II SA/WR 113/07

II SA/Wr 113/07 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Julia Szczygielska /przewodniczący/
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 31 poz 264
art. 5 lit. a ust. 4
Ustawa z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., działając na podstawie art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 roku o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264., ze zm.); art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a.; § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem ONW, w związku z art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia; art. 12 ust. 4, art. 13 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. nr 10, poz. 76, ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego w M. z dnia [...], Nr [...], którą – po wznowieniu postępowania - uchylono decyzję tegoż Kierownika z dnia [...] (nr [...]) w sprawie przyznania Z. J. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 i jednocześnie odmówiono mu przyznania tych płatności.
Opisana decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dnia [...] Z. J. złożył w Biurze Powiatowym w M. wniosek o wpis do ewidencji producentów. W sekcji XII, w punkcie 67 Zgoda na wpis do ewidencji producentów (Współmałżonka/Współposiadacza) nie złożono jakiegokolwiek podpisu współmałżonka/współposiadacza. W dniu [...] wydano zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym. Następnie w dniu [...] Z. J. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 deklarując w tabeli nr VII (oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działki rolne) i nr VIII (oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych) działki ewidencyjne o całkowitej powierzchni działek rolnych 63,68 ha.
W dniu [...] U. J. - współmałżonka Z. J., złożyła wniosek o wpis do ewidencji producentów. W sekcji XII, w punkcie 67 zgodę na nadanie numeru wyraził Z. J. W tym samym dniu [...] wydano zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym.
W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego w M. wydał decyzję o przyznaniu płatności ONW Z. J.
W dniu [...] do Biura Powiatowego ARiMR w M. wpłynęło oświadczenie Z. J., w którym strona wyraziła zgodę na likwidację nadanego jej numeru gospodarstwa i jednocześnie zrezygnowała z prawa odwołania się od decyzji o unieważnieniu numeru gospodarstwa. Beneficjent oświadczył także, że posiadanie dwóch numerów gospodarstwa nie było spowodowane chęcią odniesienia dodatkowych korzyści materialnych, natomiast wynikało z nieznajomości przepisów.
Następnego dnia wydano oświadczenie o anulowaniu numeru identyfikacyjnego gospodarstwa Z. J., z powodu naruszenia art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. nr 10, poz. 76, ze zm.).
W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję w sprawie wpisu do ewidencji producentów, w której odmówiono Z. J. wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji odmówił stronie nadania numeru identyfikacyjnego ze względu na posiadanie numeru identyfikacyjnego przez małżonkę strony – U. J., na gospodarstwo będącego współwłasnością małżeństwa U. i Z. J. Na nadanie numeru ewidencyjnego U. J. Z. J. wyraził zgodę.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. dnia [...] wydał postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wznowienie postępowania w sprawie uzasadniono wyjściem na jaw nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał tą decyzję.
Następstwem wznowienia postępowania była decyzja z dnia [...], o uchyleniu decyzji dotychczasowej i o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Odmowa przyznania płatności ONW na 2004 rok nastąpiła ze względu na nieprawidłowości polegające na tym, iż Z. J. został zarejestrowany jako producent rolny z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Po anulowaniu nadanego numeru i odmowie wpisu do ewidencji producentów Z. J. w myśl przepisów nie był producentem rolnym, nie posiadał numeru identyfikacyjnego, wobec powyższego należało stronie odmówić przyznania płatności z tytułu ONW na 2004 rok.
W odwołaniu od powyższej decyzji Z. J. podniósł, że na moment składania wniosku o przyznanie płatności był producentem rolnym wpisanym do ewidencji producentów z nadanym numerem. Nikt z pracowników Agencji nie poinformował go również, że brak zgody żony na wniosku o wpis do ewidencji może spowodować odmowę przyznania płatności. Uzupełniając odwołanie wskazał, że spełniał wymagania dotyczące przyznania płatności ONW określone w przepisach. Dlatego za niewłaściwą uznał interpretację organu, według której nie był producentem rolnym z uwagi na brak numeru identyfikacyjnego. W jego ocenie nadanie numeru i wpis do ewidencji producentów nie przyznaje żadnych nowych praw, lecz jedynie potwierdza, że dany podmiot jest producentem (również producentem rolnym). Odwołujący podniósł ponadto, że skoro jego wniosek o wpis do ewidencji producentów, nie spełniał wymagań określonych w art. 12 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, ze względu na brak zgody współmałżonka, nie powinien uzyskać numeru identyfikacyjnego – tym bardziej, że pracownicy Biura znali jego stan cywilny. Zauważył również, że problem nadawania dwóch numerów identyfikacyjnych występował w wielu biurach powiatowych na terenie kraju. Wówczas pracownicy Agencji przyznawanie dwóch numerów identyfikacyjnych uznawali zaś za zgodne z prawem.
