.
Ponownie rozpatrując sprawę organ usunie stwierdzone uchybienia i wyda decyzję, w której prawidłowo zastosuje wskazane wyrokiem Sądu przepisy prawa.
W szczególności obowiązkiem organów będzie kompleksowe zebranie materiału dowodowego sprawy, w tym w szczególności dowodów z dokumentów złożonych przez stronę, a następnie wszechstronna ich ocena. Dopiero bowiem prawidłowo i w sposób pełny zebrany, a następnie oceniony wszechstronnie materiał dowodowy pozwoli na poprawną ocenę zaistnienia lub nie okoliczności skutkującej wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. i ustalenie jej wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie.
Sąd na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odmówił zawieszenia postępowania, albowiem wynik niniejszego postępowania sądowego nie zależy od wskazanego w skardze orzeczenia TSUE, które może zostać wydane skutkiem pytania prejudycjalnego skierowanego przez NSA, z uwagi na aktualnie wyłącznie procesowy charakter naruszeń prawa ujawnionych przez Sąd przy wydawaniu kontrolowanych w tej sprawie decyzji.
Z uwagi na powyższe, stwierdziwszy, że naruszenie wskazanych powyżej przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji, o czym orzekł w pkt 1 w sentencji wyroku. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 200 zł tytułem wpisu od skargi.