W wyniku rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, producent rolny jest wpisywany do ewidencji producentów rolnych na podstawie wniosku złożonego do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Wzór takiego wniosku wprowadza załącznik nr 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o wpis do ewidencji producentów oraz wzoru zaświadczenia o nadanym numerze identyfikacyjnym (Dz. U. z 2004r. poz. 10 Nr 91). Kierownik Biura Powiatowego wydaje podmiotom wpisanym do ewidencji producentów zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym, co wynika z art. 13 ust. 2 ww. ustawy. Wzór takiego zaświadczenia wprowadza załącznik nr 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o wpis do ewidencji producentów oraz wzoru zaświadczenia o nadanym numerze identyfikacyjnym (Dz. U. z 2004r. poz. 10 Nr 91). Numer taki jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę, jest niezbędnym elementem do tego aby ubiegać się o jakąkolwiek pomoc z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W dalszej części decyzji wskazano, że przepis art. 12 ust. 4 przywołanej wyżej ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. stanowi, iż w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny, przy czym numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyraził zgodę. Tymczasem Z. J. nie uzyskał takiej zgody od swojej współmałżonki, o czym świadczy brak podpisu U. J. (żony strony) na złożonym przez niego wniosku o wpis do ewidencji producentów.
Następnie jego żona U. J. na złożonym przez siebie wniosku, uzyskała zgodę współmałżonka na nadanie im wspólnego numeru.
W tych okolicznościach organ stwierdził, że wobec nie ujawnienia istnienia współmałżonka i nie wyrażenia przez U. J. zgody na wpis Z. J. do ewidencji producentów, Kierownik Biura Powiatowego w M. prawidłowo powiadomił stronę o anulowaniu numeru oraz wydał decyzję odmawiającą wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego.
Organ odwoławczy zauważył dalej, że w świetle przeprowadzonego postępowania i okoliczności jakie wyszły na jaw, płatności z tytułu ONW jakie zostały przyznane Z. J. zostały przyznane nieprawidłowo. Płatności z tytułu działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania są przyznawane na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, w związku z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia. Przepisy te stanowią, że płatności są przyznawane na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo przez rolnika, który:
- prowadzi działalność rolniczą na minimalnym obszarze, który został określony, -podejmuje się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego,
- stosuje dobrą praktykę gospodarki rolnej, zgodnie z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności poprzez zrównoważoną gospodarkę rolną.
Ponieważ sytuacja, gdzie dwóch małżonków posiada dwa numery producentów rolnych jest niezgodna z prawem, dlatego anulowanie numeru Z. J. pozbawiło go statusu "producenta rolnego" i spowodowało, że gospodarstwo U. Z. J. reprezentowane było przez numer producenta nadany U. J. W konsekwencji zdaniem organu płatności bezpośrednie, jakie zostały przyznane Z. J. zostały przyznane bezpodstawnie, w związku z tym, iż beneficjent posiadał bezprawnie numer producenta rolnego.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł Z. J., zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a w szczególności: art. 5 a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r., o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – poprzez niezasadne zastosowanie tego przepisu; art. 138 § 1 ust. 1 w zw. z art. 104 k.p.a. – poprzez niezasadne zastosowanie tego przepisu ; art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r., o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru – poprzez niezasadne zastosowanie tego przepisu; art. 12 ust. 4, art. 13 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r., o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności – poprzez niezasadne zastosowanie tego przepisu; art. 9 k.p.a. – poprzez zaniechanie poinformowania strony postępowania o przysługujących jej uprawnieniach i istotnych okolicznościach mających wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w postępowaniu przed organem administracji.
Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylnie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Argumentując wywiedzione w skardze zarzuty skarżący podniósł, że wnioski o przyznanie gospodarstwu jego i żony oddzielnych numerów identyfikacyjnych i uznanie za oddzielnych producentów rolnych zostały przez niego i jego żonę złożone w związku z błędną i nieprawidłową informacją udzieloną przez urzędników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, którzy wiedzieli, że każde z nich pozostaje w związku małżeńskim, i do pewnego momentu gospodarowało de facto na dwóch odrębnych gospodarstwach, ponieważ posiadali z żoną rozdzielność majątkową.
Wobec powyższego skarżący podniósł, że w chwili składania przez niego wniosku o wpis do ewidencji producentów, żaden z urzędników nie zwrócił uwagi na okoliczność braku podpisu współmałżonki w sekcji XII, w punkcie 67, który świadczyłby o uzyskaniu zgody niezbędnej do przeprowadzenia rejestracji oraz nadania numeru gospodarstwa. Urzędnicy wiedzieli, przy tym, że skarżący pozostawał w związku małżeńskim. Nie został też wezwany do uzupełnienia ewentualnych braków formalnych wniosku.
Wskazał zatem, że w myśl art. 9 k.p.a. organ administracji nie postąpił według obowiązujących przepisów, nie pouczył go o okolicznościach faktycznych i prawnych, tym samym nie zachował należytej staranności przy wykonywaniu swoich obowiązków.
Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że obowiązkiem każdego urzędnika jest czuwanie nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym właśnie celu powinien udzielać niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W ocenie skarżącego naruszenie zasady informowania obywateli /art. 9 k.p.a./ jest samoistną i wystarczającą przyczyną do uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym. Dlatego wnosi o uchylenie decyzji.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyła, że zasady ubiegania się o numer producenta rolnego są jasno sprecyzowane w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności i były znane od początku przyjmowania wniosków. To strona wypełnia wniosek o przyznanie numeru i podpisuje go jednocześnie z oświadczeniem między innymi o tym, że znane są jej skutki składania fałszywych oświadczeń wynikających z art. 297 § 1 k.k. oraz, że obowiązek podania danych wskazanych we wniosku, wynika z przywołanej ustawy. Pozostałe zarzuty skargi, zdaniem organu, są niezrozumiałe, gdyż skarżący nie sprecyzował na czym miałoby polegać niezasadne zastosowanie wskazanych przez niego przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Sytuacja tak miała też miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji stwierdzono, że sądowa kontrola, obejmująca ocenę ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania tej decyzji przepisów prawnych, wykazała, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd dopatrzył się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze należy przede wszystkim podnieść, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w nadzwyczajnym trybie postępowania jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Szczególny charakter postępowania w jakim zapadała kwestionowana decyzja objawia się w tym, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej a następnie ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy. Wznowienie postępowania należy zatem ocenić jako wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) i dlatego korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w wypadkach i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jakakolwiek wykładnia rozszerzająca przepisów normujących ten tryb postępowania, jest absolutnie niedopuszczalna.
Zgodnie z przywołanym wcześniej przepisem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Powyższe oznacza, że warunkiem uchylenia dotychczasowej decyzji i orzeczenia o istocie sprawy po wznowieniu postępowania, jest stwierdzenie istnienia co najmniej jednej z podstaw do jej uchylenia, wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. Enumeratywne wymienienie podstaw wznowienia postępowania nakazuje organom dokonywanie ich precyzyjnej interpretacji zwłaszcza, że wznowienie postępowania jest – jak to już zauważono - szczególnym, nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych.
W rozpoznawanej sprawie, jako przyczynę wznowienia postępowania wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.
Dokonując wykładni tego przepisu należy stwierdzić, że zasadnie wznowienie postępowania może nastąpić (na podstawie ww. przepisu) tylko w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: decyzja musi być ostateczna, po jej wydaniu muszą wyjść na jaw nowe dowody (bądź okoliczności), które muszą mieć istotne znaczenie dla sprawy, powyższe dowody (bądź okoliczności) muszą istnieć w dacie wydania decyzji której wznowienie dotyczy, oraz dowody te (bądź okoliczności) nie mogły być znane organowi który wydał decyzję (której wznowienie dotyczy) w momencie jej wydawania.
W doktrynie i orzecznictwie zauważa się, że przy ocenie wskazanych przesłanek najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności (lub dowodów) w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeżeli powstały one dopiero po dacie wydania decyzji ostatecznej nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia postępowania lecz tylko podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie. Jeżeli zaś chodzi o warunek "ujawnienia" tych nowych okoliczności lub dowodów, to odnieść je należy do organu a nie do strony. Oznacza to, że właśnie organ nimi nie dysponował i nie były mu one znane. Zagadnieniem drugoplanowym jest czy brak ujawnienia należy wiązać z niedopatrzeniem strony, jej niedbalstwem czy wprost zawinionym nieujawnieniem tych okoliczności lub dowodów. Za takim rozumieniem tej podstawy wznowienia przemawia przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej a także interes społeczny (por. E. Mzyk "Wznowienie postępowania administracyjnego" Warszawa – Zielona Góra 1994, s. 78).
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania zobowiązany był przede wszystkim do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej ( art. 7 i art. 77 k.p.a.) - czy faktycznie wystąpiły nowe okoliczności lub dowody rozumiane zgodnie z przedstawioną wyżej interpretacją art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Wystąpienie tych okoliczności, uzasadniałaby bowiem uchylenie decyzji o przyznaniu płatności. W tym celu organ powinien w pierwszym rzędzie precyzyjnie zidentyfikować ujawnioną okoliczność faktyczną lub dowód a następnie zbadać, czy jest to rzeczywiście nowa okoliczność lub nowy dowód, czy miały one istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (dotyczą przedmiotu sprawy i mają wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych), czy istniały już w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności Z. J., i wreszcie, czy były one znane organowi w chwili wydania decyzji. Dopiero pozytywny wynik tych badań w odniesieniu do wszystkich przesłanek uprawniał organ do uchylenia ostatecznej decyzji. Następstwem uchylenia decyzji powinno być – zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenie co do istoty sprawy. Przejście do tego etapu procedowania jest jednak uwarunkowane wcześniejszym wykazaniem, że w sprawie wystąpiły nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, gdyż tylko w takim przypadku organ może wzruszyć dotychczasową decyzję przez jej uchylenie; w przeciwnym razie odmawia jej uchylenia. Z treści art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. wywieść również należy, że szczegółowe umotywowanie tych ustaleń powinno znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji kończącej wznowione postępowanie.
Lektura decyzji organu pierwszej instancji wskazuje jednak, że organ ten nie sprostał powyższym wymogom. Przede wszystkim w akcie tym nie zostało jednoznacznie wskazane, czy w ocenie organu, w sprawie zakończonej decyzją o przyznaniu Z. J. płatności ONW za rok 2004, ujawnione zostały nowe okoliczności faktyczne, czy nowe dowody – czy też może równocześnie nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody. Z treści decyzji nie można również wywieść, co konkretnie miałoby być tymi nowymi dowodami lub nowymi okolicznościami faktycznymi. Ponadto brak jest rozważań na potwierdzenie, że są to nowe nieznane organowi w momencie wydania decyzji dowody lub okoliczności i że istniały one już przed podjęciem tej decyzji. Organ pierwszej instancji obszernie przedstawił natomiast stan faktyczny sprawy, podstawy prawne dotychczas podjętych decyzji, ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących nadawania producentowi rolnemu numeru identyfikacyjnego i podniósł, że w wyniku wznowionego postępowania ustalił, że zostały naruszone przepisy prawa w sprawie nadawania numeru identyfikacyjnego. Jak wcześniej zauważono, organ nie sprecyzował jednak w sposób czytelny konkretnych okoliczności faktycznych lub dowodów stanowiących – w jego ocenie - podstawę wznowienia w przedmiotowej sprawie. Ograniczył się jedynie do wskazania, że w wyniku wznowienia postępowania stwierdził, iż zostały naruszone przepisy prawa w sprawie nadania numeru identyfikacyjnego. Jeżeli zatem przyjąć, że jako przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ uznał właśnie naruszenie przez stronę postępowania, przepisów prawa w sprawie nadania numeru identyfikacyjnego – a więc w innej sprawie administracyjnej załatwianej w formie czynności materialno-technicznej, to trzeba zauważyć, że stwierdzenie naruszenia prawa jest wynikiem dokonanej oceny prawnej i nie może być uznane za nową okoliczność faktyczną – ta musi dotyczyć bezpośrednio stanu faktycznego sprawy. Tym bardziej nie może być utożsamiane z nowym dowodem w sprawie. Trzeba też zauważyć, że ustalenie przez organ, że doszło do naruszenia prawa przy wpisywaniu skarżącego do ewidencji producentów rolnych i nadaniu mu numeru identyfikacyjnego miało miejsce – co jasno wynika z akt sprawy – na długo po wydaniu decyzji w sprawie przyznania mu płatności ONW na rok 2004; oświadczenie o anulowaniu numeru identyfikacyjnego datowane jest na dzień [...] a decyzja o odmowie wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego, na dzień [...].
Z tych względów stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji nie wykazał, że zaistniały przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czym naruszył przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. k.p.a., art. 107 § 3 oraz art. 7 i art. 77 k.p.a.
Również organ drugiej instancji nie ustrzegł się przedstawionych wyżej uchybień. W uzasadnieniu stwierdza bowiem, że "w świetle przeprowadzonego postępowania oraz okoliczności jakie wyszły na jaw, płatności bezpośrednie jakie zostały przyznane Z. J., mocą decyzji (...) zostały przyznane nieprawidłowo". Wynika z tego, że przesłanką wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 są więc nowe okoliczności faktyczne jakie wyszły na jaw, już po wydaniu decyzji. Organ okoliczności tych jednak nie precyzuje (nie indywidualizuje) przedstawiając jedynie w sposób kompleksowy dotychczasowy przebieg zdarzeń, w którym nagromadzonych jest szereg okoliczności faktycznych i prawnych jakie w sprawie miały miejsce tj.: złożenie dwóch odrębnych wniosków przez małżonków J. o nadanie dwóch odrębnych numerów identyfikacyjnych; nieujawnienie istnienia współmałżonka przez Z. J. i niewyrażenie zgody przez U. J. na wpis Z. J. do ewidencji producentów rolnych w następstwie czego, niezgodnie z prawem, nadano stronom dwa numery identyfikacyjne, wreszcie anulowanie numeru identyfikacyjnego Z. J. i wydanie decyzji odmawiającej nadania numeru identyfikacyjnego. Brak precyzyjnego określenia przez organ okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wznowienia i przedstawienia argumentacji dlaczego, zdaniem organu, są to okoliczności w rozumieniu art. 145 §1 pkt 5 oraz wykazanie, że spełnione zostały łączne wszystkie określone w tym przepisie przesłanki, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma również kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na mocy przywołanego już art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W świetle art. 107 § 3 K.p.a. w uzasadnieniu faktycznym należy przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Niedochowanie tych zasad powoduje zaś, że decyzja staje się niezrozumiała dla strony, ograniczając tym samym jej uprawnienia do skutecznej obrony. Praktycznie wymyka się również spod pełnej kontroli sądu. Już zatem tylko z tego względu Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Niezależnie od powyższego należy dodać, że nawet przy przyjęciu założenia, że organ za nową okolicznością faktyczną, nieznaną w momencie wydania decyzji przyjął, iż U. i Z. J. pozostawali w związku małżeńskim a mimo to nadano dwa numery identyfikacyjne, co było niezgodne z prawem – nie można uznać, że w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotnie, Z. J. nie dołączył do wniosku o wpis do ewidencji producentów z dnia [...] zgody współmałżonki, o której to zgodzie mowa w art. 12 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, pozostawiając niewypełnioną rubrykę nr 67, jednak w dniu [...] – a więc przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich za rok 2004 (tj. przed dniem [...]) – do tego samego organu, wniosek o wpis do ewidencji producentów złożyła U. J., dołączając zgodę swojego współmałżonka – Z. J. Z powyższego wniosku wynikało jasno, że Z. J. (który w tym momencie był już wpisany do ewidencji i miał nadany numer identyfikacyjny) jest małżonkiem starającej się wpis U. J. Organ posiadał więc informację, że Z. J. jest współmałżonkiem U. J. a mimo to dokonał odpowiedniego wpisu i nadał małżonkom dwa odrębne numery identyfikacyjne. Rozpoznając wniosek Z. J. o przyznane płatności bezpośrednich, na podstawie zgromadzonych danych posiadał zatem wiedzę, że U. i Z. J. są współmałżonkami oraz, że zostali wpisani do ewidencji producentów rolnych i nadano im odrębne numery identyfikacyjne – zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym dla skarżącego pochodzi z dnia [...] a dla U. J. z dnia [...]. Taka dokumentacja, jako związana z prowadzeniem ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności weszła bowiem w skład systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności i pozostawała w dyspozycji organu orzekającego w sprawie płatności (art. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów...). Powyższe wskazuje, że nadanie dwóch numerów identyfikacyjnych małżonkom było efektem, być może nieprawidłowej – ta kwestia w tym postępowaniu nie podlega ocenie Sądu – oceny prawnej jaka została dokonana przez organ przy rozpatrywaniu wniosków o wpis. Dodatkowo, potwierdzenie takiego stanowiska znaleźć można w aktach sprawy o przyznanie Z. J. płatności bezpośrednich za 2004 r. dotyczącej tej samej problematyki a rozpatrywanej przez Sąd pod sygn. II SA/ WR 112/07. W aktach tych znajduje się pismo z dnia [...] ([...]; K-[...] akt sprawy) sporządzone przez pracownika OR ARiMR we W., w którym wskazuje się, że ..." na dzień składania wniosku (w roku 2004) nikt nie informował rolników, o tym, że posiadanie dwóch numerów [identyfikacyjnych – przyp. Sądu] przez współmałżonków, jest niezgodne z prawem, wręcz przeciwnie, Biura Powiatowe informowały rolników, iż nie ma przeszkód do tego, aby współmałżonkowie byli posiadaczami dwóch numerów".
W konsekwencji nie można więc twierdzić, że niezgodny z prawem wpis Z. J. do ewidencji producentów i nadanie mu numeru identyfikacyjnego oraz związane z nim okoliczności, stanowiły nową okoliczność faktyczną nie znaną organowi w momencie wydania decyzji. Błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi bowiem podstawy wznowienia. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dokonaną oceną jest organ związany, zmiana oceny nie może zaś stanowić podstawy wznowienia postępowania. Dodatkowo należy również, zauważyć, że pozbawienie Z. J. wpisu do ewidencji producentów rolnych i pozbawienie go numeru identyfikacyjnego miało miejsce już po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności ONW na 2004 r.
Przedstawione wyżej naruszenia przepisów prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2, art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy doprowadziły do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego obu podjętych we wznowionym postępowaniu decyzji.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy kompetentny organ przeanalizuje przesłanki wznowienia postępowania, uwzględniając zawarte w niniejszym wyroku uwagi odnoszące się do podstawy wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ winien przede wszystkim precyzyjnie ustalić i wyjaśnić stronie, czy wystąpiły nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody, czy też może nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody. Następnie powinien ocenić, czy wskazane przez niego okoliczności lub dowody mają dla sprawy istotne znaczenie, czy istniały w dacie podjęcia decyzji o przyznaniu płatności a wreszcie wykazać, że nie były mu znane w momencie wydania decyzji. Dopiero po przeprowadzeniu w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, możliwe będzie podjęcie przez organ decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. – gdy wynik będzie pozytywny lub na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – gdy wynik będzie negatywny. Poczynione w powyższym zakresie ustalenia powinny znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, które sporządzić należy z zachowaniem wymogów wynikających z art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a.
Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 145 § 1 lit c w związku z art. 134 i art. 135 powołanej wcześniej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika zaś z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu.